La notion de capacité résiduelle d’urbanisation. Eléments de réflexion pour une meilleure maîtrise de l’urbanisation littorale à vocation
touristique. Fiche 49
Auteur : P. Pottier Année : 1997
Editeur : Ouest Édition Presses Académiques Ville : Nantes
Publication : Cahiers Nantais n° 47-48 Nombre de pages : 365 - 376
Période de l’analyse : 1980 à 1995 ISBN : 075569232
Echelle géographique : Analyse communale (17 communes de Loire-Atlantique)
Résultats marquants :
« La capacité résiduelle d’urbanisation n’est qu’un élément de réflexion et ne peut pas à elle seule résoudre le difficile problème de la détermination de la capacité d’accueil au titre de la loi littoral et son intégration dans les POS. En tant qu’élément quantitatif d’évaluation, elle contribue toutefois à rationaliser le débat. Elle est par ailleurs reproductible et applicable facilement, même si elle demeure encore perfectible. »
Les POS des 17 communes littorales de Loire-Atlantique permettaient au début des années quatre vingt pratiquement le doublement des espaces urbanisés. Sur 100 hectares classés en zone à vocation urbaine, 45 étaient encore vacants, ce qui permettait un taux d’accroissement de l’urbain de près de 82
%.
La simulation du remplissage de ces zones à vocation urbaine permettait de répondre en moyenne à une demande de trente ans. La capacité résiduelle d’urbanisation en logement permettait une progression du parc de logements de 61 % et ainsi de la capacité d’hébergement touristique de 286 000 estivants à 461 000.
Démarche méthodologique
Extrait complémentaire de la démarche méthodologique dans : P. Pottier, dans F. Gourmelon et M. Robin coor, SIG et littoral, collection Hermès, Paris, 350 p. rédaction du chapitre 1 « Planification côtière et SIG », pp. 87 – 108.
« L’estimation de la capacité résiduelle d’urbanisation : il s’agit, après un relevé précis des surfaces urbanisées, de générer sur support cartographique, l’espace complémentaire dans les zones à vocation urbaine du PLU. Le résultat obtenu concerne les espaces potentiellement constructibles dans le cadre actuel du document. Il peut être interprété comme tel, en surface, mais également servir de base de calcul pour une simulation du remplissage de ces zones. L’estimation de la croissance de la capacité d’hébergement révèle alors les hypothèses réelles de développement que le PLU traduit par son zonage.
…
Sa première expression est spatiale. Le traitement automatique qui consiste à extraire l’espace complémentaire de ce qui est urbanisé dans chacune des zones à vocation urbaine du PLU, permet de créer une nouvelle couche thématique constituée des surfaces (ou îlots parcellaires), vierges de toute construction et donc potentiellement urbanisables (Figure 1.2.). Les résultats ainsi obtenus peuvent s’analyser sur l’ensemble de la commune ou sur des secteurs particuliers (bande littorale), mais aussi par type de zone (surfaces disponibles en zone UA, UB, UC, NA, NB…) ou par zone géographiquement localisée (à l’intérieur des zones UB, celle qui se situe sur un versant, celle proche d’un front de mer, celle en retrait d’une voie rapide…).
Sur le territoire d’une commune, la capacité résiduelle d’urbanisation (CRU(n)), exprimée en m² disponibles, peut être calculée à l’aide de la formule suivante :
TRi, est exprimé rapporté à l’unité (0<Tri>1)
Où : Zi représente pour la zone i du PLU, la surface totale en m² des îlots parcellaires encore non urbanisés, mais pouvant l’être dans le cadre actuel du PLU
TRi est le taux de rétention estimé pour la zone i (rapporté à 1, un taux de rétention de 10%
s’écrira 0,10)
La capacité résiduelle d’urbanisation est donc égale à la somme des surfaces disponibles à l’urbanisation dans chacune des zones à vocation urbaine du PLU. Pour toutes ces zones, la surface résiduelle (Zi*) est obtenue à partir des relevés présentés précédemment. Il s’agit de la somme des îlots parcellaires non urbanisés de la zone.
Ne sont pas comptabilisés les îlots parcellaires dont la superficie est inférieure à celle autorisée pour la construction dans le cadre du règlement du PLU, ainsi, que les surfaces occupées par la voirie existante.
L’hypothèse selon laquelle une partie de ces zones ne sera jamais urbanisée (refus de vente des propriétaires, mauvais emplacement…), ou qu’il est nécessaire de détendre le marché foncier en disposant d’une offre de terrains supérieure à la demande, est couramment admise. Elle s’exprime par un taux de rétention (TRi) appliqué à chaque zone, et qui est, dans l’état actuel de nos connaissances, l’élément le plus difficile à évaluer. Quelques travaux ont montré qu’il était à moyen terme pratiquement nul dans les secteurs les plus proches du rivage [POT 87] ou ceux sur lesquels s’exerce une forte demande [MAR 00 et PRU 02], mais si on considère que la pression foncière va en décroissant au fur et à mesure que l’on s’éloigne du trait de côte, on peut penser qu’il atteint 30%
des zones les plus reculées. Ce même taux peut probablement s’appliquer à l’ensemble des zones NA. Il peut enfin varier, de façon à envisager une hypothèse haute et basse de remplissage.
Exprimer sous cette forme, la capacité résiduelle d’urbanisation permet d’obtenir le rapport brut de la tache d’urbanisation et de la tache à urbaniser (Figure 1.3.), ou de connaître avec précision le taux actuel d’urbanisation, zone par zone, ou pour l’ensemble de la commune. Elle reste toutefois limitée à une emprise spatiale (surfaces exprimées en m²), sans être directement interprétable en termes de logements nouveaux ou de population supplémentaire pouvant séjourner dans la commune.
1.1.2.5 Modélisation du remplissage des espaces vacants à vocation résiduelle
Cette traduction suppose tout d’abord la mise à l’écart des zones urbaines à vocation autre que résidentielle (équipement, activités…), qui représentent, à titre d’indication, environ 5% des zones à vocation urbaine des PLU des stations balnéaires de la façade littorale des Pays de la Loire. Ces zones sont aisément identifiables par leur intitulé et leur règlement.
L’estimation de la croissance de la capacité d’hébergement nécessite ensuite de simuler le remplissage des zones à usage d’habitation, afin de mettre à jour les hypothèses réelles de développement que le PLU traduit par son zonage. De ce point de vue, on peut souligner que cette estimation apporte un éclairage intéressant à la notion de capacité d’accueil au sens de la loi Littoral. Le modèle de remplissage peut être étalonné à partir des données de la construction obtenues par l’analyse des dossiers de permis de construire. S’appuyant essentiellement sur la poursuite des mécanismes de remplissage observés sur la période de relevé de ces permis de construire, il n’est donc pas à l’abri des aléas conjoncturels qui peuvent faire varier de façon plus ou moins décisive la construction. Validé sur plusieurs exemples, il n’en demeure pas moins pertinent, compte tenu du pas de temps considéré (dix ou quinze ans) et de la stabilité du niveau de construction enregistré depuis plusieurs années sur le littoral.
Figure 1.3. Espaces urbanisés (en haut) et vacants (en bas) à l’île d’Yeu en 1992
La formule, dont la base est inchangée par rapport à celle proposée pour le calcul de la capacité résiduelle d’urbanisation en m², est la suivante :
TRi, est exprimé rapporté à l’unité (0<Tri>1)
Où : Zi* représente pour la zone i du PLU, la surface totale en m² des îlots parcellaires encore non urbanisés, mais pouvant l’être dans le cadre actuel du PLU
TRi est le taux de rétention estimé pour la zone i (rapporté à 1, un taux de rétention de 10%
s’écrira 0,10)
TEi est le taux d’équipement observé dans la zone i (rapporté à 1)
TCi est le taux de construction en collectif observé dans la zone i (rapporté à 1) TPi est le taux de construction pavillonnaire observé dans la zone i (rapporté à 1)
Scci est la surface moyenne (en m²) observée pour la construction d’un logement collectif dans
Scpi est la surface moyenne (en m²) observée pour la construction d’un logement pavillonnaire dans la zone i.
Elle introduit tout d’abord la prise en compte exclusive dans Zi, des espaces à vocation résidentielle, par l’application du taux d’équipement de la zone (TEi) qui correspond à la part des surfaces nécessaires aux équipements collectifs (commerciaux, jardins publics, terrains de sport…) et à la voirie de desserte à créer. Ce taux est souvent différent d’une zone à une autre, il peut être calculé par rapport à la situation actuelle observée par photo-interprétation ou requête thématique dans la base de données cadastrale.
L’expression du résultat en nombre de logements, nécessite ensuite la prise en compte particulière des processus d’urbanisation propres à la construction à usage d’habitation. L’étude des permis de construire permet de dégager le taux de construction s’effectuant en collectif (TCi), ou en pavillonnaire (TPi), dans chacune des zones du PLU. Le rapport à la surface moyenne de terrain nécessaire à la construction de ces deux types de bâti (Scci pour un logement en collectif, Scpi pour un logement pavillonnaire), permet enfin d’obtenir le nombre de logements constructibles sous chacune de ces deux formes. Dans le cas où les processus de densification des espaces urbains déjà construits occupent une place importante, il est possible d’intégrer au modèle les permis de démolition et la somme dans chaque zone des nouveaux logements créés sur ces parcelles.
La capacité résiduelle d’urbanisation représente ainsi le total des logements pouvant être construits dans chacune des zones à vocation résidentielle du PLU, dans l’hypothèse d’un prolongement des tendances de la construction observées depuis plusieurs années. La prise en compte de la surface moyenne d’un terrain urbanisé ne tient pas compte du COS autorisé par le PLU, et donc du potentiel maximum de construction permis par le règlement, mais d’une valeur observée, contrainte notamment par la structure foncière. Le COS autorisé est de loin supérieur à celui observé, ce qui est normal, puisqu’il n’est pas l’expression d’un objectif à atteindre, mais simplement d’une limite extrême représentant le niveau de densité au-delà duquel il n’est pas souhaitable d’aller.
L’expression du résultat en terme d’accroissement de la capacité d’accueil, au sens INSEE (population pouvant séjourner dans ce nouveau parc de logement), est beaucoup plus délicate. Elle peut être approchée de différentes façons. La première a l’avantage de la simplicité. Elle se calcule sur l’ensemble de la commune et consiste à appliquer le même facteur d’évolution à la capacité d’accueil que celui obtenu pour l’évolution possible des surfaces d’urbanisation. Si 100 hectares sont disponibles à la construction sur l’ensemble de la commune (surface résiduelle tenant compte du taux de rétention), qu’actuellement 200 sont urbanisés pour une capacité d’accueil de 10 000 personnes (selon les critères de calcul de l’INSEE), alors l’urbanisation des 100 hectares supplémentaires représente une augmentation de 1,5 fois l’espace urbain actuel. La capacité d’accueil du PLU est donc de 1,5 x 10 000, soit 15 000 personnes. D’autres méthodes peuvent être mises en œuvre, en s’appuyant, cette fois, sur la capacité résiduelle d’urbanisation en logements, et sur un calcul zone par zone. Elles se heurtent cependant à la difficulté d’estimer la part prévisible de l’occupation principale et secondaire du parc de logements à créer. Cette estimation peut être obtenue à partir des tendances observées les années précédentes de construction, mais elle est très aléatoire, compte tenu des déclarations erronées dans ce domaine. La confrontation des méthodes nous a montré que la première d’entre elles permettait d’obtenir des résultats toujours très proches des secondes [CRI 94, MAR 00, PRU 02]. Sa simplicité de mise en œuvre plaide en sa faveur. »
Concepts et références à retenir :
« La capacité résiduelle d’urbanisation peut être définie comme le potentiel de construction rendu encore possible dans le cadre actuel du PLU, ou encore, comme ce qui reste à urbaniser sur une commune compte tenu de la planification en vigueur. »
Sa première expression est spatiale (il reste tant d’espace à urbaniser), mais par prolongement des processus d’urbanisation engagés depuis plus d’une décennie, il est possible de simuler le remplissage des zones à vocation urbaines et d’en exprimer le résultat en nombre de logements à construire, puis nombre d’habitants supplémentaires pouvant être accueillis dans ces nouveaux logements.
Même si comme l’auteur le précise la capacité résiduelle d’urbanisation ne peut être assimilée à la capacité d’accueil contenue dans la loi littoral, car elle est d’une part plus limitée, et d’autre part aucunement déterminée au regard des principes définis dans l’article L 146-2
(«
Pour déterminer la capacité d'accueil des espaces urbanisés ou à urbaniser, les documents d'urbanisme doivent tenir compte ; (i) de la préservation des espaces et milieux mentionnés à l'article L146-6 , (ii) de la protection des espaces nécessaires au maintien ou au développement des activités agricoles, pastorales, forestières et maritimes , (iii) des conditions de fréquentation par le public des espaces naturels, du rivage et des équipements qui y sont liés) », il n’endemeure pas moins le constat intéressant sur ce que permet (donc envisage ?) le PLU en terme de progression spatiale, du parc de logement et de population communale.
De ce point de vue, on pourrait assimiler cette notion de capacité résiduelle d’urbanisation, à celle de capacité d’accueil rendue possible, donc acceptée, par le PLU et ses auteurs.
Mots clés : Capacité résiduelle d’urbanisation, littoral de Loire-Atlantique.
Résumé :
La capacité résiduelle d’urbanisation est déterminée à partir des surfaces potentiellement urbanisables dans le cadre des POS littoraux de Loire Atlantique au début des années quatre vingt dix. Exprimée en mètres carrés à urbaniser, en logement ou en population estivale supplémentaire pouvant être accueillie dans le cadre de cette urbanisation potentielle, elle permet de poser clairement les hypothèses de développement contenues dans les documents de planification locale.
Evaluation critique :
Cette réflexion s’inscrit dans un ensemble de travaux initiés par P. Pottier depuis le début des années quatre vingt dix ( CRIQUET G., 1994, Urbanisation de l’île d’Yeu, approche de la notion de capacité d’accueil de la loi Littoral, Nantes IGARUN, mémoire de maîtrise ; LEREST O., 1998, Evolution de l’urbanisation à la Plaine sur Mer et évaluation de sa politique de planification urbaine (1982-1986), Nantes IGARUN, mémoire de maîtrise ; MARCHAND O., 2000, Evolution de l’urbanisation à l’Ile de Groix et tentative d’estimation de sa capacité d’accueil, Nantes IGARUN, mémoire de maîtrise ; MARCHAND O., 2000, Evolution de l’urbanisation et du marché foncier sur la commune de Noirmoutier-en-l’île, Nantes IGARUN, mémoire de DEA, 101 p., ], PRUNEAU Y., 2002, Evolution de l’urbanisation et étude du marché foncier sur l’île de Noirmoutier – communes de l’Epine, La Guérinière et Barbâtre, Nantes IGARUN, mémoire de DEA, 128 p.) Elle montre bien que si la question de la capacité d’accueil n’est pas débattue dans le cadre de l’élaboration des POS/PLU, elle est en contre partie implicitement contenue dans les partis d’aménagement validés et formellement posés dans les documents de planification locale.
De ce point de vue également, elle correspond assez bien au premier alinéa de l’article L 146-2 qui traite de « la capacité d'accueil des espaces urbanisés ou à urbaniser des documents d'urbanisme ».
Perspectives de recherches :
Ce calcul de la capacité résiduelle d’urbanisation devrait faire partie des indicateurs de la bonne gestion intégrée des espaces côtiers. Elle est, de façon évidente, partie intégrante de la capacité d’accueil et de développement des espaces littoraux balnéaires.
Table des matières :
« Etat de la réflexion
A. Compléter les démarches engagées L’approche globale
Porter un regard particulier sur le thème urbain, pour une réelle évaluation de la planification B. L’enjeu des choix méthodologiques
L’échelle d’observation La nature des objets retenus Exposé de la méthode
A. Sources, acquisition et stockage des données La réglementation de l’occupation des sols Relevés des surfaces urbanisées
Données nécessaires à la simulation de la construction B. L’estimation de la capacité résiduelle d’urbanisation
Les surfaces à urbaniser
Modéliser le remplissage des espaces vacants à vocation résidentielle Capacité résiduelle d’urbanisation et capacité d’accueil
A. La capacité résiduelle d’urbanisation des POS littoraux B. Planification et loi littoral »
Citation intéressante :
« Sans doute … le surdimensionnement des zones à vocation urbaine des POS littoraux… pour beaucoup lié à la pression qui s’exerce sur le foncier et aux enjeux locaux qui en découlent…, contribue t’il à rendre encore plus difficile la définition de la capacité d’accueil au titre de la loi littoral. Les démarches actuellement en cours dans ce domaine s’attachent essentiellement à déterminer la capacité d’accueil à partir des objectifs de développement et du potentiel de fréquentation des espaces naturels par le public. Dans la mesure où sa traduction dans la réalité apparaît ensuite bien difficile, il nous semble que la notion de capacité résiduelle d’urbanisation telle que nous l’avons présentée, pourrait compléter utilement ces approches. Elle pose tout d’abord clairement la question de la capacité d’accueil explicitement contenue dans les POS actuels, puisque permettre le quasi-doublement de la fréquentation touristique sur une commune en ouvrant son territoire à l’urbanisation revient bien évidemment à en estimer la capacité d’accueil. Mais surtout, calculée avec précision, elle permet efficacement de confronter les objectifs affichés et la réalité des faits contenus dans le POS qui, rappelons-le, est un document de planification à court terme. »
Auteur de la fiche : Patrick Pottier
