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Chapitre 15 - Droit de l'environnement
BOISSON DE CHAZOURNES, Laurence
BOISSON DE CHAZOURNES, Laurence. Chapitre 15 - Droit de l'environnement. In: D. Alland.
Droit international public . 1999. p. 727-756
Available at:
http://archive-ouverte.unige.ch/unige:42594
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Introduction
Chapitre 15 Droit de l'environnem ent
708 NAISSANCE DE LA QUESTION. - L'ensemble du corpus juris applicable à la protection internationale de l'environnement' est jeune. On en trouve quelques linéaments dès le début du xx< siècle. Ce n'est cependant qu'à partir des années soixante-dix que le droit international marque son empreinte dans le domaine de la protection de l'environnement. La Conférence sur l'environ- nement humain, première conférence internationale jamais consa- crée à la protection de l'environnement à l'échelle universelle, tenue en juin 1972 à Stockholm, constitue une étape décisive dans l'élaboration du droit international de l'environnement. Quelques instruments conventionnels, adoptés dès le début du xx< siècle, traitaient déjà de cer:tains aspects de la protection de l'environ- nement, dans les domaines de la conservation des espèçes et de la réglementation des activités de pêche et de chasse. Toutefois, ces conventions répondaient principalement au souci de protéger des sites naturels ou de gérer de façon rationnelle l'exploitation de cer- taines espèces, et de manière encore marginale, à celui de lutter contre la disparition des espèces, en en protégeant les habitats,
1. l'environnement est commun~ent défini comme comp~nant « les ressources natu~lles abiotiques et biotiques, telles que l'air, l'<au. le sol, la faune et la flore. et l'interaction entre les mêmes fac·
teurs; les biens qui composent l'héritage culturel; el les aspects caractéristiques du paysage» (Con·
v~ntion de Lugllllo sur la respcnsabilitt civile des dommagn résultant d'activités dllllg~r~es pour
f'environnem~nt (1993)).
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voire même les écosystèmes dont elles sont une composante•. Dans le cadre de la lutte contre la pollution transfrontière et de la ges- tion des ressources communes, la pratique étatique et juridiction- nelle faisait déjà appel à certains principes généraux. Tel est le cas de l'obligation de ne pas porter atteinte aux intérêts d'un autre État en raison d'activités conduites sur son propre territoire (ci- après, le principe de l'utilisation non dommageable du territoire), et des obligations de notification, consultation et coopération. Leur importance sera confirmée par la suite et leur contenu mieux précisé.
709 DtvELOPPEMENTS RÉCENTS. - Aux côtés de la mise en place d'institutions à l'échelon international (création du Pro- granune des Nations Unies pour l'environnement (?NUE)) et à l'échelon national (ministères et autres institutions nationales) dans la mouvance de la Conférence de Stockholm, il faut évoquer l'adoption d'un grand nombre d'instruments juridiques, de caractère plus ou moins contraignant, de contenu tant normatif que procédu- raL Ils trouvent application dans des domaines divers, tels la conser- vation de la nature et la gestion des ressources naturelles, la lutte contre la pollution de l'air et de l'atmosphère, les dommages causés par des activités potentiellement préjudiciables à l'environnement, ou encore la protection du milieu marin et des eaux douces. La Conférence sur l'environnement et le développement, tenue en juin 1992 à Rio, a permis de saisir l'ampleur du chemin parcouru, ainsi que d'identifier les nouvelles voies à suivre. La protection de l'environnement dans sa dimension planétaire s'impose, de même que la nécessité de forger des alliances entre environnement, déve- loppement et commerce international afin de promouvoir un déve- loppement durable. Des pressions s'exercent pour approfondir les liens entre protection de l'environnement et autres corps de normes, tel le droit international des droits de l'homme ou le droit appli- cable en temps de conflit armé.
1 Voir I"AITaire des phoqur.f ô {cwrrurr c/( la""'' dt· Brhrin~ (Grande-Bretagne 1 Ëtat~·Unos). sentence arbitrale du 15 aoüt IS93. reproduite dans J 13. Moore. A f>if1r.tt of ln/l'rnational !.Jt~·. Wa~hing·
tnn. (iovernmenl Printtng Office. 1906. vol 1. p H91l-929
Droit de l'environnement 729
Section 1
Aspects normatifs et institutionnels
l 1 CONVENTIONS-cADRES ET DROIT PROGRAMMATOIRE:
A PROPOS DE LA NOTION DE PROCESSUS DE RÉGLEMENTATION
710 SOURCES. - Les sources du droit international de l'environnement sont celles du droit international, qu'il s'agisse de la coutume, des traités, des principes et autres sources du droit. Il faut toutefois évoquer le rôle particulier joué par les conventions-cadres et le droit programmatoire. Ces techniques répondent au souci d'adaptation de la règle de droit en un domaine où les connaissances scientifiques évoluent de manière continue. De plus, les compromis et décisions politiques en matière d'environ- nement se forgent et se consolident par étapes successives.
711 CONVENTIONS-CADRES. - La stratégie des conventions- cadres est largement mise à profit dans le domaine de l'environnement. Elle donne la possibilité aux États de parvenir à un accord même s'il ne représente qu'un compromis initial sur cer- taines normes de comportement. La convention-cadre devient par la suite la pièce-maîtresse d'un ensemble à géométrie variable qui se consolide progressivement au gré de l'adoption de protocoles addi- tionnels et amendements. D'autres techniques ont leur rôle à jouer, telles les annexes techniques des conventions dont la révision se réa- lise de manière indépendante de ces dernières, ou la méthode des ajustements dont l'adoption peut se faire par le biais de la majorité qualifiée, liant alors l'ensemble des États parties'. Les décisions des conférences des parties des conventions et protocoles contribuent également au développement des processus législatifs mis en place, ainsi qu'à l'instauration des mécanismes et procédures institution-
1. Voir le§ 9d de ra rude 2 du Prmftmlr tf,. Montn'ul rrlutif ou< subswnus qui appou•.,;sur.t la rourhr a·u:onr ( 19ft7)
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nels. Pour compléter ce tableau, il faut évoquer les déclarations fai- tes par certains États parties, annonçant leur volonté d'appliquer à titre provisoire un traité avant son entrée en vigueur, ou fixant des objectifs à atteindre qui vont au-delà de ceux énoncés par le traité en question.
712 DROIT PROGRAMMATOIRE. - Ce droit, aussi dénommé soft law, joue un rôle important dans un domaine où la règle juri- dique doit pouvoir évoluer et s'adapter en même temps. Les compro- mis politiques sont recherchés à des échelons divers. Les résolutions, recommandations et codes de conduite adoptés dans le cadre d'organisations internationales, les communiqués et déclarations faits à l'issue de conférences internationales, constituent autant d'étapes du processus d'élaboration et de sédimentation du droit
international de l'environnement. Certains de ces actes revêtent la
forme de déclarations d'intention, d'autres participent à la formation du droit coutumier en la matière. Dans ce contexte, les déclarations de principes ont une fonction particulière, codifiant ceux à propos desquels un consensus s'est formé et qui sont appelés à jouer le rôle de principes généraux dans un domaine en expansion continue. La Déclaration de la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et la Déclaration de Rio sur l'environnement et le développement, adoptées respectivement lors des conférences de Stockholm ( 1972) et de Rio (1992), indiquent la voie juridique à suivre en participant à la consécration en droit coutumier de certains principes ainsi qu'au développement progressif du droit, s'agissant d'autres principes.
II 1 CONVENTIONS
DES PREMIÈRE ET SECONDE GÉNÉRA TI ONS :
VERS UNE COMPLEXIFICATION DE LA RÉGLEMENTATION
713 ÉVOLUTION DE LA RÉGLEMENTATION.- Le droit internatio- nal de l'environnement a beaucoup évolué. Dans un premier temps, les règles de protection de l'environnement ont été élaborées pour résoudre des problèmes de bon voisinage entre entités souve- raines. La solution de l'accord au cas par cas a été privilégiée. Cette
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approche a montré ses limites. La protection de l'environnement exige, en effet, de transcender la division spatiale de la territorialité dessinée par les frontières politiques. De nouvelles stratégies fondées sur les concepts d'écosystèmes et de biosphère ont alors été mises en place, marquant l'interdépendance écologique des composantes de ces systèmes à l'échelon régional, pan-régional et universel. Aux côtés des obligations de prévention, d'utilisation non dommageable du territoire, de consultation et de notification, les conventions récemment conclues exigent aussi de l'État qu'il soit l'instigateur, sur son territoire, de pratiques de promotion et de protection de l'environnement, indépendamment de toute considération relative à la survenance d'un dommage causé à d'autres États.
714 PREMIÈRE GÉNÉRATION. - Les instruments de la première génération, adoptés dans la mouvance de la Conférence de Stockholm et par la suite, reposent avant tout sur une approche sec- torielle dans leur objet, leur couverture spatiale ou les stratégies mises en place. Des conventions internationales sont adoptées pour lutter contre certaines pratiques génératrices de pollution (par exemple, la Convention de Londres sur la pollution par les navires ( 1973) et son protocole adopté en 1978), pour protéger certaines espèces animales et végétales (par exemple, la Convention sur la conservation des espèces migratrices appartenant à la faune sauvage (1979)), ou pour promouvoir une meilleure protection de l'environ- nement dans des régions géographiques déterminées (par exemple, les conventions sur les mers régionales adoptées dans le cadre du PNUE).
Des stratégies juridiques sont dessinées pour lutter contre les pollu- tions transfrontières. Il en est ainsi dans Je domaine de la lutte contre la pollution de l'air (Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance (1979) et ses protocoles additionnels) ou dans celui des déchets dangereux (par exemple, la Convention de Bamako sur l'interdiction d'importer des déchets dangereux en Afrique et le contrôle de leurs mouvements transfrontières (1991 )).
715 SECONDE GÉNÉRATION. - Cette approche, efficace en de nombreux domaines, montre néanmoins ses limites pour répondre à des défis qui se révèlent de plus en plus complexes. On prend progressivement conscience que les distances géographiques
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ne peuvent plus être considérées comme des remparts contre la dégradation de l'environnement. L'enjeu est alors de gérer les inté- rêts de la communauté internationale dans son ensemble, prenant en compte les intérêts communs et différenciés de toutes les parties concernées, pays en développement et pays développés. C'est dans ce contexte que sont négociées, à partir de la fin des années quatre- vingt, les conventions internationales de la seconde génération. Les phénomènes de détérioration de la couche d'ozone, de l'effet de serre, de l'appauvrissement de la diversité biologique ou encore de désertification, relevant de l'environnement global, doivent être appréhendés dans une perspective universelle et multisectorielle.
L'objectif est d'appréhender un problème de protection de l'environnement en son entier, sans le parcelliser1 en prenant en compte l'interdépendance des phénomènes naturels et des actions humaines à l'origine des dégradations. Des actions sont prévues à de nombreux échelons (universel, régional, national et local), afin qu'elles se complètent et se renforcent. La Convention-cadre sur les changements climatiques (1992), son protocole additionnel adopté à Kyoto en 1997, la Convention sur la diversité biologique ( 1992) ou encore la Convention sur la désertification (1994) sont autant d'exemples de conventions dites de la seconde génération.
Ill 1 UN DROIT INSTITUTIONNEL
716 INTRODUCTION. - Les aspects institutionnels occupent une place centrale dans le cadre de la protection internationale de l'environnement. En effet, les fonctions d'élaboration, d'application, de contrôle de mise en œuvre des règles internationales de protec- tion de l'environnement ou encore de révision de celles-d, prennent largement appui sur des cadres institutionnels existants ou créés à cet effet. Ces dispositifs institutionnels revêtent des profils multiples, révélant, dans chaque cas, leurs liens intrinsèques avec les actions réglementaires.
717 ÛRGANISATIONS ET INSTITUTIONS INTERNATIONALES. - Les organisations internationales (par exemple les Nations Unies, l'OMS, l'UNESCO ou encore l'Union européenne) ont vu leur compé-
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tence progressivement reconnue et consacrée dans le domaine de l'environnement. Une telle évolution a permis la création, en leur sein, d'organes et mécanismes institutionnels ayant pour objet spéci- fique la promotion et la protection de l'environnement (par ex.
l'Agence européenne pour l'environnement). Des organes peuvent aussi être créés dans le but de permettre une intégration des exigen- ces de protection de l'environnement aux actions menées en d'autres domaines, par exemple, le Comité du commerce et de l'environ- nement de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). D'autres organes ont vu leurs compétences élargies, pour .prendre pleinement en compte la dimension de l'environnement. La Commission écono- nùque des Nations Unies pour l'Europe (cEEIONU) est ainsi devenue, à l'échelon paneuropéen, un important forum de négocia- tion dans de nombreux domaines incluant la lutte contre la pollu- tion de l'air et de l'eau, et le développement de principes et de pro- cédures de droit international de l'environnement.
718 PROGRAMME DES NATIONS UNIES POUR L'ENVIRONNEMENT.
- Le Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE) et la Commission du développement durable (coo) sont deux institutions occupant une place privilégiée sur la scène envi- ronnementale. Le PNUE est issu des recommandations institutionnel- les de la Conférence de Stockholm et a été instauré par la Résolu- tion 2997 de l'Assemblée générale des Nations Unies (AGNU) en tant qu'organe subsidiaire de cette dernière. Sa principale tâche est de stimuler les actions relatives à la protection de l'environnement, au moyen de la diffusion d'informations et de la mise en place de pro- grammes d'action (tels le Plan Vigie de l'évaluation mondiale de l'environnement, le Registre international des substances chimiques potentiellement toxiques et le Programme des mers régionales). Le PNUE a aussi permis que s'engage sous ses auspices la négociation d'un grand nombre d'instruments juridiques de portée contrai- gnante et non contraignante.
719 COMMISSION DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET INITIATIVES CONJOINTES.-Envisagée par le chapitre 38 de l'Agenda 21 et instituée par la Résolution 47/191 de l' AGNU, en décembre 1992, en tant qu'organe subsidiaire du Conseil économique et social (Ecosoc),
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la CDD a pour tâche de suivre l'application de l'Agenda 21 (21 pour le
xxt•
siècle), plan d'action mondial pour le développement durable adopté lors de la Conférence de Rio1• Elle bénéficie des services d'un secrétariat qui fait partie intégrante du secrétariat des Nations Unies.Elle a pour fonction d'examiner les rapports présentés par les États, faisant état des activités conduites pour appliquer le programme d'action ainsi que des problèmes rencontrés. La CDD reçoit aussi des rapports présentés par les organisations internationales et les organi- sations non gouvernementales, ce qui lui permet d'instaurer un dia- logue entre tous les acteurs concernés dans le cadre de la mise en œuvre de l'Agenda 21. Des organisations internationales peuvent au moyen d'initiatives conjointes créer une nouvelle entité. En mettant à profit leurs compétences respectives et en cherchant des alliances nouvelles, Ces institutions permettent l'élaboration de stratégies inno- vatrices pour répondre à des défis de grande complexité. Le PNUE et l'Organisation météorologique mondiale ont ainsi créé, en 1988, le Groupe intergouvernemental d'experts pour l'étude du changement climatique (connu également sous l'acronyme anglais IPCC), dont les rapports contribuent de manière significative à l'élaboration du régime juridique du climat. Par ailleurs, la Banque mondiale, le PNUE et le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) ont institué le Fonds pour l'environnement mondial afm de financer des actions qui relèvent de l'intérêt de la communauté internationale en son entier, tels la lutte contre le réchauffement planétaire et l'appauvrissement de la diversité biologique (infra, n° 753).
720 ORGANES CONVENTIONNELS. - En outre, les conventions internationales relatives à la protection de l'environnement prévoient toutes la création d'organes ayant pour les uns, des com- pétences décisionnelles, pour les autres, des compétences adnùnistra- tives. Les accords récemment conclus prévoient également la créa- tion d'organes subsidiaires pour ce qui concerne les aspects de mise en œuvre et les questions scientifiques. Il faut aussi évoquer le statut des mécanismes financiers prévus par certaines conventions. Les mécanismes institutionnels ont pour vocation principale de renfor- cer la coopération à l'échelle internationale. Le caractère permanent
1. Doc. NU A/CONF 151126. ''Olt également le Programme adoptê lors de la session spéciale de l'Assemblée générale ponant sur la mise en œuvre de l'Agenda 21 (23-27 juin 1997)
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des dispositifs mis en place dans des cadres conventionnels ou insti- tutionnels rend plus aisée l'adoption de programmes d'action et d'instruments juridiques.
Section Il
Les principes de droit international de l'environnement : fondations des stratégies de protection de l'environnement
721 ÉMERGENCE ET CONSOLIDATION.- La déclaration adoptée à Stockholm sur l'environnement humain, et plus encore, celle adoptée à Rio sur l'environnement et le développement, ont favorisé l'émergence et la reconnaissance de principes au contenu normatif et procédural. Ils servent de fondations à l'action dans le domaine de l'environnement, en même temps qu'ils en déterminent les contours. Des principes trouvent leur origine dans le droit interne des États. D'autres sont en quête de reconnaissance à l'échelon international. Certains revêtent un caractère coutumier. La Cour internationale de justice' et l'Organe d'appel de l'Organisation mon- diale du commercel jouent un rôle significatif dans la consécration de ces principes dans l'ordre juridique international. Ceux-ci s'agencent autour de thèmes principaux, ceux de la prévention, du développement durable et de la solidarité ainsi que ceux relatifs à la participation populaire et aux droits de l'homme.
l 1 PRÉVENTION
722 UTILISATION NON DOMMAGEABLE DU TERRITOIRE. - Nom- bre de principes et concepts qui trouvent application dans le domaine de la protection de l'environnement prennent appui sur le
1 Voir notamment Demande d'examen dt: la situation au titre du poragraph~ 6J dr rorrét rrndu (ltiT la Cour [(· }() dtrt•mbrr !974 dans l'Affaire des essais nudéoirrs (Nouvelle-Zélande f France). Ordon·
nance du 22 septembre 1995, Cil. Rec .. 1995, p. 306, § 64. et opinion dissidente du juge Wecraman- lry. p. 338-347. Lic"tt de la mrnau ou dt l'emploi d'armts nudtoires. avis consultatif du 8 juil- let 1996. Cil. Ru .. 1996. p. 241-242. § 27-33. Affaire relutiv.- ou prujt•t Gubâkovo-Noxymaws (Hongrie/Slovaquie). arrêt du 2S septembre 1997, § 111-113. 140-147.
Arfatre des: A1t.turet ronn•rnunr l~s ~·iundt'S t•t lt•ur.f prtuluil.f ("(lf!U}.r (lwrmonr.\ }. décision du 16 jun·
•·icr 199~
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principe général de prévention. Celui-ci sert de fondement aux stra- tégies à mettre en place pour anticiper la survenance de dommages à l'environnement. Le principe de l'utilisation non dommageable du territoire, repris dans les déclarations de Stockholm (principe 21) et de Rio (principe 2), relève désormais du droit international général.
Les États doivent «veiLler à ce que les activités exercées dans les limites de leur juridiction ou sous leur contrôle respectent l'environnement dans d'autres États de même dans des zones ne relevant d'aucune juridiction nationale »1 (i.e. haute mer, espace extra-atmosphérique, Antarctique, atmosphère). Les principes de notification et d'assistance en cas d'accident susceptible de causer des dommages transfrontières s'inscrivent aussi dans une logique de prévention (principes 18 et 19 de la Déclaration de Rio).
723 PRÉCAUTION. - Le principe de précaution a fait irruption sur la scène internationale depuis la fin des années quatre- vingt. La grande majorité des instruments internationaux adoptés depuis lors en font mention, imposant un devoir d'abstention aux États en cas de doute sur le caractère nocif des activités envisagées (principe 15 de la Déclaration de Rio). Ses contours ne sont pour- tant pas encore clairement dessinés. Pour les uns, Je respect de ce principe devrait conduire à une réorientation des politiques de déve- loppement et de gestion des ressources naturelles. Pour d'autres, il devrait aussi favoriser une inversion du fardeau de la preuve du risque en le faisant reposer sur les décideurs d'actions potentielle- ment défavorables à l'environnement.
724 ÉTUDE D'IMPACT. - La procédure d'étude d'impact préa- lable à toute action susceptible d'avoir des conséquences dommageables sur l'environnement (principe 17 de la Déclaration de Rio) connaît une application généralisée. Elle est destinée en pre- mier lieu à permettre une évaluation des impacts préjudiciables à l'environnement sur le territoire de l'État où est envisagée l'activité ou Je projet (voir infra, n° 730)2• Son application peut aussi s'étendre
1. Licéir~ de la mmace ou de l'emploi d'armu nucliaires, ibid., § 29; Affaire relative au projtt GabcfkovcrNagymoros, op. cir .. § 53.
2. Voir la directive 851337/CEE. du 27 juin 1985, concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement, JOCE.
n• L. 175/4() (5 juillet 1985), telle qu'amendée par la directive 97111/CE du 3 mars 1997, JOCE.
n• L. 73 (3 mars 1997).
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dans un cadre transfrontalier ainsi que le prévoit la Convention sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte trans- frontière (1992). Les organisations financières, et tout particulière- ment la Banque mondiale, ont joué un rôle important de promotion de ce principe à caractère procédural en l'intégrant dès la fin des années quatre-vingt, dans leurs politiques opérationnelles, imposant de ce fait son respect lors de la conception des projets que ces insti- tutions fmancent.
725 CONSENTEMENT PRÉALABLE. - La procédure du consente- ment préalable en connaissance de cause (PIC) s'impose pro- gressivement, donnant la possibilité aux États de contrôler, au moyen d'informations qui doivent leur être fournies, l'entrée sur leur territoire de produits dangereux. Les Conventions de Bâle (1989) et de Bamako (1991) sur les mouvements transfrontières de déchets dangereux et leur élimination, et l'adoption, en 1998, de la Convention sur la procédure du consentement préalable concernant les échanges de certains produits chimiques dangereux et les pestici- des, sont autant de pas vers la consécration de ce principe en droit international général.
li 1 DÉVELOPPEMENT DURABLE ET SOLIDARITÉ
726 DROITS DES GÉNÉRATIONS PRÉSENTES ET FUTURES. - Le principe de .l'équité intergénérationnelle marque de son empreinte le droit international de l'environnement, lui imposant de prendre en compte les intérêts des générations présentes et futures.
Ceci se réalise au travers de concepts comme celui des ressources partagées, ou de la protection de l'intérêt commun de l'humanité.
Ils font place à des notions de responsabilité commune, de coopéra- tion et de solidarité qui tentent de faire évoluer celles reposant sur des conceptions d'inspiration conjoncturelle et utilitariste.
727 DÉVELOPPEMENT DURABLE. - Dans le contexte des prépara- tifs de la Conférence de Rio, la nécessité de créer des liens et des alliances, sinon d'intégrer les préoccupations de protection de l'environnement aux activités de développement économique, fut
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fortement soulignée. Le concept de développement durable est devenu la base de toute réflexion, mettant l'accent sur les liens entre environnement et développement, dans le souci de protéger les droits des générations présentes et futures. La Déclaration de Rio décline les conjugaisons entre environnement et développement sous forme de principes d'action. Les principes 3 et 4 en forment le cœur, l'un décrétant que «le droit au développement doit être réalisé de façon à satisfaire équitablement les besoins relatifs au développe- ment et à l'environnement des générations présentes et futures», l'autre que «pour parvenir à un développement durable, la protec- tion de l'environnement doit faire partie intégrante du processus de développement et ne peut être considérée isolement>>. L'Agenda 21, adopté lors de la Conférence de Rio, tisse les liens entre environne- ment et développement sous la forme d'un vaste inventaire des actions et stratégies à mettre en place.
728 RESPONSABILITÉS COMMUNES MAIS DIFFÉRENCIÉES. - Si les responsabilités sont communes, elles doivent aussi être diffé- renciées selon les groupes d'États (principe 7 de la Déclaration de Rio). Les divers contours de la coopération internationale permet- tent d'envisager les moyens de répartir les tâches et les bénéfices, en prenant en compte la situation et les intérêts des pays en développe- ment. De nouvelles relations doivent se dessiner en matière de trans- fert de technologie et d'assistance financière et technique, impli- quant de plus en plus largement le secteur privé.
729 INSTRUMENTS ÉCONOMIQUES. - Les instruments de protec- tion de l'environnement se diversifient. Les méthodes classi- ques d'« injonction et de contrôle» font une place de plus en plus importante au jeu des mesures d'incitation économique. Le principe pollueur-payeur, fruit en très grande partie des travaux de l'OCDE et de la Communauté européenne, appelle à une internalisation des coûts de protection de l'environnement et à l'utilisation d'instru- ments économiques. L'imposition de taxes ou la décision de ne plus octroyer de subventions relèvent de ces pratiques. Le pollueur doit, en principe, assumer le coût de la pollution, dans le souci de l'intérêt public (principe 16 de la Déclaration de Rio). Prenant appui sur le jeu des mécanismes du marché, le principe pollueur-
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payeur vise à une meilleure répartition de l'allocation des coûts et des responsabilités. Il devrait conduire à une utilisation durable des ressources naturelles, incitant les pollueurs à produire ou à consom- mer de manière plus rationnelle. D'autres techniques sont élaborées, tels les mécanismes d'application conjointe ou l'échange de permis d'ét:tllssion, tous deux prévus par le protocole de Kyoto sur les changements climatiques (1997).
Ill 1 PARTICIPATION POPULAIRE,
ACCÈS A L'INFORMATION ET DROITS DE L'HOMME
730 PARTICIPATION POPULAIRE. -Divers principes et procédures favorisent une plus grande transparence dans le domaine de la protection de l'environnement, en exigeant des autorités publi- ques qu'elles rendent compte de leurs activités aux groupes et per- sonnes concernés. Ainsi, la participation populaire prévue dans le cadre des différents instruments régulant les études d'impact, doit permettre d'identifier les aléas environnementaux pouvant découler d'un projet et d'en concilier les impératifs sociaux, culturels et envi- ronnementaux. Les principes de la participation du public au pro- cessus de prise de décision et de l'accès à l'information (principe 10 de la Déclaration de Rio) tendent à s'imposer dans tous les domai- nes de la protection de l'environnement. La convention de Aahrus (1998) portant sur l'accès à l'information et la participation du public à la prise de décision dans le domaine de l'environnement témoigne de ces aspects.
731 NON-DISCRIMINATION ET ÉGALITÉ D'ACCÈS.- La reconnais- sance, dans les pays du Nord et encore avec quelques réticences dans d'autres régions du monde, des principes de non-discrimination et d'égalité d'accès donne notamment aux particuliers la possibilité, quels que soient leur nationalité ou leur lieu de résidence, d'avoir accès à des juridictions nationales afin d'obtenir réparation pour des dom- mages résultant de pollutions nationales et transfrontières.
732 DROITS DE L'HOMME. - Sur le plan des droits de l'homme, les individus, organisations non gouvernementales (ONG) et autres groupes non étatiques telles les populations autochtones, se
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voient reconnaître certaines prérogatives. La Déclaration de Stock- holm et la Déclaration de Rio s'attachent toutes deux à souligner les liens entre un environnement de qualité et l'épanouissement des droits de l'homme. D'autre part, les instruments et procédures de protection internationale des droits de l'homme favorisent la consé- cration des principes qui viennent d'être mentionnés, en appelant à une prise en compte des exigences de protection de l'environnement pour interpréter les droits protégés. Qui plus est, et ce sont sans doute des signes annonciateurs, la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples proclame un droit. à un « environnement satisfaisant et global», énoncé au bénéfice des peuples. Le protocole additionnel à la Convention américaine relative aux droits de l'homme traitant des droits économiques, sociaux et culturels stipule quant à lui, un droit individuel à l'environnement.
733 POPULATIONS AUTOCHTONES. - Les instruments internatio- naux relatifs à la protection de l'environnement, telles la Convention sur la diversité biologique (1992) et la Déclaration de principes, non juridiquement contraignante mais faisant autorité pour un consensus mondial sur la gestion, la conservation et l'exploitation écologiquement viable de tous les types de forêts (1992), réservent une place de plus en plus large à la reconnaissance des droits des peuples autochtones (principe 22 de la Déclaration de Rio). La Convention relative aux peuples indigènes dans les pays indépendants adoptée dans le cadre de l'OIT (1989), prévoit égale- ment l'adoption des mesures spéciales en vue de sauvegarder la cul- ture et l'environnement des peuples autochtones. Les autorités étati- ques sont appelées à adopter les mesures nécessaires, en coopération avec les peuples intéressés, afin de protéger et préserver l'environ- nement dans les territoires qu'ils habitent.
Section ID
Aspects de mise en œuvre
734 INTRODUCTION. - L'un des enjeux en matière de protection de l'environnement - domaine dans lequel les instruments sont prolifiques - tient à la mise en œuvre de ces derniers. Les
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mécanismes et procédures sont variés pour répondre à cet objectif.
Leur profil présente certaines caractéristiques, mettant en avant la nécessité d'anticiper des dommages à l'environnement en s'assurant que les États s'acquittent de leurs obligations. C'est la survenance d'un dommage que l'on veut en premier lieu prévenir, car on sait qu'en maintes occasions il ne sera pas possible de complètement le réparer. A cet effet, les ressources de la coopération internationale sont mises à profit. Aux côtés des modes de promotion du respect du droit afin de prévenir des violations du droit de l'environ- nement, il faut toutefois aussi évoquer ceux visant à la cessation et à la restauration de la légalité quand celle-ci vient à être violée, tels la responsabilité internationale et les moyens de règlement des différends.
1 1 LES TECHNIQUES DE PROMOTION ET DE SURVEILLANCE
735 RAPPORTS ÉTATIQUES.-Parmi les procédures de promotion de respect du droit, celle de la présentation de rapports étati- ques occupe une place privilégiée. C'est une procédure largement répandue qui trouve application dans toutes les grandes conventions de protection de l'environnement. Les États parties doivent sou- mettre des rapports rendant compte de leurs activités. Ils font état des mesures législatives, réglementaires et administratives qui ont été adoptées et, en certains cas, il leur est demandé d'analyser les effets pratiques de l'application de ces mesures. Cela est important car c'est véritablement par l'intégration des prescriptions internatio- nales dans les droits internes des États que les but et objet des conventions peuvent se réaliser.
736 CONTRÔLE. - Une telle procédure vise en premier lieu à s'assurer que les objectifs de protection de l'environnement sont atteints. A l'origine, le but premier n'était pas de vérifier que chaque État partie se conformerait à ses obligations pour éventuel- lement en tirer des conséquences juridiques s'il venait à ne pas le faire. On désirait obtenir une évaluation de la mise en œuvre de
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l'accord au moyen de la collecte de données, afin de savoir si les objectifs assignés à chacun des accords étaient atteints. Toutefois, au cours des années récentes, le respect de cette obligation formelle de fournir des informations s'est progressivement doublé d'une autre préoccupation : celle de s'assurer que les États mettent bien en œuvre leurs engagements. Dans le cadre du processus d'échange et de communication d'informations, appelé aussi mécanisme de sur- veillance ou monitoring, il est apparu souhaitable d'évaluer le com- portement des États au regard des obligations contractées. Le souci est celui d'exercer une certaine pression à l'égard des États parties afin qu'ils se conforment à leurs obligations.
737 PLURALITÉ DES INFORMATIONS. - Un contrôle s'exerçant de manière indirecte peut renforcer la procédure de présentation de rapports. La gestion de certains accords bénéficie en effet de l'apport d'informations provenant de sources autres que celles des rapports étatiques. Le contrôle de l'application de la Convention de 1979 sur la pollution atmosphérique à longue distance et de ses protocoles additionnels tire ainsi profit des rapports fournis par le Programme concerté de surveillance continue et d'évaluation du transport à longue distance des polluants atmosphériques en Europe (EMEP), constitué par un réseau de laboratoires situés sur le terri- toire des États parties qui procèdent à la collecte de données sur les dépôts et les concentrations de substances polluantes visées par la convention et les protocoles, ainsi que sur leurs flux transfrontières.
Le contrôle de l'application de la Convention de Barcelone (1976) et de ses protocoles additionnels sur la protection de l'environnement de la Méditerranée bénéficie du rapport d'activités du Programme Med Pol. Ces programmes de surveillance n'ont pas pour objectif d'identifier les Etats enfreignant leurs obligations, mais la comparai- son possible entre les informations qu'ils transmettent et celles obte- nues dans le cadre des systèmes de contrôle sur la base de la présen- tation de rapports étatiques, permet l'exercice d'une pression indirecte sur les États, pouvant les inciter à modifier leurs compor- tements. D'autres acteurs peuvent apporter leur contribution à ce contrôle indirect. Les organisations non gouvernementales jouent un rôle important. Leurs publications et interventions mettent très souvent les États face à leurs responsabilités. Une autre forme de
Droit de l'environnement 743
contrôle indirect peut être exercée par les institutions financières.
Du fait des relations qu'elles entretiennent avec les pays emprun- teurs, notamment par les prêts et dons, elles ont la possibilité de rappeler aux États concernés la nécessité de se conformer à leurs engagements.
Il 1 LES PROCé:DURES APPLICABLES
« EN CAS DE NON-RESPECT »
738 ÉMERGENCE D'UNE NOUVELLE PRATIQUE. - D'autres procé- dures ont récemment vu le jour. Afin de renforcer le suivi de l'application du droit, il est, en effet, apparu important que l'on ins- titue des mécanismes qui complètent celui de la présentation de rap- ports étatiques, tout en allant au-delà en instaurant des procédures de réaction à une violation du droit. Ce sont les parties contractan- tes du protocole de Montréal sur les substances appauvrissant la couche d'ozone qui ont fait œuvre innovatrice en adoptant, selon la terminologie employée, une procédure qui doit s'appliquer «en cas de non-respect». Cette dernière n'est toutefois pas isolée. En effet, les négociateurs du second protocole sur les émissions de soufre (1994) ont adopté une procédure semblable. Dans le cadre de la Convention de Berne relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe (1979), il a été mis en place, un méca- nisme de contrôle, s'inscrivant dans la même mouvance que celles des procédures de non-respect.
739 PRÉSENTATION. - La procédure de non-respect du proto- cole de Montréal, adoptée en novembre 1992, fait applica- tion d'une terminologie très spécifique qui en révèle les particulari- tés. Celle-ci traduit le souci des négociateurs de ne pas mettre en place une procédure accusatoire, de caractère contentieux, à l'image des procédures classiques de réaction à la violation du droit. Certaines de ses composantes relèvent pourtant en partie des procédés de réaction, montrant en cela que le contrôle ne peut se départir des mécanismes d'application du droit consécutifs à une violation. Toutefois, leur jeu fait l'objet d'un encadrement collectif
744 Droit international matériel
privilégiant la recherche d'une solution favorable à l'ensemble des parties contractantes. On parle de « non-respect » ou de « non- conformité » pour ne pas parler de violation du droit, on fait men- tion du caractère non accusatoire de la procédure pour signifier que l'on ne va pas se dresser en justicier contre un État partie qui fera figure d'accusé. Au lieu de parler de parties à un différend, on utilise la notion de «parties concernées» pour celles qui engage- ront une procédure et de «parties intéressées» pour celles auxquel- les on demanderait des éclaircissements sur leur conduite. Cette procédure permet qu'une ou plusieurs parties, qui auraient des
« réserves » sur l'application de ses obligâtions par une autre partie, communiquent leurs sujets de préoccupation au secrétariat du protocole. Ce dernier en informe alors la partie intéressée pour qu'elle puisse donner son point de vue. Une telle procédure peut aussi être mise en œuvre par le Secrétariat, de sa propre initiative, s'il n'était pas satisfait des informations qui lui sont transmises par un État dans le cadre de la soumission de rapports. Un État, qui ne se considérerait pas en mesure de s'acquitter de ses obligations, pourrait aussi adresser une communication au Secrétariat qui la transmettrait au Comité d'application. Cette dernière possibilité traduit bien le caractère avant tout promotionnel de la procédure de non-respect, orientée vers l'avenir dans la recherche d'une solu- tion satisfaisante pour tous.
740 CONSULTATIONS ET FLEXIBILITÉ. - Les informations sont communiquées au Comité d'application qui est un organe de composition étatique. Celui-ci tente par divers moyens d'obtenir, à la lumière des dispositions du protocole de Montréal, une solution à l'amiable qui satisfasse l'ensemble des parties, celles directement concernées comme les autres. Le Comité d'application met à profit pour cela les ressources des modes diplomatiques de règlement des différends. Ce sont des considérations de consensus, de souplesse et d'accompagnement au respect du droit qui gouvernent cette procé- dure. Il peut même, sur invitation de la partie intéressée, procéder à une inspection sur le territoire de celle-ci. Cet aspect est intéressant car rares sont les possibilités de mener des inspections dans le domaine de la protection de l'environnement. Lorsque de telles pro- cédures sont prévues, elles le sont généralement sur invitation de la
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partie concernée' à l'instar de ce que prévoit la procédure de non- respect du protocole de Montréal. Si une solution à l'amiable ne peut pas être obtenue, le Comité d'application transmet à la réunion des parties contractantes un rapport accompagné de recommanda- tions qu'il juge utiles. Ce rapport est adopté sans que les parties impliquées ne prennent part au vote. Toutefois, ces États auront participé aux discussions préalables à l'adoption du rapport.
741 ASSISTANCE ET CONTRE-MESURES. - De nouveau, au stade de la réunion des parties contractantes, l'objectif recherché est de parvenir à une solution qui convienne à toutes les parties et qui soit conforme aux principes du protocole de Montréal. La réu- nion des parties contractantes reste d'ailleurs libre de donner suite au rapport du Comité d'application. Si elle le décidait, elle pourrait choisir d'aider l'État qui ne respecterait pas ses engagements, en lui fournissant notamment l'assistance appropriée dans la collecte des données ou en favorisant un transfert de technologie en sa faveur.
Néanmoins, en dernier recours, si la partie en cause ne voulait tou- jours pas collaborer ou transiger, il est prévu que la réunion des parties contractantes puisse autoriser un exercice de contre-mesures qui soit conforme aux principes de droit international et s'exerce dans le champ d'application du protocole de Montréal. Cet organe pourrait, par exemple, recommander la suspension de mesures d'assistance en matière de transfert de technologie ou d'octroi de compensation financière.
III 1 RÈGLEMENT DES DIFFÉRENDS,
RESPONSABILITÉ INTERNATIONALE ET CONTRE-MESURES
742 MÉCANISMES. - Dans le domaine de l'environnement, les régimes juridiques mis en place doivent avant tout tenir compte du caractère évolutif de la réglementation applicable. Les
1. Honnis toutefois certaines procédures d'inspe<:tion : l'article 7 du Trairë sur f'Anrarctique {Washington, 1959) pr~voit que chaque partie peut envoyer des observateurs où elle le souhaote dans la r~gion couverte par le traité, ou encore l'article XXI V de la Convrntion sur lo con.rervotion dt lo faune tt de la flore marine.< dt f'Anrorrriqu~ (Canberra. 1980)
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procédures de promotion et de contrôle du respect du droit ont un rôle important à jouer pour permettre les ajustements nécessaires, utilisant des mécanismes d'assistance, mais aussi en certains cas des procédures de sanction, pour mettre fin à une situation qui porte préjudice à l'ensemble des parties contractantes à un accord. Aux côtés de ces procédures il faut aussi évoquer les institutions du règlement des différends, de la responsabilité internationale et des contre-mesures. Elles contribuent à la cessation d'une violation du droit, exigeant de l'État fautif qu'il mette fin à une situation de dégradation continue de l'environnement. Elles peuvent aussi per- mettre que l'État victime obtienne réparation pour le dommage engendré par un manquement à une nonne de protection de l'environnement. Dans la pratique les institutions de la responsabi- lité internationale et du règlement des différends par tierce partie jouent cependant un rôle marginal.
743 RÈGLEMENT DES DIFFÈRENDS. - Des juridictions internatio- nales permanentes ont compétence pour des problèmes ayant trait à la protection de l'environnement. La Cour internationale de justice, du fait de sa compétence générale, peut régler tous les diffé-
rends nés en ce domaine. Elle peut siéger en formation plénière ou en formation restreinte. Cet organe a en effet, établi en son sein une chambre ad hoc spécialement chargée des questions d'environ- nement. La Cour des Communautés européennes et le Tribunal international du droit de la mer comptent aussi panni les juridic- tions internationales compétentes ; ces organes ont été dotés de compétences spécifiques dans le domaine de la protection de l'environnement.
744 MODES DIPLOMATIQUES.- Le recours aux modes diplomati- ques de règlement des différends - consultations et négocia- tions - joue un rôle important notamment avec l'instauration, dans Je cadre de conventions sur l'environnement, d'organes composés de représentants étatiques, de même que par Je jeu des organisations internationales compétentes en ce domaine. Les organes pléniers des conventions internationales comme les conférences des parties con- tractantes ou les organismes de gestion sont devenus des arènes pri- vilégiées de consultations et de négociations pouvant éventuellement
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conduire à la conclusion d'accords et de compromis dans des domaines de compétence qui sont les leurs.
745 CLAUSES DE RÈGLEMENT DES DIFFÉRENDS. - Les clauses insérées dans les conventions de protection de l'environ- nement mettent à profit la panoplie des moyens de règlement des dif- férends. L'article 11 de la Convention de Vienne (1985) pour la pro- tection de la couche d'ozone, de même que l'article 14 de la Convention sur les changements climatiques (1992) offrent des exemples de ce développement. Ils prévoient en premier lieu, un règle- ment par négociations ou par tout autre moyen pacifique. Les États parties peuvent aussi faire une déclaration unilatérale de reconnais- sance de la compétence obligatoire de la Cour internationale de jus- tice ou de celle d'un tribunal arbitral, institué conformément à ce que prévoit une annexe à chacune des conventions. Si le différend n'a pas été réglé dans les douze mois à partir de la notification qu'une partie ferait à une autre, l'une d'entre elles pourrait soumettre celui-ci à une procédure de conciliation. La Commission de conciliation présentera une recommandation que les parties devront examiner de bonne foi.
746 RESPONSABILITÉ INTERNATIONALE.- Dans le domaine de la protection de l'environnement, la possibilité de mettre en cause la responsabilité internationale d'un Etat est souvent évoquée bien que les clauses de responsabilité soient relativement rares.
L'absence de dispositions conventionnelles explicites a pourtant pour seule conséquence qu'aucune dérogation n'est apportée au jeu des règles de droit international général en matière de responsabilité internationale, susceptibles de produire leurs effets si elles ne sont pas écartées 1 •
747 DIVERSITÉ DES RÉGIMES. - Le jeu de la responsabilité inter- nationale présente une caractéristique dans le domaine de la protection de l'environnement : celui de la diversité des régimes de responsabilité. La préférence est le plus fréquemment accordée à la
1 Cest en ce sens qu'il faut comprtndrt la nott de bas de page 1. jointe à l'anicle 8/ de la Convention sur la pollution transfrontitre à longue distanu ( 1979). qui slipult que « la prtsente Convention ne contient pas de disposition concernant la responsabilité des Etats en matière de dommages"·
748 Droit international matériel
dimension transnationale du mécanisme prévoyant pour cela l'instauration de régimes de responsabilité civile engageant celle de l'opérateur. Dans le cadre de certains de ces accords de responsabi- lité civile, l'État peut être assujetti à l'obligation de contribuer à un fonds de compensation afin de permettre le versement d'indemnités, si l'opérateur ne devait pas être solvable ou si les dommages causés dépassaient le montant des sommes dues par l'opérateur. D'autres dispositions conventionnelles évoquent la responsabilité de l'État et il s'agit alors d'identifier les régimes qui au gré des qualifications doctrinales, répondent aux dénominations de responsabilité pour manquement, de responsabilité stricte ou absolue• ou encore, pour certains, de responsabilité pour des conséquences préjudiciables découlant d'activités non interdites par le droit international, selon la terminologie retenue par la Commission du droit international.
Enfin certaines dispositions, tel l'article 235 de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (1 982), témoignent du souci d'intégrer le jeu respectif de la responsabilité étatique et de celle de l'opérateur.
748 ACCORDS DE COMPENSATION.- Dans la pratique, à la suite de la survenance de dommages à l'environnement, des accords de compensation ont pu être négociés. Ces derniers, tout en consacrant la reconnaissance de normes importantes du droit inter- national tel le principe de l'utilisation non dommageable du terri- toire, sont néanmoins conclus sans référence explicite à des règles de contentieux international. Ils impliquent différents partenaires dans la négociation de ces accords, que ce soient des États2, des collectivi- tés publiques ou des entreprises. L'émergence de cette pratique semble avoir été favorisée par les rigidités attachées à l'institution de la ·responsabilité internationale, notamment l'identification des conséquences juridiques découlant d'un fait internationalement illi- cite, parmi celles-ci la place accordée à la notion de restitutio in inte- grum, et le caractère strictement interétatique de l'institution.
1. La Convention sur la responsabUiti internptianale pour les dommages cau.sls por du objets spatiaux (1972} est classiquement donnée à titre d'exemple de régime de responsabilite absolue.
2. Voir J'Affaire du Cosmos 9.54, qui se regla par la negociation d'un accord de compensation entre l'URSS et Je Canada eouvrant de mani~re forfaitaire les frais de prêvention (ILM. vol. 18. 1979.
p. 899; ibid .• vol. 20, 1981. p. 689).
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749 CONTRE-MESURES. - Ces mesures peuvent avoir leur rôle à jouer pour tenter de corriger une situation de violation du droit, notamment dans le domaine de la protection des ressources partagées et des espaces communs. Le respect des règles juridiques qui dessinent le régime d'exercice de ces mesures restreint néan- moins leur jeu. Les mesures de nature commerciale, largement pri- sées dans le domaine de la protection de l'environnement, doivent répondre aux exigences posées par certains accords, tel l'Accord sur le commerce des biens (GATI, 1994), l'Accord nord-américain de libre-échange (A LENA) et l'Accord nord-américain sur la coopéra- tion environnementale ou le traité sur l'Union européenne. Le recours à de telles mesures s'inscrit ainsi dans le cadre des relations commerce et environnement au sein duquel l'usage de mesures uni- latérales à fm de protection de l'environnement est fortement contesté'.
IV 1 ASSISTANCE FINANCIÈRE ET TECHNIQUE
750 OBJECTIFS. - La mise en œuvre des instruments internatio- naux relatifs à la protection de l'environnement bénéficie aussi des activités d'assistance financière et technique. Celles-ci peu- vent aider un pays à renforcer ses institutions et son cadre régle- mentaire, contribuer à la mise en place de systèmes d'échange de connaissances, d'informations et de techniques, ou encore permettre le financement d'activités opérationnelles prévues par un instrument international.
751 FONDS D'AFFECTATION. - Parmi les techniques utilisées pour gérer les transferts financiers en faveur de la protec- tion de l'environnement, celle reposant sur la constitution de fonds
1. Selon les interprétations ré«mment donnêes dans le cadre de la procédure de règlement des diffé·
rends du 011 TT/OMC, les dispositions de l'Accord sur le commerce des biens ne laissent aux États que peu de possibihtès de recourir â des mesures unilatérales ; voir les rapports des panels qui ont siègé dans les affaires relatives au thon et aux produits dérivés du thon. 0521/R (3 septembre 1991) ct DS29/R (juin 1994) (/LM. 1991. vol. 30, p. 1594·1623 et 1994, vol. 33. p. 839·903). Voir aussi l'affaire relative à l'interdiction d'importation des crevettes ct produits dérivés. décision du 12 octobre 1998 de l'Organe d'appel de I'OMC (ll..M. 1999, p. 118).
750 Droit international matériel
d'affectation (ou trust fund dans le langage juridique anglo-saxon) occupe une place privilégiée. Trouvant place dans des cadres conventionnels spécifiques (telles les conventions régionales de pro- tection du milieu marin contre la pollution ou la Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et leur élimination (1989)), les fonds établis sous l'égide du PNUE sont destinés principalement à couvrir les dépenses admi- nistratives afférentes au fonctionnement des conventions. Ils ont toutefois aussi pour vocation d'assurer la promotion de certaines activités d'assistance technique liées à la mise en œuvre des accords, notamment en contribuant au renforcement de la capacité institutionnelle des États parties. Ils peuvent aussi permettre une participation effective des pays en voie de développement aux réu- nions des organes pléniers des conventions. Le Fonds multilatéral pour l'application du Protocole de Montréal et le Fonds pour l'environnement mondial (FEM) relèvent de la même catégorie de mécanismes, tout en présentant des caractéristiques particulières.
Les dotations financières dont ils font l'objet sont sans commune mesure avec les sommes allouées aux premiers. La nature des acti- vités réalisées évolue aussi, faisant une large place à des projets d'investissement et de gestion de risque. En outre, leur action s'inscrit dans des cadres institutionnels et conventionnels qui préci- sent les principes, critères et modalités d'intervention et créent des relations juridiques, formelles et informelles, entre les organes chargés de gérer ces mécanismes financiers et ceux établis dans le cadre des conventions de protection de l'environnement, de même qu'avec les organisations internationales agissant en tant qu'agences d'exécution. Qui plus est, dans le cadre du Protocole de Montréal relatif aux substances qui appauvrissent la couche d'ozone et des conventions sur les changements climatiques et la diversité biologique, l'assistance financière et technique compte parmi les obligations auxquelles sont assujettis les pays industriali- sés et revêt en principe la forme de dons. Ces conventions réser- vent de manière exclusive l'éligibilité à l'octroi des subventions du
Fond multilatéral et du FEM aux États parties, l'identification des critères d'éligibilité relevant de la compétence des conférences des parties.
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752 FONDS MULTILATÉRAL POUR L'APPLICATION DU PROTOCOLE DE MONTRÉAL. - Ce Fonds a été établi en 1991 et rendu permanent en 1992. Son Comité exécutif décide de la gestion des ressources du Fonds multilatéral et de l'allocation des ressources multilatérales entre les diverses agences d'exécution (Banque mon- diale, PNUE, PNUD, ONUDI). Le Comité exécutif doit aussi formuler les critères présidant au choix des projets et les principes directeurs régissant l'exécution des activités bénéficiant du soutien du Fonds multilatéral.
753 FONDS POUR L'ENVIRONNEMENT MONDIAL.- L'établissement du FEM répond aux défis que pose la protection de l'environnement global, aussi dénommé environnement mondial. Il s'agit des menaces qui pèsent sur la biosphère dans sa dimension pla- nétaire, entraînées par les impacts du développement économique sur l'atmosphère, le climat et les écosystèmes. Une initiative française, lancée en 1989 lors de la Conférence annuelle des institutions de Bret- ton Woods, avait permis la constitution, en 1991, au sein de la Banque mondiale, d'un fonds d'affectation pour l'environnement global. Dans le sillage de la préparation du Sommet de la Terre, le mécanisme a été restructuré. L'instrument portant restructuration du Fonds pour l'environnement mondial (ci-après, l'instrument) a été adopté en mars 1994, lors d'une réunion internationale à laquelle 73 Etats ont participé. Une décision de chacune des agences d'exécution (PNUE, PNUD, Banque mondiale) a entériné sa constitu- tion et permis sa mise en place. Le FEM se compose d'un conseil, d'une assemblée et d'un secrétariat. Il bénéficie aussi des avis d'un Groupe consultatif scientifique et technique créé par le PNUE en appli- cation de l'instrument constitutif du mécanisme financier. Les rela- tions du FEM avec le Protocole de Montréal s'apparentent à celles qu'il entretient avec les conventions de Rio. Les financements du FEM sont consacrés à des projets concernant l'ozone qui doivent être conformes aux critères adoi?tés dans Je cadre du Fonds multilatéral.
Leurs destinataires sont les Etats à économie en transition qui ne sont pas éligibles auprès du Fonds multilatéral'. L'allocation des ressour-
1 Leur production et consommatoon des substances réglementées par le protocole de Montréal sont trop élevées pour qu"ils aient droit à un financement du Fonds multilatéral S"ils sont parties au pro·
tocole de Montréal. ils remplissent les conditions requises pour bénéficier d"un financement du FEM.
752 Droit international matériel
ces du FEM doit être conforme aux critères et politiques fixés par le Comité exécutif du Protocole de Montréal.
754 PROMOTION ET RESPECT DU DROIT. - Désigné comme méca- nismes financiers du protocole de Montréal et des conven- tions de Rio, le Fonds multilatéral et le FEM déploient leurs activités au sein de ces cadres conventionnels et en collaboration avec les organes institués par chaque convention. Il y a là une dynamique institutionnelle très favorable à la promotion· et au respect du droit.
La légalité et la légitimité des actions financées par le Fonds multi- latéral et le FEM et exécutées par les organisations et agences du Système des Nations Unies doivent être évaluées au regard des ins- truments conventionnels de protection de l'environnement et des décisions des organes mis en place dans le cadre de ceux-ci, et non plus seulement au regard de l'instrument constitutif de chacune des organisations. Les instruments de protection de l'environnement encadrent leurs actions appelant ainsi États et organisations interna- tionales à rendre compte de leurs activités conduites dans les domai- nes couverts par les conventions.
755 MÉCANISME MONDIAL. - La Convention sur la désertifica- tion, quant à elle, dispose de son propre mécanisme financier dont la gestion repose sur le Fonds international pour le développe- ment agricole (FIDA) et le PNUD. Les activités de mise en œuvre de cet instrument sont aussi couvertes par le FEM.
V 1 LE RÔLE DES PARTICULIERS ET DES PERSONNES MORALES DANS LA MISE EN ŒUVRE
DU DROIT INTERNA TlONAL DE L'ENVIRONNEMENT
756 INDIVIDUS ET ONG. - Les particuliers contribuent sous des angles variés à la mise en œuvre du droit international de l'environnement. Les organisations non gouvernementales partici- pent à la procédure de contrôle sur la base de la présentation de rapports étatiques. Ces organisations disposent d'une information
Droit de l'environnement 753
essentielle au bon fonctionnement de cette procédure, nécessaire à la réalisation de l'élément de pluralisme nécessaire pour une éva- luation d'ensemble de la mise en œuvre d'un instrument conven- tionnel. En outre, un contrôle indirect peut s'exercer à l'égard d'États qui ne se conformeraient pas à leurs obligations, les con- frontant à des informations émanant de sources tierces (supra, no 737).
757 PROCÉDURES APPLICABLES «EN CAS DE NON-RESPECT». - Dans le cadre de ces procédures, les informations communi- quées par des organisations non gouvernementales peuvent per- mettre à un État partie, ou au secrétariat d'une convention, de déclencher une action contre un État non respectueux de ses enga- gements. Prenant en compte les contraintes matérielles qui sont les leurs, les secrétariats des conventions bénéficient de ce fait d'un appui logistique non négligeable. Dans le cadre du Protocole de Montréal, le secrétariat peut disposer de ces informations tierces qui pourront l'inciter à entamer une procédure de non-respect. Une telle pratique s'est aussi développée au sein de la Convention de Berne relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe (1979), sur la base de lettres adressées par des particuliers et organisations non gouvernementales.
758 UNION EUROPÉENNE. - La participation des acteurs non étatiques au contrôle du respect du droit revêt d'autres for- mes. La protection de l'environnement à l'échelle de l'Union euro- péenne offre ainsi un autre exemple de contribution significative des particuliers au contrôle de l'application du droit. La Commission des Communautés européennes, en tant que gardienne du respect des traités, a pour tâche de contrôler l'application du droit commu- nautaire. C'est grâce, en très grande partie, à la contribution très substantielle des informations fournies par les individus et associa- tions, par le biais de réclamations déposées auprès de ses services, qu'elle peut accomplir sa fonction de contrôle dans le domaine de l'environnement. Cet organe, s'appuyant sur les informations que contiennent les plaintes, pourra introduire des actions en manque- ment devant la Cour de justice des Communautés européennes en vertu de l'article 169 du traité CEE.
