Les incitations économiques ayant des effets pervers sur la biodiversité en France : secteur de l'aménagement du territoire (Politique du Tourisme et des Transports)

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Les incitations économiques ayant des effets pervers sur la biodiversité en France : secteur de l’aménagement du

territoire (Politique du Tourisme et des Transports)

Anne Stenger, C. Montagne, . Ministère de l’Ecologie, Du Développement Et de l’Aménagement Durables

To cite this version:

Anne Stenger, C. Montagne, . Ministère de l’Ecologie, Du Développement Et de l’Aménagement

Durables. Les incitations économiques ayant des effets pervers sur la biodiversité en France : secteur

de l’aménagement du territoire (Politique du Tourisme et des Transports). 2004. �hal-02831729�

Etude commandée par le Ministère de l’Ecologie et du Développement Durable Direction des Etudes Economiques et de l’Evaluation Environnementale

Les Incitations Economiques Ayant des Effets Pervers sur la Biodiversité en France

Secteur de l’Aménagement du Territoire Tourisme & Transport

Claire MONTAGNE Anne STENGER-LETHEUX Laboratoire d’Economie Forestière

UMR ENGREF / INRA

14 rue Girardet

54042 NANCY Cedex

LES MESURES INCITATIVES DE LA POLITIQUE TERRITORIALE FRANCAISE ET LEURS POSSIBLES EFFETS PERVERS SUR LA DIVERSITE BIOLOGIQUE Table des matières

TABLE DES MATIERES ... 2

INDEX DES FIGURES ... 3

INDEX DES TABLEAUX ... 3

INDEX DES ENCADRES ... 3

AVERTISSEMENT ... 4

INTRODUCTION... 5

I INCITATIONS PERVERSES ET POLITIQUE D’AMENAGEMENT DU TERRITOIRE... 8

I.1. C

ONTEXTE ET TENDANCES

... 8

I.1.1. Contexte et tendances physiques ... 8

I.1.2. Contexte et tendances politique... 13

I.2. P

ROBLEMATIQUE ECONOMIQUE GENERALE DES INCITATIONS PERVERSES

... 15

II LES INCITATIONS PERVERSES DE LA POLITIQUE DU TOURISME ... 19

II.1. C

ONTEXTE

... 19

II.2. Q

U

’

EST CE QU

’

UNE INCITATION PERVERSE DANS LE CADRE DE LA POLITIQUE DU TOURISME

? ... 23

II.2.1. Définition... 23

II.2.2. Mécanismes économiques régissant les incitations perverses dans le cadre de la politique du tourisme : effets pervers indirects ... 23

II.2.3. Manifestations concrètes : effet pervers directs ... 25

II.3. Q

UELQUES EXEMPLES D

’

INCITATIONS POTENTIELLEMENT

«

PERVERSES

»

DANS LA POLITIQUE DU TOURISME FRANÇAISE

... 35

III LES INCITATIONS PERVERSES DE LA POLITIQUE DES TRANSPORTS ... 45

III.1. C

ONTEXTE

... 45

III.1.1. Le transport routier ... 47

III.1.2. Le transport ferroviaire... 49

III.1.3. Le transport aérien... 52

III.1.4. Le transport fluvial et maritime... 53

III.2. Q

U

’

EST CE QU

’

UNE INCITATION PERVERSE DANS LE CADRE DE LA POLITIQUE DES TRANSPORTS

?... 54

III.2.1. Définition... 54

III.2.2. Principes économiques régissant les incitations perverses dans le cadre de la politique des transports : effets pervers indirects... 56

III.2.2.1. Accroissement des coûts environnementaux externes ... 56

III.2.2.2. Altération de la concurrence entre modes alternatifs... 56

III.2.2.3. Reniement du principe pollueur payeur... 57

III.2.3. Manifestations concrètes : effets pervers directs ... 57

III.3. Q

UELQUES EXEMPLES D

’

INCITATIONS PERVERSES DANS LA POLITIQUE DES TRANSPORTS

... 63

III.3.1. Transport routier... 65

III.3.2. Le transport ferroviaire... 72

III.3.3. Le transport aérien... 72

III.3.4. Le transport maritime et fluvial... 73

ELEMENTS DE CONCLUSION ... 74

BIBLIOGRAPHIE... 76

ANNEXE 1 : L’EVOLUTION DE LA POLITIQUE FRANÇAISE EN MATIERE D’AMENAGEMENT

DU TERRITOIRE : VERS UN AMENAGEMENT DURABLE DU TERRITOIRE FRANÇAIS ... 81

P

LUS D

’

UN DEMI SIECLE DE VOLONTE POLITIQUE D

’

ORGANISER LES TERRITOIRES

... 81

1945-63 : La naissance de la politique d’aménagement du territoire ... 81

1963-73 : L’aménagement du territoire : un secteur d’action publique ... 82

1974-95 : De l’aménagement du territoire au développement local... 82

1995 → Pour un développement cohérent et durable du territoire ... 83

Q

UELQUES ELEMENTS DE BILAN ET ENJEUX DE L

’

AMENAGEMENT DU TERRITOIRE AU SEUIL DU TROISIEME MILLENAIRE

: ... 85

Quelques éléments de bilan... 85

Les enjeux... 86

Index des figures Figure 1: Evolution en % de l'artificialisation du littoral métropolitain... 11

Figure 2: Evolution des surfaces entre 1992 et 2000 (en ha) ... 13

Figure 3: Le tourisme en France en 2000... 20

Figure 4: Budget du tourisme en 2004 ... 22

Figure 5: Le Transport en France (2000) ... 47

Figure 6: Le réseau ferré français exploité par la SNCF ... 51

Figure 7:Evolution du trafic domestique en France (passagers) ... 52

Figure 8: Aéroports de Paris (Orly + Roissy) Trafics domestiques et internationaux... 52

Index des tableaux Tableau 1 : La population en France métropolitaine de 1962 à 1999 ... 8

Tableau 2 : Part de la région Ile-de-France dans la vie économique et sociale française... 9

Tableau 3 : Exemples d’interactions entre tourisme et biodiversité... 26

Tableau 4 : Evolution du poids des sous branches dans la production distribuée entre 1980 et 1996 ... 46

Tableau 5: Emissions comparées de différents modes de transport ... 46

Tableau 6 : Le réseau routier de france métropolitaine ... 48

Tableau 7: Parc de voitures particulières en France métropolitaine au 31 décembre... 49

Tableau 8: Longueur des lignes ferroviaires exploitées (Kilomètres au 31/12) ... 50

Tableau 9: Contribution du secteur des transports à la pollution de l'air... 60

Tableau 10 : les principaux impacts écologiques des différents modes de transport ... 63

Tableau 11: Montant des aides liées à la réduction des nuisances sonores à proximité des aéroports... 73

Tableau 12 : Part de la région Ile-de-France dans la vie économique et sociale française... 85

Index des encadrés Encadré 1: Prise en compte incomplète du coût social, sous-évaluation du prix, surproduction vs. internalisation des coûts externes, tarification au juste coût et production optimale: le rôle des instruments économiques ... 17

Encadré 2: Relation entre qualité de l’environnement (niveau de biodiversité) et développement touristique ... 23

Encadré 3: Mécanisme de formation de l'offre d'infrastructures touristiques ... 25

Encadré 4: Nature et échelle des activités de transport en France en 2002 ... 47

Encadré 5: Le versissement de la politique des transports française: quelques exemples de mesures en faveur de

l’environnement ... 64

Avertissement

L’aménagement du territoire, entendu au sens d’organisation pour les hommes de l’espace dans lequel ils vivent, couvre d’innombrables activités et apparaît plus comme une politique transversale que sectorielle : toutes les décisions politiques influencent la localisation et la répartition des activités sur le territoire. Ainsi, partant du constat que la volonté politique actuelle en matière d’aménagement du territoire vise principalement à décongestionner les grandes agglomérations et à combattre la désertification des zones rurales reculées, au moyen surtout du développement des infrastructures de transport, du tourisme et de la création d’emplois et d’entreprises, nous avons fait le choix de cibler notre démarche. Nous nous intéresserons donc principalement à deux de ces pôles essentiels, davantage susceptibles de générer des pressions sur la biodiversité, le tourisme et les transports.

L’objet de cette étude est de dresser une vue d’ensemble des différentes mesures incitatives en vigueur en France, dans deux pôles clés de l’aménagement du territoire (transport, tourisme) qui peuvent s’avérer perverses pour la gestion durable et la conservation de la biodiversité.

Pour ce faire, il nous a été demandé d’analyser au regard de la théorie économique l’ensemble des mesures incitatives potentiellement néfastes pour la diversité biologique et de préciser pour chacune d’entre elles les détails de leur mise en œuvre, ainsi que leur impact (direct ou indirect) sur la biodiversité. La complexité, à la fois de la biodiversité et de l’aménagement du territoire contribuent à la difficulté de la tâche. En effet, la décentralisation des compétences en matière d’aménagement du territoire rend difficile, voire impossible le recensement et l’analyse exhaustifs des mesures en vigueur en France. Aussi, notre intérêt s’est porté plus précisément sur le recensement et l’analyse d’un panel de mesures représentatives de la diversité des territoires français (zones rurales, montagne, littoral) et des niveaux de compétences des pouvoirs publics (Communauté Européenne, Etat, Région, Département).

La rédaction du présent rapport, nous a conduit à procéder à un certain nombre de généralisations, de plus, nous n’avons souligné que les impacts négatifs pour la biodiversité des mesures en place, laissant de coté toute considération sociale ou relative à l’économie locale.

Aussi, il serait fort malheureux qu’un lecteur conclue, à partir d’une phrase ou d’un paragraphe que telle ou telle mesure doit être abandonnée en raison de quelque effet négatif sur la biodiversité.

Loin de se revendiquer exhaustive, notre démarche s’apparente plutôt à un essai de représentativité des effets que peuvent avoir des principales mesures relatives à l’aménagement du territoire sur les écosystèmes naturels.

Enfin, il semble important de garder à l’esprit que l’approche utilisée, conforme à celle

recommandée par l’OCDE (Honkatukia, 2002) nous a permis d’identifier les incitations

perverses pour la biodiversité. Cependant, nous ne nous sommes pas attachés à chercher la

mesure dans laquelle ces incitations atteignent leurs autres objectifs ; par conséquent, ce travail

ne peut être utilisé en l’état pour déterminer quelles incitations doivent être supprimées.

Introduction

L’aménagement du territoire peut se définir comme « la recherche, dans le cadre géographique de la France d’une meilleure répartition des hommes en fonction des ressources naturelles et des activités économiques » (Claudius-Petit, Ministre de la Reconstruction, 1950). C’est donc l’action volontaire d’une collectivité sur son territoire, pour l’organiser ou le réorganiser, pour le développer ou pour en corriger les disparités, causes d’inégalités entre les habitants.

Dans le cadre de cette étude sur les possibles « effets pervers

¹

» des politiques sectorielles sur la biodiversité, le « secteur de l’aménagement du territoire » revêt un caractère particulier à plusieurs titres. D’une part, contrairement aux autres secteurs étudiés, l’aménagement du territoire ne consiste pas à gérer ou réguler l’utilisation d’une ressource naturelle précise (eau, forêt, poisson, terres arables…), mais plutôt à veiller à une organisation rationnelle des hommes et de leurs diverses activités sur l’ensemble des territoires artificiels ou naturels. D’autre part, la politique d’aménagement du territoire peut difficilement être considérée comme une politique à proprement parler sectorielle. En effet, depuis ses origines (à la fin des années 1940) l’aménagement du territoire s’est sans cesse élargi à des préoccupations nouvelles, au point qu’il est devenu pratiquement impossible d’en tracer des frontières précises. Il englobe à la fois des préoccupations de décentralisation des activités industrielles, tertiaires, d’enseignement et de recherche, de désengorgement de la région parisienne et des aires urbaines saturées, de politique urbaine, de politique environnementale, etc. L’aménagement du territoire s’apparente donc plus à une politique transversale que sectorielle, qui concerne tous les principaux secteurs de l’économie : Agriculture, Forêt, Transport, Tourisme, Industrie…. Toutes les décisions gouvernementales influent en effet sur la localisation des activités, qu’elles concernent l’équipement urbain et rural, les voies de communication, les aides à l’industrie, l’agriculture, le logement, la formation professionnelle… Il faut donc concevoir l’aménagement du territoire non comme une politique particulière ayant ses moyens propres, mais comme une nouvelle méthode de pensée commune à l’ensemble des ministères et les conduisant à faire converger toutes les interventions vers des objectifs régionaux dépassant la responsabilité particulière de chacun d’eux.

Face à ces multiples facettes de l’aménagement du territoire, la dimension environnementale tend à prendre une place de plus en plus importante et nécessaire dans la gestion des territoires : l’espace disponible est limité, mais les hommes qui doivent se le partager sont de plus en plus en plus nombreux, et parallèlement leurs attentes en matière de cadre de vie augmentent sans cesse. L’aménagement du territoire a non seulement une influence sur le développement territorial, mais il est aussi déterminant pour l’environnement et la diversité biologique

²

. Par sa vocation finale, l’aménagement du territoire poursuit le même but que la protection de l’environnement : préserver les ressources naturelles telles que le sol, l’eau, la forêt et le paysage. En effet, l’aménagement du territoire joue un rôle d’importance en terme de régulation de l’impact sur l’environnement des activités humaines. Par exemple ; l’implantation d’un supermarché n’est pas sans importance : toute nouvelle construction a une influence directe sur le territoire et sur les populations tant humaine qu’animales ou végétales, (utilisation de la surface, transformation du paysage, pollution, bruit, rayonnement électromagnétique, consommation d’eau, augmentation du trafic routier, création de lignes électriques…).

1

Suivant la démarche de Myers et Kent, 2001, et McNeely, 1988, nous qualifierons de perverse pour la biodiversité toute mesure de la politique publique qui conduit directement ou indirectement à la dégradation de la biodiversité.

2

La diversité biologique fait référence à la variété de la vie sur la Terre, à la fois à travers la diversité entre les

milieux naturels (écosystèmes), entre les êtres vivants (espèces), et au sein d’une même espèce entre les individus

(gènes).

Ainsi, il existe une interconnexion étroite entre les préoccupation liées à l’aménagement du territoire et à l’environnement qui peut être à l’origine de pressions importantes sur les milieux naturels et contribuer à l’érosion de la biodiversité. Toutefois, contrairement à la plupart des domaines directement concernés par l’aménagement du territoire (création d’entreprise, développement des infrastructures de transport, etc.), il est difficile d’octroyer une évaluation monétaire directe à la préservation de l’environnement, ce qui se traduit souvent par une sous- estimation de cette valeur et un développement « abusif » des activités humaines. Les économistes parlent alors d’« externalités environnementales négatives ». La volonté politique d’aménager le territoire trouve là une partie de sa justification : si le législateur laissait faire librement les lois du marché, seuls les coûts privés liés à l’installation de l’infrastructure seraient pris en compte par l’entrepreneur dans son schéma décisionnel (construction, études de marché, frais de fonctionnement…) au détriment des coûts supportés par l’ensemble de la société, parfois considérables (infrastructures publiques connexes, nuisances environnementales…), conduisant alors à une allocation inefficace de l’espace et bien souvent à une dégradation importante de l’environnement.

Face à l’ampleur de la menace qui pèse sur la biodiversité, et conformément aux engagements pris à travers la ratification de la Convention sur la Diversité Biologique (Rio, 1992) le gouvernement français oriente sa politique dans une perspective d’aménagement du territoire durable et respectueuse de l’environnement. Toutefois, malgré les bonnes intentions affichées, il peut arriver que certaines mesures ou interventions se révèlent, sinon contraires aux objectifs de développement durable, au moins localement nuisibles pour l’environnement et plus particulièrement pour la diversité biologique. L’objet de notre étude est de mettre à jour un certain nombre d’exemples de ce genre de défaillance dans les politiques touchant à l’aménagement du territoire.

Dans le cadre « limité » de cette étude sur les incitations perverses pour la biodiversité, il s’avère impossible de passer exhaustivement en revue toutes les mesures incitatives ayant un impact sur l’aménagement du territoire et sur la biodiversité, d’autant que certaines d’entre elles appartiennent à des domaines étudiés par ailleurs (agriculture, forêt, eau…). Face à ce constat, et au vu des orientations actuelles de la politique d’aménagement du territoire, nous avons choisi d’axer notre réflexion sur deux secteurs particulièrement importants en terme d’impact sur l’aménagement du territoire : laissant de coté le problème, certes important pour l’aménagement du territoire, de la localisation et la répartition des entreprises, nous limiterons notre étude aux deux autres principaux moyens de la politique d’aménagement : le développement des équipements touristiques et des infrastructures de transports.

D’autre part, la décentralisation des compétences en matière d’aménagement du territoire et la définition d’objectifs régionaux, rendent difficile, sinon impossible l’analyse exhaustive de toutes les mesures communautaires, nationales, régionales, départementales et communales ; aussi, avons nous essayé de présenter un panel « représentatif » d’exemples d’« incitations perverses » en soulignant les impacts particuliers sur les milieux les plus fragiles (zones rurales, côtières ou montagneuses).

Notre démarche s’articulera comme suit :

Avant de mettre en évidence les possibles effets pervers des mesures incitatives dans les domaines spécifiques du transport et du tourisme, nous présenterons de manière générale le contexte physique et théorique dans lequel se situe l’analyse des incitations perverses pour la biodiversité dans le cadre de la politique d’aménagement du territoire (I.).

Ensuite, pour chaque secteur, (tourisme (II.), transport (III.)), nous présenterons :

- un rapide état des lieux du secteur et des tendances de la politique publique en la matière (II. 1. & III.1.),

- la définition des incitations perverses dans le cas particulier du secteur étudié (II.2. &

III. 2.),

- les mécanismes économiques à l’origine des pressions potentielles sur la biodiversité, ainsi que les manifestations concrètes de ces pressions (II.3. & III.3.),

- et l’analyse plus détaillée de quelques exemples d’incitations « perverses » en vigueur

en France dans chacun des domaines (II..4. & III.4.).

I Incitations perverses et politique d’aménagement du territoire

L’objet de cette partie introductive est de dresser un tableau général du contexte, (tant physique et politique (I.1.) que théorique (I.2.)), dans lequel prend place l’analyse des incitations perverses de la politique d’aménagement du territoire. Dans un premier temps, nous nous consacrerons à la présentation des principales tendances observées au niveau de la répartition des hommes et de leurs activités sur le territoire français (I.1.1.) et aux réponses que la politique d’aménagement du territoire tente d’apporter (I.1.2.). Dans un second temps, nous présenterons brièvement la problématique théorique générale des incitations perverses dans le cadre de de la politique d’aménagement du territoire (I.2.).

I.1. Contexte et tendances

Contrairement aux autres secteurs concernés par cette étude (agriculture, forêt, eau…), il n’existe pas de diversité biologique spécifique au secteur de l’aménagement du territoire, puisque ce dernier peut avoir des influences sur l’ensemble des milieux naturels (ou artificiels).

Nous nous contenterons donc de présenter ici les principales tendances observées sur le territoire français en insistant plus particulièrement sur les phénomènes potentiellement nuisibles pour les milieux naturels.

I.1.1. Contexte et tendances physiques

D’après l’INSEE, la France compte 61,4 millions d’habitants au 1

^er

janvier 2003, et reste le second pays le plus peuplé d’Europe derrière l’Allemagne (François-Poncet, 2002).

La dichotomie rural/urbain

Le bilan du recensement de 1999 reste proche de celui de 1990. En effet, les évolutions démographiques et les principales tendances de croissance s’observent toujours à la faveur des régions Rhône-Alpes, Ile-de-France et Provence-Alpes-Côte-d’Azur, mais s’étendent désormais aussi au Languedoc-Roussillon et aux Pays-de-Loire.

Le regain démographique du rural, amorcé en 1975, s’intensifie et s’étend au delà de l’influence urbaine. Mais si la population rurale s’accroît en nombre, sa part dans la population totale ne cesse de diminuer (tableau 1) et ce regain démographique semble impuissant à enrayer la « désertification » de l’axe nord-est / sud-ouest qui continue globalement à voir sa population diminuer (Lorraine, Massif-Central, Gascogne) sous l’effet cumulatif du vieillissement de la population, du départ des jeunes actifs et de la fermeture progressive des services.

Tableau 1 : La population en France métropolitaine de 1962 à 1999

Population

(millions d’habitants)

Population (%) Pôles

Urbains

Communes périurbaines

Espace à dominante

rurale

France métropolitaine

Pôles Urbains

Communes périurbaines

Total urbain

Espace à dominante

rural

1962 27,2 5,7 13,6 46,5 58,4 12,3 70,7 29.3

1968 30,4 5,9 13,5 49,8 61 11,9 72,9 27.1

1975 32,9 6,5 13,2 52,6 62,6 12,4 75 25

1982 33,4 7,7 13,3 54,4 61,4 14,2 75,6 24,4

1990 34,4 8,9 13,4 56,7 60,7 15,7 76,4 23,6

1999 35,2 9,7 13,6 58,5 60,2 16,6 76,8 23,2

Source : Bessi-Pietri et al., INSEE, 2000

Plus des trois quarts de la population métropolitaine vit désormais dans une aire urbaine,

L’urbanisation de la France métropolitaine tend donc à se poursuivre tout en s’accompagnant

d’un phénomène de périurbanisation, caractéristique de la persistance de l’étalement urbain : les 354 aires urbaines regroupent en 1999, 77 % de la population sur 176 000 km², contre 73 % sur 132 000 km² dix ans plus tôt, (Comité stratégique de la DATAR, 2003).

Si certaines campagnes sont toujours victimes de l'exode rural, d'autres sont touchées par le développement d'une urbanisation diffuse, brouillant l'image traditionnelle et dichotomique espace rural / espace urbain. Il existe une imbrication de plus en plus forte de la ville sur la campagne. Si pendant longtemps, les agglomérations ont exercé un tropisme négatif à l’encontre des ruraux en « aspirant » les moyens de production et les forces vives, de nouvelles relations ville / campagne sont en train d’émerger. La révolution des transports, d’autres modes d’organisation du travail, une autre relation au travail et au cadre de vie, modifient sensiblement la perception des distances des lieux de travail et de résidence. Les images de la Ville symbole de « modernité » et de la Campagne synonyme d’« arriération » s’en trouvent de moins en moins tranchées. La nature même des besoins et des fonctions exercées par les agglomérations et les espaces ruraux est en train d’évoluer : face aux effets contreproductifs d’une logique excessive de concentration des moyens (production, capitaux, habitat…) et de populations, apparaît une logique de dispersion qui en utilisant de nouveaux modes et outils de production, serait à même d’offrir de nouveaux espaces de vie, de développement et d’émancipation.

La répartition des activités

Relativement corrélées avec les zones dynamiques en terme de population, les régions les plus créatrices d’emploi entre 1990 et 1999 sont situées à l’ouest (Pays-de-Loire, Bretagne), où les pertes d’emploi agricole sont plus que compensées par les créations dans l’industrie et le tertiaire marchand, et dans une moindre mesure l’est (Alsace) et au sud (Languedoc- Roussillon).

La production en 2000 reste très polarisée avec une position toujours largement dominante de l’Ile-de-France qui concentre 28 % de la valeur ajoutée et 18,5 % de la population.

L’armature urbaine française reste caractérisée par la prédominance de la région parisienne, la seule aujourd’hui de dimension mondiale. L’hypertrophie maintenue de la région Ile-de-France souligne donc les limites des politiques d’aménagement du territoire. A titre d’illustration, l’Ile- de-France représente :

Tableau 2 : Part de la région Ile-de-France dans la vie économique et sociale française

2,2% du territoire 18,5% de la population totale 33,0% de l’impôt sur le revenu

40,0% des cadres et professions intellectuelles 42,0% des contribuables soumis à l’ISF 48,5% des postes administratifs et commerciaux

50,0% des sièges sociaux d’entreprises 59% des chercheurs

Source :François-Poncet, 2002

Seules trois régions ont un PIB par habitant supérieur à la moyenne nationale : loin devant, l’Ile-de-France (153 pour une base 100 en métropole), Rhône-Alpes (102,6) et l’Alsace (101,2), (Comité stratégique de la DATAR, 2003).

Aménagement du territoire et « Biodiversité »

L’impact de l’aménagement du territoire sur les différents milieux (naturels ou artificiels) qui composent le territoire français est à la fois considérable et complexe, et il est souvent difficile de juger du caractère favorable ou défavorable des incidences des actions d’aménagement. En effet, toute implantation humaine sur un milieu naturel (entreprise, voies de circulation…) est potentiellement néfaste pour la biodiversité, et la volonté même d’une répartition plus équitable des activités humaines sur le territoire peut être remise en cause (au moins localement) du point de vue de la préservation de la biodiversité.

La ville, et plus généralement les zones urbaines sont des milieux sur lesquels l’homme exerce une influence considérable, entraînant des modifications rapides de la faune et de la flore.

Pendant longtemps, la biodiversité urbaine a été sous-estimée voire ignorée ; souvent encore elle est mal connue.

Au regard de la biodiversité, les villes sont des milieux particuliers car elles représentent une mosaïque de milieux et d’habitats où s’opère une compétition entre les éléments introduits et les éléments indigènes. Il en résulte une diversité très spécifique.

Par exemple, des espèces comme les pics ou les merles et rouge-gorge fréquentent les parcs et jardins urbains, les premiers y trouvant souvent des troncs plus négligés qu’en milieu agricole et les second des buissons souvent absents des paysages ruraux. Victime des pesticides, herbicides et engrais, les escargots ont subi à la campagne une éradication quasi-totale, alors qu’on trouve en zone construite quatre fois plus d’espèces d’escargots qu’à la campagne

Pendant longtemps, les potentialités de la biodiversité pour la gestion de la ville et pour la qualité de la vie ont été sous-estimées. On ne jurait que par le progrès industriel et le recours à la chimie. Mais peu à peu la situation évolue. Pour lutter contre les pollutions et les nuisances on tend de plus en plus à faire appel à des techniques utilisant les ressources de la biodiversité : lutte biologique pour combattre certains parasites, utilisation de plantes captant les métaux lourds pour dépolluer les sols industriels, utilisation de micro-organismes pour assainir l’eau…

Gardons nous cependant de ne considérer la biodiversité que sous son angle utilitaire. Sa préservation doit être basée sur une approche globale, prudente et économiquement efficace.

Les zones rurales françaises recèlent une grande diversité d’espèce, d’écosystèmes et de paysages, fortement variables d’un contexte local à l’autre. Sans entrer dans le détail de cette richesse biologique et des menaces spécifiques qui peuvent peser sur chaque élément, il est possible de distinguer deux sources contradictoires de déclin de la biodiversité : l’artificialisation et l’abandon des milieux naturels

Deux exemples sont caractéristiques de chacune de ces tendances : le littoral et la montagne.

Le littoral métropolitain français est composé de 5500 km de côtes. Frontière entre la terre et la mer, le littoral est une zone de grande diversité et productivité biologique. C’est une zone sensible importante à protéger qui est cependant mise en péril par le développement intense des activités humaines. Les dunes qui se forment spontanément sur les côtes sableuses abritent une flore (liseron des sables, gaillet des sables, plantain corne de cerf, euphorbe du littoral, orpin d'Angleterre).et une faune (guépier d'Europe, bergeronnette printanière, locustelle luscinoïde, rousserolle effarvate) particulières et constituent des remparts contre les embruns et les inondations marines. Cependant ces zones sableuses subissent une érosion qui peut dépasser un mètre par an et qui s’avère fortement accentuée par les activités humaines.

La principale menace qui pèse sur ces écosystèmes reste l’artificialisation, la figure 1 ci-

dessous présente l’évolution de l’artificialisation des côtes françaises.

Figure 1: Evolution en % de l'artificialisation du littoral métropolitain

Source : Direction Régionale de l’Environnement Languedoc-Roussillon, 2000 1975

1990 Evolution

Les côtes les plus artificialisées

³

se situent en Provence-Alpes-Côte-d’Azur (27,3%) et dans le Nord-Pas-de-Calais (18,5 %).

Les enjeux propres au littoral ont été inscrits très tôt dans la politique d’aménagement du territoire national : soutien à l’activité portuaire et industrielle, préservation du patrimoine naturel avec la création du Conservatoire de l’espace littoral en 1975, maîtrise de l’urbanisation avec la loi de 1986.

L’artificialisation des milieux constitue une menace majeure pour la diversité biologique.

Considérons l’exemple du littoral méditerranéen (source : Parc national de Port-Cros), qui présente une grande diversité notamment végétale. En France, sur un total de l’ordres de 4500 espèces de plantes vasculaires (plantes à fleurs et Fougères), les quatre cinquièmes, environ, sont présentes en région méditerranéenne et 131 taxons sont strictement endémiques à la Corse.

La richesse, l’originalité et la diversité du patrimoine végétal du domaine méditerranéen s’expliquent à la fois par les particularités de son climat, de sa géographie, de son histoire, et par l’action de l’homme qui depuis plusieurs millénaires a, de manière constante, participé au façonnement des milieux et des paysages. En région méditerranéenne, cette action humaine c’est même substituée très tôt aux phénomènes naturels (fin de la dernière période glaciaire), comme cause principale de la diversification des paysages et des flores. Le patrimoine floristique méditerranéen est directement issu de cet équilibre ancestral et s’est globalement transmis à travers les générations sans grande modification jusqu’au premier tiers de ce siècle.

Depuis lors, l’amplification et l’accélération des mutations socio-économiques ont eu des conséquences profondes et facilement perceptibles sur l’évolution des paysages et des milieux naturels et ont induit des bouleversements dont certains ont un caractère irréversible.

3

Le taux d’artificialisation est égal au rapport des territoires artificialisés sur la surface totale de la frange

considérée, multiplié par 100. La frange retenue est de 5 km.

L’explosion du tourisme et l’urbanisation intense de la frange littorale qui l’accompagne, l’extension des zones d’habitation et des activités industrielles et commerciales sur de vastes surfaces en périphérie des villes, induisent inévitablement la disparition des milieux naturels, des écosystèmes, des espèces et par là des gènes. A cet égard, les zones littorales sont particulièrement affectées.

Si autrefois, les site perturbés par l’homme étaient disséminés dans la nature sauvage; de plus en plus ce sont les milieux naturels qui prennent la forme de petites îles, éloignées les unes des autres dans une « mer » de territoires développés. Dans ce type de mosaïque, les processus écologiques sont altérés de sorte que les populations sauvages s’appauvrissent rapidement, victimes de l’isolement génétique, d’une prédation accrue, et d’un remplacement progressif des espèces pionnières par des espèces exotiques associées aux habitats modifiés par l’homme.

Il semble donc primordial de contenir l’artificialisation et l’homogénéisation des paysages et des milieux afin de garantir le maintien de la plus vaste gamme de formes de vie et d’assemblages d’espèces et d’écosystèmes.

Autres zones privilégiées du point de vue de la diversité biologique, les massifs montagneux représentent en 2000 près de 30% de la superficie du territoire national et 13,5 % de la population. Certains comptent parmi les territoires les plus attractifs du pays : les populations des Alpes et du Jura se sont accrues entre 1990 et 1999 à des rythmes nettement supérieurs à la moyenne nationale (respectivement 7%, 5,2% et 3,4%), mais d’autres zones plus isolées en particulier du Massif Central ou des Pyrénées restent menacées de déclin, (François-Poncet, 2002).

Les montagnes sont un réservoir considérable d’eau, d’énergie et de diversité biologique. De plus, elles représentent une source de ressources « clés » telles que les minéraux, les produits forestiers ou agricoles, et la récréation. Parfaite illustration de la complexité écologique de notre planète, la montagne est essentielle à la survie de l’écosystème global. Cependant elles connaissent une mutation rapide. Elles sont sensibles à l’accélération de l’érosion des sols, au réchauffement climatique, aux glissements de terrain et à la disparition rapide d’habitat et de diversité génétique.

Du point de vue humain, on fait face à une population montagnarde souvent relativement pauvre en déclin, et à la perte de culture « indigène ». Il en résulte que de nombreuses zones montagneuses du fait de leur abandon humain connaissent une importante dégradation environnementale. Les riches et variés écosystèmes des milieux de montagne sont fortement vulnérables.

Cet abandon de l’espace montagnard, aussi caractéristique de certaines zones rurales de plaine, est à la source d’un appauvrissement certain de la diversité biologique, notamment végétale : avec la disparition des activités agricoles, de la culture et du pâturage, les pelouses et les milieux « ouverts », riches en espèces annuelles et en géophytes (vivaces par leur bulbe ou rhizome), qui représentent une part très importante de la richesse floristique française (notamment en zone méditerranéenne), disparaissent peu à peu.

S’il est effectif que cette déprise humaine est génératrice, à court terme, d’une certaine

« remontée biologique », l’évolution naturelle de la végétation entraîne, à terme, la disparition des espèces de milieux ouverts, plus diversifiées que les milieux sylvatiques.

La politique de la montagne, forte de l’expérience et de la culture partagée de ses acteurs, est au

cœur de la recherche de solutions innovantes dans de nombreux domaines essentiels du

développement de territoires de faible ou moyenne densité français ou européens : l’équilibre

entre tourisme, agriculture et préservation des ressources naturelles, les nouvelles formes de

multiactivité, l’organisation de réseaux de petites et moyennes entreprises industrielles

innovantes orientées vers les marchés internationaux, les usages des technologies de l’information et de la communication au service d’entreprises et de populations distantes des métropoles …

Déprise agricole et artificialisation des milieux bien que contradictoires a priori, vont souvent de pair. La disparition du cheptel ovin, caprin et bovin, et l’abandon consécutif du pâturage des pelouses, ont souvent pour conséquence l’extension de l’urbanisation à leurs dépens, surtout dans les zones littorales et périurbaines. Les résidences secondaires remplacent souvent les troupeaux ou les cultures, et lorsque ce n’est pas le cas, c’est la fermeture des espaces qui s’en suit (dans le cas de la région méditerranéenne cette fermeture s’opère souvent par enrésinement (pin d’Alep ou pin sylvestre en altitude), avec le développement du risque d’incendie pour corollaire.).

Figure 2: Evolution des surfaces entre 1992 et 2000 (en ha)

-800000 -600000 -400000 -200000 0 200000 400000 600000 800000

P rairies

Landes , parc o urs , alpages A rbres épars

B o s quet s

C ult ures pérennes (v ignes , v ergers )

R o c hes et eaux Z o nes int erdit es P eupleraies H aies

S o ls art if ic iels bât is C ult ures annuelles R o ut es et park ings S o ls art if ic iels no n bât is F o rêt s

Source : Ministère de l’Agriculture (SCEES), enquête Teruti

La volonté politique d’aménagement durable du territoire à vocation à assurer une répartition plus équitable des hommes et de leurs activités dans la respect de l’environnement et des spécificités biologiques des milieux. Il s’agit de lutter contre la tendance de partition de plus en plus tranchée de l’espace, entre d’une part, des zones fortement artificialisées (espaces essentiellement minéraux, voués aux activités industrielles, commerciales et à l’habitat ; espaces ruraux fonctionnalisés comportant des zones agricoles très artificialisées, vouées à la production intensive) ; et d’autre part, des espaces « naturels » abandonnés, mais finalement peu favorables au maintien de la richesse de la diversité biologique française. (figure 2).

I.1.2. Contexte et tendances politique

Les agglomérations urbaines représentent l'élément fondamental de l'action d'aménagement du territoire. Elles ont toujours été au cœur même des politiques successives : politique des métropoles d'équilibre, politique des villes moyennes, politique des villes nouvelles…

Le monde rural quant à lui a profondément changé et a cessé de se définir en opposition à la

ville. Les campagnes et les petites villes ne doivent plus constituer pour la politique

d’aménagement du territoire, des lieux de transfert, mais de nouveaux atouts pour la création de

richesse par la diversité de leurs fonctions : ressource et lieu de protection, cadre de vie

attractif, nature…

La politique d’aménagement du territoire vise encore souvent à éviter la désertification de certaines régions. Mais étant donné l’étendue des espaces concernés, les efforts à fournir sont considérables, et les résultats obtenus plutôt mitigés. Cette politique, destinée à maintenir une occupation suffisante de l'espace, n'exclut pas celle destinée à sauvegarder certaines zones naturelles pour les mettre à l'abri des dégradations qui les menacent. Des parcs nationaux ont été créés dans les parties vides ou faiblement occupées (Vanoise, Écrins, Mercantour, Cévennes, Pyrénées occidentales) tandis que des parcs régionaux ont été mis en place dans des parties plus peuplées, à la fois comme zones de protection de la nature et espaces de loisirs pour les citadins (vallée de Chevreuse, forêt de Brotonne, Morvan, parc des volcans d'Auvergne, Marais poitevin, etc.).

Dans ce contexte, la politique d’aménagement du territoire veut agir dans le sens d’un meilleur équilibre démographique, de la réduction des inégalités spatiales d’emploi et de revenu, et du maintien de l’attractivité du cadre de vie et du patrimoine culturel et naturel.

Pour ce faire, les pouvoirs publics ont décidé en 1993, de refondre la politique d’aménagement du territoire en s’appuyant sur une large consultation de tous les citoyens. Un grand débat fut ouvert et se conclut par l’adoption de la Loi d’Orientation pour l’Aménagement et le Développement du Territoire (LOADT). En 1997, le bilan de la mise en œuvre de ce texte révélant des lacunes, le gouvernement décidât sa révision en s’appuyant sur trois principes :

- La recherche d’une meilleure répartition des rôles respectifs de l’Etat et des autres acteurs,

- Le souci du développement durable,

- La nécessité d’une organisation des territoires plus conforme aux pratiques économiques et sociales qui les modèlent.

La nouvelle Loi d’Orientation pour l’Aménagement et le Développement Durable du Territoire (LOADDT) a été adoptée le 25 juin 1999. Elle donne notamment à la politique d’aménagement du territoire des principes fondamentaux clairs et cohérents susceptibles de lui assurer légitimité et continuité en la dotant d’un système d’actions collectives fondé sur la coopération entre différentes catégories d’acteurs qui agissent dans le champ de l’aménagement du territoire. Elle définit autour de quatre axes forts, les choix stratégiques de la politique d'aménagement et de développement durable du territoire pour les vingt prochaines années :

- le renforcement de pôles de développement à vocation européenne et internationale, susceptibles d'offrir des alternatives à la région parisienne : Il ne s’agit plus aujourd’hui d’aménager le « cadre géographique de la France », mais l’espace européen, voir même mondial ;

- le développement local s'appuyant sur une coopération intercommunale forte et sur la mobilisation de l'ensemble des acteurs locaux ;

- l'organisation d'agglomérations favorisant leur développement économique, l'intégration des populations, la solidarité dans la répartition des activités, des services et de la fiscalité locale ;

- le soutien aux territoires en difficulté ruraux comme urbains, notamment les territoires ruraux en déclin, les territoires urbains déstructurés ou congestionnés, ou encore certaines zones littorales fragiles et menacées.

Les principaux moyens utilisés en France pour parvenir à cette « gestion maîtrisée de l'espace »

peuvent être regroupés en trois thèmes (d’après Monod, et al., 1971, réactualisé en 2001) :

- Le partage des activités économiques entre les régions et à l’intérieur des régions, entre milieu rural et urbain ;

- L’occupation du littoral et de la montagne principalement à travers le développement et la maîtrise du tourisme ;

- La répartition des voies de communication.

Dans le cadre de cette étude, nous nous intéresserons plus particulièrement aux deux derniers moyens de la politique d’aménagement du territoire (tourisme (II.) et transport (III.)), cependant un cadre théorique tout à fait général d’analyse des effets pervers des politiques incitatives peut s’appliquer à l’ensemble des domaines.

I.2. Problématique économique générale des incitations perverses

Les problématiques économiques qui régissent les interactions tourisme / biodiversité et transport / biodiversité ou même plus généralement aménagement du territoire / biodiversité sont relativement proches. L’essentiel du problème se situe au niveau de la formation du prix, prix d’utilisation de l’infrastructure routière ou touristique au niveau du consommateur, ou coût de mise en place de l’infrastructure au niveau du producteur.

Les prix sont le système d’information le plus efficient et déterminent en grande partie les choix des consommateurs et des producteurs. Lorsque ces prix ne reflètent pas l’entière dimension des coûts et bénéfices issus de la consommation et de la production d’un bien, la rareté réelle de ce produit n’est pas reflétée. En l’absence de meilleure information, les agents sont obligés de fonder leurs décisions sur cette donnée erronée, (Encadré 1) causant une utilisation excessive de la ressource (surproduction et surconsommation de biens dommageables pour l’environnement et nuisibles pour la diversité biologique), une sous- utilisation des autres ressources (sous-production et sous-consommation de biens et de technologies « propres »), conduisant à d’importantes dégradations de l’environnement et à l’érosion sans précédent de la diversité biologique. (De Moor et Calamai, 1997).

Cette différence entre la valeur « réelle » d’un bien et sa valeur de marché résulte principalement de ce que les économistes appellent une défaillance de marché ou externalité.

Une telle situation survient principalement lorsque le prix du bien, déterminé par le libre jeu des marchés, ne reflète pas la totalité des coûts induits par sa production ou sa consommation (ex. : destruction d’habitat pour le passage d’une route ou d’un parking, pollution routière, dégradation liée à la fréquentation touristique d’un site…). L’existence de ces défaillances justifie généralement l’intervention de l’Etat dont le devoir est de rétablir un équilibre efficace.

Cependant, l’intervention publique n’est pas toujours adaptée ou motivée par la correction d’une défaillance de marché et peut conduire à augmenter l’écart entre la valeur réelle du bien et son prix de marché, ainsi qu’une augmentation des pressions sur la diversité biologique ; on parle alors de défaillance des politiques

⁴

.

Si les gouvernements souhaitent promouvoir le développement durable, ils doivent s’assurer que les prix et les incitations sont optimales.

4

Ces défaillances des politiques peuvent résulter d’une intervention inadaptée de l’Etat, qui entraîne une

dégradation de la diversité biologique (c’est par exemple le cas des subventions directes au développement des

infrastructures de tourisme), ou d’un effet secondaire et non anticipé de l’intervention publique.

Les instrument économiques ont généralement pour objectif de combler l’écart entre les coûts privés et sociaux en internalisant tous les coûts externes, à leur source : les consommateurs et les producteurs de ces biens.

Dans un contexte tout à fait général, la tarification au juste coût est donnée par l’expression suivante :

MEC MUC

MPC

P = + +

où P est le prix du bien,

MPC, le coût marginal de production, MUC, le coût marginal d’utilisation,

MEC, le coût marginal des dommages environnementaux (dont érosion de la diversité biologique : coûts avérés : coûts de restauration ou protection ; coûts d’opportunités : pertes d’usages futurs liés à la disparition d’espèces ; etc.).

L’existence de défaillances sur un marché, comme les externalités environnementales engendre d’importants coûts externes aux processus de décision des producteurs et des consommateurs.

L’absence de prix de marché pour les services environnementaux pousse les agents à négliger le coût marginal environnemental (MEC = coût (ou bénéfice) pour la société de la diminution de ces services), à sous-évaluer le prix des biens dégradant l’environnement et à surévaluer celui de ceux qui le respectent. Cette surévaluation n’est pas seulement relative mais aussi absolue, à cause de la perte de ressource et de l’économie d’échelle des productions polluantes.

Les incitations perverses peuvent réduire le coût marginal de production (coûts en capital, travail, énergie,…) en deçà du coût d’opportunité social (qui est le coût réel de ces facteurs de production pour la société), et par là encourager l’utilisation excessive et inefficiente des facteurs subventionnés.

Elles peuvent aussi réduire le bénéfice que l’usager tire de la conservation de la ressource

menacée (libre accès…) et éliminer la composante « coût marginal d’utilisation » du calcul du

décideur. Le coût de la disparition de la ressource pour l’usager est alors considéré comme nul

alors même qu’il peut être très important pour la société. Il s’en suit que la ressource est sous

évaluée et utilisée excessivement et inefficacement.

Encadré 1: Prise en compte incomplète du coût social, sous-évaluation du prix, surproduction vs.

internalisation des coûts externes, tarification au juste coût et production optimale: le rôle des instruments économiques

M U C *

$

Q A

J us te c o ût : P *

S o us é va l ua tio n : P0

M E C *

M P C *

Q * Q0

M P C 0

S ub s i d y S M U C 0

M E C 0

M P C s ub ve nti o n né M P C

M P C + M U C M S O C

Source : Panayotou, 1994

Au point A :

MEC MUC MPC MSOC

P * = ≡ + +

où P* est le prix optimal,

MSOC est le coût d’opportunité social marginal, MPC est le coût marginal de production,

MUC est le coût marginal de l’utilisateur (coût de disparition de la ressource), MEC est le coût marginal environnemental (coût des dommages environnementaux).

Q* est le niveau d’output optimal, l’espace libéré sur le marché par la réduction du niveau d’output polluant de Q

0

à Q* est alors comblé par d’autres produits avec un coût social moins élevé (par exemple les produits respectueux de l’environnement).

L’élimination des subventions distorsives place l’équilibre de marché au point où le producteur tarife à son coût marginal de production (MPC). Les coûts sociaux liés à la sur-utilisation de la ressource et à sa probable raréfaction (MUC) peuvent être internalisés à travers la distribution de droits de propriété. Les coûts environnementaux peuvent quant à eux être pris en compte à travers la mise en place d’un système de taxe ou de tout autre instrument économique.

L’internalisation de tous les différents types de coûts privés et sociaux permet d’atteindre à l’équilibre (offre = demande), le niveau de production optimal, lorsque le prix est égal au coût marginal social total :

MEC MUC MPC MSOC

P * = ≡ + +

_.

L’utilisation d’instruments réglementaires, politiques et économiques pour la gestion de

l’environnement (élimination des incitations distorsives, taxation des pollueurs…), permet de

corriger les défaillances et de rétablir la tarification au juste coût. L’importance de cette

internalisation des coûts environnementaux et sociaux et le rôle critique des instruments

économiques pour y parvenir a été reconnu par les Nations Unies lors de la Conférence sur

l’Environnement et le Développement à Rio de Janeiro en 1992. Le principe 16 de la

Déclaration précise que : « Les autorités nationales devraient s'efforcer de promouvoir

l'internalisation des coûts de protection de l'environnement et l'utilisation d'instruments économiques, en vertu du principe selon lequel c'est le pollueur qui doit, en principe, assumer le coût de la pollution, dans le souci de l'intérêt public et sans fausser le jeu du commerce international et de l'investissement » (UN, 1992).

Les activités encouragées par les politiques de tourisme, de transports, sont généralement

⁵

génératrices d’externalités environnementales négatives ; on peut donc s’attendre à ce que toute intervention qui encourage leur développement soit potentiellement perverse pour l’environnement puisque déjà sans intervention le niveau d’externalité négative est supérieur à l’ « optimum » social.

Notons toutefois que les effets pervers mis en évidence dans les développements suivants ne sont pas synonymes d’abandon nécessaire de la mesure incriminée ; notre démarche consiste plutôt à souligner ces effets négatifs, souvent attachés à un élément précis de la biodiversité (et peut être bénéfiques pour d’autres ou compensés par d’autres mesures), dans le but de prendre conscience de la complexité des relations entre les interventions humaines et les milieux naturels.

5

Si globalement toutes les activités liées au développement du tourisme et des transports peuvent générer des

externalités négatives, il est toutefois bon de souligner que selon les modes de transports ou les formes de

tourisme, l’ampleur de ces impacts sur l’environnement peut être significativement différent (tourisme vert versus

tourisme de masse, train versus route…).

II Les incitations perverses de la politique du tourisme

Le tourisme peut être considéré à la fois comme une chance pour la conservation des milieux ruraux et de la nature, en ce sens qu’il peut favoriser l’entretien des milieux et qu’il peut être un important vecteur d’information pour la prise de conscience des dangers vis à vis de la biodiversité ; mais s’il est pratiqué de manière inadaptée, il peut représenter une menace importante pour ces mêmes milieux naturels (Christ et al., 2003).

Le tourisme représente l’une des clés du développement économique et social de notre pays.

Cependant, s’il peut être considéré comme un facteur primordial de l’aménagement du territoire et de la dynamisation des zones défavorisées, le tourisme peut également être la source de pressions importantes sur la biodiversité et les milieux naturels ; pressions qui peuvent parfois être encouragées par des mesures incitatives en faveur du développement du tourisme.

Il s’agit ici, après avoir présenté les principales tendances constatées dans le secteur du tourisme et de la politique française en la matière (II.1.), de définir de manière précise les incitations perverses dans le cas particulier du tourisme (II.2.) et de présenter les différentes manifestations de ces effets (mécanismes économiques et pressions des activités touristiques) sur la diversité biologique (II.2.3.). Nous conclurons cette partie dédiée au tourisme en présentant un certain nombre d’exemples illustratifs des possibles effets pervers de la politique du tourisme sur la biodiversité (II.2.4.).

II.1. Contexte

La France est la première destination touristique au monde avec 76,7 millions de visiteurs

étrangers en 2002 : ce qui place le secteur d’activité du tourisme au premier rang des industries

françaises, générant plus de 2 millions d’emplois directs et indirects (Comité interministériel du

tourisme, 2003).

Figure 3: Le tourisme en France en 2000

L’importance économique, sociale et culturelle de ce secteur rend nécessaire la protection des actifs (naturels ou façonnés par l’homme) sur lesquels il s’appuie. L’idée de développer une forme « durable » de tourisme a donc vu le jour. Le tourisme durable se définit comme une façon de gérer « toutes les ressources permettant de satisfaire les besoins économiques, esthétiques et sociaux et de préserver l’intégrité culturelle, les écosystèmes, la biodiversité et les systèmes de soutien de la vie », (définition UNESCO).

S’inspirant des principes énoncés dans la Déclaration de Rio sur l’Environnement et le Développement ainsi que des recommandations de l’Agenda 21, les participants de la Conférence Mondiale du Tourisme Durable, réunis à Lanzarote (Iles Canaries, Espagne) les 27 et 28 avril 1995 appellent la communauté internationale à se mobiliser en faveur du tourisme durable reconnaissant un certain nombre de principes. Ces principes, définis par la Charte du Tourisme de l’UNESCO, s’appuient notamment sur :

- Le développement des économies et des cultures locales, - Le partage équitable des revenus locaux du tourisme,

- La préservation des ressources, intégrant la connaissance des milieux et de leurs limites d’absorption ainsi que les effets de la saisonnalité (établissement de seuils de fréquentation, étalement des « pointes », recours aux techniques douces),

- La formation des personnels du tourisme,

- L’information des touristes sur les impacts potentiels de leur séjour.

Pour aller jusqu’au bout de la démarche de développement touristique durable, il faudrait internaliser les coûts de protection, les surcoûts d’équipement ou de consommation saisonniers (traitement de l’eau, déchets, énergie…) dans les offres aux consommateurs.

Lors du comité interministériel du tourisme, du 9 septembre 2003, les membres du gouvernement ont posé les bases d’une nouvelle politique française en matière de tourisme pour la décennie à venir.

Définissant une véritable stratégie nationale se déclinant en une cinquantaine de mesures, le gouvernement a ainsi souhaité permettre à la France de s’engager plus loin dans la voie du développement durable.

Les mesures de ce Comité s’organisent autour de trois axes :

- Accompagner et démultiplier les initiatives des acteurs économiques en assurant la promotion de l’image touristique de la France et le développement de produits touristiques de qualité.

- Organiser en liaison avec les acteurs économiques, une régulation de l’activité touristique adaptée aux enjeux d’avenir principalement par le biais du renforcement de la dimension solidaire et éthique (accès aux vacances des personnes en situation d’isolement : handicapés, familles défavorisées, etc., prise en compte de l’environnement).

- Adapter le dispositif public en renforçant le rôle de l’Etat en matière d’observation statistique d’évaluation et d’impulsion et en modernisant l’appareil de l’Etat par le biais de la décentralisation afin de mieux répartir les compétences en matière de tourisme.

Le projet de décentralisation vise à reconnaître aux régions une compétence principale en matière de tourisme, en précisant que dans ce domaine la région anime et coordonne les initiatives publiques et privées, en maintenant toutefois le principe de la compétence partagée.

L’Etat conserve ainsi la définition de la politique nationale du tourisme, la promotion de la France à l’étranger, l’élaboration et la mise en œuvre de la réglementation des activités touristiques, ainsi que l’encadrement par décret des normes de classement et d’agrément des équipements et organismes de tourisme. Enfin, les départements se voient confier la définition des règles de procédure relatives à l’instruction des demandes d’agrément et de classement des équipements et des organismes de tourisme.

Autre aspect singulier de la politique du tourisme, l’occupation des milieux fragiles et menacés que constituent les espaces côtiers et de montagne justifie un traitement particulier.

L’occupation du littoral connaît des contraintes particulières (concentration de plus en plus importante des populations et des activités économiques), accentuées par la civilisation des loisirs. Si le tourisme est un moyen de reconquête des zones dépeuplées, il peut aussi devenir une importante source de congestion.

Face à cet engouement envers les côtes et à la fragilité du milieu, les pouvoirs publics ont adopté deux orientations :

- Equiper les parties du littoral encore inexploitées afin d’asseoir le potentiel touristique du pays et de dégager par la même occasion les zones saturées (aménagement des côtes méditerranéenne (années 1970-80) et atlantique ;

- Protéger le bord de mer par un aménagement en profondeur : règles d’urbanisme sévères à proximité des côtes.

La « Loi Littoral », Loi 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la

mise en valeur du littoral consacre une double évolution. Si le littoral, ainsi qu'il a été vu

précédemment, a fait l’objet de multiples législations particulières au cours des temps et bien souvent au gré des circonstances, il n'existait aucune législation tendant à appréhender d'une façon globale les diverses questions qui se posent à cet espace tant maritime que terrestre. Par ailleurs, s'il existait depuis les années soixante-dix une politique d'ensemble et une doctrine relative à l'aménagement et à la protection du littoral, celle-ci était interne a l'administration et n'avait pas été sanctionnée par le législateur. La loi littoral est principalement caractérisée par l’introduction de dispositions d’urbanisme particulières au littoral dans le code de l’urbanisme.

Dans les régions montagneuses, apparaît un nécessaire rééquilibrage territorial entre la partie montagneuse, d'une part, les zones de plaine et les territoires métropolitains, d'autre part. La politique d’aménagement du territoire doit donc contribuer à apporter aux Régions, et plus largement, à la Nation, les valeurs ajoutées que le territoire de montagne grâce à ses spécificités propres, peut créer dans le champ économique et dans celui de l'utilité sociale. Les territoires de montagne doivent également tenir une place éminente en Europe quant à la mise en œuvre d'une politique de développement durable.

La loi du 9 janvier 1985 relative au «développement et à la protection de la montagne» fixe un cadre juridique pour une politique de la montagne : c'est la première grande loi d'aménagement du territoire en France.

La « Loi Montagne » traite de l'aménagement foncier agricole, de la remise en valeur des terres incultes et des alpages, du pastoralisme, de la labellisation des produits agricoles de qualité, du commerce et de l'artisanat en montagne. Elle organise les grands aménagements touristiques et les services de remontées mécaniques. Elle conforte la couverture sociale des pluriactifs et des saisonniers.

Les enjeux de la politique du tourisme dans ces milieux dépendent fortement de la zone considérée. Sur le littoral, et en zone de haute montagne il s’agit de maîtriser un tourisme de masse fortement demandeur d’infrastructures artificialisées, alors que dans les zones « moins développées », il s’agit principalement de développer un nouveau moteur de l’économie locale : le « tourisme vert ».

Le budget prévisionnel du tourisme pour 2004 se situe autour de 70 millions d’euros répartis comme suit :

Figure 4: Budget du tourisme en 2004

Source : Ministère de l’économie des finances et de l’industrie, 2003

3%

42%

20% 4%

27%

4%

Développem ent de l'emploi et l'économie touristique

Prom otion de la France à l'étranger Droit aux vacances pour tous

Développem ent touristique du territoire Fonction Support de gestion

Observation

économ ique et études

Les trois quart des aides au tourisme sont versées sous forme d’aides directes, plus

particulièrement de subventions définies au niveau régional.