La rédaction d'un code du travail pour l'Albanie

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La rédaction d'un code du travail pour l'Albanie

AUBERT, Gabriel

AUBERT, Gabriel. La rédaction d'un code du travail pour l'Albanie. In: Voyage ouest-est de modèles juridiques : Kolloquium an der Faculté de droit de l'Université de Genève, 1.

November 1994 . Genève : Faculté de droit, Unité d'allemand, 1996. p. 1-16

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La rédaction d'un code du travail pour l'Albanie

Gabriel Auben

J. Le contexte

1. En été 1993, un concours de circonstances a voulu que le Bureau International du Travail me demande de rédiger un projet de code du travail pour l'Albanie, dans le cadre d'un projet d'assistance technique financé par la Confédération suisse.

Un premier séjour sur place, en août 1993, m'a permis de fuire connaissance, bien que superficiellement, avec le pays et de nouer des contacts avec mes futurs interlocuteurs. La première rencontre ne fut pas vraiment facile. D'une part, les autorités albanaises souhaitaient pouvoir promulguer un nouveau code du travail dans des délais rapprochés. D'antre part, les juristes du pays (en particulier mon principal interlocuteur d'alors, l'anteur du code de 1956, formé en Union Soviétique) ressentaient mal qu'un étranger joue un rôle dans une telle entreprise.

n

s'agissait là non seulement de sentiments personnels, mais, plus profondément, d'une expression de méfiance envers le monde extérieur, que connaissent les lecteurs de "Doruntine" d'lsmaïl Kadaré. Cette méfiance avait d'ailleurs

été alimentée pendant de nombreuses années par la dictalurc socialiste, qui fit de l'Albanie l'un des pays les plus fermés du monde.

Ma mission d'août 1993 avait été précédée d'un court déplacement, à Tirana, d'un haut fonctionnaire du siège genevois du B.I.T., qui avait suscité quelque irritation dans l'entourage du ministre du travail.

C'est dire que cette première mission avait pour but de créer un bon climat. J'y fus aidé par le représentant pèrmanent du B.I.T. à Tirana, M. Francis Jankovsky, qui vivait sur place depuis quelques mois et qui ne ménageait aucun effort pour faciliter mon intégration dans l'équipe du ministère.

MOD séjour d'aOÛl 1993 me permit de vivre sur place, les débuts de la métamorphose du pays.

Ainsi, sous la dietature socialiste, il n'y avait pas de ministère du travail en Albanie; en été 1993, quelques bureaux étaient en cours d'installation dans un bâtiment relativemeut récent; j'arrivais avec les déménageurs. En outre, les automobiles, autrefois réservées aux autorités c:ommunistes, commençaient de se multiplier à Tirana: près du ministère, j'ai assisté à la pose des premiers feux lumineux sur la plus grande place de la ville. Enfin, le contraste entre l'économie socialiste et la bbre entreprise

éclatait à de nombreux endroits; lors d'une visite à Fier;, dans le sud du pays, mon interlocuteur me proposa de prendre un café dans un hôtel appartenant à la chaîne officielle "A1bturist". Après plusieurs vaines

demandes adressées au serveur, qui prétendait qu'il n'y avait pas d'eau, après l'appel du directeur, qui nous fit asseoir dans un salon particulier où, dix minutes plus tard, le même serveur vint nous répéter qu'il n'y avait pas d'eau, nous traversâmes la place pour nous rendre dans un restaurant privé, où bavardaient plusieurs dizaines de clients et où un excellent café italien nous fut servi en quelques instants. Cet épisode peut paraitre banal, mais il éclaire, brutalement, la transition fulgurante d'un pays anéanti par plusieurs décennies de régime économique socialiste et voyant fleurir, par endroits, non sans nostalgie ni angoisse, le dynamisme des individus.

2. Ma premiére mission en Albanie, décidée à bref délai, ne fut guère préparée par le B.I.T. Pendant deux jours, je fis la rituelle tournée des services, où je fus reçu ^par des fonctionnaires fort agréables, mais ignorant presque tous le but du rendez-vous.

D'ailleurs, il faut bien reconnaître que la participation à la reconstruction des anciens pays socialistes constitue une tâche paradoxale pour l'Organisation Internationale du Travail, dout l'idéologie a longtemps puisé aux mêmes sources que les "démocraties populaires". Avant la chute du Mur de Berlin, ces pays avaient su s'attirer la sympathie de nombreux fonctionnaires du B.I.T., qui se sentaient plus proches du socialisme que du libéralisme. C'est dire que le B.I.T. n'était tout simplement pas outillé pour affronter cette situation nouvelle. Depuis 1993, je n'ai rencontré, au B.I.T., aucun expert des problèmes posés par la bbéra1isation des pays socialistes.

A ce problème général s'ajoutait une difficulté interne. Le service du B.I.T. auquel fut attnbué la gestion du programme suisse (le service de l'administration ^du travail) .'intéressait swtout à l'inspection du travail. Ce n'est qu'avec réticence qu'il accepta, à la demande des autorités albanaises, de partager avec un autre service (celui du droit du travail et des relations professionnelles). Cette réticence s'explique pour deux raisons: d'lIDe part, le service de l'administration du travail, qui touche, pour son propre fonctionnement, un pourcentage de la somme aDouée à l'Albanie par la Suisse, craignait de devoir partager le gâteau avec un autre service. D'autre

pari, la France joue un rôle important dans le service de l'administration du travail; le chef du service et les experts sont le plus souveut de hauts fonctionnaires français, qui se confient mutuellement des missions. L'inter- vention d'un autre service (celui du droit du travail et des relations pro- fessionnelles), comme la présence d'un expert suisse, risquait de réduire les possibilités d'avantager des cmnpatriotes.

Enfin, le fonctionnaire avec qui je collaborais, au service du droit du travail et des relations professionnelles, avait suscité quelque animosité à Tirana, lors d'un séjour qu'il y fit avant ma premiére mission. TI ne jouissait d'aucune autorité auprés du ministére, en raison de son comportement perçu comme méprisant. De plus, ce fonctionnaire entendait imposer au ministére du travail de l'Albanie l'application de normes élaborées par son service (en particulier la convention 158 sur le licenciement). Or, la convention 158 de l'O.I.T. reflète la législation adoptée ^par certains pays industrialisés à la fin des années soixante et au début des années soixante-dix, mais ene est sans rapport avec la situation économique d'un pays moins développé que la

plupart des États européens en 1945. D'ailleurs, la convention 158 n'a été ratifiée que par un petit nombre d'États membres de l'O.I.T., parce qu'elle fait obstacle à la fleX!bilité que recherchent aujourd'hui tant de gouvernements pour diminuer le chômage. On peut comprendre que le gouvernement albanais, ayant en vue ce qu'il considérait comme l'intérêt natiooal, ait résisté aux pressions du RI. T., qui aurait bien voulu, pour des raisons touchant au prestige de l'institution, que ce pays allonge la liste des États liés par la convention 158. Cette attitude s'explique par les difficultés de l'organisation, qui perd du terrain dans le domaine de l'assistance intematiooale: si le code du travail de l'Albattie fut élaboré sous ses auspices, il faut noter que c'est sous ceux de la Banque Mondiale que fut rédigé le code albanais de la sécurité sociale.

Ces précisions pourront paraître inutilement polémiques. Elles sont toutefois nécessaires parce que, dans mes rapports avec le B.I.T., les rivalités internes entre les services, d'une part, et, d'autre part, sur le plan externe, la volonté de cette institution d'imposer ses vues au ministère du travail furent mon pain quotidien.

3. D'ailleurs, en Albattie même, des difficultés analogues ont surgi.

Le ministére du travail voulait faire adopter rapidement on code du travail.

Or, le ministére de la justice, chargé d'élaborer, notanunent, le code civil et le code péoal, ne voulait pas que ces textes fussent promulgués après le code du travail. Le ministre de la justice était en outre le professeur de droit du travail à l'Université de Tirana. TI a pu user de son influence pour

retarder les efforts du ministère du travail. C'est un facteur diplomatique dont j'ai dû tenir compte en pennanence, dans mon activité.

Il. Le besoin d'un "code"

Le principe même de l'élaboration d'un code du travail peut paraître

discutable. L'application de règles détaillées dans une économie à peine renaissante est évidemmeut difficile. Dans les mines, par exemple, les salariés n'ont pas même de quoi se laver à la fin de la journée, vu l'absence d'eau et de savon. On aurait pu songer à mettre en oeuvre, progressivement, des dispositions qui soient, d'une part, adaptées à la situation transitoire du pays et, d'autre part, soumises à un processus constant de révision.

Toutefois, c'est pour deux raisons essentieUes que le gouvernement albanais a tenu à l'adoption d'un code plutôt que de lois successives, qui auraient pu être retouchées en fonction de l'évolution économique.

D'abord, cbaque changement d'orientation politique de l'État, en Albanie, s'accompagne traditiotmeUement de la promulgation d'un nouveau code du travail. Ce fut le cas lors du passage de l'influence yougoslave à l'influence soviétique, puis lors du passage de l'influence soviétique à l'influence chinoise, puis lors du passage de l'influence chinoise à la tentative d'autarcie. L'exercice revêt donc une portée symbolique considé- rable. TI est d'aiUeurs dans la tradition du B.I.T. d'élaborer des codes du

travail, paIfois très détaillés; une vague importante fut ceUe des pays déco- lonisés, notamment en Afrique; une autre sera ceUe des anciens pays socialistes.

En outre, l'Albanie compte sur les investissements élrangeŒ pour développer son économie: eUe doit donc faire connaître aux entreprises qui s'implantent dans le pays les conditions de travail à pratiquer. Ce sont d'aille= ces entreprises qui, les premières, appliqueront les nouveUes normes, parce que, compte tenu de leur puissance économique, eUes seront les seules à pouvoir respecter les standards minimum.

III. La rédactioD du projet

1. Idéalement, la rédaction d'un nouveau code du travail devrait puiser ses racines dans les traditions nationales. Force est toutefois de constater que, dans les anciens pays communistes, ces traditions sont incompatIbles avec les besoins d'une économie libéralisée, de sorte qu'eUes ne peuvent être prises en considération que dans des domaines secondaires, comme celui des horaires de travail ou des jours fériés. Ainsi, c'est sur une véritable tabula rasa que je me suis efforcé de proposer des règles nouveUes pour l'Albanie.

Face à cette tabula rasa, le législateur doit s'inspirer des régle mentations en vigueur dans les économies de marché. Or, sur beaucoup de

points importants, les droits nationaux du travail. en Occident, présentent des solutions voisines les unes des autres quant aux résultats, alors même que les chemins qui Y parviennent diffèrent parfois fortement. Les modèles qui émergent ne se distinguent fondamentalement les uns des autres que dans des domaines politiquement sensibles, comme le régime du licenciement ou celui des relations coUectives de travail.

2. Durant ma premiére mission en Albanie, mon travail a donc consisté à faire l'inventaire des matières à réglementer et à présenter à mon interlocuteur principal, puis au vice-ministre et au ministre du travail, les solutions envisageables en regard de divers droits européens (les droits allemand. britannique, français, italien ct suisse), des normes communautaires et des conveutions de l'O.I.T. Cet exercice me permit de fixer la structure du code ct les grandes lignes du contenu. Sans aucun doute, c'est cette partie de ma mission qui fut la plus intéressante et qui a permis les écbaoges les plus utiles. Ces écbaoges furent complétés par des entretiens avec les organisations naissantes des employeurs, ainsi qu'avec les anciens et les nouveaux syndicats.

La volonté politique du ministére était de créer des règles qui permettent à l'Albanie de se développer, sur le pIao économique, en se h'béraot de certaines contraintes héritées du régime socialiste.

Ainsi, il me fut clairement exposé que l'on ne pouvait envisager des mécanismes de participation des travailleurs aux décisions dans les entreprises, par crainte que ces organes de participation n'entravent

l'activité des employeurs. L'Albanie souhaite se distancer nettement des expériences négatives faites dans l'ex-Yougoslavie, où la participation des travailleurs à la gestion des entreprises connut, sous le communisme, une faveur particulière. Le rejet de la participation fut si fort que, par exemple, le gouvernement albanais écarta même la création, dans les entreprises, d'organes consultatifs des salariés dans le domaine de l'hygiène et de la sécurité.

De même, le gouvernement albanais désirait, pour faciliter la reconstruction, que la durée maximum du travail soit relativement longue, ce qui fut prévu dans le code (durée hebdomadaire maximum: en priocipe 48 heures).

Nous verrons plus bas les options prises dans le domaine du licenciement et dans celui de la négociation collective.

Ce n'est que sur des points particuliers que le ministère du travail prit des options de base. Quant au reste, je demeurais hbre de proposer un texte qui serait soumis aux juristes du ministère, ainsi qu'aux organisations patronales et syndicales.

3. Durant l'automne 1993, j'élaborai un projet, qui comportait quelque deux cents articles. Je ne ferai pas, ici, un résumé du code. L'on me pennetlra toutefois quelques observations sur les influences qui ont marqué son contenu.

a) D'abord, tout ce qui touche au champ d'application dans l'espace est réglé à la lumière de la convention de Rome, de 1981, sur le droit applicable aux relations contractuelles. Les problèmes de compétence juridictionnelle sont résolus à la lumière de la convention de Lugano.

b) Les droits fondamentaux du travailleur, en particulier la liberté syndicale et l'interdiction du travail forcé, font l'objet de dispositions trés largement inspirés des instruments de l'O.I.T., qui, en ces matières, revêtent une importance rcccnnuc.

c) La réglementation du contrat de travail est fondée sur mes connaissances du droit suisse, même si, Sur plusieurs points, ont été adoptés des dispositifs trouvés dans les lois d'autres pays. Ainsi, par exemple, de l'entretien préalable au licenciement, emprunté au droit français, mais inconnu du droit suisse ou du droit aUemand.

L'un des thémes les plus discutés fut la forme du contrat de travail.

Selon mes interlocuteurs albanais, le contrat de travail devait être considéré comme nul s'il ne revêtait pas la forme écrite. Cette manière de voir se comprend, si l'on se réfère à 1. pratique en cotn'S sous la dictature socialiste. En effet, l'engagement du salarié était comparable à une nomination par l'autorité administrative.

n

m'a fallu beauccup d'efforts pour faire admettre que, dans une économie de marché, la protection du salarié était meilleure si l'on reccnnaissait comme valable un acccrd oral.

Conformémeut au droit communautaire, il fut toutefois prévu que le contrat

de travail devait être confirmé par écrit, sans qu'une telle confirmation fût one condition de sa validité.

Dans le domaine du licenciement, la tentation était forte de protéger les salariés comme ils le sont en France on en Allemagne depuis quelques décennies (et comme ils l'étaient, en théorie, sous la dictature socialiste).

On l'a W, la convention 158 de l'O.I.T. prévoit d'ailleurs une protection stricte des salariés en cette matière. Toutefois, compte tenu de la situation économique de l'Albanie, il a été jugé préférable de ne pas effrayer les pourvoyeurs d'emploi (en particulier les entrepreneurs privés et les investisseurs étrangers) et de leur laisser la possibilité de se séparer facilement des salariés qui ne leur donneraient pas satisfaction. Seul est prolubé l'abus du droit de licencier; dans un tel cas, l'employeur doit une indenmité au travailleur. La réintégration est exclue.

Les directives communantaires Sur les licenciements collectifs et les transferts d'entreprise ont été transposées en droit albanais, pour faciliter le rapprochement de ce pays et de la Communauté européenne.

d) Les relatious collectives de travail sont difficiles à mettre en place dans un pays où les organisations patronales commencent seulement de naître et où les syndicats (anciens ct nouveaux) n'ont aucune expérience de la négociation. On se rappelle que, selon Lénine, dans les dictatures socialistes, les syndicats servent seulement de "courroie de transmission"

entre le parti et les travailleurs.

Aujourd'hui, les syndicats sont surtout actifs dans le secteur public, exsangue et en cours de démantèlement. Dans ce secteur, la négociation collective a surtout pour objet les conditions de la liquidation des entreprises d'État. Dans le secteur privé, les salariés perçoivent des rémunéJations de loin supérieures à ceUes des fonctionnaires ou des travailleurs des eotrcprises d'État. fis sont donc moins intéressés à l'intervention des syndicats.

C'est probablement dans ce domaine que le projet est le plus novateur.

n

a fallu partir de l'idée que la négociation collective du secteur privé, comme dans les autres pays en transition, se déroulerait, au moins pour commencer, au niveau des entreprises et non pas des branches.

D'autre part, le mouvement syndical est fortement divisé entre, d'une part,

les syndicats proches du parti démocratique et, d'autre part, les syndicats proches du parti socialiste (où se retrouvent plusieurs dignitaires de la dictature), les uns est les autres se proclamant majoritaires.

La coopération entre les syndicats nouveaux et anciens paraissant impossible, il a été prévu de créer, comme aux États-Unis et au Canada, des unités de négociation, dans lesquelles les salariés désigneraient le syndicat majoritaire. Ce dernier sera apte à Ilégocier la convention collective, qui s'appliquera à tous les salariés occupés dans l'unité. Pour que ce système fonctionne, les syndicats devront faire l'apprentissage de la démocratie, ce qui n'ira pas sans mal. Aprés examen des autres solutions possibles (par exemple les solutions allemande, espagnole, française ou italienne), le pari a été fait consciemment, par les autorités albanaises, de tenter cette nouvelle

voie. Compte tenu de la faiblesse de la négociation collective dans le secteur privé, aujourd'hui, on ignore si le régime institué par le code saura faire ses preuves.

4. En automne 1993, le B.I.T. formula quelques remarques sur mon projet.

Toutefois, comme mon interlocuteur principal, au service du droit du travail et des relations professionnelles, n'avait aucWlC expérience de la législation dans les pays en transition, j'ai organisé en novembre 1993, sous les auspices de la Faculté de droit, un colloque réunissant des représentants des ministères albanais du travail et de la justice, d'une part, et, d'autre part, le professeur Edoardo Ghera, de l'Université de Rome, et le pro- fesseur Michel Sewerinski, recteur de l'Université de !odz et coprésident de la commission de codification du droit polonais du travail. Ce colloque permit de recueillir les observations de ces deux experts, dont j'ai largement tenu compte dans une version révisée en décembre 1993.

5. En février 1994, je me rendis pour une deuxième mission à Tirana, où mon projet fut commenté par les fonctionnaires du ministère du travail et les organisations patronales et syndicales. Les syndicats proches de l'ancien régime ont, pour des raisons évidentes, marqué leur opposition aux options fondamentales prises par le gouvernement. Toutefois, ils ont trouvé un intérêt à plusienrs dispositions qui sauvegardaient leurs droits de minoritaires.

6. Sur la base de cette procédure de consultation, j'amendai mon

texte, qui fut de nouveau soumis au B.I.T., lequel formula de nouvelles observations, après un long délai.

IV. L'adoption du code par le parlement

1. En mai 1994, je me rendis à Tirana pour examiner ces observations avec: le ministère du travail et mettre au point le texte définitif du projet, qui fut établi le 2 juin 1994.

Le 3 novembre 1994, le gouvernement albanais approuvait ce projet, moyennant quelques modifications très secondaires.

2. Les commissions parlementaires ont apporté de nombreuses modifications de détail. Elles ont, en outre. retranché les deux dispositions réglementant le droit de grève, car la matière était trop brûlante. Elles ont donc, sur ce point, préféré renvoyer à un décret promulgué peu après la chute de la dictature et qui ne s'insère pas parfaitement dans le code.

Face aux amendements apportés par le parlement, le gouvernement, à l'initiative de M. Fatmir BeJctoshi, vice·ministre du travail <sans lequel le code n'aurait probablement pas vu le jour avant de longues années) prit une attitude constante: il préféra que le parlement modifiât le projet, même s'il n'approuvait pas le contenu des amendements; il estimait en effet qu'une opposition du gouvernement aux amendements risquait de prolonger les

débats parlementaires durant de nombreux mois, ce qu'il fallait éviter. TI filut toutefois remarquer que les amendements parlementaires, â l'exception de celui concernant le droit de gJève, toucbent des points de détail ou de fonne.

Finalement, le code du trnvail fut adopté par le parlement albanais le 12 juillet 1995.

3. En août 1995, je me rendis â Tirana pour \DIe série de conférences non seulement dans cette ville, mais aussi à Korça et Vlocba. A cette occasion, j'étudiai le texte adopté par le parlement. Je constatai que la plupart des amendements procédaient de malentendus ou d'uoe mauvaise comprébension des questions traitées. Beaucoup d'entre eux introduisaient dans le code des incohérences difficilement acceptables.

Avec l'appui du ministre du trnvail, je rédigeai en automne 1995 un projet de loi visant â modifier le code du travail tel qu'il avait été adopté le 12juillet 1995. Une cinquantaine d'amendements furent ainsi proposés, qui visaient â améliorer la cohérence et la forme du texte.

4. Le \3 mars 1996, le parlernènt adopta tous ces amendements sauf

un.

S. De janvier à mai 1996, avec l'aide d'\DI assistant albanais, qui venait d'obtenir sa licence en droit â Genève, j'élaborai les projets de décrets d'application (contrnts de trnvail particuliers: voyageurs de

commerce, travail à domicile, apprentissage; durée du travail; protection des jeunes gens et des femmes; relations collectives du travail).

Le B.LT. ne put s'associer à l'élaboration des décrets, le !j1hme de travail étant devenu trop soutenu.

Ces décrets furent tous adoptés par le gouvernement à la fin du mois de mai 1996.

6. Actuellement, la collaboration entre le ministère du travail albanais et la faculté de droit de Genève se poursuit sur le plan de la formation.

En mai 1996 fut organisé un séminalre sur le code du travail, à l'intention des juges du Tribunal de Tirana. Un tel séminalre se tiendra de nouveau en automne 1996 à Tirana. [ 30.8.1996 J