Ann exe 1 : glossaire Annexes

Annexes

Ann

AEA :

essentiellement des “flag carriers” auprès d’institutions internationales dont l’UE et l’OACI)

AELE -

tion.

AF :

ASK : available seats kilometers (sièges kilomètres offerts), c’est-à-dire le produit des siè-

ges o s

passa

ATC : t

de dé BA : CC :

Charters : offre de type « non-régulière », généralement inaccessible directement au public

car m -

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grées

Compagnie communautaire : au sens du droit européen, compagnie ayant reçu une li- cence d’exploitation d’un État

taines

vité ats

DGAC : Direction Générale [française] de l’Aviation Civile

EEE : -

tenst ELFA

Feedering : rabattement vers un pôle plus important ou un hub Flag

partie ,

Iberia

FSNC : full service network carrier (souvent utilisé dans la littérature anglo-saxonne pour désigner les compagnies classiques, c’est-à-dire les compagnies ni charter ni à bas prix) Hub : aéroport situé au centre d’un réseau en étoile dont les horaires sont optimisés pour minimiser la pénibilité des correspondances.

IATA : International Air Transport Association, association regroupant 260 compagnies ICAO / OACI : International Civil Aviation Organization / Organisation de l’Aviation Civile Internationale (rattachée à l’ONU)

JOCE : Journal Officiel des Communautés Européennes (antérieur au JOUE) JOUE : Journal Officiel de l’Union Européenne (remplace le JOCE)

LCC : low-cost carrier (compagnie à bas prix)

exe 1 : glossaire

Association of European Airlines (lobby représentant des compagnies européennes, / EFTA : Association Européenne de Libre Échange / European Free Trade Associa Ses membres actuels sont l’Islande, le Liechtenstein, la Norvège et la Suisse.

Air France

fferts, des kilomètres parcourus et du nombre de vols (offre mise à disposition de gers)

Air Traffic Control. Se divise en contrôle d’aérodrome (TWR), contrôle d’approche e part (APP) et contrôle régional.

Brist h Airways is compagnie charter

ise à la disposition d’un client (classiquement un tour-opérateur) qui achète la capaci rte puis se charge de remplir les avions correspondants via la vente de formules inté (packages) aux particuliers.

membre de l’UE, cette licence n’étant délivrée que sous cer- conditions prévoyant en particulier la localisation du principal établissement ou du siège de la compagnie dans le pays en question ; le fait que le transport aérien soit l’acti principale de la firme ; le fait que la compagnie soit détenue majoritairement par les Ét membres et/ou des ressortissants des États membres, de manière continue et en pouvant le prouver.

Espace Économique Européen (réunit les pays membres de l’UE, l’Islande, le Liech ein et la Norvège).

A : European Low Fares Airline Association (lobby des compagnies low-cost)

carrier : désigne une compagnie phare d’un État, souvent historiquement publique o llement publique et protégée de fait et/ou de droit par son État (Air France, Alitaliau ,…).

OACI / ICAO : Organisation de l’Aviation Civile Internationale / International Civil Aviation Organization

OMC : Organisation Mondiale du Commerce

Partage de code [de vol] (code sharing) : pratique commerciale permettant à une compagnie de vendre des billets pour un vol en fait opéré par une compagnie partenaire. Le vol porte autant de codes qu’il y a de compagnies partenaires . 1

PKR : passagers-kilomètres réalisés (équivalents des ASK mais du point de vue des passa- gers réellement transportés et non de l’offre mise à la disposition des passagers).

Slot : créneau horaire pour le décollage ou l’atterrissage, qui sous-entend la permission de programmer un vol à un aéroport particulier et à un moment donné

Système aéroportuaire : ensemble des aéroports d’une même ville (par exemple Londres Heathrow, Gatwick, City Airport, Stansted et Luton). Pour l’Europe, peut se concevoir en fonction de critères fonctionnels ou statistiques, ou selon le droit européen qui définit quel- ques systèmes aéroportuaires (en 2004 : Berlin Tegel / Schönefeld / Tempelhof, Copenha- gue Kastrup / Roskilde, Londres Heathrow / Gatwick / Stansted, Lyon Bron / Satolas, Milan Linate / Malpensa / Bergamo (Orio al Serio), Paris Charles De Gaulle / Orly / Le Bourget, Rome Fiumicino / Ciampino, Stockholm Arlanda / Bromma, Venise Tessera / Treviso).

1 Par exemple les vols Amsterdam – Nice sont opérés par KLM mais Air France vend également des place en son propre nom. Le vol KL.1265 porte ainsi également le code AF.8273, même si dans la pratiqus

e seul le vol KL.1265 existe physiquement.

Annexe 2 : exemples de contenu des accords bilatéraux

Les quatre exemples qui suivent donnent une idée de l’éventail des niveaux de régulation

r chacune une unique rotation hebdomadaire. Le volume est plafonné à 140 passagers et 4 u é e

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Régulation forte : Belgique – République Démocratique du Congo :

e r Bruxelles. Inversement, les compagnies belges peuvent partir de tout aéroport belge pour

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gnées et se sont échangés des droits de 5 liberté de l’air sans condition. Le nombre de vols

l s e - a atteints par les accords bilatéraux allant du très contraignant au relativement libéral¹.

Régulation très forte : Belgique – Angola :

Une seule compagnie belge et une seule compagnie angolaise sont autorisées à effectue tonnes de cargo, ce qui n’empêche pas l’utilisation d’avions de plus grande capacité pourv que le solde de la capacité soit utilisé entre la Belgique et un autre pays (par exemple Bruxelles – Kinshasa sur un vol poursuivant ensuite vers Luanda). Cette limite de capacit peut être revue moyennant accord commercial entre les compagnies exploitantes. La 5 liberté de l’air est négociable entre les compagnies désignées et doit être approuvée par le administrations respectives ; elle concerne un pays tiers européen (pour la compagnie

la angolaise) ou tout aéroport non lié à Luanda par la compagnie angolaise désignée (pour compagnie belge).

Sont autorisés 5 vols passagers et 3 vols cargo par sens et par semaine pour maximum deux compagnies belges et autant pour maximum deux compagnies congolaises, sans limit de capacité. Les compagnies congolaises peuvent partir de tout aéroport congolais pou Kinshasa. Les quatre premières libertés de l’air sont échangées, mais la 5 liberté demeure suspendue à des consultations entre autorités aéronautiques. Les avions doivent suivre un route avec possibilité d’escale intermédiaire et de desserte d’un point au-delà de Bruxelle (pour la compagnie congolaise) ou au-delà de Kinshasa (pour la compagnie belge), mai sans pour autant charger en ces points des voyageurs pour la Belgique ou la RDC, respecti vement.

La compagnie belge désignée (SNBA) pourrait-elle, sur un vol entamé à Bruxelles, embar- quer des voyageurs à Kinshasa et les débarquer à Luanda (5^e liberté de l’air) ? Pour ce, il faut que la RDC et l’Angola accordent ce droit à la Belgique et, en outre, qu’ils se l’accorden entre eux. Ces conditions ne sont pas réunies, malgré l’absence de concurrents locaux.

Régulation moyenne : Belgique - Sénégal

La Belgique et le Sénégal n’ont pas imposé de limite sur le nombre de compagnies dési-

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passagers est cependant limité à trois par semaine, au contraire des vols cargo.

Régulation faible : Belgique – Gambie :

La Belgique et la Gambie se sont échangés des droits de 5 liberté de l’air sans condition. Ie

n’y a de limites ni sur les fréquences, ni sur les capacités, ni sur le nombre de compagnie désignées.

La compagnie belge désignée (SNBA) bénéficiant de droit de 5^e liberté tant du Sénégal qu de la Gambie, pourrait-elle, sur un vol entamé à Bruxelles, embarquer des voyageurs à Da kar pour les débarquer à Banjul (5^e liberté de l’air) ? La réponse est négative, car il n’y pas d’accord Sénégal – Gambie en la matière, ce qui permet à ces États de protéger leurs compagnies nationales exploitant la relation Dakar - Banjul.

1 Source : consultation des accords au Service Public Fédéral.

Annexe 3 : le long chemin de la libéralisation du ciel européen

L’objet de cette annexe n’est pas de décrire en détail le nouveau droit — des livres entiers r e e rappeler que le droit ne tombe jamais du ciel mais découle plutôt de l’état d’une société à - - e

n r e s x Les institutions européennes se composent principalement du Parlement, du Conseil [des il

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La Commission est un organe ne relevant d’aucune catégorie classique des sciences politi-

- - nte autonomie), exécute les mandats du Conseil, éventuellement avec une portée norma- tive ; la Commission est donc aussi l’administration de l’UE. Enfin, depuis le traité d’Amsterdam, c’est le Commissaire du commerce international qui mène, pour le compte de l’UE et des États membres, les négociations commerciales avec des organisations ou États tiers, dont l’OMC.

Pouvoir de contrôle : elle est la gardienne des traités, ce qui lui confère un rôle de justicière tout en lui permettant de faire évoluer le droit, dans certaines proportions. En effet, à ce titre, elle instruit et « juge » un certain nombre d’affaires (aides d’État, entraves à la concurrence,…) soit sur base d’une plainte, soit de sa propre initiative, rendant des déci- le font — mais de montrer brièvement son évolution jusqu’aux actuelles règles en vigueu afin que le lecteur comprenne bien les nouvelles règles du jeu. Ceci permet également d montrer quels sont les acteurs publics mais aussi privés qui y ont pris part, car il est utile d un moment donné et des rapports de force qui la traversent. Dans le cas de l’UE, il est per- mis de se demander si son droit ne témoigne pas plutôt du système que les intérêts domi nants veulent imposer à la société, celui-ci étant largement décidé sans contrôle parlemen taire. La libéralisation du ciel européen en est l’exemple-type puisque tout va se jouer entr l’exécutif, le judiciaire et la Commission.

Rappel sur le fonctionnement des institutions européennes :

L’organisation des institutions européennes échappe largement à la conception classique e vigueur dans les démocraties occidentales, tant les organes ne sont pas comparables, leu fonctionnement original, la séparation des pouvoirs toute relative et le déficit démocratiqu évident (Salesse, 1996 ; Jennar, 2004). Ajoutons à cela que les institutions européenne font plus que faire fonctionner l’Union : elles la construisent également. Suivons les deu auteurs précités pour synthétiser le fonctionnement de l’Union.

Ministres], de la Commission, de la Cour de Justice et — depuis l’Acte Unique — du Conse Européen réunissant les chefs d’État ou de gouvernement.

Le Conseil des Ministres [de l’Europe] réunit les ministres de tel ou tel domaine de cha que pays membre (par exemple les Ministres des Finances). Ayant en charge l’essentiel de actes normatifs, il est le législateur européen. Pendant longtemps, ses décisions se son prises sans contrôle du Parlement Européen (ni bien sûr des parlements nationaux), géné rant ainsi seul un droit qui s’impose ensuite aux États membres presque sans débats ni dis cussion possibles, si ce n’est au sommet entre les États nationaux (et au Parlement Euro- péen pour avis non-conforme). Il dispose donc d’un pouvoir important cependant écorch par le fait qu’il n’a pas l’initiative législative, celle-ci étant le monopole de la Commission qu propose les normes potentielles, et, plus récemment, par la co-décision Conseil / Parlemen (cf. infra). Le Conseil est toutefois maître de son ordre du jour. Ses autres attributions son la coordination des politiques des États membres et la confection du budget, qu’il co-adopt avec le Parlement et le fait de mandater la Commission pour ouvrir des négociations exté rieures. Il est donc également doté de certaines fonctions relevant classiquement du pou voir exécutif.

ques, étant tout à la fois un organe d’initiative, d’exécution et de contrôle.

Pouvoir d’initiative : elle a le monopole de la proposition de textes législatifs, au point que le Conseil ne peut agir et décider que saisi par la Commission ! Pour s’écarter d’une proposi tion de la Commission, le Conseil doit décider à l’unanimité.

Pouvoir d’exécution : elle exécute les actes du Conseil, gère les budgets (avec une impor ta

sions qui peuvent à l’occasion fa

l’affaire Ryanair à l’aéroport de C e tout à fait éclairant, cf. 6).

e plus, le Conseil peut habiliter la Commission à préciser certaines règles du jeu (par

ou tel domaine, au besoin en usant des « services » de la Cour Européenne de Justice, pour

ne contrôle ni le Conseil ni la Commission ? Pendant longtemps, son seul coup d’éclat possi-

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Au total, on doit bien constater un fonctionnement que l’on ne peut que qualifier d’a- - ire évoluer les règles du jeu en créant une jurisprudence

harleroi est de ce point de vu (

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exemple lui laisser le soin de définir les exemptions à telle ou telle législation) et d’en sur- veiller la bonne application.

Ajoutons aussi que la Commission passe beaucoup de temps à diffuser ses idées, publiant des avis ou mémorandums (qui sont souvent des appels au libéralisme économique) et des livres (verts ou blancs ) qui annoncent souvent la couleur quant à l’évolution à venir du 1

droit européen.

Enfin, on constate que son rôle de gardienne du Traité et sa fonction d’implémentation de la législation sur la concurrence lui permettent d’influencer l’agenda du Conseil et les négocia- tions qui s’y déroulent. La Commission peut en effet faire sauter un statut quo relatif à tel obliger le Conseil à légiférer et/ou forcer la main aux pays récalcitrants pour permettre au Conseil de parvenir à la majorité requise ; c’est de cette manière que fut libéralisé le trans- port routier face aux réticences de la plupart des grands pays membres, le résultat allant même au-delà de la proposition initiale de la Commission (Schmidt, 2004).

La Cour Européenne de Justice a également des attributions étendues. Elle a le mono- pole de l’interprétation des traités et de l’ensemble du droit communautaire, juge et éven- tuellement annule ou invalide les actes des institutions communautaires, juge les manque- ments des États au droit communautaire,… Elle est interrogée par les juridictions nationales sur l’interprétation du traité ou d’actes des institutions, et sa réponse s’impose au juge na- tional (questions préjudicielles). La Cour prend également en main les cas où des parties condamnées par la Commission n’exécutent pas les mesures décidées par cette dernière.

Enfin, faut-il rappeler que le Parlement Européen a longtemps fait de la figuration, lui qui ble était, sous certaines conditions exceptionnelles, de faire « tomber » la Commission.

Cette possibilité est cependant limitée à des questions de forme (conformité des actes de la Commission avec les traités et décisions du Conseil) et nullement sur le contenu même des choix politiques. Sa principale fonction est en fait le vote du budget, mais s’y opposer est

« une arme très lourde et donc peu maniable » (Salesse, 1996). L’Acte Unique et les traités ultérieurs ont étendu son pouvoir avec le mécanisme de co-décision, qui veu que Conseil et Parlement partagent le pouvoir législatif à égalité. Il a cependant fallut attendre le Traité d’Amsterdam, entré en vigueur le 1/5/1999, pour la co-décision devienne plus courante. De plus, cette procédure ne s’applique pas systématiquement dans la mesure où elle est cir- conscrite à une liste de 43 domaines (Traité de Nice)². Les règles de concurrence sont par exemple exclues de ce mécanisme. En outre, le Parlement ne peut légiférer sans le Consei et n’a de toute façon pas le pouvoir d’initiation législative, qui demeure la chasse gardée d la Commission³. Malgré les réformes successives, le Parlement n’a pas gagné les pouvoir habituels d’un parlement en régime démocratique. Si la relative montée en puissance d Parlement a altéré la traditionnelle relation forte Commission – Conseil, devenue à ménag à trois pour certains domaines, ce duo demeure une importante force motrice de l’Union Européenne, tandis que la Commission joue toujours un rôle pivot dans le cadre légal euro péen (Usher, 2006).

démocratique, indépendamment de l’écran de fumée qui voudrait que critiquer l’UE impli querait d’être d’office contre l’Europe. Pierre Bourdieu, cité par Jennar (2004) a bien raison de déclarer : « L’Europe ne dit pas ce qu’elle fait ; elle ne fait pas ce qu’elle dit. Elle dit ce

1 Verts pour les documents de réflexion sur un domaine politique spécifique publiés pour lancer, à l’échelle européenne, une consultation et un débat sur une thématique précise. Blancs pour les documents qui : contiennent des propositions officielles d'action communautaire dans un domaine spécifique. Source Commission Européenne.

2 Liste disponible sur http://ec.europa.eu/codecision/procedure/legalbasis_fr.htm.

3 Tout au plus peut-il requérir une initiative législative de la Commission !

qu’elle ne fait pas ; elle fait ce qu’elle ne dit pas. Cette Europe qu’on nous construit, c’est une Europe en trompe-l’œil ».

La libéralisation du transport aérien : de longs prémices

A partir d’ici, nous suivrons Espérou et Subrémon (1997), Naveau (1996) et surtout Naveau

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Gouvernements, administrations et compagnies vivent alors longtemps dans la quiétude du e

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(1992).

Le Traité de Rome (1957) :

Le Traité de Rome instituant la CEE aborde assez longuement (articles 3 puis 75 à 83) le transports et c’est logique : ceux-ci sont une condition nécessaire à la réalisation d’un mar- ché commun (sans même parler d’un marché commun unifié, comme ce sera le cas à partir de 1993). Cependant, l’article 84, §2, tempère cette ardeur en excluant le transport aérie et le transport maritime des dispositions du Traité, jusqu’à ce qu’une décision du Conse prise à l’unanimité en décide autrement. Ces secteurs sont alors clairement la chasse gar- dée des États nationaux. Cette exclusion se fait dans des termes ambigus car on ne sait alors comment le contexte politique évoluera.

Un premier signal : l’arrêt dit « des marins français » (1974) :

statu quo réglementaire, seulement troublé par « quelques manifestations de velléités d’action épisodiques de la Commission ou de l’Assemblée parlementaire » pour reprendr Naveau (1992) (proposition de la Commission de 1970 ; résolution du Parlement de 1973).

le une remise en cause de l’article 84 et sa réinterprétation pouvait bousculer les cho ses. C’est ce que fit la Cour de Justice en 1974 avec l’arrêt dit « des marins français ». La Cour jugeait le fait qu’un armement français réservait le recrutement de ses marins aux ressortissants nationaux et arrêta que les règles générales du Traité, ce qui inclut celles u e ur le titre relatif aux transports, ceux-ci restant soumis aux règles générales du Traité.

Inutile de dire que ce jugement place transport maritime et transport aérien dans le même bateau, si l’on ose écrire.

Initiatives variées (1975-1981) :

Cet arrêt de la Cour de Justice sonna le point d’envoi des réflexions sur l’application du Trai- té de Rome au transport aérien. La Commission avait déjà sorti diverses études sur le transport aérien, quoique sans réelle conviction, et défendu la thèse confirmée par la Cour ; cet arrêt allait lui donner l’audience qu’elle espérait. La Commission garda cependant un profil bas, convaincue que de toute façon le vent avait tourné. Cependant, divers États in- terprétèrent de manière restrictive le jugement de la Cour européenne, prétendant que celle-ci ne visait que les règles générales de la partie II du Traité (e.a. la libre circulation) et non celles de la partie III (incluant la concurrence).

La Commission s’exprima officiellement en 1975 (rapport Spineti) et 1976 (communication) mais sans viser clairement une libéralisation. Est plutôt proposée une coopération renforcée entre compagnies communautaires. Le plan de priorités du Conseil n’est pas tellement plus ambitieux. Un rapport parlementaire de 1978 affirme que le système aérien américain, plus libéral et plus concurrentiel, est plus performant que son homologue européen. Deux autres rapports parlementaires (1979) sont plus nuancés. Puis, le premier mémorandum de la Commission (1979) propose une libéralisation partielle du secteur aérien et sa mise en état de concurrence, et ce au nom de la rationalisation économique et du progrès social. Claire- ment, la Commission a les yeux rivés sur le marché en cours de libéralisation aux États- Unis. Elle essuie un refus de la majorité des parlementaires européens tandis que l’Association of European Airlines, qui ne regroupe que des flag carriers¹, pense que la situa-

imposant la liberté de circulation des travailleurs dans la CEE, s’appliqueraient aussi a transport maritime. La Cour précisa que les dispositions de l’article 84, §2, ne portaient qu s

1 Compagnie phare d’un État, souvent historiquement publique ou partiellement publique et protégée de fait et/ou de droit par son État (Air France, Alitalia, Iberia,…)

tion rgea la Commission de préparer une législat ices interrégionaux internationaux.

En 1980 cependant, des euro-parlementaires, plus téméraires que la Commission, menèrent

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menaient campagne pour la libéralisation.

aux (1983)⁴ :

oyant qu’entre aéroports secondaires, l’échange rtaines conditions. Ceci ne concerna qu’une offre la porte de la libéralisation et marqua une pre-

is symbolique et prometteuse. Elle fut l’occasion

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ement des règles et n

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du

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r les décisions ultérieures du Consei

régulée d’alors est bien ainsi. Le Conseil des Ministres resta discret mais cha ion sur les serv

campagne pour la pleine application des rè des tarifs, jugés excessifs. Ceci déboucha péen à la Commission quant aux tarifs. La estima que le niveau élevé des prix était f proposer, entre autres, un assouplissemen aussi de sa mission en proposant à nouv transport aérien, ce qui fut âprement discu Les événements aux États-Unis et en G Les États-Unis dérégulèrent leur marché a par le « Deregulation Act » de 1978, alimen des économistes néo-libéraux, Alfr

les de concurrence au trafic aérien et la baiss ur une demande d’enquête du Parlement euro ommission rendit son rapport en 1981. Celle- ndé, mais elle en profita pour aller plus loin de l’adoption des tarifs¹ ; la Commission sort

au l’application des règles de concurrence a puis refusé par le Conseil.

ande-Bretagne :

rien intérieur, pour leurs propres compagnies é par certains groupes politiques et les théorie en tête, pour qui la réglementation engendr

ûts et des tarifs et restreint la

inefficacité, gaspillage, augmentation des co gers, la déréglementation devant apporter Le Royaume-Uni, fidèle tête de pont de l aurait peut-être libéralisé son marché au souhaitait limiter, dans un premier temps, British Airways dont la privatisation fut ann portefeuille de droits de trafic était son atou Toutefois, le Royaume-Uni menait l’offensiv cords bilatéraux signés avec ses partenai porter vers eux la libéralisation du ciel aéri avec les Pays-Bas (1984) puis la Belgique, jouit et appuya la démarche, y voyant un tion.

De leur côté, les parlementaires européens

ut le contraire. Le refrain est connu.

diffusion des idées états-uniennes en Europe² ême moment si le gouvernement Thatcher n ne concurrence qui aurait diminué la valeur d ncée en 1979 (et achevée en 1987) et dont indéniable³.

pour tenter d’assouplir les restrictions des ac s européens, annonçant clairement vouloir ex n. Des accords plus libéraux furent ainsi signés

’Irlande et l’Allemagne. La Commission s’en r oyen de faire avancer la cause de la libéralisa

La directive sur les services interrégion Celle-ci constitue un premier pas, en prév des droits de trafic est automatique sous ce quantitativement limitée, mais entre-ouvrit mière victoire des idées libérales, timide ma de l’entrée en scène de nouvelles compagn les flag carriers.

Le second mémorandum de la Commiss Cette fois, la Commission est très claire : e progressive et dosée, tout en rejetant une programme, assoupliss

es sur de nouveaux marchés non-pratiqués pa

on (1984) :

lle réclame une libéralisation du secteur aérien éréglementation trop brutale à l’américaine. A réduction du poids des États conduisant à u s le cadre d’une saine concurrence tout au pro

eilleurs services à moindre prix) et de la de la position concurrentielle à l’échelle ns d’y parvenir, moyens qui seront largemen l.

fonctionnement selon les lois du marché da fit des usagers (supposés profiter de

« compétitivité européenne », c’est-à-dire monde. La Commission y détaille les mo repris pa

1 Seul l’État d’origine du vol devant, selon cette p

2 Pour un autre exemple de cette diffusion dans sons de la misère, Paris, Raisons d’agir.

3 Pas moins de 135 destinations de par le monde de Londres Heathrow.

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un tout autre registre, voir Wacquant L. (1999), Les pri-

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4 Directive 83/416 du 25/7/1983.

oposition, fixer le tarif.

t une position monopolistique en particulier à l’aéropo

Pour autant, le Conseil des Ministres ne vota pas encore la libéralisation. Il faudra pour cela deux événements supplémentaires : un second arrêt de la Cour Européenne de Justice et l’adoption de l’Acte Unique Européen.

En 1985, les principales compagnies européennes se déclarèrent, pour la première fois, non plus réticentes mais favorables à une libéralisation, certaines (dont BA et KLM) voulant aller plus loin que la Commission elle-même ! L’Association of European Airlines (AEA), dominée par les grandes compagnies nationales, adopta une position plus nuancée, proposant une libéralisation progressive.

Le signal de départ : l’Acte Unique Européen (1986)

L’Acte Unique de 1986, signé en février 1986, visait notamment un marché unique au 31/12/1992 dans un espace de libre circulation des marchandises, des personnes, des ser- vices et des capitaux, dépourvu de frontières intérieures. L’Acte Unique fixa un agenda pré- cis des mesures à prendre pour parvenir à cet ambitieux dessein, incluant le transport aé- rien dont la libéralisation était maintenant clairement décidée.

En outre, l’Acte Unique a modifié les règles d’adoption des textes législatifs. Pour la plupart des domaines dits industriels, dont le transport aérien, la majorité qualifiée remplace, au Conseil, l’unanimité (Kyrou, 2000), ce qui facilite les évolutions du droit.

La confirmation : l’arrêt « Nouvelles Frontières » (1986)

En France, le tribunal de police de Paris poursuivit diverses compagnies et agences de voyages qui vendaient des billets à des tarifs inférieurs à ceux homologués par l’État fran- çais. Dans ce cadre, le Tribunal de Paris posa à titre préjudiciel à la Cour Européenne de Justice la question de savoir si les règles de concurrence du Traité pouvaient s’appliquer au transport aérien en l’absence de toute décision du Conseil au titre du fameux article 84, §2.

L’arrêt de la Cour Européenne de Justice (avril 1986), dit « Nouvelles Frontières » ou

« Lucas Asjes et consorts » confirma celui de 1974 tout en tranchant son interprétation :

« aucune disposition du traité ne subordonne son application au secteur des transports à la réalisation d’une politique commune dans ce domaine ». Tout en précisant que son applica- tion était délicate en l’absence de règles en la matière, la Cour rappela que la Commission disposait de possibilités d’instruction en tant que gardienne du Traité, citant l’article 85 §1, qui interdit entre autres les mesures concertées fixant directement ou indirectement les prix et la production¹, ce qui était largement le cas dans le transport aérien.

La Commission ne se fit pas prier et enquêta sur divers accords, communiquant ensuite ses vues aux compagnies visées quant aux conditions requises pour satisfaire aux règles de concurrence, sans qu’il s’agisse toutefois de jugements.

Quoi qu’il en soit, le jugement de la Cour de Justice modifia le rapport de force entre la Commission et les États membres ainsi qu’entre les États membres, au détriment des États récalcitrants. Il sera agité par les défenseurs de la libéralisation, par exemple dans les conclusions du Conseil de La Haye de juin 1986. Le Secrétaire d’État britannique aux trans- ports déclara pour sa part qu’à la lumière de la décision de la Cour et défaut d’un accord en

1 « Sont incompatibles avec le marché commun et interdits tous accords entre entreprises, toutes déci- sions d'associations d'entreprises et toutes pratiques concertées, qui sont susceptibles d'affecter le com- merce entre États membres et qui ont pour objet ou pour effet d'empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence à l'intérieur du marché commun, et notamment ceux qui consistent à:

– fixer de façon directe ou indirecte les prix d'achat ou de vente ou d'autres conditions de transaction, – limiter ou contrôler la production, les débouchés, le développement technique ou les investisse-

ments,

– répartir les marchés ou les sources d'approvisionnement,

– appliquer, à l'égard de partenaires commerciaux, des conditions inégales à des prestations équiva- lentes en leur infligeant de ce fait un désavantage dans la concurrence,

– subordonner la conclusion de contrats à l'acceptation, par les partenaires, de prestations supplémen- taires qui, par leur nature ou selon les usages commerciaux, n'ont pas de lien avec l'objet de ces contrats. »

Conseil des Ministres, le Royaume-Uni se chargera d’appliquer les règles du Traité par le droit britannique.

La libéralisation sera alors mise en œuvre en trois phases correspondant à autant de

« paquets » en ce sens qu’elles correspondent chacune à un ensemble de mesures présen- tant au moins les trois volets suivants : accès au marché et répartition des capacités ; ta- rifs ; application des règles de concurrence du traité.

Paquets Adoption Entrée en vigueur*

1^er 14/12/1987 au plus tard le 31/12/1987

2^e 24/7/1990 1/11/1990**

3^e 23/7/1992 1/1/1993 sauf cabotage pur (1/4/1997)

* hors mesures transitoires

** certaines mesures entrent en vigueur dès leur publication au J.O.C.E. ; les exemptions par groupe valent à par- tir du 1^er février 1991.

Tableau 67 : les trois étapes de la libéralisation du ciel européen

L’annexe 1 résume la liste des mesures prises et les modalités d’adoption (type d’acte et institution).

Le coup d’envoi : le premier paquet

Résumer le contenu de ce premier paquet (comme du deuxième) n’a d’intérêt que de mon- trer à quel point la libéralisation totale ne s’est pas imposée facilement et à quel point c’est le 3^e paquet qui est le plus radical en la matière.

Adopté en 1987 et applicable au plus tard à la fin de cette même année, ce train de mesu- res adoptées par le Conseil entrouvre la porte de la libéralisation du transport aérien régu- lier international intra-communautaire en assouplissant, assez timidement avec le recul, les règles du jeu :

– assouplissement de l’accès au marché pour une partie de l’offre internationale (selon le type d’aéroport ou les volumes de trafic), en 3^e et 4^e libertés de l’air ; la 5^e liberté est acceptée sous conditions ;

– compromis sur la répartition des capacités entre compagnies, qui permet de s’écarter d’une équirépartition ;

– assouplissement et standardisation des procédures d’approbation des tarifs ; – habilitation de la Commission à :

o déclarer par voie de règlement les exemptions par catégorie à l’article 85 §1, portant e.a. sur le contrôle des prix et de la production, dans des conditions fixées par le Conseil ; ceci permet l’élaboration de politiques sectorielles à l’encontre des règles de concurrence du Traité ;

o engager des procédures, sur plainte ou de sa propre initiative, en vue de faire cesser toute infraction à l’article 85, §1 ou à l’article 86¹ du traité ;

o dans ce cadre, disposer de pouvoirs d’enquête et infliger des amendes.

On constate que le transport intérieur (cabotage) n’est nullement concerné, même en pro- longement d’un service international intra-communautaire (8^e et 9^e libertés).

1 « Est incompatible avec le marché commun et interdit, dans la mesure où le commerce entre États membres est susceptible d'en être affecté, le fait pour une ou plusieurs entreprises d'exploiter de façon abusive une position dominante sur le marché commun ou dans une partie substantielle de celui-ci. (…)

»

La transition : le deuxième paquet

Le deuxième paquet fut lui aussi initié par un arrêt de la Cour de Justice. Ce fut cette fois la justice allemande qui se tourna vers elle, également en posant une question préjudicielle relative à la compatibilité de certaines dispositions légales du droit allemand face au droit européen. N’entrons pas plus dans le détail qui est assez technique, mais précisons que l’arrêt rendu, dit « arrêt Ahmed Saeed » (avril 1989), révéla et balisa les vides juridiques.

C’est sur base de cet arrêt que la Commission proposa un deuxième paquet de mesures de libéralisation poussée, mais le Conseil n’en retint qu’une partie.

Entre temps, le Conseil signa un arrêt visant à limiter la concentration des entreprises de transport aérien (décembre 1989).

Approuvé le 24 juillet 1990 et entrant en service le 1^er novembre 1990 pour la majeure par- tie, le deuxième paquet prévoit, toujours pour les services internationaux intra- communautaires voyageurs mais aussi mixtes (voyageurs + cargo) :

– une libéralisation presque totale des 3^e et 4^e libertés ;

– un approfondissement des possibilités de voler en 5^e liberté ;

– un approfondissement des possibilités de multidésignation et de répartition des capaci- tés ;

– une simplification et un assouplissement des possibilités de réduction des tarifs ;

– la possibilité pour les États membres d’imposer des obligations de service public (OSP) dans certaines conditions ;

– la subordination de l’exercice des droits de trafic aux règles concernant la sécurité, la protection de l’environnement, l’allocation des créneaux horaires et l’existence de facili- tés suffisantes du point de vue des infrastructures aéroportuaires et de navigation ; – la reconduction des exemptions par catégorie¹.

Notons que la Commission voulait pouvoir décider librement des exemptions, sans que les conditions lui soient précisées par le Conseil. Ce dernier refusa.

Notons aussi que les services de fret seront libéralisés par un règlement du Conseil de fé- vrier 1991.

La généralisation : le troisième paquet

Le troisième paquet correspond à l’extension de la libéralisation à quasiment tout le do- maine aérien intra-européen, en ce compris les relations domestiques, à conditions que les relations soient opérées par des compagnies communautaires. Le troisième paquet crée donc un statut de compagnies communautaires (règlement 2407/92), puis, pour celles-ci, libéralise l’accès marché (règlement 2408/92) et les tarifs (règlement 2409/92) et énonce les règles de concurrence (voir point 1.2.2 et annexe 2).

La délicate question des aides d’État

Des aides en principe inadmissibles :

La soumission du transport aérien aux règles de concurrence interdit en principe les aides d’État, y compris pour l’exploitation de vols entre l’EEE et des États tiers. La raison en est simple : conformément à l’optique libérale du Traité et du droit européen du transport aé- rien, il y a lieu de ne pas fausser (ou même menacer de fausser) la concurrence, ce qui contreviendrait au Traité nonobstant les exceptions possibles.

En tant que gardienne du Traité, la Commission contrôle le marché du transport aérien, en particulier depuis l’entrée en vigueur du troisième paquet de la libéralisation en 1993². Elle

a depuis identifié des dizaines de cas d’intervention des pouvoirs publics à propos desquel- les elle a réagi et donc été amenée à décider si celles-ci devaient être qualifiées ou non d’aides d’État. Dans ce cadre, elle instruit l’affaire, demande aux parties concernées de fournir diverses informations, écoute leurs arguments,… puis tranche, le tout étant publié au Journal Officiel. En cas de « condamnation », elle peut décider que les aides doivent être remboursées. Si les parties incriminées ne se plient pas à la décision de la Commission, celle-ci peut transférer le dossier à la Cour Européenne de Justice. Cette dernière n’a pas la possibilité de remise en cause de la décision de la Commission car celle-ci a l’exclusivité de la motivation (Raffaelli, 1999).

Dans le système européen, il y a aide d’État à trois conditions (Subrémon, 1997) :

1. L’origine de l’aide : l’aide est accordée par les États ou au moyen des ressources de l’État (donc par exemple par un aéroport financé par les pouvoirs publics). La Commis- sion se fonde pour cela sur le « principe de l’investisseur privé en économie de marché » (PIEM pour les initiés)³.

2. L’aide n’est accordée qu’à certaines entreprises ou certaines productions, créant donc une discrimination.

3. L’aide a une incidence sur les échanges intra-communautaires, fausse la concurrence ou menace de la fausser.

L’aide ne doit pas nécessairement être un versement direct d’argent (capital, investisse- ment ou exploitation). Une garantie sur un prêt, un prêt à taux préférentiel, un effacement de dette, un régime fiscal particulier peuvent tout autant être déclarés incompatibles avec le Traité.

Quelques exemples illustrent bien la question. Parmi divers autres, la Commission a qualifié d’aides d’État incompatibles avec le marché commun le secours apporté par l’Irlande à Aer Lingus à un moment où la compagnie était très endettée et au bord de la faillite. Cette aide visait le sauvetage de la compagnie de la faillite alors qu’ « aucun investisseur privé guidé par des critères de marché n’aurait pu espérer obtenir un rendement normal sur le capital investi dans un délai raisonnable » (critère n°1).

Des aides versées par exemple par la Grèce à Olympic Airways ou par la Région wallonne à Ryanair (cf. point 6), à l’exclusion de toute autre compagnie, ont été qualifiées d’aides d’État (critères n°2 et 3).

La Commission est généralement stricte et des affaires portant sur des faibles montants (dès le début de l’affaire ou à son aboutissement) témoignent de ce que certains observa- teurs qualifient d’acharnement ou de rigidité. En voici deux exemples.

Sur plainte de British Airways et Cityflyer, la Commission a enquêté sur un prêt sans inté- rêts de 20 millions de francs belges (moins de 0,5 millions d’euros) accordé par la Région flamande à la compagnie VLM. Elle l’a qualifié d’aide d’État puisqu’il renforce, même margi- nalement, la position de la compagnie face à ses concurrentes, donc menace ou risque de menacer la concurrence.

Autre exemple : l’Autriche dans la tourmente postérieure aux attentats du 11 septembre 2001 à New York et Washington. L’espace aérien états-unien a été fermé au 11 au 14 sep-

1 Jusque fin 1992.

2 Auparavant, elle se contentait d’une lointaine surveillance. Les aides d’État étaient en effet moins gênan- tes dans la mesure où de toutes façons les accords bilatéraux allaient déjà fortement à l’encontre du li- bre-marché (Raffaelli, 1999).

3 « Ce critère a pour objet de vérifier que l'opération financée par les pouvoirs publics serait « raisonna- blement » financée par un investisseur privé en économie de marché, c'est-à-dire s'apparente à un ap- port de capital à un niveau de risque acceptable selon les pratiques du marché et avec des perspectives de rentabilité réelle dans des délais raisonnables. Le fondement de l'analyse de la Commission est de s'assurer que l'entreprise publique n'obtienne pas d'avantages, de quelque nature qu'ils soient, qu'un in-

vestisseur privé ne pourrait consentir. »

(http://lexinter.net/ACTUALITE/l'interdiction_de_principe_des_aides_de_l'etat.htm).

tembre et ensuite réouvert progressivement. Ceci a évidemment entraîné un manque à ga- gner pour les compagnies desservant les États-Unis. Dès octobre, la Commission publia une communication décrivant la situation post-11 septembre et les conditions dans lesquelles les États étaient autorisés à verser une aide compensatoire aux compagnies¹. Elle s’appuie en cela sur l’article 87, § 2.b du Traité, qui prévoit que les aides d’État sont possibles en cas d’

« événements extraordinaires ». La Commission en rappelle ou précise les modalités : non- discrimination entre compagnies, uniquement les coûts découlant directement de l’interruption de trafic entre les 11 et 14 septembre 2001 et modalités du calcul précises (comparaison le trafic enregistré ces quatre jours en 2001 et en 2000, calcul des coûts et recettes sans oublier les coûts évités).

Conformément à la procédure en vigueur, l’Autriche a informé la Commission de sa décision de verser une compensation à quatre compagnies du groupe Austrian Airlines selon diffé- rents motifs. La Commission a partiellement accepté une tranche de 1,419 millions d’euros.

En 2003, elle examina deux autres aides : l’une au titre des pertes subies du 11 au 14 sep- tembre sur les vols ne desservant pas les États-Unis mais ayant subis l’absence de trafic avec ce pays (soit 1,983 millions d’euros) et d’autre part pour l’annulation d’un vol transa- tlantique le 15 septembre (soit 55 727 euros).

La Commission a accepté les 1,983 millions d’euros, validant le calcul des autorités autri- chiennes qui ont, pour leur part, certifié que l’aide était ouverte à toute compagnie commu- nautaire, donc non-discriminatoire. Elle a par contre refusé les 55 727 euros dans la mesure où 1° le vol avait eu lieu le 15 septembre et 2° son annulation n’était pas une conséquence directe de la fermeture du ciel états-unien. L’annulation est en effet une conséquence d’une décision autrichienne de placer à bord des vols en question des agents de sécurité armés, ce qui impliquait un accord des autorités états-uniennes. L’autorisation n’étant pas arrivée à temps, le vol a été annulé. La Commission considère donc qu’il s’agit d’une conséquence indirecte des « événements extraordinaires » du 11 septembre au sens de l’article 87 du Traité !

On sourit bien sûr à l’idée de la machine administrative qui a tourné pour finalement inter- dire le versement de quelques dizaines de milliers d’euros. Mais le cas est symptomatique de la posture défensive et offensive de la Commission concernant les aides d’États et les entraves à la concurrence. En outre, les montants en jeux sont généralement bien plus conséquents comme nous le verrons plus loin dans l’exemple de l’affaire Ryanair / Région wallonne.

Notons que le contrôle de la Commission européenne ne porte pas sur le seul transport aé- rien mais sur l’ensemble des secteurs soumis à la concurrence. Subrémon (1997) note que de 1991 (premier grand dossier d’aide à un transporteur aérien) à fin 1995, la Commission a pris 2 762 décisions en matière d’aides d’État, dont moins de 1% concerne le transport aérien. Sur cette période, les aides d’État connues représentaient, tous secteurs confondus et sans préjuger de leur légalité, une moyenne annuelle de 94 milliards d’écus, dont 3%

(environ 2,8 milliards d’écus) concernent le transport aérien. En ne considérant que les compagnies membres de l’AEA, c’est-à-dire les principaux flag carriers, ces aides représen- taient 7% de leur chiffre d’affaires de 1994.

Plus récemment, et après une diminution des aides d’État connues aux compagnies aérien- nes à partir de 1997, celles-ci représentaient, en moyenne annuelle, 2,65 et 3,32 milliards d’euros respectivement sur les périodes 2000-2002 et 2002-2004².

Par ailleurs, il faut préciser que l’interdiction des aides d’État n’est cependant ni absolue ni inconditionnelle. Elles peuvent en effet être reconnues compatibles avec le marché com- mun, soit sur base plus ou moins automatique, soit sous certaines conditions.

1 Communication 2001/574 du 10 octobre 2001 de la Commission au Parlement Européen et au Conseil intitulée « Conséquences pour l’industrie du transport aérien après les attentats aux États-Unis » (dis- ponible sur http://europa.eu.int/eur-lex/fr/com/cnc/2001/com2001_0574fr01.pdf).

2 Chiffres donnés pour l’UE15. Source : Commission des Communautés Européennes, 9/12/2005, Tableau de bord des aides d'État, mise à jour de l'automne 2005 (COM(2005)624 final) . L’augmentation sur la dernière période est principalement due au sauvetage d’Alitalia en 2004.

Les dérogations normalement acceptables : Aides à caractère social :

Comme pour tout secteur d’activités, les États peuvent prévoir¹ des tarifs dits sociaux et qui concernent des populations défavorisées mais également, par exemple, les enfants, les handicapés ou même l’ensemble de la population d’une région défavorisée (surtout en cas d’insularité). Il y a évidemment lieu que l’aide s’applique sans discrimination à tous les transporteurs communautaires. De telles dispositions sont par exemple appliquées pour les résidents des Açores pour leurs déplacements entre îles ou avec le Portugal continental.

Obligations de service public :

Dans la limite du cadre prescrit par le troisième paquet², les États peuvent subventionner l’exploitation de certaines liaisons pour lesquelles des obligations de service public ont été imposées, à condition de procéder à un appel d’offres via le Journal Officiel, de sélectionner le moins-disant et bien entendu de ne pratiquer aucune discrimination entre transporteurs communautaires.

Les dérogations facultatives :

Des dérogations au régime des aides d’État sont envisageables dans le cadre de politiques régionales (typiquement les aides aux régions en développement ou reconversion) ou dans le cadre de politiques sectorielles.

Aides et politiques régionales :

La Commission a apporté des précisions au Traité en 1994, en déclarant que dans les ré- gions en difficulté, c’est-à-dire les zones d’aides communautaires définies par la politique régionale de l’UE, des aides d’État peuvent être mises en place au bénéfice des compagnies aériennes. Les aides à l’investissement sont alors admises, mais les aides à l’exploitation ne sont tolérées qu’à titre exceptionnel et uniquement pour les zones particulièrement défavo- risées^3,4.

Préalablement, l’Irlande, le Portugal et la Grèce avaient demandé que les aides apportées à leurs compagnies nationales soient déclarées compatibles avec le Traité car celui-ci permet des aides d’État régionales pour les espaces en difficulté économique⁵. La Commission avait constaté que ces aides ne pouvaient être compatibles avec le Traité car elles constituaient des aides taillées sur mesure pour leurs flag carriers en difficulté, et non un régime général d’aides régionales valable pour toute compagnie. Cependant, l’aide versée par le Portugal à la TAP (pour les liaisons entre le Portugal continental, les Açores et Madère) fut acceptée dans la mesure où 1° ces îles n’étaient pas concernées, à titre transitoire, par la libéralisa- tion du transport aérien (et donc les obligations de services publics potentielles qui consti- tuent la voie normale pour compenser la non-rentabilité de certains services) et 2° la TAP profitait à titre transitoire d’une exclusivité historique sur ces liaisons (Kostopoulos, 2005 ; Subrémon, 1997).

La Commission a par contre accepté des aides d’État pour restructuration aux trois compa- gnies nationales concernées (cf. point suivant). Dans le cadre du dossier TAP / Portugal (1994), elle a cependant conditionné l’aide d’État à la mise en place d’un régime d’obligations de service public pour le début de l’année 1996.

1 Article 87 (ex 92), §2 a) du Traité.

2 Réglement 2408/92, article 4.

3 Au sens de l’article 87 (ex 92), §3 a) du Traité : « (…) régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi ».

4 Kostopoulos (2005) estime que de toutes façons les aides régionales ne seraient jamais légales. En effet, pour qu’elles fassent partie d’un régime général, il faudrait procéder à un appel d’offress et sélectionner un transporteur. Or, le règlement 2408/92 créant le libre-marché intérieur énonce que les seules restric- tions au libre accès au marché aérien intérieur sont celles explicitement prévue par le règlement en question, tandis que les aides régionales ne sont pas citées comme exceptions potentielles au libre- marché, par opposition aux obligations de service public.

5 Article 87 (ex 92), §3 a) et c) du Traité.

Aides aux restructurations (aides et politiques structurelles) :

La crise du secteur aérien dans les années 90 fut telle que les restructurations imposaient des aides d’État, que la Commission a acceptées en 1994 selon des règles strictes. La Commission a alors énoncé les conditions autorisant à aider les transporteurs aériens à res- tructurer (« réadaptation industrielle »)¹. Le site web de la Commission² nous apprend que

« l'aide peut être approuvée par la Commission à une série de conditions :

– « L'aide doit faire partie d'un programme global de restructuration et être limitée dans le temps ; elle doit redresser l'entreprise et assurer la viabilité de celle-ci à long terme – Le programme de restructuration doit être autonome, c'est-à-dire qu'aucune aide sup-

plémentaire ne sera requise pendant la durée du programme ni à l'avenir. L'aide ne peut être accordée qu'une fois : c'est le principe du « one time, last time »

– Le programme doit prévoir des réductions de capacité, si c'est une condition nécessaire pour que l'entreprise retrouve une rentabilité financière et commerciale

– Le programme ne doit pas viser l'expansion, c'est-à-dire qu'il ne peut pas avoir pour résultat une augmentation du nombre d'appareils ou de sièges. »

Sept compagnies ont bénéficié d’aides dans ces conditions (Sabena, Iberia, Aer Lingus, TAP, Air France, Olympic Airways et Alitalia). La Commission a chaque fois imposé de nombreu- ses conditions et contreparties visant notamment à éviter une distorsion trop importante de la concurrence et, partant, un transfert des problèmes vers d’autres compagnies (Subré- mon, 1997). Dans le cas d’Air France par exemple, la Commission a accepté une augmenta- tion de capital de 20 milliards de francs français publics car, bien qu’aide d’État à tous points de vue, elle visait, selon les promoteurs du plan de redressement, à faire de la com- pagnie « une véritable entreprise » ; la décision de la Commission a aussi été motivée par le fait qu’elle estima que le redressement d’Air France était de nature à se répercuter favo- rablement sur le transport aérien européen en général, donc allait dans le sens de l’intérêt commun [européen]³. La Commission a cependant imposé 16 conditions dont la privatisa- tion de la compagnie (Raffaelli, 1999).

De même, dans le plan de sauvetage « Phénix » de la Sabena en 1991, la Commission a accepté que l’État belge efface 16,9 milliards de francs belges de dettes et injecte 8 autres milliards de francs pour assainir la situation financière de la compagnie, mais à diverses conditions dont l’entrée d’un nouveau partenaire dans le capital. Ceci obligea une modifica- tion des statuts de la Sabena et poussa à l’abandon du statut d’entreprise publique. Mais si une telle option était sans doute inéluctable (cf. point 8), il faut noter que cette exigence de la Commission semble, comme pour le cas Air France, contraire au Traité qui « ne préjuge en rien du régime de propriété dans les États membres⁴ » (Grard, 1996a) ; pour Kostopou- los (2005, p. 84), il s’agit même d’une « violation claire » du Traité.

Quoi qu’il en soit, la Commission estime aujourd’hui qu’il s’agissait là de mesures d’exception qu’il n’y a lieu ni de renouveler ni de prévoir pour d’autres compagnies. Elle se fonde pour cela sur les règles générales concernant l’attribution des aides d’État telles que précisées en 1999⁵.

1 « Communication 94/C 350/07 sur l’application des articles 92 et 93 du traité CE et de l’article 61 de l’accord EEE aux aides d’État dans le secteur de l’aviation », JOUE C 350/5 du 10/12/1994.

2 Source : http://europa.eu.int/comm/transport/air/rules/state_aid_fr.htm.

3 La « réalisation d'un projet important d'intérêt européen » est d’ailleurs une condition du Traité qui rend éventuellement les financements publics compatibles avec le marché commun.

4 Article 295 du Traité (ex 222).

5 Règlement (CE) nº 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant sur les modalités d'application de l'article 93 du traité CE. JOUE L 083 du 27/03/1999 p. 0001 – 0009.

Au niveau du rôle des pouvoirs publics :

En se basant sur le tableau des « jeux croisés de la régulation » de Varone et Genoud (2001), on peut dresser le tableau suivant du rôle renouvelé des pouvoirs publics dans le domaine du transport aériens communautaire :

Régulation publique Régulation de 1^er ordre (responsabilité managériale)

Régulation de 2^nd ordre (responsabilité politique) Au niveau du secteur

Régulation de la concurrence par création du marché concurrentiel

Régulation des obligations de ser- vice public conformément aux poli- tiques européennes, nationales ou régionales

Au niveau des entreprises

Régulation des opérateurs en ac- cordant leur licence et en surveil- lant les positions potentiellement monopolistiques

Régulation du patrimoine public devant placer les compagnies pu- bliques au même niveau que les compagnies privées

Tableau 68 : le rôle renouvelé des pouvoirs publics

(d’après Varone et Genoud (2001), adapté au transport aérien).

Les règlements complémentaires :

La libéralisation et la volonté de libre-marché et de concurrence qu’elle soustend imposent de réfléchir aux entraves ou distorsions potentielles à la concurrence. On pense classique- ment aux aides d’État. Dans le domaine aérien, il faut également citer le problème de l’allocation des créneaux horaires (slots) en particulier dans les aéroports saturés, l’égalité de traitement des compagnies par les systèmes informatisés de réservation (SIR) et la res- ponsabilité des compagnies face à leurs passagers.

L’attribution des créneaux horaires (slots)

Une compagnie qui veut planifier un vol est normalement tenue de demander au gestion- naire de l’infrastructure un slot, c’est-à-dire un créneau horaire l’autorisant à planifier ses décollages ou atterrissages à des heures données.

On conçoit aisément qu’au travers de l’attribution des slots, le gestionnaire des slots pour- rait être en mesure de privilégier certaines compagnies (en l’occurrence les compagnies de son pays) en leur attribuant les créneaux les plus intéressants d’un point de vue commer- cial. En outre, concernant les slots déjà attribués, le système le plus fréquent est le main- tien des droits acquis (historic rights ou grandfather rights). C’est dire si, dans un aéroport saturé — aux heures intéressantes ou en totalité — l’arrivée d’un nouvel entrant sur le mar- ché est potentiellement difficile, ce qui constituerait, le cas échéant, une entrave à la concurrence.

Pour y répondre, l’UE a adopté en 1993 un règlement en la matière. Celui-ci est toutefois de portée limitée car il se borne surtout à introduire la transparence dans le système, tout en maintenant les droits acquis par la classique règle « use it or lose it » et encore, la possibili- té de retirer les droits d’une compagnie en cas de non-usage est limitée. En outre, il est prévu que les nouveaux entrants reçoivent la moitié des slots à distribuer, mais ceux-ci sont à ce point rares dans les grands aéroports que la portée de cette disposition demeure limi- tée.

En conclusion, autant la libéralisation du marché a offert aux compagnies des droits de tra- fic automatique dans toute l’UE, autant le manque de slots dans les grands aéroports satu- rés empêche tout à la fois le développement des compagnies établies et l’arrivée de nou- veaux concurrents (Espérou et Subrémon, 1997). On ne s’étonne alors pas de voir apparaî- tre des cas de vente de slots entre compagnies, au lieu des échanges normalement prévus

par la réglementation européenne qui demeure muette sur la vente (donc ne l’interdit pas ?), pratique autorisée aux États-Unis depuis 1986 (Debbage, 2002)¹.

Les systèmes informatisés de réservation (SIR)

Les SIR étant largement propriété de compagnies aériennes, généralement associées autour de l’un ou l’autre des principaux SIR, il fallait éviter que ceux-ci s’opposent à la concurrence en restreignant l’offre présentée sur les écrans des agences de voyage, en interdisant la participation de compagnies concurrentes ou en présentant les offres de manière subjective.

Dans les années 80, alors que les SIR étaient plus nombreux qu’actuellement, l’OCDE (1988) cite diverses distorsions. Avant 1984, année de l’établissement d’une législation spé- cifique aux États-Unis, les transporteurs-vendeurs américains se favorisaient fréquemment via leur SIR, affichant leurs propres vols en priorité même s’ils étaient défavorables au client (durée, correspondances, prix) ; les vols des autres transporteurs figuraient sur les écrans suivants. En 1986, on reprochait au système allemand START, utilisé par Lufthansa, d’être défavorable aux compagnies américaines. Après la régulation états-unienne de 1984, Delta Airlines accusa, en 1986, American Airlines d’alimenter les SIR en horaires délibéré- ment faux afin de raccourcir artificiellement les durées de vol pour placer ses vols en bonne position sur les écrans de réservation. Plus tard, la Commission Européenne entama une action contre la Sabena qui refusait l’accès à son système SAPHIR à la compagnie britanni- que London European Airways qui avait décidé d’ouvrir une ligne entre Londres Luton et Bruxelles.

Ajoutons que, face aux SIR des grands transporteurs, les petites compagnies n’ont pas les moyens de développer des SIR alternatifs, tant le coût est prohibitif. Dans les années 80, on citait le fait que United projetait de dépenser un milliard de dollars pour moderniser son système Appolo, et le fait qu’American aurait investi trois milliards de dollars dans son sys- tème Sabre (OCDE, 1988). Des chiffres qui permettent de mesurer les enjeux.

C’est dans ce contexte que, complémentairement au premier paquet, le Conseil a adopté un règlement arrêtant un code de conduite sur les systèmes informatisés de réservation (SIR), ensuite renforcé par le 3^e paquet. Il prévoit notamment la séparation juridique entre SIR et compagnies propriétaires, l’égalité de traitement des compagnies, un affichage des solutions dans l’intérêt des passagers et non de certaines compagnies et une obligation des compa- gnies propriétaires de participer aux SIR concurrents.

L’extension des droits des passagers

On sait que certaines compagnies, en particulier les compagnies low-cost non-membres de l’IATA (et ne devant donc pas respecter les règles IATA en matière de protection des voya- geurs), tendent à ne proposer ni dédommagement ni solution de rechange efficace en cas de problème (cf. 6). On voit ainsi des voyageurs chercher et payer eux-mêmes un hôtel pour cause de vol annulé, d’autres dormir dans les aéroports,…

En février 2004, le Parlement et le Conseil ont adopté un règlement « établissant des règles communes en matière d'indemnisation et d'assistance des passagers en cas de refus d'em- barquement et d'annulation ou de retard important d'un vol »². Entré en vigueur en février 2005, il vise à protéger les voyageurs en évitant que la concurrence ne conduise à économi- ser sur les conditions de gestion de cas tels que vols annulés ou « overbooking ».

L’assistance en escale

Le Conseil de l’Europe a adopté en 1996 une directive libéralisant les services en escale dits

« côté piste » (carburant, catering, manipulation des bagages,…). Le but avoué est de faire baisser le coût de ces prestations, jugé trop élevé.

1 Balfour (2004) cite le cas de la compagnie britannique Flybe qui a vendu, en 2002, pour 40 millions de livres sterling six paires de slots qu’elle détenait à Londres Heathrow (20 millions pour quatre paires vendues à Virgin Atlantic et 20 millions pour les deux autres vendues à l’Australienne Qantas).

2 Règlement 261/2004 abrogeant le règlement 295/91. JOUE 17/2/2004, L46/1.

Les règlements en projet

Redéfinition des possibilités d’aides d’État

La Commission a récemment émis une communication intitulée « Lignes directrices commu- nautaires sur le financement des aéroports et les aides d’État au démarrage pour les com- pagnies aériennes au départ d’aéroports régionaux »¹. Cet avis n’engage que la Commission mais devrait servir de base à une législation claire en la matière faisant suite à différentes affaires dont celle concernant Ryanair à Charleroi. Dans cette affaire, la Commission avait fini par accepter certaines aides dès lors qu’il s’agissait de financements « one shot » aidant au démarrage de nouveaux services et qu’elles soient versées sans discrimination quant aux compagnies bénéficiaires (cf. 6).

Dans le présent texte, la Commission, qui se félicite au passage de ce que le développement des compagnies low-cost contribue à faire baisser les prix du transport aérien², la Commis- sion propose :

d’élargir les possibilités d’aides d’État directes à l’exploitation de lignes aériennes pour le cas où il s’agit d’un démarrage d’activité concernant un aéroport régional ;

de définir clairement quelles sont les aides d’État aux aéroports qui sont ou ne sont pas jugées compatibles avec le Traité.

Révision du 3^e paquet

En mars 2003, la Commission a lancé les consultations quant à une révision des trois direc- tives de 1992 constituant le 3^e paquet. Il est notamment proposé d’adopter une gestion communautaire des relations avec les États tiers, de simplifier la procédure relative aux obligations de service public, de clarifier certaines questions (par exemple la notion de

« système aéroportuaire »),…

On le voit, il ne s’agit bien entendu pas de revenir en arrière mais plutôt de renforcer et affiner un droit en vigueur depuis une dizaine d’années.

Le rôle accessoire du Parlement Européen :

Consulté sur les trois paquets de propositions soumis au Conseil des Ministres par la Commission, le Parlement a remis un avis ne remettant nullement en cause le fait de libéraliser le secteur, mais proposant néanmoins un certain nombre d’adaptations qui témoignent, soit-dit en passant, d’un travail parlementaire non-négligeable³.

Reflet de sa diversité, le Parlement se veut tantôt plus libéral que la Commission (proposant par exemple que la période de transition pour les îles grecques ne concerne pas Corfou, la Crète et Rhodes), tantôt plus social (proposant en particulier que la Commission présente, au Conseil et au Parlement, « un document sur les répercussions sociales, en particulier sur le niveau d’emploi et les conditions de travail durant le processus actuel de libéralisation, ainsi que sur les répercussions prévisibles du processus »).

S’agissant du 3^e paquet, nous avons systématiquement comparé les demandes de modifica- tions et les textes finalement adoptés par le Conseil. Un tel exercice révèle que le Parlement a quasiment travaillé pour rien, presque toutes ses propositions ayant été jetées aux ou- bliettes.

1 http://europa.eu.int/comm/transport/air/rules/state_aid_consultation_fr.htm (JOUE 9/12/2005, C312/1).

2 Sans préoccupation aucune sur les conditions et conséquences sociales de ce développement.

3 Cf. Journal Officiel des Communautés Européennes, C125, p. 140 et suivantes (1992).