Etudes en l’honneur du Professeur Thierry Tanquerel. Entre droit constitutionnel et droit administratif: questions autour du droit de l’action publique

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Etudes en l'honneur du Professeur Thierry Tanquerel. Entre droit constitutionnel et droit administratif: questions autour du droit de

l'action publique

HOTTELIER, Michel (Ed.), HERTIG RANDALL, Maya (Ed.), FLÜCKIGER, Alexandre (Ed.)

HOTTELIER, Michel (Ed.), HERTIG RANDALL, Maya (Ed.), FLÜCKIGER, Alexandre (Ed.).

Etudes en l'honneur du Professeur Thierry Tanquerel. Entre droit constitutionnel et droit administratif: questions autour du droit de l'action publique . Genève : Schulthess, 2019

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Collection Genevoise

C G

Collection Genevoise

Études en l ’honneur d u P rof esseur Thierr y Tanq uer el M ichel H ott elier / M ay a H er tig R andall / A le xandr e F lück iger (éds)

www.schulthess.com

L’année 2019 a marqué l’achèvement de la carrière académique que le Professeur Thierry Tanquerel a accomplie à la Faculté de droit de l’Université de Genève.

Présentées sous le titre « Entre droit constitutionnel et droit admi- nistratif : questions autour du droit de l’action publique », les Études rédigées en son honneur réunissent les contributions de ses collègues, ses anciens doctorants et doctorantes, ainsi que ses amis et amies pour rendre hommage à son ouverture d’esprit et à sa curiosité intellectuelle.

Librement choisies et traitées au gré des affinités et des spécia- lités de chacune et de chacun, les contributions se déclinent autour d’une pluralité de thèmes scientifiques propres au droit de l’action publique qui sont chers au Professeur Thierry Tanque- rel et dans lesquels celui-ci s’est, durant plus de trente ans, investi et illustré par ses activités d’enseignant, de chercheur et d’expert.

Études en l’honneur du Professeur

Thierry Tanquerel

Entre droit constitutionnel et droit administratif : questions autour du droit de l’action publique

Édité par

Michel Hottelier Maya Hertig Randall Alexandre Flückiger

Recueils de textes

ISBN 978-3-7255-8713-1

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Alexandre Flückiger (éds)

Études en l’honneur du Professeur Thierry Tanquerel

C G

Collection Genevoise

Recueil de textes

Études en l’honneur du Professeur

Thierry Tanquerel

Entre droit constitutionnel et droit administratif : questions autour du droit de l’action publique

Édité par

Michel Hottelier

Maya Hertig Randall

Alexandre Flückiger

ISBN 978-3-7255-8713-1

© Schulthess Médias Juridiques SA, Genève · Zurich · Bâle 2019 www.schulthess.com

Diffusion en France : Lextenso Éditions, 70, rue du Gouverneur Général Éboué, 92131 Issy-les-Moulineaux Cedex

www.lextenso-editions.com

Diffusion en Belgique et au Luxembourg Patrimoine, 119, avenue Milcamps, 1030 Bruxelles Tous droits réservés. Toute traduction, reproduction, représentation ou adaptation intégrale ou partielle de cette publication, par quelque procédé que ce soit (graphique, électronique ou mécanique, y compris photocopie et microfilm), et toutes formes d’enregistrement sont strictement interdites sans l’autorisation expresse et écrite de l’éditeur.

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en l’honneur du Professeur Thierry Tanquerel, Genève / Zurich 2019, Schulthess Éditions Romandes

En attribuant le titre « Entre droit constitutionnel et droit administratif : questions autour du droit de l’action publique » à l’ouvrage que la Faculté de droit a édité afin de rendre hommage au Professeur Thierry Tanquerel, nous avons souhaité refléter tout à la fois la curiosité, la diversité et la richesse intellectuelles qui caractérisent le profil et le parcours académiques de notre collègue. Ainsi qu’en témoigne la volumineuse liste de publications qui figure en fin d’ouvrage, Thierry Tanquerel s’est en effet illustré, tout au long de sa carrière, par une impressionnante série d’engagements, d’enseignements, de recherches et d’expertises gravitant constamment autour du droit constitutionnel et du droit administratif.

Le droit constitutionnel, Thierry Tanquerel s’y est adonné dès l’obtention de sa licence en droit à l’Université de Genève (1976), en occupant un poste d’assistant auprès de Giorgio Malinverni, qui était alors en charge de cet enseignement, puis de Charles-Albert Morand pour le cours de droits fondamentaux (1983). C’est d’ailleurs sous la direction de ce dernier qu’il a rédigé sa thèse de doctorat, consacrée à « La participation de la population à l’aménagement du territoire » (1987). Le maillage étroit, pour ne pas dire la symbiose entre droit constitutionnel et droit administratif, apparaissent ainsi, de manière particulièrement nette, dès les premiers travaux académiques de Thierry Tanquerel.

Ce vif intérêt s’est poursuivi et développé avec les très nombreuses recherches, études, rapports et publications que Thierry Tanquerel a réalisés durant la suite de sa carrière, en accédant au corps professoral de la Faculté de droit de Genève, comme chargé de cours dans un premier temps (1991), puis comme professeur ordinaire (1996). Infatigable bâtisseur de ponts, notre collègue s’est, entre autres, ardemment engagé en vue de réunir en une unité d’enseignement et de recherche unique – le département de droit public – le département de droit constitutionnel et celui de droit administratif de la Faculté de droit.

Son ouverture interdisciplinaire l’a également conduit à diriger, durant près de dix ans, le Centre d’étude, de technique et d’évaluation législatives de la Faculté de droit (CETEL). Il a mené au sein de ce centre plusieurs recherches sur le droit en action, de l’évaluation du droit de recours des organisations écologistes (2000, 2005 et 2008) à l’évaluation de la recherche en droit (2015), en passant par une importante analyse empirique du contentieux judiciaire en matière administrative en Suisse (2011).

La majeure partie de l’enseignement de Thierry Tanquerel a été consacrée au droit administratif. C’est cette activité qui l’a conduit à rédiger, en 2011, son Manuel de droit administratif, brillante synthèse de son enseignement, dont la deuxième édition est parue à la fin de l’année 2018. Transcendant les frontières d’un enseignement limité à un cadre strictement universitaire, cet ouvrage s’est rapidement imposé comme une source majeure de référence pour les praticiens et pour la jurisprudence, aussi bien fédérale que cantonale.

Au-delà de la stature du professeur, les fonctions de spécialiste du droit public que Thierry Tanquerel a exercées en qualité de membre de la commission instituée par la loi sur les constructions et les installations diverses et la loi sur les démolitions, transformations et rénovations d’immeubles du canton de Genève (1990), de secrétaire adjoint au sein du département de justice et police de ce canton (1990-1992), avant d’exercer la tâche de magistrat au Tribunal administratif genevois (1992-1996) n’ont pas manqué de générer autant d’expériences précieuses, qui ont à leur tour contribué à enrichir ses travaux de recherche.

Plusieurs de ces allers-retours entre expérience pratique et prospection académique, entre recherche fondamentale et recherche appliquée, reflètent de manière expressive l’originalité qu’affiche le profil de Thierry Tanquerel. En témoignent, en particulier, l’expertise que notre collègue a pu mettre au profit du projet de réforme de la juridiction administrative genevoise ou encore l’engagement soutenu dont il a fait preuve, quatre ans durant, au sein de

l’Assemblée constituante genevoise élue en 2008. Dans ce dernier cas, il nous plaît de souligner le rôle déterminant que Thierry Tanquerel a joué, aux côtés de quelques autres constituants, au cours du processus de convergence qui, à l’issue d’une assez longue période de blocage sur le terrain politique, a finalement été mis en place en vue de surmonter les querelles partisanes, de mener à bon port le processus de révision totale et de doter Genève d’une constitution moderne.

Toutes ces expériences, tout ce parcours et toute cette richesse intellectuelle sont illustrés et mis en perspective par les nombreuses contributions que ses collègues, ses anciens doctorants et doctorantes ainsi que ses amis et amies ont rédigées et qui sont rassemblées dans les présentes Etudes pour l’honorer à l’occasion de son départ à la retraite. Nous tenons à leur exprimer notre profonde reconnaissance.

Nous tenons aussi à adresser nos sincères remerciements aux personnes suivantes pour leur précieuse collaboration tout au long du processus d’édition de l’ouvrage : le Professeur Gian Paolo Romano, président de la commission des publications de la Faculté de droit de l’Université de Genève pour l’enthousiasme dont il a fait preuve en vue de permettre l’édition de ces Etudes ; Mesdames et Messieurs Louis Ballivet, Florian Egger, Dominique Hänni, Margaux Terradas et Morgane Ventura, assistantes et assistants à la Faculté de droit de l’Université de Genève pour leur disponibilité lors de la relecture et de la mise en forme des contributions ; Madame Sandra de Lorenzi, secrétaire au département de droit public de la Faculté de droit de l’Université de Genève, dont l’apport a été déterminant lors des tâches de planification et de coordination des contributions ; Madame Joanna David Mangin, chef de projet des éditions romandes de la Maison Schulthess, pour ses précieux conseils lors des travaux d’édition.

Genève, en mai 2019

Michel Hottelier Maya Hertig Randall Alexandre Flückiger

Sommaire

Avant-propos ... VII MURAT JULIAN ALDER

Avocat, Député au Grand Conseil de la République et canton de Genève

Les droits politiques dans la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 ...1 FRANÇOIS BELLANGER

Professeur à l’Université de Genève, Avocat

Enjeux et risques du nouveau contenu des plans localisés de quartier (PLQ) ... 9 FREDERIC BERNARD

Chargé de cours à l’Université de Genève, Avocat

Du contrôle de l’administration par le juge ... 25 ARUN BOLKENSTEYN

Docteure en droit

Les opinions séparées en droit genevois ... 35 BENOIT BOVAY

Professeur à l’Université de Lausanne, Avocat

Bien bâtir. Les clauses d’esthétique en droit public des constructions ... 43 CHRISTIAN BOVET

Professeur à l’Université de Genève

L’autorégulation financière à l’épreuve de l’efficacité ... 53 URSULA CASSANI

Professeure à l’Université de Genève

Bien commun, avantages privés : la corruption d’agents publics suisses... 61 MICHELLE COTTIER

Professeure à l’Université de Genève

Activité législative en droit civil et droit comparé : vers une approche socio-juridique ... 79 VALERIE DEFAGO GAUDIN

Professeure à l’Université de Neuchâtel DAVID RENDERS

Professeur à l’Université catholique de Louvain,Avocat au Barreau de Bruxelles Disputatio en droit comparé ou peut-on siéger en référé et au fond dans une même affaire ?... 87 ANNE-CHRISTINE FAVRE

Professeure à l’Université de Lausanne

La participation de la population en droit de l’environnement : un droit ? ... 97 ALEXANDRE FLÜCKIGER

Professeur à l’Université de Genève

Le droit souple intercantonal : quand les conférences intercantonales recommandent, les réglementations s’harmonisent... 109

AURELIE GAVILLET

Docteure en droit, Titulaire du brevet d’avocat

Le retrait de la « carte d’identification aéroportuaire » par l’Aéroport international de Genève : brèves réflexions à la lumière de la jurisprudence récente ... 127 STEPHANE GRODECKI

Chargé de cours à l’Université de Genève, Premier procureur à Genève

Le droit d’être entendu avant la fin des rapports de service en droit public ... 135 MAYA HERTIG RANDALL

Professeure à l’Université de Genève

Comment déterminer le minimum pour une vie décente ? Inspirations de la

jurisprudence allemande ... 145 MICHEL HOTTELIER

Professeur à l’Université de Genève

Le recours pour violation des opérations électorales en droit genevois ... 159 FLORIAN IRMINGER

Ancien membre de l’Assemblée constituante de la République et canton de Genève et président de la Commission de rédaction, Directeur exécutif de Penal Reform International, Londres

De la protection des lanceurs d’alerte à la collaboration avec la délation anonyme ... 171 JEAN-FRANÇOIS JOYE

Professeur à l’Université Savoie Mont Blanc

L’urbanisme français et le référendum. Enquête sur un blocage juridico-

psychologique ... 183 REGINA KIENER

Professeure à l’Université de Zurich DAVID HENSELER

MLaw, Avocat

Anforderungen des Europarats und der OSZE an die Spruchkörperbildung in

Gerichten ... 193 NICOLAS LEVRAT

Professeur à l’Université de Genève

Searching for international administrative law in Cross-border Co-operation ... 201 PASCAL MAHON

Professeur à l’Université de Neuchâtel

Le Parlement écossais, la devolution et le Brexit ... 207 VINCENT MARTENET

Professeur à l’Université de Lausanne

L’Etat en tant que destinataire des droits fondamentaux ... 221 CYRIL MIZRAHI

Avocat au Barreau de Genève

Introduction au droit de l’égalité des personnes handicapées ... 229 FRANÇOIS PAYCHERE

Docteur en droit, Président de la Cour des comptes de la République et canton de Genève Lettre à un jurisconsulte ou quelques propos libres destinés à un ami ... 243

ETIENNE POLTIER

Professeur à l’Université de Lausanne

L’évolution du droit administratif suisse ... 251 MARIA RODRIGUEZ ELLWANGER

Docteure en droit

La place de la population dans la planification territoriale transfrontalière du bassin de vie franco-valdo-genevois ... 259 MARCO SASSÒLI

Professeur à l’Université de Genève

L’administration d’un territoire par un groupe armé peut-elle être régie par le droit ? ... 267 BENJAMIN SCHINDLER

Professeur à l’Université de Saint-Gall

Kontinuität und Wandel im Verwaltungsrecht. Miszelle zum Energierecht der

Barockzeit ... 277 RAINER J.SCHWEIZER

Professeur honoraire de l’Université de Saint-Gall

La genèse de la responsabilité publique en droit constitutionnel de Genève ... 287 FELIX UHLMANN

Professeur à l’Université de Zurich EVA SCHEIFELE

Assistante à l’Université de Zurich

Les tribunaux sont-ils des roseaux ? Quelques réflexions sur la relation entre le

législateur et les tribunaux dans la procédure administrative ... 297 FREDERIC VARONE

Professeur à l’Université de Genève KARIN BYLAND

Responsable de projets à la Chambre de commerce, d’industrie et des services de Genève Evolution du contentieux administratif judiciaire au Tribunal fédéral (1990-2017) ... 309 NICOLAS WISARD

Docteur en droit, Avocat

La participation en aménagement du territoire après la Convention d’Aarhus.

Quelques observations conceptuelles et d’expérience ... 317 ROBERT ZIMMERMANN

Docteur en droit, Conseil

De la nature administrative de l’entraide judiciaire internationale en matière pénale ... 329 JEAN-BAPTISTE ZUFFEREY

Professeur à l’Université de Fribourg

Travaux de construction : le privé ne tient pas le public... 337 Liste des publications de Thierry Tanquerel ... 343

Les droits politiques dans la Constitution de la République et canton de Genève

du 14 octobre 2012

MURAT JULIAN ALDER¹

Avocat, Député au Grand Conseil de la République et canton de Genève

Introduction

Adoptée par le corps électoral cantonal le 14 octobre 2012², la Constitution de la République et canton de Genève³ est entrée en vigueur le 1^er juin 2013 conformément à son art. 224 al. 1. Elle a reçu la garantie de la Confédération suisse en application de l’art. 51 al. 2 Cst. féd.⁴ le 20 mars 2014⁵. La présente contribution porte sur son Titre III, consacré aux droits politiques. Après avoir rappelé quelques notions de base, nous présenterons les dispositions constitutionnelles relatives à la titularité des droits politiques, puis celles relatives à l’objet de ces derniers. Nous conclurons en évoquant diverses évolutions possibles du droit actuel.

I. Généralités

Le corps électoral est l’organe institutionnel constitué de l’ensemble des personnes physiques ayant la qualité de citoyens, et dont la tâche consiste à participer à la formation de la volonté étatique⁶.

Si le terme de « citoyenneté » est couramment compris comme synonyme de « nationalité », il désigne dans une acception scientifique un statut juridique conféré par l’ordre constitutionnel qui a précisément pour corollaire la titularité des droits politiques⁷. Le recours, par la constitution genevoise, à l’expression « titulaires des droits politiques » a permis d’éviter cette

1 L’auteur du présent article a eu l’honneur de siéger aux côtés du Professeur Thierry TANQUEREL au sein de la Commission de rédaction et de la Commission des droits politiques de l’Assemblée constituante de la République et canton de Genève (2008-2012).

2 ROLG 2012 II 538.

3 Constitution de la République et canton de Genève, du 14 octobre 2012 (Cst-GE ; RS/CH 131.234 ; RS/GE A 2 00).

4 Constitution fédérale de la Confédération suisse, du 18 avril 1999 (Cst. féd. ; RS/CH 101).

5 Arrêté fédéral accordant la garantie fédérale à la constitution du canton de Genève, 20 mars 2014, FF 2014 2907.

6 AUER Andreas / MALINVERNI Giorgio / HOTTELIER Michel, Droit constitutionnel suisse, Volume I : L’Etat, 3^ème édition, Berne 2013, p. 22, § 43.

7 Ibid., pp. 22-23, § 43-45.

confusion, tout en répondant à l’ambition de ses rédacteurs d’en faire le premier texte du recueil systématique genevois entièrement écrit en langage inclusif⁸.

Les droits politiques sont l’ensemble des compétences que l’ordre constitutionnel reconnaît au corps électoral⁹. On opère traditionnellement une distinction entre jouissance et exercice des droits politiques¹⁰.

Également appelée capacité civique passive ou droit d’éligibilité, la jouissance des droits politiques confère à son titulaire le droit de se porter candidat à une élection, d'être élu et par conséquent de remplir un mandat politique¹¹.

L'exercice des droits politiques, aussi désigné par les termes de capacité civique active ou de droit de vote, contient l'ensemble des prérogatives permettant au citoyen de participer à la formation de la volonté populaire. En Suisse, la capacité civique active comprend les droits d’élire, de participer aux votations et de signer des initiatives populaires et des demandes de référendum¹².

II. La titularité des droits politiques

En matière de titularité des droits politiques, la nouvelle constitution genevoise n’a apporté aucun changement au fond¹³. En revanche, à la forme, la délimitation du corps électoral a fait l’objet de clarifications bienvenues¹⁴. À ce propos, il convient de distinguer deux cercles de titulaires des droits politiques à Genève : le corps électoral communal (art. 48 al. 2 cum art. 48 al. 3 Cst-GE), d’une part, et le corps électoral cantonal (art. 48 al. 1 Cst-GE), d’autre part.

A. Le corps électoral communal

L’art. 48 al. 2 Cst-GE dispose que « sont titulaires des droits politiques sur le plan communal les personnes de nationalité suisse âgées de 18 ans révolus domiciliées dans la commune ».

L’art. 48 al. 3 Cst-GE ajoute par ailleurs que « sont titulaires du droit d'élire, de voter et de signer des initiatives et des demandes de référendum sur le plan communal les personnes de nationalité étrangère âgées de 18 ans révolus qui ont leur domicile légal en Suisse depuis huit ans au moins ».

Le corps électoral communal, tel que défini par les art. 48 al. 2 cum art. 48 al. 3 Cst-GE, s’impose de manière uniforme pour l’ensemble des 45 communes genevoises listées à l’art. 1 al. 1 LAC¹⁵.

La lecture combinée de ces deux dispositions nous amène à effectuer une distinction entre un cercle de personnes qui sont mises au bénéfice aussi bien de l’exercice que de la jouissance des droits politiques communaux (art. 48 al. 2 Cst-GE), d’une part, et un cercle de personnes qui ne

8 Bulletin officiel de l’Assemblée constituante genevoise (BOAC), Tome XIII, p. 6929 ss, pp. 6, 18 & 21.

9 AUER/MALINVERINI/HOTTELIER (2013), p. 200, § 623.

10 Ibid., p. 240, § 750.

11 NGUYEN Minh Son, Droit public des étrangers : présence, activité économique et statut politique, Berne 2003, p. 697.

12 GRISEL Etienne, Initiative et référendum populaires, Traité de la démocratie semi-directe en droit suisse, 3^ème édition, Berne 2004, pp. 62-63, § 112 à 115.

13 TANQUEREL Thierry / HOTTELIER Michel, La Constitution genevoise du 14 octobre 2012, in SJ 2014 II 341, pp. 341ss, p. 364.

14 Ibid., p. 365.

15 Loi sur l’administration des communes, du 13 avril 1984 (LAC ; RS/GE B 6 05).

disposent que de la seule capacité civique active dans les communes (art. 48 al. 3 Cst-GE), d’autre part.

En effet, à Genève, contrairement à d’autres cantons romands (FR¹⁶, JU¹⁷, NE¹⁸, VD¹⁹), la titularité des droits politiques de personnes étrangères se limite à l’exercice de ceux-ci²⁰. Il convient également de relever que, dans le canton de Genève, les ressortissants suisses domiciliés à l’étranger ne disposent d’aucun droit politique à l’échelon communal (art. 48 al. 2 Cst-GE a contrario, en lien avec l’art. 48 al. 1 Cst-GE).

B. Le corps électoral cantonal

L’art. 48 al. 1 Cst-GE dispose que « sont titulaires des droits politiques sur le plan cantonal les personnes de nationalité suisse âgées de 18 ans révolus domiciliées dans le canton, ainsi que les personnes domiciliées à l’étranger qui exercent leurs droits politiques fédéraux dans le canton ».

Contrairement au corps électoral communal, le corps électoral cantonal est défini de manière uniforme, puisque la disposition précitée n’opère aucune distinction entre la capacité civique active et la capacité civique passive de ses titulaires.

À Genève, comme dans la plupart des autres cantons, les droits politiques cantonaux sont entièrement réservés aux ressortissants suisses. Si deux cantons (JU²¹, NE²²) reconnaissent, à certaines conditions spécifiques, la capacité civique active en matière cantonale aux étrangers durablement établis sur leur territoire, aucun canton n’accorde en l’état actuel des choses la capacité civique passive cantonale à des non-Suisses.

Par ailleurs, si les ressortissants suisses domiciliés à l’étranger ne disposent d’aucun droit politique communal à Genève, ils sont néanmoins inclus dans le corps électoral cantonal si leur dernière commune de domicile ou leur commune d’origine se trouvent dans le canton (art. 18 al. 1 & al. 2 LSEtr²³, applicables sur renvoi de l’art. 17 al. 2 LEDP²⁴). Toutefois, en cas d’élection au Conseil d’Etat ou au Conseil des Etats, un citoyen genevois domicilié à l’étranger serait tenu de prendre domicile dans le canton (art. 52 al. 3 Cst-GE), ce qui d’ailleurs engendrerait sa radiation du registre des Suisses de l’étranger (art. 14 al. 2 let. a LSEtr).

III. L’objet des droits politiques

L’art. 45 al. 1 Cst-GE détermine l’objet des droits politiques comme étant la participation aux élections et votations, l’éligibilité, ainsi que la signature des initiatives populaires et des demandes de référendum.

16 Art. 48 al. 1 let. b Constitution du canton de Fribourg du 8 juin 2010 (Cst-FR ; RS/CH 131.219 ; RS/FR 10.1).

17 Art. 6 al. 5 Loi sur les droits politiques du 26 octobre 1978 (LDP/JU ; RS/JU 161.1).

18 Art. 3 let. c Loi sur les droits politiques du 17 octobre 1984 (LDP/NE ; RS/NE 141).

19 Art. 142 al. 1 let. b Constitution du canton de Vaud du 11 mars 2015 (Cst-VD ; RS/CH 131.231 ; RS/VD 101.01).

20 L’art. 123 al. 2 Cst-GE accorde, à des conditions particulières, un droit d’éligibilité aux ressortissants étrangers en qualité de juges prud’hommes.

21 Art. 3 al. 1 LDP/JU ; les citoyens étrangers ne peuvent toutefois pas participer aux scrutins « touchant la matière constitutionnelle » (art. 3 al. 2 LDP/JU).

22 Art. 37 al. 1 let. c Cst-NE (RS/CH 131.233 ; RS/NE 101).

23 Loi fédérale sur les personnes et les institutions suisses à l'étranger, du 26 septembre 2014 (LSEtr ; RS/CH 195.1).

24 Loi sur l’exercice des droits politiques, du 15 octobre 1982 (LEDP-GE ; RS/GE A 5 05).

A. Les élections

D’une manière générale, les élections ont lieu soit au système proportionnel, avec un quorum de 7% (art. 54 Cst-GE), soit au système majoritaire (art. 55 Cst-GE). Tant à l’échelon cantonal que dans les communes, à Genève, les élections ont toujours lieu en une seule et unique circonscription (art. 54 al. 1 in fine & art. 55 al. 1 in fine Cst-GE).

Le corps électoral cantonal élit :

- le Grand Conseil (art. 52 al. 1 let. a Cst-GE), tous les 5 ans, en alternance avec les élections communales, au système proportionnel (art. 81 al. 2 Cst-GE) ;

- le Conseil d’Etat (art. 52 al. 1 let. b Cst-GE), tous les 5 ans, au système majoritaire (art.

102 al. 2, 1^ère phr. Cst-GE), étant précisé que le premier tour a lieu simultanément à l’élection du Grand Conseil (art. 102 al. 2, 2^ème phr. Cst-GE) ;

- les députés genevois au Conseil des Etats (art. 52 al. 1 let. e Cst-GE), tous les 4 ans, en même temps que l’élection du Conseil national (art. 52 al. 2 Cst-GE), au système majoritaire (art. 52 al. 2 Cst-GE cum art. 102 al. 2, 1^ère phr. Cst-GE par analogie) ; - les magistrats du Pouvoir judiciaire (art. 52 al. 1 let. c Cst-GE), tous les 6 ans, au

système majoritaire (art. 122 al. 1 Cst-GE) ;

- la Cour des Comptes (art. 52 al. 1 let. d Cst-GE), tous les 6 ans, au système majoritaire (art. 129 Cst-GE).

Le corps électoral communal élit :

- le Conseil municipal (art. 53 let. a Cst-GE), tous les 5 ans, en alternance avec les élections cantonales, au système proportionnel (art. 140 al. 3 Cst-GE) ;

- l’organe exécutif communal (art. 53 let. b Cst-GE), tous les 5 ans, au système majoritaire (art. 141 al. 3 Cst-GE), étant précisé que le premier tour a lieu simultanément à l’élection du Conseil municipal (art. 141 al. 3 Cst-GE).

Si la nouvelle constitution n’a guère apporté de modifications aux élections au système proportionnel, il convient néanmoins de relever quelques changements importants que son entrée en vigueur a engendrés pour les élections au système majoritaire :

- l’élection au premier tour ne peut avoir lieu que si un candidat obtient la majorité absolue des bulletins valables, y compris les bulletins blancs (art. 55 al. 2 Cst-GE), contre un tiers dans l’ancienne constitution (art. 50 al. 1 aCst-GE²⁵) ;

- l’élection tacite, c’est-à-dire le cas de figure où le nombre de candidatures est égal au nombre de sièges à pourvoir, n’est pas possible lors du premier tour de l’élection du Conseil d’Etat et des députés genevois au Conseil des Etats (art. 55 al. 5 Cst-GE²⁶).

B. L’initiative populaire et le référendum

La nouvelle constitution genevoise a introduit une innovation majeure en matière de délimitation du nombre de signatures nécessaires au lancement d’une initiative populaire ou d’une demande de référendum : le seuil minimal de signatures n’est pas fixé sous la forme

25 Constitution de la République et canton de Genève, du 24 mai 1847, abrogée par l’art. 225 al. 1 Cst-GE.

26 Lors de l’entrée en vigueur de la Cst-GE, son art. 55 al. 5 prévoyait également l’impossibilité d’une élection tacite lors du premier tour de l’élection de l’organe exécutif communal. Cette disposition a été modifiée à la suite de l’adoption par le corps électoral cantonal le 25 septembre 2016 de la loi constitutionnelle n° L 11757, entrée en vigueur le 22 octobre 2016 (ROLG 2016 II 821).

d’un nombre, mais d’un pourcentage du corps électoral. Ce système, d’inspiration « néo- fazyste »²⁷, n’a pas d’équivalent ailleurs en Suisse. Il était toutefois déjà pratiqué dans les communes genevoises (art. 59 et 68B aCst-GE).

Lors de son adoption, le seuil des signatures était fixé comme suit :

- pour les initiatives populaires tendant à la révision totale ou partielle de la constitution cantonale : 4% du corps électoral ;

- pour les initiatives populaires en matière législative et les demandes de référendum facultatif ordinaire : 3% du corps électoral.

Ces taux, qui correspondaient aux seuils chiffrés prévus par les art. 53 et 64 aCst-GE (10’000 signatures représentaient environ 4% des titulaires des droits politiques, 7’000 signatures en représentaient environ 3%), ont été revus à la baisse en 2017²⁸ et sont désormais fixés de la manière suivante :

- pour les initiatives populaires tendant à la révision totale ou partielle de la constitution cantonale : 3% du corps électoral (art. 56 al. 1 Cst-GE), soit 7’941 signatures au 31 décembre 2018, pour l’année 2019 (art. 5 LEDP, art. 3C et annexe n° 5 ch. 1 REDP²⁹) ;

- pour les initiatives populaires en matière législative et les demandes de référendum facultatif ordinaire : 2% du corps électoral (art. 57 al. 1 & 67 al. 1 Cst-GE), soit 5’294 signatures au 31 décembre 2018, pour l’année 2019 (art. 5 LEDP ; art. 3C et annexe n° 5 ch. 2 & 3 REDP).

La distinction opérée par la nouvelle constitution genevoise entre le nombre de signatures requis pour lancer une initiative populaire de rang constitutionnel (désormais 3%) et celui pour lancer une initiative populaire de rang législatif (désormais 2%) se justifie par le souci d’éviter de surcharger le texte constitutionnel avec des dispositions qui, de par leur contenu, auraient plutôt leur place dans une loi³⁰. Ce souci de finesse et de précision juridiques n’est toutefois politiquement guère partagé de manière large et unanime.

Si les délais de récolte des signatures n’ont pas été modifiés par la nouvelle constitution genevoise (quatre mois pour les initiatives populaires et quarante jours pour les demandes de référendum), ceux-ci sont suspendus entre le 15 juillet et le 15 août (inclusivement) et entre le 23 décembre et le 3 janvier (inclusivement) en ce qui concerne la récolte de signatures pour le lancement d’une demande de référendum. Cette innovation s’est inspirée des féries qui existent déjà en partie en matière judiciaire.

Au niveau communal, le nombre de signatures nécessaires pour le lancement d’une initiative populaire ou d’une demande de référendum est également fixé sous la forme d’un pourcentage, mais ce dernier diffère selon la taille du corps électoral communal (art. 71 al. 1 &

77 al. 1 Cst-GE, art. 3C et annexe n° 5 ch. 4 REDP). Les délais de récolte de signatures sont les mêmes qu’au niveau cantonal (art. 71 al. 3 & art. 77 al. 2 Cst-GE).

Enfin, il convient de relever que la nouvelle constitution genevoise consacre trois formes particulières de référendum, ce qui démontre que, malgré un transfert de compétences toujours plus important des cantons vers la Confédération depuis sa création, les cantons conservent une liberté de manœuvre et un potentiel de créativité importants en matière de développement des instruments de la démocratie directe. Il s’agit :

27 TANQUEREL / HOTTELIER (note 13), p. 366.

28 Adoption par le corps électoral cantonal le 24 septembre 2017 de la loi constitutionnelle n° L 11917, entrée en vigueur le 21 octobre 2017 (ROLG 2017 II 666).

29 Règlement d’application de la loi sur l’exercice des droits politiques, du 12 décembre 1984 (REDP-GE ; RS/GE A 5 05.01).

30 TANQUEREL / HOTTELIER (note 13), p. 367.

- du référendum facultatif facilité en matière fiscale (art. 67 al. 2 let. a Cst-GE) et en matière de logement (art. 67 al. 2 let. b Cst-GE), pour lesquels le nombre de signatures exigé a été réduit à 500 afin d’éviter la tenue d’un scrutin populaire obligatoire sur des objets incontestés, comme cela s’est produit sous l’égide de l’ancienne constitution cantonale (art. 53A al. 2 et 160F aCst-GE)³¹ ;

- du référendum extraordinaire (art. 67 al. 3 Cst-GE), sur décision prise par le Grand Conseil à la majorité qualifiée des deux tiers des voix exprimées³² ;

- du référendum en matière d’assainissement financier (art. 66 Cst-GE), qui existait déjà dans l’ancienne constitution genevoise (art. 53B aCst-GE) et dont la conformité à la liberté de vote garantie par l’art. 34 Cst. féd. est controversée³³, notamment en raison de l’interdiction du double refus des mesures de réduction des charges et des augmentations d’impôt d’effet équivalent soumises alternativement au vote populaire.

Conclusions

La nouvelle constitution genevoise est issue des travaux aussi passionnants qu’animés de l’Assemblée constituante de la République et canton de Genève entre 2008 et 2012.

En raison de la grande de diversité des sensibilités politiques qui étaient représentées au sein de cette dernière, la nouvelle charte fondamentale genevoise est nécessairement le fruit d’importants compromis suscités notamment par une volonté largement partagée d’obtenir un vote favorable du peuple lors du scrutin du 14 octobre 2012.

À l’image de toute autre constitution, celle du canton Genève n’a rien d’immuable et s’avère perfectible. Elle a d’ailleurs déjà connu plusieurs modifications depuis son adoption.

L’abaissement du seuil des signatures nécessaires pour le lancement d’une initiative populaire ou d’une demande de référendum a constitué la première révision constitutionnelle importante en matière de droits politiques pour le canton de Genève.

D’autres réformes, qui toucheront probablement plutôt à la titularité des droits civiques, pourraient suivre au cours des prochaines années en fonction de l’évolution des sensibilités politiques.

En effet, si l’abaissement de l’âge de la majorité civique active de 18 à 16 ans reste une exception glaronnaise (art. 56 al. 1 Cst-GL³⁴), que Genève ne semble d’ailleurs guère vouloir suivre³⁵, la définition de l’étendue des droits politiques accordés aux étrangers durablement établis continuera probablement à faire débat.

Cette question est toutefois plus complexe. En effet, à Genève, les étrangers ont la seule capacité civique active en matière communale, à condition d’avoir résidé légalement en Suisse pendant 8 ans, indépendamment de tout délai de résidence à l’intérieur du canton. De plus, contrairement aux autres cantons romands cités précédemment³⁶, le canton de Genève n’exige pas de ses citoyens étrangers qu’ils soient nécessairement titulaires d’une autorisation d’établissement, une autorisation de séjour pouvant suffire. Le maintien du statu quo en la

31 TANQUEREL / HOTTELIER (note 13), p. 368.

32 Par exemple, la loi n° L 12052 du 23 février 2018, adoptée par le corps électoral le 10 juin 2018 et entrée en vigueur le 30 juin 2018.

33 ATF 131 I 126, 133 Feller et consorts ; Arrêté fédéral accordant la garantie fédérale à des Constitutions cantonales révisées, 8 décembre 2010, FF 2011 255 ; contra : TANQUEREL / HOTTELIER (note 13), p. 372.

34 Constitution du canton de Glaris, du 1er mai 1988 (Cst-GL ; RS/CH 131.217 ; RS/GL I A/1/1).

35 Le projet de loi constitutionnelle n° PL 11395-A et le projet de loi n° PL 11396-A, qui avaient pour objet de réduire l’âge de la majorité civique de 18 à 16 ans, ont été rejetés par le Grand Conseil le 12 mars 2015.

36 Cf. supra II. A. & B.

matière semble donc probable à court terme³⁷. Toutefois, de nouvelles initiatives, populaires ou parlementaires, proposeront à moyen terme des variantes allant de l’extension du droit d’éligibilité communal à l’octroi de la capacité civique complète aussi bien au niveau cantonal qu’à l’échelon communal³⁸.

Néanmoins, la réforme la plus audacieuse qui pourrait intervenir à brève échéance à Genève en matière de titularité des droits politiques ne concerne ni l’âge de la majorité civique, ni la problématique de la nationalité, mais celle de la levée de toute possibilité de privation des droits civiques pour les personnes durablement incapables de discernement.

En effet, alors que cette suspension était autrefois dictée d’office pour « ceux qui sont interdits pour cause de maladie mentale ou de faiblesse d’esprit » (art. 43 let. a aCst-GE), la nouvelle constitution genevoise dispose que « les droits politiques des personnes durablement incapables de discernement peuvent être suspendus par décision d’une autorité judiciaire » (art. 48 al. 4 Cst-GE), ce qui constitue déjà en soi le système le moins restrictif de tous les cantons suisses.

Or, deux projets de loi³⁹ dans l’attente d’un traitement par le Grand Conseil⁴⁰, proposent l’abrogation pure et simple de l’art. 48 al. 4 Cst-GE en se fondant directement sur la CPDH⁴¹. Le canton de Genève pourrait ainsi devenir le premier canton suisse qui mettrait un terme à la privation des droits politiques des personnes durablement incapables de discernement.

La démocratie directe est sans doute l’un des biens les plus précieux de notre pays et de notre canton. Elle n’est cependant jamais acquise : la délimitation du cercle des bénéficiaires des droits civiques et la définition du contenu de ces derniers sont des enjeux politiquement passionnants et qui doivent continuer de susciter le débat de génération en génération.

C’est exactement ce que l’auteur de la présente contribution a eu l’occasion de faire en siégeant sur les bancs de l’Assemblée constituante aux côtés du Professeur Thierry TANQUEREL, à qui il tient ici à adresser ses sincères remerciements pour toutes ces années d’échanges d’idées, aussi respectueuses que constructives, et de collaboration intellectuellement stimulante.

37 Le projet de loi constitutionnelle n° PL 11061-A, qui avait pour objet d’accorder la citoyenneté active et passive cantonale et communale à tous les étrangers domiciliées dans le canton ayant leur domicile légal en Suisse depuis 5 ans au moins, a été rejeté par le Grand Conseil le 14 février 2014.

38 Projet de loi constitutionnelle n° PL 12441 et projet de loi n° PL 12442, du 8 février 2019.

39 Projet de loi constitutionnelle n° PL 12211-A et projet de loi n° PL 12212-A, du 8 mai 2018.

40 À la date de la rédaction de la présente contribution.

41 Convention relative aux droits des personnes handicapées conclue à New York le 13 décembre 2006, entrée en vigueur pour la Suisse le 15 mai 2014 (CPDH ; RS/CH 0.109).

Enjeux et risques du nouveau contenu des plans localisés de quartier (PLQ)

FRANÇOIS BELLANGER

Professeur à l’Université de Genève, Avocat

Introduction

La Loi générale du 29 juin 1957 sur les zones de développement¹ est la clef de voute de l’ensemble de la politique genevoise du logement. Elle contient les bases légales nécessaires permettant au Département du Territoire et, pour lui, à l’Office cantonal du logement et de la planification foncière, de promouvoir la construction de logements sociaux en contrôlant toute la production de logements dans les zones de développement.

L’un des outils de cette politique est le plan localisé de quartier (ci-après : PLQ). Ce plan d’affectation spécial est souvent décrit comme le « Graal » des promoteurs car il définit notamment l’aménagement de détail d’un périmètre et détermine les droits à bâtir des propriétaires concernés, et donc la valeur des terrains. Il est, sauf rare exception², le préalable de toute autorisation de construire dans une zone de développement. Sa base légale principale, l’article 3 LGZD, a été largement remaniée le 23 janvier 2015 par la Loi modifiant la loi générale sur les zones de développement (LGZD) (Réforme PLQ)³. Son environnement juridique a subi plusieurs modifications depuis cette date, notamment avec les nouvelles bases légales portant sur la taxe d’équipement introduites par la Loi 11783⁴.

L’objectif de la Loi 11305 était de donner un nouveau souffle aux PLQ en remédiant à des défauts souvent énoncés par les « utilisateurs » des PLQ et pour partie, mis en évidence dans le rapport de la Task force PLQ du 27 août 2013⁵. Quatre ans après la grande réforme de 2015, il nous a semblé utile de faire le point sur les conséquences juridiques et pratiques des modifications intervenues à l’article 3 LGZD, s’agissant du contenu des PLQ (al. 1) et des dérogations admissibles (al. 5). Nous commencerons ainsi par présenter le nouveau contenu des PLQ tel qu’il s’est développé depuis l’entrée en vigueur de la réforme (I.), avant d’en aborder les conséquences juridiques au regard de la jurisprudence de la Chambre administrative et du Tribunal fédéral (II.).

* Etat de la législation et de la jurisprudence au 15 décembre 2018.

1 LGZD ; RS/GE L 1 35.

2 Voir art. 2 al. 2 LGZD.

3 Loi 11305.

4 Loi du 1er septembre 2016 modifiant la loi générale sur les zones de développement (LGZD) (Taxe d’équipement) (Loi 11783).

5 Pierre FEDDERSEN/Michèle TRANDA-PITTION/Pascal TANARI/Christa PERREGAUX DUPASQUIER, « Le PLQ : Garantie du projet urbain » Rapport final de la Task force PLQ, 27 Août 2013 ; publié comme annexe 1 du PL 11305, p. 30 à 96.

I. Le nouveau contenu des PLQ

Avant de présenter le nouveau contenu des PLQ, nous ferons d’abord un bref retour en arrière afin de rappeler les problèmes que ladite réforme entendait régler et la voie qui a dû être empruntée pour apporter les solutions nécessaires (A.). Nous examinerons ensuite les principales modifications apportées au contenu des PLQ et leur impact au regard des dispositions légales applicables (B.).

A. L’origine de la réforme

La réforme des PLQ a été motivée notamment par le constat d’une inadéquation croissante entre cet outil essentiel de l’aménagement du territoire et les besoins du terrain. En particulier, le rapport du Conseil d’Etat mettait en évidence les difficultés rencontrées par les architectes au stade du dépôt des autorisations de construire et la nécessité de déroger de plus en plus souvent au contenu des PLQ : « [t]echniquement, l'absence de souplesse vis-à-vis des implantations fixées, mais aussi la précision de nombreux éléments relevant de l'échelle architecturale, tels que l'emprise des parkings souterrains, quand bien même la loi ne rend pas cet élément obligatoire, génèrent en outre d'importantes difficultés lors de l'élaboration des projets définitifs. Sans parler de l'évolution du cadre légal et réglementaire ou d'opportunités nouvelles susceptibles en tout temps d'émerger – pouvant conduire parfois à remettre en cause des plans récemment adoptés par le Conseil d'Etat – le travail de l'architecte n'est, d'une manière générale, pas favorisé. Lesdits concepteurs se retrouvent dès lors souvent avec des projets souhaitables, mais qui dérogent aux périmètres d’implantations fixés par les PLQ. Non seulement ces projets ne bénéficient pas de la protection conférée par l’article 146 LCI, mais leur conformité aux PLQ n’est pas assurée sous l’angle des dérogations admissibles au titre de l’article 3, alinéa 4 LGZD, lorsqu’ils ne sont pas tout bonnement incompatibles avec ces plans. A cet égard, le recours aux dérogations apparaît toujours plus fréquent. La Cour des comptes a ainsi estimé que 75% des requêtes étaient délivrées en dérogation des PLQ, ce qui interroge sur l'utilité de l'outil, plus spécifiquement sa capacité à garantir la mise en œuvre des principes qu'il prescrit »⁶.

Pour remédier à cette situation, le projet proposait un grand assouplissement de cet instrument. Cette solution, très intéressante sur le plan urbanistique et architectural, s’est très vite heurtée, durant les travaux de la commission d'aménagement, au constat que plus le contenu du plan serait général, et ce de manière à offrir un maximum de souplesse pour la réalisation future des bâtiments, plus le plan perdrait de sa force juridique. En particulier, un enjeu majeur des discussions était la possibilité de continuer à appliquer l’article 146 de la Loi du 14 avril 1988 sur les constructions et les installations diverses⁷. En effet, cette disposition prévoit en son alinéa premier que le recours dirigé contre une autorisation définitive précédée d’un plan localisé de quartier en force ne peut porter sur les objets tels qu’agréés par plan⁸. L’alinéa 2 règle la question de l’octroi de l’effet suspensif de manière similaire en affirmant que si le recours concerne une autorisation définitive précédée d’un PLQ en force, alors le recours ne se verra pas octroyé l’effet suspensif⁹.

Lorsque des projets sont contestés, les opposants commencent généralement par combattre le PLQ, avant de recourir contre les autorisations délivrées sur la base du plan en force.

L’avantage de l’article 146 LCI est d’éviter que les mêmes griefs soient utilisés d’abord contre le plan, puis contre l’autorisation. Cette norme a pour effet de donner une grande force

6 PL 11305, p. 13.

7 LCI ; RS/GE L 5 05.

8 Sur les limites fixées par la Chambre administrative à la portée de cette disposition, voir ATA/816/2014, du 28 octobre 2014, c. 6.

9 Voir, par exemple, ATA/345/2017, du 28 mars 2017 ou ATA/1275/2017, du 12 septembre 2017.

juridique aux PLQ, dès lors que le degré de précision d’un plan anticipe les futures autorisations et limite fortement la possibilité de recourir contre celles-ci, faute de griefs nouveaux par rapport au contenu dudit plan. En conséquence, le changement des règles applicables aux PLQ ne devait pas remettre en cause cette protection. Il fallait concilier souplesse et sécurité juridique pour éviter la multiplication des recours comme l’a exprimé la commission d’aménagement : « [l]es commissaires ne s’opposent pas à cette démarche, mais attirent l’attention de M. Hodgers sur la nécessité d’apporter des réponses précises et satisfaisantes aux questions juridiques cruciales pour que les autorisations de construire ne pas contestables. Il est indispensable que le projet de loi, s’il était adopté, ne conduise pas à une multiplication des recours et à faire trancher par le Pouvoir judiciaire des questions qui incombent à l’autorité politique »¹⁰. La solution finalement retenue par la commission d’aménagement, puis par le Grand Conseil, correspond au texte actuel de la loi.

B. Les principales modifications

Les changements intervenus dans la LGZD en 2015 sont nombreux. Compte tenu de l’espace à disposition pour cette contribution, nous nous limiterons à traiter des trois principaux changements apportés à l’article 3 alinéa 1 LGZD – norme définissant les éléments figurant dans un PLQ –, soit tout le système légal relatif à l’implantation des bâtiments (1.), la localisation des places de stationnements et des accès aux parkings (2.) et enfin, le tableau des droits à bâtir (3.).

1. L’implantation des bâtiments

Dans son ancienne teneur, l’article 3 alinéa 1 lettre a LGZD prévoyait que le plan délimite « le périmètre d'implantation, le gabarit et la destination des bâtiments à construire ». La nouvelle teneur, issue de la réforme de 2015, permet au plan de définir : « l’implantation à l’intérieur d’une aire d’implantation d’une surface supérieure d’au plus le double de celle d’implantation, le gabarit et la destination des bâtiments à construire ». La grande différence entre ces textes est l’introduction d’une « aire d’implantation ». Elle ne signifie pas que cette aire n’existait pas dans les anciens plans ; ils prévoyaient généralement une petite marge de manœuvre pour l’implantation des bâtiments, habituellement de l’ordre de 5% de la surface des bâtiments, soit une surface très réduite. Comme cet espace d’évolution était restreint, il était quasiment imperceptible sur les plans et ne nécessitait pas une base légale particulière. Néanmoins, pour l’augmenter, il fallait une base légale spécifique.

Pour ce motif, la nouvelle lettre a de l’article 3 alinéa 1 LGZD définit avec précision l’aire d’implantation par rapport à la surface d’implantation des futurs bâtiments. Cette aire peut aller jusqu’au double de la surface au sol des bâtiments. Comme l’explique le rapport de la commission d’aménagement, si la surface envisagée des bâtiments, soit l’implantation, est une feuille A4, alors l’aire d’implantation peut aller jusqu’à la taille d’une feuille A3¹¹. Cette approche entendait combiner flexibilité, puisque l’aire d’implantation est large, et sécurité du plan. En effet, même si elle est étendue, l’aire est suffisamment circonscrite pour que cet espace d’évolution puisse être opposé à un tiers, quelle que soit l’implantation finale du bâtiment au sein de l’aire dans l’autorisation de construire¹².

10 PL 11305-A, p. 30-31.

11 PL 11305-A, p. 31.

12 PL 11305-A, p. 31-32.

Simultanément, l’article 3 alinéa 6 LGZD précise que même si des implantations des bâtiments sont mentionnées sur les plans pour donner une image de l’aménagement futur, elles sont indicatives ; seule est déterminante l’aire d’implantation avec pour conséquence que sont réputés conformes au PLQ les « projets de construction prévoyant des implantations différentes de bâtiments, places extérieures ou garages souterrains à construire, mais respectant les aires d’implantation visées à l’alinéa 1, lettres a et e ... ». Partant, tout déplacement des constructions à l’intérieur de l’aire d’implantation n’est pas une dérogation au plan.

En pratique, cette réforme a mis du temps à s’imposer. Cela s’explique par le fait que le processus d’élaboration des PLQ est long. Selon un rapport de la Cour des Comptes, la durée moyenne d’adoption des PLQ au 30 juin 2012 était de 876 jours, ce qui correspond à 2.4 années¹³ ; ce chiffre n’étant qu’une moyenne, il signifie que certains plans mettent parfois plusieurs années avant d’être adoptés par le Conseil d’Etat, alors que d’autres sont finalisés plus rapidement. En conséquence, après la modification de l’article 3 alinéa 1 lettre a LGZD, il a fallu attendre plusieurs mois pour voir apparaître les premiers projets de plans correspondant aux nouvelles normes.

En examinant les plans adoptés en 2017 et 2018¹⁴, on constate qu’ils forment aujourd’hui l’essentiel des plans adoptés¹⁵, même si certains plans contiennent encore une aire d’implantation très limitée¹⁶ ou sont atypiques¹⁷.

D’autres plans ont été adoptés durant cette période, mais sur une présentation ancienne¹⁸. Il reste même encore des plans plus anciens toujours en phase d’adoption¹⁹.

On observe dans ces nouveaux plans, l’introduction de notions supplémentaires dans le plan et sa légende afin de « baliser » l’aire d’implantation : le front d’implantation, la bande

13 Cour des comptes, Rapport N° 62, « Audit de légalité et de gestion – Etablissement et adoption des plans localisés de quartier (PLQ) et octroi des autorisations de construire pour du logement collectif neuf », Février 2013, p. 39.

14 Voir la liste des PLQ adoptés en 2017 et 2018 sur le site de l’Etat de Genève (état du lien au 26 octobre 2018) : https://www.ge.ch/consulter-plans-amenagement-adoptes/plans-localises-quartier.

15 Plan localisé de quartier (PLQ) Genève - section Petit-Saconnex - chemin du Pré-Cartelier N° 30009-203, adopté par le Conseil d'Etat le 25 juillet 2018 (PLQ N° 30009) ; Plan localisé de quartier (PLQ) Genève - section Petit- Saconnex - Cité internationale du Grand Morillon N° 30072, adopté par le Conseil d'Etat le 27 juin 2018 (PLQ N°

30072) ; Plan localisé de quartier (PLQ) N° 29967-535 Satigny - chemin de Pré-Gentil, adopté par le Conseil d'Etat le 2 mai 2018 (PLQ N° 29967) ; Plan localisé de quartier (PLQ) Le Rolliet N° 30043-529, adopté par le Conseil d'Etat le 18 avril 2018 (PLQ N° 30043) ; Plan localisé de quartier (PLQ) Chemin Michée-Chauderon N°

29833-278, adopté par le Conseil d'Etat le 11 avril 2018 (PLQ N° 29833) ; Plan localisé de quartier (PLQ) Battelle-Tambourine N° 29972-544, adopté par le Conseil d'Etat le 21 février 2018 (PLQ N° 29972) ; Plan localisé de quartier (PLQ) N° 29749-210 Genève - section Petit-Saconnex - route des Franchises, adopté par le Conseil d'Etat le 21 février 2018 (PLQ N° 29749) ; Plan localisé de quartier (PLQ) Les Vernets N° 29989-276, adopté par le Conseil d'Etat le 6 septembre 2017 (PLQ N° 29989) ; Plan localisé de quartier (PLQ) Chemin des Maisonnettes N° 29990-543, adopté par le Conseil d'Etat le 26 juillet 2017 (PLQ N° 29990) ; Plan localisé de quartier (PLQ) Chemin Clair-Val N° 30019-537, adopté par le Conseil d'Etat le 8 mars 2017 (PLQ N° 30019).

16 Voir, par exemple, les PLQ N° 30009 et N° 29967. L’aire d’implantation dans ces nouveaux plans n’est souvent pas à la dimension maximale autorisée par la loi. Elle reste parfois limitée, en laissant une marge d’évolution des futurs bâtiments plus importante que sous l’ancien droit, mais encore relativement restreinte et cela, pour des motifs urbanistiques.

17 Voir le PLQ N° 29972 qui concerne pour l’essentiel une nouvelle construction avec un impact très limité à l’intérieur du quartier de Batelle. Ce plan n’est pas représentatif des PLQ, ancienne ou nouvelle formule.

18 Plan localisé de quartier (PLQ) Chemin de la Chevillarde, Chemin Jules-Cougnard N° 29978-511, adopté par le Conseil d'Etat le 28 février 2018 (plan initié le 8 octobre 2014) ; Plan localisé de quartier (PLQ) Conseil Œcuménique des Eglises N° 29981-534, adopté par le Conseil d'Etat le 22 novembre 2017 (plan initié le 10 novembre 2014) ; Plan localisé de quartier (PLQ) Val-de-Travers N° 29887-541, adopté par le Conseil d'Etat le 14 juin 2017 (plan initié le 23 janvier 2012) ; Plan localisé de quartier (PLQ) Champ-du-Château N° 29902-506, adopté par le Conseil d'Etat le 11 janvier 2017 (plan initié le 3 novembre 2014).

19 Voir, par exemple, le Plan localisé de quartier (PLQ) N° 29949-510 Chancy - Chemin des Raclerets, qui a été initié le 18 novembre 2013, et qui était en phase d’opposition du 26 octobre au 26 novembre 2018 (lien consulté le 26 octobre 2018) (https://www.ge.ch/document/plan-localise-quartier-chemin-raclerets-chancy-procedure- opposition).

d’implantation, l’angle construit, l’exigence d’une certaine orientation des bâtiments ou encore la définition de percées visuelles.

La bande d’implantation est une zone à l’intérieur de laquelle les façades des bâtiments doivent se situer²⁰, éventuellement avec des variations possibles de l’alignement²¹. D’autres contraintes peuvent également être posées comme l’ordre contigu des rez-de-chaussée²². En plus où à la place de la bande, il peut y avoir un front d’implantation correspondant à un alignement précis de la façade. Par exemple, le Plan localisé de quartier N° 30043, qui est le premier plan concrétisant la zone des Cherpines, prévoit ainsi deux fronts, qualifiés respectivement de type 1 et 2. Leur portée est définie dans le Règlement du plan. Pour le type 1, « [l]’entier de la façade, hors balcons ou saillies ou retrait au niveau du dernier étage, doit se situer sur le front d’implantation, à l’exception des cas où un front de type 2 est obligatoire. Dans ce dernier cas, cette disposition s’applique dès le R+2 »²³. Avec le type 2, « [s]euls les niveaux du rez-de-chaussée et du 1er étage doivent se situer sur le front d’implantation »²⁴. Le PLQ N° 30009 est, quant à lui, plus simple en exigeant uniquement un alignement d’une façade²⁵. Finalement, le PLQ N° 29749 impose un front d’implantation le long de l’avenue de Châtelaine, mais ne précise pas la portée de cette contrainte dans son Règlement ; ce dernier indique seulement de manière générale que « [l]'autorité compétente peut refuser une autorisation de construire, lorsque la réalisation du projet concerné serait de nature à empêcher la réalisation d'un aménagement cohérent à l'échelle du PLQ »²⁶.

L’angle construit est un point d’ancrage fixe des futures constructions. Il impose une ou plusieurs zones où le bâtiment doit être construit et limite ainsi la portée de la bande d’implantation. Par exemple, dans le PLQ N° 29833, une bande d’implantation comprend un

« angle construit » à chacune de ses extrémités²⁷, ce qui impose que la future construction ait une façade sur toute la longueur de ladite bande ou, à tout moins, de chaque côté de celle-ci²⁸. La même contrainte est imposée dans le PLQ N° 30043, avec une volonté de construire l’espace non-bâti entre les bâtiments : « [a]fin de délimiter les places au cœur des pièces urbaines, les angles des bâtiments bordant celles-ci doivent être construits et offrir un traitement architectural soigné en relation avec l’espace public qui le borde, contribuant ainsi à son animation (par exemple, entrée d’immeuble, émergence de parking souterrain, salle commune, local à poussettes et vélos, etc.) »²⁹. On peut encore trouver une mention de l’« orientation des constructions »³⁰. Ainsi, dans le PLQ N° 29833, le projet urbanistique est d’organiser les futures constructions en deux « L ». La mention de l’implantation des constructions permet de garantir qu’à l’intérieur de l'aire d’implantation, le sens de chaque barre du « L » sera respecté.

Enfin, certains plans comprennent également la notion de « percée visuelle » et de

« passage »³¹. Selon le Règlement du PLQ N° 30043, par exemple, la percée visuelle est une

20 Art. 15 al. 1 du Règlement du PLQ N° 30072 ; art. 9 al. 1 du Règlement du PLQ N° 29967 ; art. 20 al. 1 du Règlement du PLQ N° 30043 ; art. 14 al. 1, première phrase, du Règlement du PLQ N° 29833 ; art. 18 al. 2 du Règlement du PLQ N° 30010.

21 Art. 15 al. 2 du Règlement du PLQ N° 30072 ; art. 9 al. 2 du Règlement du PLQ N° 29967 ; art. 14 al. 1, seconde phrase, du Règlement du PLQ N° 29833 ; art. 18 al. 1 du Règlement du PLQ N° 30010.

22 Art. 18 al. 3 du Règlement du PLQ N° 30010.

23 Art. 19 al. 1 du Règlement du PLQ N° 30043.

24 Art. 19 al. 2 du Règlement du PLQ N° 30043.

25 Art. 9 du Règlement du PLQ N° 30009 : « [à] l'exception des toitures et des rez-de-chaussée, la façade longeant l'avenue Giuseppe-Motta doit se situer sur le front d'implantation fixé par le plan ».

26 Art. 12 du Règlement du PLQ N° 29749. Le PLQ N° 29989 contient également la mention d’un front, sans explicitation de sa portée dans le Règlement et sans une telle mention générale.

27 Curieusement, à la différence des autres contraintes constructives, cet « angle construit » n’est pas défini dans le Règlement de ce plan, il figure uniquement dans la légende du plan.

28 Voir aussi la présence d’« angle construit » dans le PLQ N° 29967 et le PLQ N° 30043.

29 Art. 21 du Règlement du PLQ N° 30043.

30 PLQ N° 29833 ; voir aussi le PLQ N° 30010.

31 Voir aussi le PLQ N° 29833, le PLQ N° 30010 et le PLQ N° 30009.