Les Grands Systèmes d’Administration
Introduction :
§1 la notion d’administration
Donnons une définition générale : l’administration est la structure chargée de la gestion des affaires publiques .
Deux approches sont envisageables pour l’étudier.
1er approche matérielle ou fonctionnelle :on s’intéresse à l’activité des administrés et au service public.
2 eme approche , organique , on s’intéresse aux structures qui sont chargées de gérer cette activité.
Le législateur a tenté de donner une définition des autorités administratives dans la loi DCRA (droit des citoyens dans leurs relations avec l’administration) du 12 avril 2000.
Cette loi précise ce que sont les autorités administratives : ce sont les administrations de l’état, les collectivités territoriales, les établissements publics à caractère administratif ( ETA) , les organismes de sécurité sociale ( OSS) et les autres organisme chargés de la gestion d’un service publique administration (SPA), (SP)
La doctrine, donne une définition encore plus large de l’administration :l’administration est constituée par des organes chargés d’une fonction administrative c’est à dire de tâches d’intérêt général sous l’autorité des institutions politiques.
Ces tâches d’intérêt général se traduisent par l’édiction de normes juridiques ( exercice du pouvoir réglementaire) et se traduisent par des prestations matérielles.
Pour accomplir sa mission, l’administration peut utiliser le droit privé ou public ,ce dernier sera appliqué dans le cas d’utilisation de prérogatives de puissance publique et ceci sous le contrôle du juge administratif.
Avec le temps la notion organique d’administration s’est diluée c’est à dire que de plus en plus de missions d’intérêt général ont été confiées à des personnes de droit privé .
Ces personnes privées participent au service public du fait soit d’un acte unilatéral ( loi) soit d’ un contrat administratif.
L’ensemble de ces personnes privées n’est pas intégré aux institutions administrative Ces dernières se développent en France dans un système étatique caractérisé par un état unitaire déconcentré et décentralisé.
§2 les grands principes de fonctionnement des institutions administratives.
A. la subordination de l’administration ou institution politique
La France est un état-nation , c'est-à-dire que l’état s’est construit sous l’Ancien Régime autour de la conquête d’un territoire ; l’état s’est édifié a travers ce territoire et le roi, personnifiait la nation.
Administrativement la centralisation a constitué une technique juridique permettant d’asseoir la souveraineté du roi.
Malgré la division sociale sous l’ancien régime en trois ordres c’est bien la nation qui s’est imposée à la Révolution comme interlocuteur juridique du Roi.
Le mouvement de la Révolution 1789 , abolit les privilèges ( des personnes privées ou publiques) opérant aussi un transfert de souveraineté qui passe de la personne du roi , a la nation .
De plus les révolutionnaires consacrent l’idée selon laquelle la nation préexiste au gouvernement et que c’est la nation qui doit déterminer les missions à donner à l’état.
C’est la nation qui doit pouvoir contrôler les administrateurs qui seront en principe des agents élus.
A l’Art 3 de la DDH on trouve le principe du pouvoir souverain de la nation consacré dans la Constitution de 1791
Le législateur , même si il est souverain ne peut prévoir toutes les mesures d’application des règles qu’il pose c’est ce qui permet l’émergence en France de corps administratifs.
2 exemples :
- Napoléon va supprimer l’élection des administrateurs pour créer l’administration centralisée et hiérarchisée
- L’armée :Dans l’art 20 de la Constitution l’armée agit dans le cadre des lois et sous l’autorité du gouvernement.
B. la soumission de l’administration au droit La soumission de l’état politique à la règle de droit
Cet état de droit consacre l’idée selon laquelle la loi est l’expression de la volonté générale Donc le respect des règles constitutionnelles est obligatoire pour tous.
La Constitution , aujourd’hui, est à la fois une norme juridique d’organisation des pouvoirs publics mais aussi elle définit un ensemble de droits fondamentaux qui sont opposables par les citoyens à cette même administration .
L’administration est donc soumise au principe de la légalité.
C. administration et constitution
La Constitution de la V° république a marqué un fort développement de l’application des normes constitutionnelles envers l’administration, notamment par le biais de la
rationalisation des relations entre les différents pouvoirs.
Le pouvoir exécutif : sous la V ° république , le Président de la république est devenu la
« clef de voûte » des institutions, c’est à dire que ces pouvoirs ont été renforcés.
Le pouvoir du Président est un pouvoir de nomination des hauts fonctionnaires de l’état ( art 13 de la constitution).De plus il dispose d’un pouvoir réglementaire comme la faculté de prendre des actes administratifs à caractère général et personnel .
Le Président de la République a également à sa disposition l’art 5 de la Constitution par lequel il est le garant de la continuité de l’état.
Le Premier Ministre et le gouvernement peuvent gouverner de manière efficace puisque le Premier Ministre dispose du pouvoir réglementaire général c'est-à-dire du pouvoir d’application des lois ( art 21 de la constitution)
- le pouvoir législatif :le Parlement dispose du pouvoir de faire la loi, il dispose aussi du pouvoir de contrôler l’action du gouvernement
- l’autorité judiciaire , l’art 66 de la Constitution fait de l’autorité judiciaire la gardienne de l’ordre public
La Constitution garantit cette autorité en lui octroyant une indépendance organique par le biais du CSM et de l’inamovibilité des magistrats du siège
- l’administration elle même est reconnue à part entière dans le bloc constitutionnel et dans la Déclaration des droits de l’homme.
L’Article 6 de la DDH affirme le caractère nécessaire de l’administration publique L’art 13 de la DDH affirme le caractère nécessaire de la force publique
l’art 14 de la DDH : le financement de l’administration est assurée par les contributions publiques.
L’Art 15 dispose que la société a le droit de demander des comptes à tout agent de son administration .C’est le principe de la responsabilité des agents publics.
La Constitution de 19 58 a l’art 20 met l’administration au service du gouvernement.
Les missions des administrations sont pour en partie définies dans la Constitution mais on le sait c’est surtout la place de l’état qui est détaillée dans la Constitution
Deuxième exemple : l’Etat doit assurer l’enseignement public gratuit et laïque a tous les degrés.
L’état à la charge de la santé publique.
Pour assurer ces différentes missions le recours à des grands services publics est nécessaire Ils sont gérés par des administrations et répondent à différentes grandes lois dans leur fonctionnement
Ces lois pour partie résultent directement du bloc de constitutionalité , il en existe trois : - l’égalité devant le service public : art 6 de la DDH
- la loi de continuité : principe à valeur constitutionnelle qui doit être concilié avec le droit de grève qui lui figure dans le préambule de 1946.
- le principe d’adaptation : l’administration doit au maximum s’adapter aux exigences des intérêts généraux .Depuis 1958 on observe une diversification organique de l’administration et cela à deux titres :
¤ celle qui concerne les juridictions : le conseil constitutionnel a eu recours à un PFRLR pour constitutionnaliser l’existence et les compétences de la juridiction administrative dans deux décisions du 22 juillet 1980 sur la validation d’acte administratifs et celle du 23 janvier 1987 sur le conseil de la concurrence .
¤ celle qui concerne les diversifications territoriales art 72 de la Constitution qui est le fondement à la fois de la déconcentration qui est la représentation du gouvernement au plan local par le préfet, et de la décentralisation c’est a dire par l’existence de collectivités territoriales qui s’administrent librement par des conseil élus.
Parallèlement à la structure de l’Etat, les fonctions administratives vont beaucoup évoluer .Le XIX° siècle a été celui du libéralisme ( idée d’état gendarme) l’état était censé ne pas intervenir dans l’économie).
Au XX° siècle l’ idée d’état providence a été admise et désormais l’Etat peut intervenir dans n’importe quel domaine notamment dans l’économie.
§4
: les principes communs des institutions administratives A. la personnalité juridique
Pour être sujet de droit ou d’obligation il faut être considéré juridiquement comme une personne , il existe deux grandes catégories :, les personnes physiques ou les personnes morales.
Le droit francais consacre une distinction fondamentale au sein des personnes morales entre les personnes morales de droit privé et les personnes morales de droit public . Il existe trois conditions
- certaines formalités sont nécessaire a sa création il faut une décision d’une autorité publique qui juge quels sont les intérêts protégés par la reconnaissance de la personnalité juridique.
- Certaines expressions peuvent créer des problèmes .Une personne publique doit avoir un objet d’intérêt général cela signifie que toute personne publique est soumise au principe de spécialité .Ce principe est plus ou moins large ; il est strict en ce qui concerne les établissements publics.
En ce qui concerne l’Etat et les collectivités territoriales, ce principe est plus souple .
« L’Etat possède la compétence de la compétence »
Ces collectivités sont compétentes pour toutes les affaires locales selon l’art L 1112 du CGCT
- Une personne publique dispose de prérogatives de puissance publique pour lui permettre d’accomplir sa mission de service public .Ces prérogatives comprennent l’application du droit administratif.
Ex : l’expropriation : c’est la faculté de priver des particuliers de leur propriété privée.
La reconnaissance de la personnalité morale de l’administration et de ses organes qui sont habilités dans ce cas à prendre des décisions dans l’intérêt « moral »de la
collectivité publique. On expulse pour améliorer une route qui servira à tout le monde.
- La personne morale de l’administration se voit reconnaître un caractère permanent indépendamment du renouvellement des membres de l’administration ; en quelque sorte c’est une personnalité morale « impersonnelle ».
- Toute personne morale dispose d’une certaine autonomie sous le contrôle des pouvoirs public ( autonomie d’organisation, de gestion, autonomie financière) Notons que la distinction entre personnes publique et privée a tendance a s’estomper pour plusieurs raisons
- Certaines personnes privées peuvent rechercher la satisfaction d’intérêt publics ( les caisses primaires d’assistance maladie) les pouvoirs publics
- Les pouvoirs publics peuvent créer des personnes de droit privé pour bénéficier d’une plus grande souplesse de gestion c’est le cas des (SEM) sociétés d’économie mixtes.
- Les personnes publiques participent souvent au capital des entreprises privées - Les prérogatives de puissances publiques peuvent être confiées à des personnes
privées à condition qu’elles gèrent un service public.
Il existe 4 catégories de personnes publiques : - l’état
- les collectivités terriennes (territoriales) - les établissements publics
- les groupements d’intérêt public.
B. les différents modes de gestions du service public a) la régie de gestion directe
Elle s’identifie par trois conditions
1er : la collectivité publique assure directement l’activité à gérer ( ex : les ordures ménagères, ou une cantine scolaire)
2 eme : le service n’a pas en principe la qualité de personne morale autonome.
3eme :le service en régie n’a pas d’individualité financière : ses recettes et dépenses sont dans le budget général de la collectivité
Cette gestion a des avantages : - cela simplifie les structures
- la gestion financière est plus simple Cette gestion a aussi des inconvénients :
- parfois les coûts en personnel sont trop élevés - l’adaptation du service peut être trop lente.
Il existe trois procédés de gestion en régie
1er : c’est la gestion directe pure elle est effectuée par l’Etat pour les grands services publics administratifs (ministre)
Au niveau local la gestion directe s’est souvent appliquée dans les domaines suivants, notamment dans les bibliothèques publiques, musées, piscine, espace vert, éclairage public) 2eme : la personne publique peut choisir un système de régie autonome .
Dans ce cas le service dispose simplement d’une autonomie financière ( les recettes et les dépenses figurent dans un budget annexe spécifique)
ex : la documentation française est une régie autonome.
3eme : il existe des régies dites personnalisés .L’assemblée délibérante d’une collectivité territoriale peut créer une telle régie dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière pour gérer un SPIC local.
b) l’établissement public (EP)
L’établissement public : c’est un organisme spécialisé dans la gestion d’une activité de services public dotée de la personnalité juridique et rattaché a une collectivité publique de tutelle.
L’établissement public est une personne publique quel que soit son objet et son organisation.
L’établissement public doit être distingué de l’établissement d’utilité publique qui est un groupement privé crée par une personne privée auquel a été octroyé la reconnaissance d’utilité publique.
La Constitution de 1958 dans l’article 34 réserve au législateur, la fixation des règles qui concernent la création de catégories d’établissements publics
L’autorité réglementaire est compétente pour créer des établissements qui rentre dans une catégorie existante.
Les établissements publics bénéficient d’un principe d’autonomie car ils disposent de la personnalité morale ils ont une autonomie financière qui ne leur permet pas de prélever des impôts.
Ces établissements publics disposent d’organes qui leurs sont propres ; ces organes sont : - un organe collégial délibérant du type conseil d’administration et
- un organe exécutif qui exécute les délibérations, il peut s’agir d’un président, d’un directeur ou d’un directoire
Cette composition permet la participation du personnel et/ou des usagers.
Tous les établissements publics sont soumis a une autorité de tutelle qui est , soit l’Etat soit une collectivité territoriale ; cette autorité peut approuver les décisions financières les plus importantes par exemple le budget annuel. Elle peut aussi suspendre ou bien annuler les décisions qui portent atteinte au fonctionnement des établissements.
D’autres limites peuvent être politiques.
Cette autonomie permet d’adapter la gestion du service public à des besoins bien spécifiques.
Cependant cette diversification entraîne une dilution des missions de l’état et des collectivités territoriales.
Il existe 1100 établissements publics de l’état et 50 000 établissements publics territoriaux on les divisent en deux grandes catégories.
- les établissements publics administratifs (EPA) : ils gèrent une activité de service public administratif et ils sont soumis au droit public.
Ex : ¤ les EPA de l’Etat : chambre de commerce et de l’industrie, partis nationaux, l’ENA, ANPE, IRA
¤ Les EPA des collectivités territoriales : HLM, CCRS, collège et lycées, EPCI : (établissements publics de coopération inter communale)
- les établissements publics industriels et commerciaux ( EPIC ): ils gèrent le service public industriel et commercial
La puissance publique a décidée d’exercer une action commerciale
Cette catégorie résulte de la décision du tribunal des conflits : « société commerciale de l’ouest Africain »
Dans cette décision le tribunal des conflits a créé la distinction entre deux types de service publics.
Le Conseil d’Etat en 1956 dans l’arrêt « union syndicale des industries aéronautiques » considère que trois conditions cumulatives sont nécessaires pour qu’un service public soit industriel et commercial.
- il faut que par son organisation, son fonctionnement et la provenance de ses ressources, le service ressemble a une entreprise privé
- Des lors l’activité commerciale de l’établissement public relève du droit privé ainsi que la gestion du personnel
- La création ,l’organisation et la tutelle des établissements publics industriels et commerciaux relèvent eux du droit public comme pour les ETA.
L’exemple type d’EPIC est la SNCF ou la RATP, ou l’Aéroport de Paris , ONF
Conclusion : il existe une autre possibilité de gérer un service public très proche de l’établissement public : il s’agit des groupements d’intérêts publics.(GIP)
Les 1er GIP ont été crées en 1982 par une loi sur la recherche, ils ont été étendus par la suite a d’autres domaines comme le domaine universitaire, gestion des montagnes, données pénitentiaires.
Les GIP sont des personnes morales de droit public qui regroupent plusieurs autres personnes morales publiques ou privés qui sont réunis par une convention pour une durée déterminée pour gérer une activité de service public ou des équipements d’intérêt commun.
Les membres du GIP doivent contribuer aux pertes financières Le contrat qui crée le GIP détermine :
- sa durée - son capital
- les apports en capital - l’organisation du GIP
- les contributions pour les charges - le régime du personnel
- les modalités de fin d’activité,
Ce contrat et ces statuts doivent être approuvés par l’état.
Les GIP sont assez peu développés
Exemple : la loi du 12 avril 2000 dite loi DCRA a crée une nouvelle possibilité de GIP que sont les maisons des services publics .elles ont pour but d’offrir aux usagers un accès simple de proximité en un lieu unique a plusieurs services publics.
c) la délégation d’un service public a une personne privée
Une personne publique d’autorité publique peut confier une mission de service public a une autre personne morale, notamment de droit privé de deux façons :
- Soit de façon unilatérale, (par la loi)
- Soit par le contrat et plus précisément le contrat de délégation de service public.(DSP)
cette délégation a été défini par la loi Murcot du 20 novembre 2001 ; c’est un contrat par lequel une personne morale de droit public confie la gestion d’un service public dont elle a la responsabilité a un délégataire public ou privé dont la rémunération est substantiellement liée au résultat de l’exploitation du service.
L a personne publique confie une activité d’intérêt général à un organisme extérieur .
Il s’agit en principe d’une activité industrielle et commerciale largement soumise aux règles du droit privé, exemple : au niveau local, les transports publics, l’ activité des Pompes Funèbres.
Il existe 4 contrats de délégation :
1er contrat , concession de service public :
le délégataire appelé concessionnaire crée un équipement qu’il gère a ses risque et péril en contre partie d’une redevance prise parmi ses usagers.
En principe les investissement a la fin du contrat deviennent la propriété de la collectivité publique .ce sont des contrats de plus d’une vingtaine d’année
2 eme contrat : l’affermage :
Le fermier exploite a ses risques et péril un équipement déjà construit et se rémunère auprès des usagers .Le fermier verse une redevance a la personne publique pour amortir
l’équipement .
3eme contrat : la régie intéressée :
Le régisseur exploite le service public. Il perçoit directement les recettes d’exploitation auprès des usagers mais pour le compte de la collectivité publique. Sa rémunération est fixée au préalable et elle dépend d’un intéressement aux résultats.
4 eme contrat : la gérance :
Le gérant exploite un service public , il perçoit directement les recettes sur les usagers pour le compte de la collectivité publique mais la rémunération est forfaitaire.
C) l’organisation des rapports entre institutions administratives
Il existe trois procédés d’organisation des relations juridiques entre personnes publiques.
a) la centralisation
Le pouvoir de décision appartient a des autorités administratives qui relève en dernier ressort du pouvoir hiérarchique d’autorité administrative centrale.
Toutes les décisions ont pour source l’état central qui est la seule personne juridique publique sur l’ensemble du territoire .
Ce système s’est développé sous l’Ancien Régime a partir de Philippe le Bel et a permis a la Monarchie d’unifier le territoire et de faire émerger la Nation (volonté du peuple de décider un destin commun).
Ce système n’est plus applicable dans les Etats modernes car il est trop lent (tout devant remonter à la capitale ), c’est aussi un système inadapté au développement de l’administration.
b) la déconcentration
C’est un correctif de la centralisation ; le pouvoir de décision est confié dans le cadre d’une même personne publique (état) en plus de l’autorité centrale a des représentants locaux de cette autorité qui sont nommés et enfin repartis sur l’ensemble du territoire national dans des circonscriptions administratives.
Cette dernière est le cadre géographique de la deconcentration ; c’est une simple division territoriale de l’administration de l’état qui n’a pas la personnalité juridique avec a sa tête un agent de l’état doté du pouvoir de décision et soumis au pouvoir hiérarchique de ses supérieurs.
Exemple : l’arrondissement ou le département , la commune, ou la région.
La déconcentration a toujours été pratiquée dans les états modernes ; elle existait déjà sous l’Ancien Régime , c’est l’Intendant du roi.
Aujourd’hui le symbole de la deconcentration est le préfet.
L’avantage de la deconcentration est qu’elle rapproche l’administration des administrés.
« désormais les services de l’état sont repartis en deux grandes catégories
- les administrations centrales qui agissent sur l’ensemble du territoire et qui ont des activités de conception
- les services déconcentrés qui sont plutôt des services d’exécution (auparavant cette catégorie était nommée service extérieur)
c) la décentralisation
C est un système qui consiste a attribuer a un collectivité territoriale qui a la personnalité morale , le pouvoir de s’administrer librement par un conseil élu dans le respect de la légalité
Les collectivités territoriales sont organisées principalement en trois niveaux ( les
communes, les départements ,les régions) auxquels on peut ajouter les collectivité a statut particulier.
Elles mettent en œuvre le principe de libre administration de l’article 72 de la Constitution.
La décentralisation s’exprime par 4 éléments fondamentaux :
- la gestion des affaires propre à la collectivité : la loi les a dotés d’une clause générale de compétence c’est a dire elles peuvent gérer des questions d’intérêt général locales.
Cette compétence est limitée par celle des autres collectivités publiques qui ne peuvent pas empiéter d’une collectivité à l’autre.
Le législateur a tenté de spécialiser chaque collectivités dans des secteurs d’activités, c’est ce que l ’on appelle la construction ou l’élaboration de bloc de compétence.
Exemple : la commune est compétente en matière d’utilisation du sol
- l’élection des autorités locales c’est a dire les collectivités sont administrées par des conseils élus et donc par des fonctionnaires
- l’existence de la personnalité morale .Celle–ci permet d’exprimer des besoins spécifiques à chaque collectivités
- la soumission ou contrôle à la légalité par le pouvoir central
La libre administration n’est pas le libre gouvernement des collectivités territoriales , celles-ci ne peuvent émettre que des actes administratifs.
Le préfet qui est le représentant légal de l’Etat exerce sur ces actes un contrôle administratif sur leur légalité ; c’est un contrôle dit a posteriori .
Si le préfet estime l’action illégale il peut le déférer devant le juge administratif.
Le préfet ne peut pas contester l’opportunité de l’action
La décentralisation présente elle-même différents avantages : - en terme de démocratie locale
- celui de la proximité de gestion
La décentralisation a aussi des inconvénients :
- risque pour l’unité nationale car il existe des disparités entre collectivités territoriales
- les élus locaux peuvent subir des pressions
- l’efficacité administrative n’est pas garantie par l’élection - la complexité de dispositif administratif
- un certaine inefficacité du contrôle de la légalité.
Déclinaison des pouvoirs dans le système administratif français Déconcentration
¤ état
ensemble du territoire national. ministre région préfet de région
département préfet de département arrondissement sous préfet
commune maire
Décentralisation
¤ région Conseil Régional président du conseil régional
¤ département conseil général président du conseil général
¤ commune conseil municipal maire
Conclusion : il existe trois grandes fonctions de l’administration, 1er fonction :la gestion des affaires publiques :
l’administration est ici soumise au principe d’adaptation ;elle agit sous le régime de la continuité
l’administration se modernise par le biais des nouvelles technologies : l’administration essaie d’améliorer ses relations avec les administrés.
2 eme fonction :l’exécution des décisions politiques : selon l’article 20 de la Constitution
Elle se traduit dans le devoir hiérarchique et le devoir d’obéissance mais en réalité les fonctionnaires participent a l’élaboration des décisions politiques par le biais du mécanisme des projets de lois .
L’administration qui est sensée appliquer la loi est en fait à la source de celle-ci
De plus l’administration dispose d’un pouvoir discrétionnaire c’est a dire d’une marge d’appréciation dans l’exécution des lois.
3 eme fonction : la satisfaction de l’intérêt général.
C’est la première des missions de l’administration
Or la notion d’intérêt général est contingente c’est à dire qu’elle varie dans le temps.
1
erpartie : l’administration centrale de l’Etat.
L’état a une vocation généraliste c’est a dire il peut intervenir dans tous les domaines de la vie en société et il a une compétence géographique nationale.
Chapitre 1 :les autorités centrales de direction
Les administrations centrales appartiennent toutes à la même personne publique .Il s’agit de l’Etat
Elles regroupent en principe 70 000 agents , surtout sur Paris . Ces administrations forment le pouvoir exécutif administratif.
Elles ont à la fois un rôle politique et administratif
Section 1 : le Président de la république
Il constitue la clef de voûte des institutions il a des compétences politiques et administratives
§1 Le président de la république :autorité administrative d’exception A) les pouvoirs de nomination aux emplois supérieurs de l’Etat
Le Président nomme le Premier ministre et les ministres sur proposition du Premier ministre et il met fin à leur fonction selon l’article 8 de la Constitution ( c’est un pouvoir discrétionnaire)
Le Président nomme aux emplois civils et militaires de l’état en vertu de l’article 13 de la Constitution précisé par une loi organique du 28 novembre 1958.
Deux possibilités
le Président de la République nomme en Conseil des Ministres : - les Conseillers de l’Etat ,
- les Conseillers Maîtres à la Cour des Comptes, - le Grand Chancelier de la Légion d’Honneur, - les Officiers Généraux ,
- les Ambassadeurs, - les Préfets ,
- les Recteurs d’Académie ,
- les Directeurs d’administration centrale ,
- les emplois de direction des entreprises publiques les plus importantes, - le Procureur Général de la Cour de Cassation.
Il nomme directement par décret simple : - les magistrats judiciaires
- les professions de l’enseignement supérieur , - les officiers ,
- les administrateur civils.
La loi organique prévoit la possibilité de déléguer cette compétence ce qui n’a jamais été fait
Ce pouvoir de nomination pose un problème grave , celui de la politisation de la haute administration et de l’économie. (le président nomme ses amis politiques »
B) les pouvoirs de décision du Président de la République Il y a deux catégories de pouvoirs :
¤ tout d’abord, un pouvoir de direction qui varie en fonction de la situation politique :il peut diminuer en période de cohabitation et il y a plusieurs fondements.
Art 5 de la Constitution : « le Président est garant du respect de la constitution » ; il doit aussi assurer le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l’état , de plus :
Art 9 de la Constitution : le Président de la République préside le Conseil des ministres , le conseil des ministre, est un organisme qui n’exerce pas collégialement un pouvoir de décision a la différence du Conseil Municipal.(’il n’y a pas de votes)
Art 15 de la Constitution : le président est le chef des armée , il préside les conseils des comités supérieurs de défense et il détient l’emploi des forces nucléaire , selon le décret du 12 juin 1996
Art 5 et 14 de la Constitution : le président détermine les grandes orientations de la politique étrangère de la France
Le président préside le conseil supérieur de la magistrature.
¤ il détient ensuite un pouvoir réglementaire Ce pouvoir peut se décliner en deux périodes : - en période normale le président dispose de :
d’un pouvoir réglementaire résiduel c'est-à-dire qu’il signe les décrets et ordonnance délibérés en conseil des ministres ( art 13 alinéa 1) .Cela signifie qu’il peut refuser de signer ces mesures présentées au conseil des ministres.
Les ordonnances que le président peut signer sont variées ; il s’agit notamment de celles de l’article 38, 47 de la Constitution ;article 47 sur le budget, art 47. 1 sur me financement de la sécurité sociale et 74. 1 qui permettent d’adapter la législation de la métropole aux TOM
- en période exceptionnelle : le président peut mettre en œuvre l’art 16 de la constitution , la décision de mettre en œuvre cet article constitue un acte de gouvernement non contrôlé par les juridictions par contre les décisions prisent en application de cet article 16, si elles sont d’ordre réglementaire , seront contrôlés par un juge administratif.
§2 les services de la présidence de la république
Ces services regroupent environs 500 personnes , aucun texte ne fixe leurs statuts , leur position ou leur fonction , leur existence répond à un décret du 18 janvier 1954.
Les membres de ce services sont nommés par arrêté du président de la république de façon discrétionnaire.
A. le cabinet de l’Elysée
Ce cabinet a été crée en 1958, il comprend une dizaine de membres sous la responsabilité d’un chef de cabinet , il est composé en principe de conseillers techniques.
Globalement sa mission consiste a superviser la politique des différentes administrations sans disposer de pouvoirs hiérarchique sur elle .Il peut donc y a voir des tensions assez vives entre l’Elysée et certains cabinets ministériels .Ce cabinet gère les rapports avec la nation c'est-à-dire a la fois des aspect de la vie privée du président et des aspects de sa vie publique , notamment les relations avec les partis politiques , les médias, la gestion des audiences.
B. le secrétariat général de la Présidence de la République
Dirigé par un secrétaire général qui est le 1er collaborateur du Président c'est-à-dire qu’il le tient quotidiennement informé et il le conseille sur tous les grands dossiers en France comme a l’étranger, le secrétariat comprend aussi un secrétaire général adjoint et une vingtaine de conseillers techniques ou de chargés de missions qui sont spécialisés par secteurs administratifs.
Ces membres sont en principe issues de l’E N A ; ils se permettent d’informer le gouvernement de la position du président de la république , ils contrôlent l’action du gouvernement .ILs prépare le conseil des ministres avec le secrétariat général et ils préparent toutes les réunions qui se déroulent à l’Elysée par ex : les comités interministériels
C. la maison militaire
Le président dispose d’un état major particulier composé d’officiers de haut rang ( officiers généraux) son rôle est de :
conseiller le président sur les questions de défense nationale : par ex ; organiser les rapports avec le 1er ministre ou le ministre de la défense.
Proposer les nomination des officiers supérieurs , la maison militaire comprend aussi le commandement militaire du palais de l’Elysée car la sécurité du président est assurée par des militaires de l’armée de terre.
Section 2 : le gouvernement
§1 le Premier ministre et le gouvernement
A) le Premier ministre en tant qu’autorité gouvernementale Le Premier ministre dirige l’action du gouvernement ( art 21 de la constitution)
Ce dernier étant chargé de déterminer et de conduire la politique nationale ( art 20 de la constitution
Le 1er ministre n’est pas le supérieur hiérarchique des autres ministres cependant c’est lui qui détermine les grandes orientations politiques qu’il indique aux ministres au moyen de circulaires.
Le 1er ministre dispose d’un pouvoir de nomination, il propose la nomination et la révocation des ministres au président de la république ( art 8 de la constitution ) , il nomme ( art 21 de la constitution) aussi aux emplois civils et militaires c'est-à-dire ceux qui ne sont pas de la compétence du président de la république.
C’est lui qui détermine les moyens budgétaires attribués aux différents ministères ;c’est lui qui fixe l’organisation interne des ministères et il coordonne le travail du gouvernement
Le 1er ministre est aussi responsable de la défense nationale ( art 21 de la constitution ),a ce titre il participe au conseil du comité supérieur de la défense nationale.
B) le Premier ministre : autorité administrative de droit commun
Le Premier ministre détient le pouvoir réglementaire autonome en vertu de l’article 37 de la constitution qui s’exerce par des décrets ou des ordonnances .Il dispose du pouvoir réglementaire général d’exécution des lois ( art 21 de la constitution ) alors que les ministère en sont repourvu.
Le Premier ministre contre-signe les actes administratifs du président de la république puisque le président de la république est « irresponsable » politiquement
Le gouvernement est la réunion des ministre : aucune norme constitutionnelle ou législative ne prévoient son organisation ou son fonctionnement .
La constitution n’envisage le gouvernement qu’a travers le conseil des ministres qui se déroule chaque mercredi .Ce conseil des ministres délibère sur les nominations des plus hauts fonctionnaires de l’état et aussi sur différents projets de décret ( art 13) ou d’ordonnance ( art 38 de la constitution ) .
Il délibère sur les projets de loi et sur l’engagement de responsabilité du gouvernement , du Premier ministre devant le Parlement ( art 49 de la constitution )
§2 les service du Premier ministre du gouvernement
Ces services réunissent 5000 agents , ils se sont développés à partir de 1935 ( année d’attribution de l’hôtel Matignon au Président du Conseil)
1936 est l’année de création de l’emploi de secrétaire général du gouvernement . Cet emploi est devenu permanent à partir de 1944.
A) l’état major politique du Premier ministre
Cet état major est formé d’un cabinet civil qui emploie environ 50 personnes , il est dirigé par un directeur de cabinet , il comprend un chef de cabinet ( qui gère l’emploi du temps du premier ministre ) et de composés techniques , et de chargés de mission .
Tout ces membres sont choisis librement par le premier ministre soit dans les grands corps de la fonction publique , mais le premier ministre peut choisir librement .
Leurs fonctions est de préparer les projets de reforme, les promouvoir et contrôler leur exécution surtout auprès des ministères.
Le cabinet du Premier ministre organise chaque semaine des réunions avec les différents cabinets ministériels.
Il existe un cabinet militaire créé en 1959 , il comprend un aide de camp, un chef de cabinet et quelques officiers supérieurs , sa mission est de conseiller le Premier ministre en matière de dépenses ,de coordonner l’action des ministères ,d’assurer la liaison avec le ministère de la défense ,ainsi qu’avec le président de la république .
B) les états majors administratifs du gouvernement . il y en a 4 :
1) le secrétariat général du gouvernement ( SGG)
Créé en 1935 , il comprend a peu près 150 personnes , il est dirigé par un secrétaire général composé de conseillers, de chargés de mission , d’attachés parlementaire et d’agents administratifs , le secrétaire général est un haut fonctionnaire toujours issue du conseil d’état.
Les fonctions du secrétariat ( SGG) ne sont pas définis dans la loi cependant on lui assigne 4 fonctions :
il assure la continuité du travail du gouvernement , car ses membres sont des agents administratifs qui ne subissent pas systématiquement les alternances politiques .
ils s’assurent du respect de la légalité ou de l’état de droit par le gouvernement .C’est un conseil juridique du gouvernement . ex : il suit les saisines du conseil constitutionnel lorsque la saisine est parlementaire.
Il participe à la coordination du processus de décision du gouvernement , il prépare les délibérations inter- ministérielles
Il s’assure du bon fonctionnement des services rattachés au premier ministre , de la gestion des ressources humaines
2) le secrétariat général de la défense nationale (SGDN)
Il comprend plus de 500 personnes , des militaires et des civils .Ses attributions ont été définies par décrets en 1978, il assure le secrétariat des conseils de défenses, il informe le gouvernement sur les questions de défense, il sensibilise les administrations et la société civile aux questions de défense , il notifie au ministre les décisions du Premier ministre.
Ex : le secrétariat s’intéresse aux systèmes d’information , en essayant de sécuriser le secteur public et l’armée contre les attaques informatiques
3) le secrétariat générale du comité inter- ministériel pour les questions de coopération économique européennes ( SGCI)
Mis en place en 1958 pour gérer les aides du Plan Marshal , il a eu pour rôle de coordonner les administration francaises au niveau du processus de décision européen, il se compose d’environ 160 personnes repartis en 18 secteurs ce secrétariat diffuse l’information
européenne , la mission d’expertise et il surveille l’application du droit communautaire.
4) le secrétariat générale de la mer
Il a pour mission de coordonner les actions de l’état en mer .Ce secrétariat coordonne l’action des préfets maritimes et celle des délégués de gouvernement d’outre mer.
Le Préfet maritime est un officier général de la marine.
C) les autres services administratifs rattachés au Premier ministre.
Le rattachement de ces services au Premier ministre s’explique pour deux raisons : - le nécessité de coordination
- pour une raison d’ordre historique
en ce qui concerne la 1er catégorie , on peut retenir le cas du service d’information du gouvernement ( le SIG) qui a quatre missions :
analyser l’opinion publique et les médias pour comprendre la société
informer sur l’action du gouvernement (media , élus locaux)
développer des informations d’intérêts général à caractère interministériel
coordonner les politiques de communication des ministères
En ce qui concerne la deuxième catégorie , ont peut prendre l’exemple de la direction générale de l’administration et de la fonction publique ( DGAFP) :cette délégation est actuellement rattachée a la fonction publique .C’est une direction qui prépare les négociations entre les syndicats et les fonctionnaires
Section 3 : les départements ministériels
Le décret de nomination des ministres est libre en ce qui concerne le nombre des ministres leur compétence et leur appellation , le ministère est l’exemple type d’une administration en régie , il est aussi dépourvu de la personnalité morale.
§1 les ministres.
Ces ministres ont deux fonctions , une fonction politique en tant que membres du gouvernement et une fonction administrative en tant que membres de l’administration
A. la fonction administrative du ministre
Le décret du 22 janvier 1959 précise que les attributions des ministres sont fixées par décrets délibérés en conseil des ministre après l’avis du conseil d’état.
a) la direction d’un ministère.
Le ministre est a la tête d’une administration centrale dont il est le chef direct , a cet effet , il dispose du pouvoir hiérarchique sur des agents de son administration .
Le ministre ne dispose pas juridiquement du pouvoir réglementaire général, cependant il dispose d’un pouvoir d’organisation de ses services .Le conseil d’état a décidé qu’il appartient au ministre comme à tout chef de service de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l’administration placé sous son autorité. arrêt gestion 7 février 1936 arrêt a connaître important arrêt JAMAR du Conseil d’état.
- a ce titre le ministre exécute les dépenses de son ministère passe les contrats au nom de l’état , il gère le patrimoine de l’état.
- Le ministre représente l’état en justice.
- Il dispose de certaines compétences en matière de gestion du personnel.
- Le ministre a aussi un pouvoir de proposition en matière de préparation de projets de lois et de décrets.
Le ministre est protégé dans l’exercice de ses compétence ainsi les autre ministres ne peuvent pas empiéter sur sa compétence et le Premier ministre non plus .
Un ministre peut se voir attribuer de manière expresse un pouvoir réglementaire , soit par la loi soit par délégation.
b) le contreseing ministériel
En vertu de l art 19 de la Constitution, les ministre « responsables » et le Premier ministre contresignent les actes du président de la république .Ces ministre sont ceux qui préparent et qui appliquent à titre principal les décrets du président .
En vertu de l’art 22 de la Constitution , les actes du Premier ministre doivent être contresignés par les ministres chargés de leur exécution c'est-à-dire ceux qui sont compétents pour signer les mesures nécessaires et pour exécuter ces actes.
B) La structure du gouvernement :
a) la hiérarchie dans le gouvernement
Cette hiérarchie résulte du choix discrétionnaire du président de la république et du Premier ministre dans le décret.
Elle est fonction de deux éléments :
- le titre des membres du gouvernement - leur place dans le décret.
Au sommet du gouvernement se trouvent les ministres d’état qui se situent juste après le Premier ministre , ils ont une simple autorité morale, sur les autres ministres .Il y a plusieurs raisons à leur existence :
- reconnaître l’importance d’une personnalité politique - valoriser une tendance politique
- valoriser une administration
Ces ministres ont vocation à s’intéresser a toutes les gestions gouvernementales.
En suite on trouve les ministres
L’ ordre des ministres résulte du décret de nomination
En suite se trouvent les ministres délégués , ils sont placés auprès d’un ministre pour l’aider dans une mission déterminée, ils ont le statut de ministres ; ils participent au conseil des ministres ; mais ils n’ont pas de pouvoir propre ils ont seulement des compétences par délégation de leur ministre de rattachement .
Ils contresignent les décrets pris dans leur secteur d’activité
A la base du gouvernement se trouvent les secrétaires d’Etat.
Ils ont deux rôles :
- c’est là que se forment les futurs ministres
- ils aident les ministres dans un domaine spécifique .
- ils ne participent au conseil des ministres que sur convocation spéciale et pour les affaires de leurs attributions
Les secrétaires d’état peuvent être autonomes et chef d’une administration .Ou bien délégués auprès d’un ministre et dans ce cas ils n’ont pas d’administration ni de budget propres.
b) la spécialisation ministérielle
Sous l’ancien régime Louis XIV avait fixé le nombre des ministères à 6…… ce nombre a progressivement augmenté (aujourd’hui plus de trente !…. ) pour deux raisons :
- l’interventionnisme économique du gouvernement - la liberté d’élaboration du gouvernement
Un ministère peut avoir une spécialisation verticale c'est-à-dire prendre en charge toute l’activité d’une catégorie de la population ;ex : le ministère de l’agriculture
Un ministère peut aussi avoir une spécialisation horizontale : dans ce cas ce ministère gère une activité qui touche l’ensemble de la population ex : le ministère de l’économie et des finances.
Aujourd’hui on peut classer les ministère selon 4 fonctions au service de l’état :
la fonction de souveraineté : ministère de la justice de la défense , de l’intérieur, des affaires étrangères
la fonction économique : le ministère de l’économie et des finances , le ministère de l’équipement
la fonction sociale : ministère de l’emploi ou du travail
la fonction culturelle et éducative : éducation nationale , la recherche , la culture la jeunesse et les sports
§2 Les services ministériels
A) le cabinet des ministres
C’est une spécialité en raison se son importance numérique et de son influence sur l’administration centrale.
En théorie le nombre est limité à 10 membres par le décret du 28 juillet 1948.
Le cabinet est composé d’un directeur de cabinet qui bénéficie en principe d’une délégation de signature du ministre.
- il comprend aussi un chef de cabinet, responsable du protocole et de l’activité politique des ministres.
- Il y a des conseillers techniques spécialisés dans un domaine - Des chargés de missions qui aident les conseillers techniques - Un attaché de presse et un attaché parlementaire
Tous ces membres sont des collaborateurs directs du ministre à vocation politique c’est à dire qu’ils sont liés à la personne du ministre.
Ce sont souvent des fonctionnaires qui appartiennent aux grands corps de l’état ( l’ENA, Polytechnique)
Les fonctions du cabinet sont :
- c’est le porte-parole du ministre à l’égard de l’administration centrale , il communique à cette administration les directives du ministre et il veille à leur exécution.
- il a un rôle de conseil du ministre ,
- il peut trancher des conflits , abriter entre les directions du ministre B) les administrations centrales des ministères
Au sens large du terme l’administration centrale se compose des directions centrales des ministères , des autorités administratives indépendantes et des services a compétences nationales.
Les directions centrales sont en principe localisés a Paris.
Leur organisation est fixée par décret du 9 mais 1997 ,Ces administrations regroupent approximativement 70 000 agents ,les ministères sont organisés de façons hiérarchique selon le schéma :
- direction générale - direction
- services (regroupement de plusieurs sous-directions) - sous-direction
- Bureau
L’organisation jusqu’au niveau du service est fixée par décret en Conseil d’état.
L’organisation en sous-direction est fixée par un arrêt conjoint du Premier ministre et du ministre concerné.
L’organisation des sous directions en bureau se fait par arrêt du ministère.
Par ailleurs les directeurs d’administration centrale sont nommés en Conseil des ministres.
Les emplois de directeurs d’administrations centrales sont des emplois dit « à la discrétion du gouvernement » c’est à dire qu’ils sont nommés et révoqués librement par le gouvernement.
La fonction de la direction centrale a été redéfini en 1995
C’est un fonctionnement de régulation, c’est à dire qu’elle doit « prévoir, analyser , concevoir, légiférer et évaluer… »
Elle n’a plus le rôle ou la fonction de gestion qui est dévolu au service déconcentré.
C) la coordination interministérielle
Plusieurs modalités sont utilisées pour mettre en cohérence l’action des différents ministres.
1er modalité : le 1er ministre veille à la cohérence de l’action du gouvernement puisqu’il en définit les grandes orientations ;
2eme modalité : la coordination peut résulter de la création de très grands ministères.
3 eme modalité : il existe plusieurs procédures de coordinations interministérielles qui sont institutionnalisées.
1) le Conseil des Ministres : l’ordre du jour comprend trois parties A) l’examen de différents textes ( les projets de lois d’ordonnances ou de décrets) B) l’examen des mesures individuelles ( les nominations)
C) les communications des différents ministres
Le compte-rendu des débats est établi par le Secrétaire Général du gouvernement et un communiqué est diffusé
les réunions interministérielles
Elles sont dirigées par un membre du cabinet du 1er ministre , elle comprennent des collaborateurs des ministres concernés , il en résulte une ou plusieurs décisions prisent soit par le Premier ministre soit en son nom.
les conseils restreints
Ils rassemblent le Premier ministre , des ministres ou secrétaires d’état sous la présidence du Président de la République .Ces conseils concernent les domaines de décisions partagés du Président de la République et du Premier ministre.
Ex : le Conseil de Sécurité Intérieur créé en 2002
le comité inter- ministériel
Il est dirigé par le Premier ministre et en principe les ministres doivent y assister : il concerne aussi un domaine déterminé il se réunit plus ou moins régulièrement ex CIADT ( comité inter- ministériel pour l’aménagement et le développement du territoire)
le comité conduit à un relevé de décisions.
il existe de multiples structures spécialisées dans la coordination qui sont permanentes et rattachées en principe au Premier ministre
ex : SCN commissariat générale au plan
Conclusion : Une autorité administrative pour améliorer l’efficacité de son action peut envisager de déléguer certaines de ses compétences.Il existe deux possibilités juridiques de délégation.
1) la délégation de signature : elle maintient la compétence de l’autorité délégante, elle est personnelle, elle est révocable
2) la délégation de pouvoir : elle opère un transfert de compétence de l’autorité délégante au profit de l’autorité délégataire , ici elle est générale et impersonnelle.
Section 4 : les services de compétences nationale
Ils sont institués par décret au conseil d’état ou par arrêté interministériel , il sont sous l’autorité d’un ministre avec une délégation de pouvoir soit sous l’autorité d’un directeur d’administration ils peuvent avoir :
- des fonctions de gestion - d’étude
- de formation
- de prestation de services.
C’est a dire toute mission a caractère opérationnel qui a un caractère générale .Ils sont crée pour deux raison :
renforcer l’indépendance de certain service
développer une approche gestionnaire
deux ex : la direction nationale des enquêtes fiscales , cette direction est chargée de régler les comptes de grandes personnalités ( DNEF)
Chapitre 2 : les organes de contrôle de l’administration
Traditionnellement on privilégiait un contrôle de la régularité juridique de l’action administrative.
Actuellement le développement de l’évaluation des politiques publiques conduit a compléter ce contrôle ( contrôle d’efficacité)
Section 1 : les modalités de contrôle
§1 le déclenchement du contrôle
le contrôle de l’administration peut être déclenché directement ou indirectement de quatre manières différentes.
- par les administrés : ils peuvent intervenir collectivement en saisissant les médias , en mettant en place une pétition , ou individuellement /il peut individuellement intervenir de deux manière :
soit en saisissant une juridiction soit en saisissant l’administration d’un recours administratif.
Le recours administratif est de deux types différents
Soit un recours gracieux, soit un recours hiérarchique présenté devant le supérieur hiérarchique de l’auteur de la décision.
- déclenchement politique , ce contrôle est le fait du parlement qu peut soit poser des questions écrites ou oral .
Le parlement peut aussi mettre en place des commissions d’enquêtes ou de contrôles - déclenchement par les organes administratifs c’est ici un contrôle interne exercé par
les inspections générales.
- Déclenchement par le médiateur de la république il doit au préalable être saisi par un administré.
§2 les fonctions du contrôle il y a trois grandes fonctions
le contrôle peut viser un changement de politique publique .Il s’agit d’un contrôle de type démocratique ,il est exercé au travers des élections des manifestations , par le parlement
le contrôle peut viser a sanctionner des agents publics qui n’auraient pas remplis leur mission
le contrôle peut avoir une fonction juridique c’est à dire faire respecter la légalité par l’administration
l’administré peut envisager ce contrôle grâce à un contrôle directionnel ou administratif, le recours juridictionnel présenté devant une juridiction administrative appartient à deux grandes catégories soit ( REP) un recours en annulation pour inégalité de l’action administrative soit un recours de plein contentieux c’est a dire le recours en responsabilité.
Section 2 : les différents formes de contrôles
§1 le contrôle administratif interne
A) la notion de contrôle de l’administration interne
Il peut s’agir d’un auto- contrôle de l’état sur ses propres structures ou alors un contrôle de l’état sur d’autres personnes publiques , il existe deux techniques de contrôle administratif
a) le pouvoir hiérarchique
Le pouvoir hiérarchique est obtenu du plein droit par le supérieur hiérarchique .
Celui- ci l’exerce en opportunité sans cause déterminée soit spontanément soit à la demande d’un administré il concerne les actes des subordonnés, il comprend trois éléments :.
- c’est un pouvoir d’instruction : il s’exerce à priori, il engendre des mesures d’ordre intérieur ( LOI) qui ne peuvent pas être contesté par le subordonné.
- C’est un pouvoir de réformation , il donne la possibilité au supérieur de modifier la décision de son subordonné de manière non rétroactive , il s’exerce a posteriori.
- C’est un pouvoir d’annulation : le supérieur peut faire disparaître de l’ordonnancement juridique les décisions de ses subordonnés de manière rétroactive Le pouvoir hiérarchique s’exerce sur les personnes :
- un pouvoir de nomination - un pouvoir d’évaluation - un pouvoir disciplinaire b) la tutelle
c’est un contrôle de l’état sur les autres personnes publiques. Elle a été supprimé en ce qui concerne les collectivités territoriales lors de la reforme de décentralisation en 1982,
Elle est aujourd’hui exercée sur l’établissement public, elle nécessite un texte , elle se caractérise par 4 éléments :
- pouvoir d’annulation
- pouvoir d’approbation qui s’exerce à posteriori et il conditionne le caractère exécutoire de la décision.
- Pouvoir d’autorisation qui s’exerce à priori
- Pouvoir de substitution d’action en cas des carences de l’autorité sous tutelle.
La tutelle peut s’exercer sur les autres administrations ou sur les personnes D. les inspections générales
Il existe une cinquantaine d’Inspection Générale ; on peut les classer en deux catégories : - les inspections générales à vocation inter- ministérielle
ex l’inspection générale des finances ( IGF) son origine remonte a l’ancien régime , crée par louis XIV elle comprend environ 230 membres .Elle peut contrôler toutes les administrations toutes les entreprises publiques, toutes les personnes privées qui bénéficient d’un financement public .
Les contrôles sont inopinés , ils sont effectués par des brigades d’inspecteurs qui font des vérifications sur pièces et sur place.
A la fin de l’inspection un rapport contradictoire est rédigé.
Le rapport est transmis au supérieur hiérarchique , à l’inspecteur général des finances et au ministre des finances.
l’ IGA inspection générale de l’administration elle est rattachée au ministre de l’intérieur et elle peut contrôler tous les ministères.
- les inspections générales à vocation ministérielle
Elles sont spécialisées dans le contrôle d’un seul ministère (CGA) , contrôle général des armées ( IGEN, IGAEN) inspection générale de l’éducation nationale , et inspection générale de l’administration de l’éducation nationale.
Toutes les Inspections Générales ont pour mission de contrôler l’Administration ;ce contrôle est à la fois une garantie de régularité juridique , un contrôle financier , un contrôle de gestion
Aujourd’hui ces inspections peuvent aussi mener des études ou des enquêtes , pour proposer des réformes , des services.
Ces inspections ont enfin un rôle de conseil auprès des ministres le statut de leur membre garantit leur compétences de deux façons.
- c’est un recrutement par concours très sélectif - c’est un recrutement en fin de carrière
leur statut garantie l’indépendance des membres , de deux façons : - de recruter des personnes en fin de carrière
- l’avancement n’est possible qu’a l’ancienneté.
§2 le contrôle juridictionnel de l’administration
Le système juridique francais consacre l’existence de deux ordres de juridictions compétentes en fonction de la nature des litiges et des parties au procès.
La Révolution Française a enlevé au juge judiciaire la connaissance des affaires administratives dans deux textes :
1er texte : loi des 16 et 24 août 1790 , art 13 qui dispose « les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives .Les juges ne pourront à peine de forfaiture troubler de quelque manière que ce soit les opérations des corps administratifs ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leur fonctions ».
2eme texte : décret du 6 fructidor de l’an III qui permet aux tribunaux de connaître des actes d’administrations.
Ces deux textes paraissent interdire tout contrôle juridictionnel de l’administration cependant progressivement une juridiction administrative a été constituée .
L’origine en est la constitution d e l’an 8 qui crée le conseil d’état.
La loi du 28 pluviôse an VIII crée des conseils de préfecture dans chaque département.
Le Conseil d’Etat ne bénéficie alors que de la justice retenue , elle applique alors la théorie du ministre juge et il faut attendre la loi du 24 mai 1872 pour que la juridiction administrative exerce la justice déléguée.
Aujourd’hui la juridiction administrative est constitutionalisée grâce à la décision du conseil constitutionnel du 26 janvier 1987 sur le conseil de la concurrence .
B .le conseil d’etat.
Le Conseil d’Etat a deux fonctions :
- celle de juridiction suprême de l’ordre administratif - une fonction de conseiller juridique du gouvernement.
1) la composition
Le Président de droit du conseil d’état est le 1er ministre qui est supplé par le garde des seaux : dans la pratique c’est le vice président du conseil d’état qu dirige l’institution et qui est nommé par décret du président de la république en conseil des ministres.
Le conseil d’état comprend . - un vice président - 6 présidents de section
- des Conseillers d’Etat en service ordinaire c’est a dire après 15 ans de carrière administrative.
Le conseil d’état se compose de 6 sections
4 sections administratives - section de l’intérieur
- la section des finances
- la section des travaux publics - la section sociale
il existe une section du rapport et des études qui rédige le rapport annuel du Conseil d’Etat.
La section du contentieux qui est elle même divisée en 10 sous sections , il existe 4 formations de jugement au sein du conseil d’état en fonction de l’importance du contentieux
- sous section simple - sous section réunie
- les arrêts de section en conseil d’état (contentieux) - les arrêts d’assemblée de la section du contentieux
Les membres du conseil d’état sont recrutés de deux manières différentes :
soit par concours l’ENA
soit par le tour extérieur c’est a dire le gouvernement : le gouvernement peut nommer discrétionnairement sans d’autres conditions que l’age ¼ les maîtres de requêtes et 1/3 des conseillers d’état.
Le statut de ses membres du conseil d’état ne déroge pas aux règles générales de la fonction publique c’est a dire juridiquement ils ne bénéficient pas du principe d’inamovibilité.
L’indépendance de ces membres existe dans les faits et elle est confirmée par un avancement de grade qui a lieu exclusivement a l’ancienneté.
Le contrôle juridictionnel de l’administration n’est pas exercé que par le conseil d’état il est aussi exercé par 36 tribunaux administratifs et par 8 cours administratives d’appel qui sont situées a : Paris , Lyon , Bordeaux , Nancy, Nantes , Marseille , Douai, Versailles.
Chapitre 3 : les administrations de Mission
Ces administrations n’ont pas la responsabilité de la gestion de Service public .Elles ont une fonction de conception et d’expertise et la mise en œuvre des politiques qu’elles dégagent est de la responsabilité des administrations de gestion.
En principe une administration de mission est temporaire , c’est une petite structure elle ne dispose pas de la personnalité juridique .elle n’a pas de budget propre.
On crée ces administrations pour différentes raisons : - il s’agit de résoudre une difficulté temporaire - traiter une question inter- ministérielle - régler un problème dans l’urgence.
Section 1 : le Commissariat Général au Plan
C’est le général de Gaulle qui a crée le CGP par un décret du 3 janvier 1946 dans le but de gérer le 1er plan : le plan Monnet.(du nom du ministre de l’Economie de l’époque, un des pères de l’Union Européenne)
La planification s’étant prolongée le Commissariat Général au Plan à été confirmé et renforcé au début des années 1980 suite à la loi de 1982 portant sur la reforme de la planification.
Aujourd’hui , le plan national n’existe plus en tant que tel ; le CGP existe cependant toujours , il est rattaché au Premier Ministre et emploie environ 300 personnes.
Le Commissariat Général au Plan a toujours un rôle de prévision ou de programmation du développement économique et social ; notamment , il participe a l’élaboration des Contrats de Plan Etat région ( CPER)
Section 2 : la Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale . (DATAR)
Elle a été crée par décret du 14 février 1963 ; elle comprend environ 120 personnes ; elle est dirigée par un délégué elle est divisée en plusieurs départements :
- Action régionale et développement rural.
- Action économique - Organisation de l’espace - Affaire européenne
- Action de l’état et des organismes publics
Elle a un rôle de conception, de perspective et de coordination de toutes les actions des pouvoirs publics et d’aménagement du territoire .
La DATAR est aidée dans sa mission par les Préfets de région qui sont eux aussi compétents en matière de développement économique et d’aménagement du territoire , elle a aussi un bureau auprès de l’union européenne .
Elle est présente également dans les ambassades de France – elle bénéficie de l’action d’autres organismes inter- ministériels : le CIADT ( comité inter – ministériel d’aménagement et de développent du territoire.)
Chapitre 4 : la Régulation de l’activité administrative.
La régulation s’intéresse au bon fonctionnement de l’administration dans le cadre des principes fixés par la loi on s’intéresse alors non seulement a la légalité de d’action mais aussi a son efficacité a la transparence des procédures et aussi a la participation des administrés , la régulation est née dans les pays anglo- saxon .
Notamment au USA a travers les agences .Ce sont des organes collégiaux la nomination de leur membres appartient au président des USA après l’accord du sénat.
C’est le congrès qui crée et fixe les compétences et qui contrôle les agences , ils ont des pouvoirs étendus , un pouvoir réglementaire , un pouvoir d’autorisation et de sanction.
En France la régulation est exercée par les autorités administratives indépendantes ( AAI)
Section 1 : la notion d’autorité administrative indépendante
Leur origine remonte à la fin des années 70 elles ne sont pas soumises au pouvoir hiérarchique leur création répond aussi a plusieurs raisons :
- on souhaite éviter dans certains secteurs une intervention directe de l’état ( les télécommunications , la concurrence)
- créer de nouvelle technique juridique d’action plus souple ( la recommandation) le législateur a utilisé des qualifications variables en ce qui concerne les autorités.
La définition de cet organe passe par trois éléments.
