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La gestion du patrimoine

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Christian Besombes Jean-François Blier Jean-Philippe Noël

La gestion du patrimoine du secteur public local

Approche juridique et technique

Berger-Levrault

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@ Berger-Levrault, novembre 1992 5, rue Auguste-Comte, 75006 Paris

ISBN: 2-7013-1010-5

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Sommaire

Avant-propos 9

Introduction 11

LE DOMAINE PUBLIC

Chapitre 1. — Le domaine public d'une collectivité locale

1. Composition du domaine public 19

Être propriété de la collectivité 20

Être affecté à l'usage public ou au service public 25 Avoir fait l'objet d'un aménagement spécial 26

2. Statut du domaine public 27

Délimitation 27

Inaliénabilité et imprescriptibilité 27

Protection du domaine public 29

3. Utilisation du domaine public 31

Affectation à un organisme public 31

Affectation à un autre type d'organisme 34

Affectation à l'usage public 38

Chapitre 2 — La voirie

1. L'importance de la voirie 63

Le réseau routier des collectivités locales 63

Le poids financier de la voirie 65

Diversité et importance du contentieux lié à la voirie 66 2. Textes applicables en matière de voirie 67

Les dispositions communes 68

Les routes départementales 69

Les voies communales 69

Les voies et ouvrages à statut particulier ... 69

Les voies privées ... 69

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3. La gestion de la voirie 70

Connaissance quantitative de la voirie 70

Connaissance qualitative de la voirie 74

4. La conservation de la voirie 75

Entretien de la voirie 75

Prévention des dommages 80

LE DOMAINE PRIVÉ Chapitre 3 — Définition du domaine privé

Champ d'étude 87

Définition générale 87

Conditions d'appartenance au domaine privé 88 Chapitre 4 — La gestion immobilière du domaine privé

1. Approche juridique 91

Régime juridique applicable 91

Modalités de gestion et restrictions dues à la comptabilité

publique 92

2. Le bail à réhabilitation 93

Généralités et intérêts 93

Définition et caractéristiques principales 94

3. Les conventions d'occupation précaire 97

Intérêt de la notion 97

Conventions prévues au code de l'urbanisme ... 99

Distinction entre convention et baux 99

4. Le bail d'habitation et mixte 101

Le régime juridique applicable 101

Définition et champ d'application 103

Le contrat de location 105

Durée du contrat de location 108

Obligations des parties du contrat 110

Prix du bail 112

5. Les baux commerciaux 114

Un contrat peu utilisé 114

Définition et textes applicables 115

Domaines d'application 116

Évolution du bail 117

Les baux commerciaux de deux ans ... 122

6. Les baux ruraux 124

Définition 124

Conclusion du bail ... 125

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Durée du bail 126 Droit au renouvellement et de préemption 128

Le prix du bail 129

Obligations et droits des parties en cours de bail 130

7. Les communaux 133

Les ayants droit 134

Les modes de jouissance 135

Sortie des biens du régime des communaux 136

L'affouage 137

Chapitre 5 — La voirie du domaine privé : les chemins ruraux

Intérêt de l'appartenance au domaine privé 139

L'identification des chemins ruraux 141

Entrée d'une voie dans la catégorie des chemins ruraux.... 142 La sortie d'une voie de la catégorie des chemins ruraux... 144

Voies privées et collectivités locales 145

RÉFLEXIONS SUR LA GESTION DU PATRIMOINE

Chapitre 6 — Classification et stratégie du patrimoine

1. Classification du patrimoine 149

2. Stratégie du patrimoine 150

L'analyse du patrimoine présent 150

La question de l'évolution du patrimoine 154

La lecture des besoins 155

Chapitre 7 — Outils techniques de connaissance du patrimoine

1. L'inventaire du patrimoine 159

Une notion à découvrir pour les collectivités locales 159

Contenu de l'inventaire 160

2. Les fiches d'exploitation 168

La rubrique consommations 169

La rubrique entretien 170

Chapitre 8 — Le programme de maintenance

1. Méthodologie 171

Approche restrictive 171

Approche élargie ... 172

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2. Supports du programme de maintenance 174

Utilisation des fiches santé 174

Contenu de la bibliothèque 174

Détermination du moment optimal d'iiitervention : travaux

préventifs 175

3. Le plan de maintenance général 177

La consolidation 179

Exploitation et contenu opérationnel 180

Chapitre 9 — L'approche en coût global

Intérêt de l'approche 181

Optimisation des projets 182

Raisonner en coût global dès la conception ... 182

Bibliographie ... 185

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Avant-propos

Cet ouvrage est le fruit de la réflexion et du travail de trois auteurs d'âges, de formations et d'expériences professionnelles différents. Tous trois, sous des angles variés, ont eu à étudier le fonctionnement de collectivités publiques et territoriales, soit comme consultant, soit comme magistrat d'une chambre régionale des comptes.

Chacun s'est interrogé sur la distinction domaine public-domaine privé, et sur les modes de gestion aussi bien juridiques qu'économiques qu'il conve- nait de concevoir et de mettre en place pour optimiser l'utilisation d'un patrimoine souvent mal connu et quelquefois mal géré.

Si Jean-François Blier s'est occupé essentiellement de l'animation des travaux, de la coordination et de la synthèse finale, Christian Besombes s'est plus spécialement penché sur le domaine public, tandis que Jean-Philippe Noël s'intéressait, pour sa part, au domaine privé et aux modes de gestion technique du patrimoine. Mais, bien sûr, les trois auteurs sont totalement solidaires de l'ensemble de l'ouvrage.

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Introduction

Le terme Patrimoine était, jusqu'à un passé récent, relativement peu usité dans le secteur public local. Il suffisait, pour s'en convaincre, d'interroger un élu sur ce que représentait, pour lui, le patrimoine de sa collectivité. La réponse portait très souvent sur le poids de l'histoire, sur la richesse de la culture ou sur les bâtiments classés, mais, rarement, sur l'ensemble des biens propriété de la collectivité, souvent banaux, comme des routes, des bâtiments administratifs ou des installations sportives.

Cette ignorance ou ce manque d'intérêt, largement répandus dans le secteur public local, se retrouvent rarement dans le secteur privé. En effet, le patrimoine d'une entreprise privée est, dans la plupart des cas, l'outil de travail sur lequel va se concrétiser l'activité. C'est donc un des centres d'intérêt naturels du chef d'entreprise, au même titre que le marché, la gestion des ressources humaines ou les finances. Le patrimoine, élément essentiel du bilan de l'entreprise privée, est une des sources de la productivité : son entretien, son enrichissement et son exploitation font donc, depuis toujours, partie intégrante de la politique générale du chef d'entreprise.

La relative jeunesse du secteur public local, issu de la décentralisation, le manque de formation de beaucoup d'élus dans le domaine de la gestion, . les règles de la comptabilité publique, peu orientées vers la connaissance du patrimoine, expliquent que, jusqu'alors, les préoccupations des respon- sables, élus ou permanents, se soient tournées vers d'autres priorités.

Depuis la fin des années quatre-vingt, il y a eu une grande prise de conscience de la nécessité de gérer et non plus seulement d'administrer.

En effet, deux phénomènes sont apparus :

t les ressources des collectivités sont parvenues à des niveaux plafond difficiles, voire impossibles à dépasser. La pression fiscale aussi bien sur les entreprises que sur les particuliers atteint des seuils élevés, d'autant plus que les bases n'ont plus la même croissance qu'aupara- vant. Par ailleurs, les taux d'endettement des collectivités, souvent déraisonnables, bloquent les nouvelles possibilités d'emprunt ;

les besoins de services à la population sont sans c e s s e croissants.

Citons, par exemple, les problèmes de circulation, les aspects de sécurité des personnes et des biens, les phénomènes nouveaux liés à l'environnement (eaux usées, dépollution, etc.), qui n'ont rien de commun, dans leur ampleur et donc dans leurs coûts, avec ce qu'ils étaient il y a 15 ou 20 ans, et qui s'ajoutent aux besoins croissants des aspects traditionnels (social, culture, sports, loisirs).

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En fait, les collectivités doivent en faire toujours plus, avec des ressources limitées. C'est de cette nécessité incontournable que naît l'idée de gestion. Découverte très tôt, pour des raisons de survie et de rentabilité, par les entreprises privées, la gestion est devenue aussi une obligation pour le secteur public : des notions et des expressions nouvelles apparaissent, comme gestion publique, manager public, audit des politiques publiques...

C'est dans ce cadre général que les notions de patrimoine et de gestion de ce patrimoine vont prendre tout leur sens.

La prolifération des organismes parapublics (associations, sociétés d'économie mixte) utilisant concurremment des biens patrimoniaux commu- naux, souvent sans convention, et des biens propres, la diversité des inter- venants internes et externes sur le patrimoine, rend l'appréhension du patrimoine difficile. Par ailleurs, les assemblées d'élus, au fait de ces problèmes particuliers, exercent un contrôle symbolique. Les citoyens, quant à eux, font preuve d'une absence de curiosité pour prendre connaissance et étudier les documents qui sont à leur disposition. Ils sont d'ailleurs confortés par le vague sentiment que l'État est le garant de la bonne gestion de la collectivité et que, si dérapage il y a, il sera là pour éviter ou, au pire, minimiser les conséquences d'un accident de gestion. Des exemples récents montrent que, hélas, il n'en est rien.

Le patrimoine d'une collectivité, malgré l'évolution de ses contours, se caractérise par sa continuité dans le temps. Temps qui se perd dans les méan- dres de l'histoire et qui se distille dans la mémoire des anciens. À l'exception des régions et des départements, les communes sont les grands-parents de notre Marianne républicaine... L'évolution de la richesse de ces collectivités s'inscrit dans la durée en bénéficiant de l'apport collectif de plusieurs géné- rations.

Ce patrimoine, si l'on pense à l'accumulation qu'engendrent les années, ne peut être qu'important. Pourtant, le temps semble gommer toute perception fine. En effet, celui-ci ayant toujours été, on finit par perdre ses limites.

Chacun sait bien que l'hôtel de ville, la bibliothèque municipale, le musée local sont des bâtiments publics, mais qu'en est-il des biens moins apparents, surtout lorsque l'on se trouve dans une ville importante. Le citoyen connaît-il, par exemple, le parc locatif de sa ville ?

La mairie est, pour lui, le seul lieu, ou presque, rassemblant tous les services municipaux. Or, dans bien des cas, leurs lieux d'implantation sont nombreux et répondent, pour certains, à une logique du provisoire. C'est le cas des services qui ne nécessitent pas un contact institutionnel avec le citoyen. Ceux-ci sont souvent logés là où une structure peut les accueillir en attendant des jours meilleurs toujours promis. Cette dilution des implantations et leur multitude laisse le citoyen dans une nébuleuse aux contours incertains.

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Les occasions de préciser le contenu du patrimoine font défaut ou les procédures actuelles sont imparfaites. Il n'existe ni héritage, ni intervention des fonctionnaires des impôts (comme en connaissent les citoyens) qui impliquent une évaluation précise.

Certes, le comptable public est tenu d'établir un état de l'actif et de le réactualiser à échéance régulière. Ce document fait l'inventaire de l'ensemble du patrimoine d'une collectivité à un moment donné. Il est donc très précieux, mais présente de très nombreuses limites. Mais force est de constater que l'état de l'actif, seul élément comptable au sens habituel du terme, n'est pas toujours tenu avec la rigueur souhaitée. La comptabilité publique, par mesure de simplification, a admis, au fil des ans, des dérogations qui la privent d'une part de son intérêt. Tout d'abord, en cas de changement de comptable, il n'a plus obligation, pour le comptable sortant, d'établir de bilan. Or, cette opération peut permettre à l'ordonnateur, c'est-à-dire l'élu, de faire le point, avec son comptable, des opérations patrimoniales dont il est responsable, tant qu'il n'aura pas délivré le certificat indiquant qu'il n'a aucune charge à son encontre. Certes, rares sont les cas où ce document met en cause le comptable. Est-ce, pour autant, dû au fait que tout va pour le mieux dans le meilleur des mondes ou plutôt qu'il y a méconnaissance de la portée de ce certificat ?

La seconde simplification concerne la périodicité de la réactualisation de l'actif. Celle-ci n'a désormais lieu que tous les cinq ans. L'élu, souvent, ne perçoit pas l'importance des renseignements contenus dans cet état qui, bien souvent, ne présente pas les renseignements nécessaires à son exploi- tation. Certes, le comptable tient un fichier des immobilisations qui doit être constamment actualisé. Les ordonnateurs qui en ont connaissance et qui en demandent communication sont rares, car ils le considèrent comme un document interne au poste comptable. La valeur patrimoniale des biens figurant à l'état de l'actif ne correspond bien souvent à aucune réalité.

Car, à l'absence de réactualisation, s'ajoute une troisième simplification, la non-prise en compte des amortissements. Lorsqu'on sait que l'administra- tion locale n'a pas l'obligation légale de tenir un inventaire, on comprendra mieux que la connaissance précise du patrimoine est quasiment impossible pour une collectivité qui ne s'en donne pas les moyens.

Le patrimoine peut être décomposé en trois grands groupes :

une grande partie génère des charges pour la collectivité. Font partie de cette première catégorie les biens meubles et immeubles affectés à une mission de service public et administratif ;

a le deuxième groupe rassemble les services publics à caractère industriel et commercial qui doivent s'équilibrer par eux-mêmes, ce qui signifie que les produits d'exploitation doivent compenser les charges ;

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a le domaine privé de la collectivité doit, quant à lui, non seulement s'équilibrer, mais dégager des revenus substantiels. Cette troisième catégorie, qui comprend de façon non exhaustive les immeubles destinés à la location à usage d'habitation ou commercial, des terrains divers, la forêt communale, etc. permet de dégager des recettes parfois très significatives. Le produit issu de ces biens est, de façon générale, très faible comparativement aux possibilités réelles.

Ce faible rendement est parfois justifié. C'est le cas du parc locatif à vocation sociale qui, de par sa finalité, génère un rendement très faible, voire négatif. Faut-il encore que les responsables politiques fixent en connaissance de cause des objectifs précis. Toutefois, en dehors de ces situations justifiées, il existe de nombreuses insuffisances. Tel immeuble restera désaffecté, car nécessitant quelques travaux. Un autre local se caractérisera par un loyer insignifiant en raison d'une absence de réévaluation. Tel autre terrain destiné à une future et hypothétique salle polyvalente restera en friche en attendant une décision du conseil municipal qui viendra après deux ou trois mandats successifs...

Ces quelques exemples donnés à titre d'illustration peuvent être aisément multipliés. Le patrimoine donnant lieu à rémunération représente fréquemment plusieurs fois, en valeur, le budget d'une collectivité.

Dans l'hypothèse où celui-ci correspond en valeur à deux fois le budget d'une commune et qu'il donne un rapport de 5 %, les recettes générées par ce patrimoine représentent 1 0 % du budget total. Dans l'hypothèse d'une croissance de 50 % sur 5 ans des recettes nettes, c'est-à-dire après déduction du coût lié à l'entretien du patrimoine, on dégage un surplus équivalent à 5 % du budget. Les recettes doivent être optimisées, mais il faut, de plus, veiller à rationaliser les dépenses destinées à maintenir en état le patrimoine, ce qui passe par la mise en place de procédures permettant de les connaître et de les prévoir.

Nos 5 % permettront d'augmenter notre budget d'investissement de 12,5 % (hypothèse d'une commune qui consacre 40 % de son budget à l'investissement). Ces mêmes 5 % permettront, dans le cas où la commune se procure 20 % de ses recettes totales par l'impôt local, de réduire la pression fiscale de 25 %.

L'analyse des statistiques des budgets locaux montre, que, dans la période 1977-1988, la part des produits liés à l'exploitation du domaine dans le total des recettes ordinaires a une tendance à décroître alors que la part revenant aux impôts directs croît.

Si la connaissance des produits fiscaux est une donnée certaine, celle des produits du domaine, au sens large du terme, varie d'une collectivité à une autre, en fonction non seulement de l'importance du patrimoine, mais aussi de sa nature et des modes de gestion retenus. C'est pourquoi, l'éva- luation des tendances ne peut être prise en compte seule et qu'avec prudence.

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Par exemple, si l'on reste dans les années considérées, l'ensemble des produits d'exploitation, des produits domaniaux et des produits des services publics des communes passent de 18 à 15 % alors que les impôts directs croissent de 40 à 45 %.

Le désengagement progressif de l'État dans le financement des collec- tivités locales, qui va d'ailleurs de pair avec leur autonomie qui n'est plus seulement juridique mais également financière, et l'obligation de réduire la pression fiscale, qui est ressentie comme une nécessité, rendent indispen- sable l'optimisation des ressources qui ont été jusqu'ici délaissées, tout en réduisant les coûts de fonctionnement.

En résumé, une exploitation dynamique du patrimoine doit permettre de faire autant avec moins, ou mieux avec autant.

Une bonne maîtrise de son patrimoine est aussi, pour le secteur public local, un gage d'efficacité globale, au-delà d'une source de recettes supplé- mentaires, dans le sens d'un meilleur service rendu au citoyen et dans celui de la conservation des biens de la collectivité.

Nous n'avons pas l'ambition, ici, d'être exhaustifs sur un sujet aussi vaste. En effet, chaque chapitre pourrait, bien souvent, à lui seul, faire l'objet d'un ouvrage spécifique. Le propos a consisté à traiter trois grandes séries de thèmes :

les distinctions entre domaine public et domaine privé, en attirant l'attention sur les aspects pratiques et en présentant quelques exemples significatifs (le stationnement, les halles et marchés, les ports de plai- sance) et en insistant sur un domaine particulier, celui de la voirie ;

les aspects juridiques, notamment pour le domaine privé, en analysant les différents types de contrats que le secteur public local peut conclure avec des utilisateurs (exploitants, locataires, etc.) ;

a les aspects techniques, où une méthodologie de gestion est proposée, en partant de la constatation de l'inventaire pour aller vers le plan de patrimoine en passant par le plan de maintenance.

Notre objectif est de faire la synthèse de l'ensemble de ces trois éléments afin que le lecteur puisse trouver dans un seul ouvrage les différents aspects de la gestion du patrimoine du secteur public local.

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N quel est le plan masse en terme d'organisation de l'espace souhai- table ? Une patinoire ne doit pas être exposée plein sud. L'espace intérieur doit être fonctionnel : éviter les entrées multiples qui posent des problèmes de surveillance, prendre en considération les besoins du nettoyage (pas de recoins, des espaces permettant le p a s s a g e d'autolaveuse), déterminer les zones les plus fréquentées, les mettre au rez-de-chaussée;

t comment rendre le bâtiment évolutif pour s'adapter à l'évolution des besoins ? (parois mobiles, etc.) ;

a quels sont les matériaux les plus adaptés au niveau du clos et du couvert ? (durée de vie, coût d'entretien) Au niveau des aménagements intérieurs? (carrelage dans les sanitaires, etc.);

a quels sont les équipements les plus performants ? (chauffage, produc- tion d'eau chaude, etc.);

a faut-il, pour la robinetterie, des mitigeurs, des sèche-mains électriques ? La réflexion ne doit pas écarter ce que l'on appelle, souvent trop vite, des détails. La démarche en coût global nécessite souvent et systématique- ment lorsque le projet est d'ampleur le recours à un spécialiste qui peut être un architecte ou un bureau d'études. Ce spécialiste ne peut travailler seul et doit bénéficier d'une collaboration étroite de la collectivité qui doit définir, avec précision, les besoins (vocation du bâtiment, fonctions intérieures, fréquentation projetée, etc.).

Exemple de calcul en coût global.

Une commune a besoin, pour les déplacements du maire, d'un véhicule.

Deux solutions sont à comparer : l'achat ou la location.

► Hypothèse 1 : Achat

Coût d'acquisition du véhicule : 120 000 F TTC

Options: 10 000 F TTC

Ristourne à l'achat : 10%

TVA : 22 %

► Hypothèse 2 : Location Durée de location : 5 ans

Kilométrage maximal autorisé : 100 000 km 0,28 F TTC par kilomètre supplémentaire Coût annuel de la location : 32 000 F TTC

Les 32 000 francs TTC sont actualisés chaque année de 3 %, soit le coût de l'inflation anticipé.

► Calcul à effectuer et principes à retenir :

Afin de faire une véritable comparaison, il est nécessaire :

— d'intégrer tous les coûts,

— d'avoir les bases de comparaison identiques,

— de raisonner en francs constants.

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Le raisonnement doit ici se faire sur cinq ans, afin de mettre les deux hypothèses en parallèle.

Le coût de la location est de : 32 000 x 5 soit 160 000 francs TTC

La somme de 32 000 francs TTC n'a pas à être recalculée chaque année puisque les 32 000 francs TTC sont actualisés de 3 %, taux d'inflation retenu.

Le coût de l'achat se calcule de la façon suivante :

— Coût total TTC avec option et ristourne : (120 000 F + 10 000 F) x 0,9 soit 117 000 F TTC soit hors taxes 117 000 x (1 - 0,22) : 91 260 F HT

— Coût du financement : on prend pour hypothèse que le véhicule est financé à 100 % par emprunt (pas d'autofinancement). Le taux effectif global en francs constants est de 7 %. On emprunte sur cinq ans et sur l'investissement TTC.

En prenant une table financière, on obtient un coût total avec financement de 142 533 francs TTC;

On ne peut comparer les 160 000 francs TTC de la location aux 142 533 francs TTC de l'achat. En effet, il faut intégrer les frais d'entretien.

Ceux-ci sont équivalents dans le cas présent car ils sont assurés par le garage municipal.

Il faut, de plus, intégrer la valeur vénale du véhicule acheté après cinq ans mais aussi les recettes liées à la solution investissement (récupération de la TVA après deux ans et DGE perçue après un an environ).

La valeur vénale du véhicule en francs de l'année de l'achat peut être donnée par l' Argus. Prenons pour hypothèse que celui-ci est de 44 000 francs, décote comprise pour sur-kilométrage.

Le FCTVA est de 18,60 % (et non de 22 %), cela nous donne sur 91 260 francs 16 974 francs qu'il faut minorer du montant de l'inflation sur deux ans, soit en arrondissant 6 %. Le FCTVA sera donc de 15 956 francs en francs de l'année d'achat.

La DGE est, quant à elle, de 2,31 % du coût de l'investissement (taux 1992).

On récupère donc grâce à la DGE avec une minoration de 3 % pour tenir compte de l'inflation : 2 045 francs; soit entre le FCTVA et la DGE et le prix de revente potentiel du véhicule : 42 001 francs, arrondis à 42 000 francs.

Le véhicule acheté revient sur cinq ans à 100 680 francs (142 680 - 42 001) ; le véhicule loué sur cinq ans à 160 000 francs (s'agissant d'une location et donc de frais de fonctionnement, on ne bénéficie ni de la TVA, ni de la DGE).

En conclusion, la solution achat permet, sur cinq ans, une économie de 59 320 francs par rapport à la solution location.

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