III.3. Q UELQUES EXEMPLES D ’ INCITATIONS PERVERSES DANS LA POLITIQUE DES TRANSPORTS
III.3.1. Transport routier
Le transport routier est souvent considéré comme l’un des plus défavorables pour
l’environnement (émissions polluantes, importance des infrastructures… c’est donc dans ce
« sous-secteur ») des transport que risquent d’apparaître le plus d’incitations « perverses ».
Investissements publics
Objectif
Les usagers des transports à l’origine des nuisances environnementales sont souvent des groupes facilement
identifiables (transporteurs, distributeurs, constructeurs automobile, automobilistes…) ; et il est relativement aisé
pour certains d’entre eux (constructeurs, routiers), de s’organiser et de se « défendre ». A l’opposée, les victimes
de ces nuisances (spécialement pour les effets globaux) sont dispersés et pour certains ne sont même pas nés. Il
en résulte que les politiques ont le devoir de se substituer à eux afin de défendre leurs intérêts dans cette
négociation asymétrique. Ceci prend souvent la forme de dépenses et d’investissements publics dans la
construction de déviations, de voies rapides et de schémas de gestion du trafic, dont l’effet est de réduire certains
des effets environnementaux immédiats des routes. (Button, 1990).
Mécanisme de l’effet pervers et conséquences pour la biodiversité
Se posent toutefois plusieurs problèmes :
D’abord, ce type de politique est très gourmand en ressources tant naturelles que financières (coût des
infrastructures, coûts externes…). Il s’agit surtout d’améliorer l’environnement urbain en déplaçant les nuisances
vers des zones moins peuplées et forcément plus « naturelles » au détriment souvent de la biodiversité.
Ensuite, si ces investissements contribuent à réduire les pressions locales (décongestion, bruit…)
généralement ils augmentent la longueur des distances parcourues et augmentent les phénomènes d’excentrage et
d’extension urbaine, ce qui peut potentiellement augmenter la pollution globale.
Enfin, ces investissements s’avèrent parfois contre-productifs et ne contribuent généralement pas à réduire
les externalités environnementales, mais plutôt à en créer de nouvelles. (Button, 1990). Si une tarification ou des
mesures réglementaires appropriées ne peuvent être mises en place dans le but de corriger les externalités
environnementales des transports, alors une solution de second rang consisterait plutôt à limiter le trafic en
réduisant l’offre d’infrastructure (Wheaton, 1978).
De plus, les mesures proposées en zone urbaine ont souvent tendance à accroître l’offre, le confort et la
sécurité des modes motorisés, sans en mesurer les effets sur les autres modes et sur la partie importante de la
population (2/3 des citadins) qui n’a pas un accès permanent à la voiture. Elles avantagent donc de fait le mode
déjà dominant (le plus dommageable pour la biodiversité). C’est ainsi que des mesures bénéfiques à court terme
peuvent se révéler néfastes à plus long terme si elles ne s’intègrent pas une politique globale cohérente.
On peut également considérer ces investissements publics comme contraires au principe pollueur payeur,
puisqu’il s’agit de subventionner de manière implicite un mode de transport déjà dommageable.
Ce type d’approche est effectivement destiné à réduire localement les effets négatifs des infrastructures de
transport sur l’environnement humain, mais fortement focalisé sur la santé et le bien être de l’homme, il semble
peu propice à résorber l’érosion de la biodiversité et le morcellement des milieux naturels. Pour être efficace
d’un point de vue environnemental, un investissement routier ne devrait pas augmenter les possibilités globales
du trafic, mais se contenter d’une fonction d’évitement. Malheureusement, on passe souvent de cette vocation
première d’évitement à une nouvelle fonction de desserte qui renforce les problèmes. C’est le cas par exemple de
l’A86 en Ile de France, (Dron, 2000).
Le consommateur rationnel (tel qu’il est entendu dans la littérature économique) suppose que le meilleur revenu
est le plus élevé, et que le prix le meilleur est le plus faible. De manière similaire les planificateurs des transports
ont tendance à penser que plus de mobilité est toujours préférable. Ils considèrent généralement que la capacité
insuffisante des routes et des parkings est un problème sérieux, mais peu imaginent que le développement
excessif de ces mêmes infrastructures puisse être un problème tout aussi important. En milieu extra-urbain, le
raisonnement qui consiste à rendre le territoire toujours plus accessible, pénétrable, et donc morcelé, outre le fait
qu’il continue à répondre à une logique d’offre et non de demande contribue à dégrader la qualité écologique et
humaine, c’est à dire l’attractivité et la valeur patrimoniale à moyen terme et long terme de ces territoires.
La construction de voiries souterraines est également un exemple d’investissement inefficace du point de vue
environnemental : la construction est très onéreuse (plus de 800 millions de francs le kilomètre pour le projet
MUSE
18) et pose en outre des problèmes de traitement des pollutions atmosphériques : les solutions actuelles
s’apparentent plus à une dilution qu’à une élimination de polluants. D’autre part, les coûts de ces infrastructures
sont largement supérieurs à ceux des transports collectifs en site propre.
Les mesures isolées ne traitent que des problèmes partiels et souvent de façon provisoire. Par exemple, la mise
en place de zones piétonnes en centre-ville ne peut s’envisager que comme une mesure ponctuelle. Un véritable
réseau assurant un recouvrement partiel des modes doit être envisagé, faute de quoi ces zones se retrouveraient
comme des îlots de calme inaccessible, entourés d’artères infranchissables. Les problèmes de flux se verraient
alors reportés, voire concentrés en dehors de certaines limites.
Observations empiriques
Qu’il s’agisse de 1980 ou de 1996, la part du réseau routier est largement majoritaire de 61% à 68% des
dépenses totales en infrastructures de transport. Cependant, la répartition des financements, à l’intérieur de cet
ensemble s’est fortement modifié : en 1980 le réseau non concédé absorbait 77% des dépenses, dont 25,5%
financés par l’Etat sous forme de dépenses en faveur du réseau national dont il a la charge, ou de subventions
aux collectivités locales pour le reste du réseau, et 51, 5 % financés par les collectivités locales. En 1996, le
réseau non concédé n’absorbe plus que 66% des dépenses du fait de la baisse significative de l’engagement de
l’Etat (20,5% des dépenses en faveur des dépenses du réseau routier) et de celle des collectivités locales (45,5%).
A contrario, les dépenses en faveur du réseau concédé ont augmenté proportionnellement : de 23 % des dépenses
totales à 34% en 1996 (ces infrastructures sont financées à partir d’emprunts gagés sur le produit des péages). La
tendance du désengagement de l’argent public dans le secteur des infrastructures routières semble aller dans le
sens de la réduction des incitations perverses, cependant la politique en la matière semble impuissante à freiner
le développement de ces infrastructures. (Bernadet, 1998)
Dans les faits, les automobilistes et autres usagers des infrastructures de transport paient rarement à hauteur des
investissements nécessaires à la construction et à l’entretien de ces infrastructures et couvrent encore moins les
autres coûts « externes » relatifs à la pollution de l’air, de l’eau, au bruit, à l’impact paysager, aux dommages sur
l’environnement et la santé. Selon Moor (de) et Calamai, (1997), tous ces coûts non compensés sont des
subventions. Ces subventions implicites au transport à travers la non prise en compte des coûts
environnementaux externes peut être considérée comme une incitation à 100% perverse. (Myers et Kent 2001).
Le coût externe du transport routier est estimé en France à 53 milliards de dollars (Myers et Kent, 2001, p.109).
18
Le projet MUSE était, un réseau départemental assurant des liaisons strictement internes au département des
Hauts de Seine, étudié sous l'autorité du Conseil général des Hauts de Seine. Il envisageait dans le même tunnel
des voies de liaison routière et un réseau de transport en commun.
Taxes à la pollution
Objectif
Un exemple courant de l’utilisation de la taxe à la pollution (taxe pigouvienne) apparaît dans l’adoption de taux
de Taxe Intérieure sur les Produits Pétroliers (TIPP) différents suivant les carburants.
Mécanisme de l’effet pervers et conséquences pour la biodiversité
Toutefois l’efficacité environnementale de ce type de mesure doit être nuancée : d’abord, ce type de mesure n’est
qu’un élément isolé dans un large éventail de mesures : s’il est vrai que la consommation de carburant plombé a
fortement chutée (-15,5% en 1999 et -30,1% en 2000 selon l’INSEE) au profit du super sans plomb et du gazole
(respectivement +6,9% et +2,7% en 2000 selon les mêmes sources), le retrait obligatoire du super plombé à la
pompe au premier janvier 2000 occupe une part de responsabilité sûrement plus importante que le différentiel de
TIPP. Et d’autre part, ces mesures sont plus fréquemment des taxes sur les inputs des activités de transport que
de purs mécanismes d’internalisation des effets externes produits. Elles encouragent certes la diminution des
consommations de carburant ou la modification des habitudes, mais par leur nature même, ces politiques
s’apparentent à des solutions de second rang
19en ce sens qu’elle réduisent l’utilisation d’input potentiellement
dommageable dans son ensemble, mais elles ne constituent pas une incitation à réduire l’impact environnemental
de chaque unité d’input utilisée (Button, 1990).
Le réseau Action Climat
20et certaines de ses associations membres dénoncent l'immobilisme français et
condamnent les allégements fiscaux (TIPP flottante et bonus fiscal) décidés par le gouvernement en septembre
2000, qui ont freiné l'effet incitatif aux économies d'énergie de la hausse du brut. Ces mesures ont contribué à
diminuer la part relative de taxe dans le prix du litre, et de fait, à diminuer la part du prix du litre « consacrée » à
la protection de l’environnement. Pour le Réseau Action Climat, le refus de mettre en œuvre la taxe carbone
prive la France d’un quart des réductions prévues par le PNLCC ; de plus, le maintien du décalage entre la TIPP
(Taxe Intérieure sur les Produits Pétroliers) de l'essence et celle du gazole équivaut à renoncer à hauteur de 30 %
à l'objectif de réduction des émissions en matière de transport, ce à quoi il faut ajouter la suppression de la
vignette.
Ces allégements ont étés supprimée à compter du 21 juillet 2002.
En France, la TIPP sur les carburants représente plus de 80 % des recettes liées aux transports, et constitue ainsi
pour les administrations publiques la première ressource fiscale liée aux transports. La France est l’un des pays
d’Europe où les taux d’accises sur les carburants sont les plus élevés. En 2002, les montants de la TIPP appliqués
en France étaient respectivement de 58.15 centimes d’euros par litre pour les carburants sans plomb, et de 38.42
centimes d’euros par litre pour le gazole. L’avantage fiscal relatif accordé au gazole fait de la France une
exception au sein de la communauté européenne. Depuis la loi de finance de 1999, la France affiche une volonté
politique de réduire cet écart « non justifié ».
Sur le plan environnemental, les avantages et les inconvénients respectifs des véhicules essence et diesel
sont partagés, si bien que rien ne justifie une taxation plus avantageuse pour le diesel : si le couple gazole moteur
diesel émet moins de CO
2, de CO et d’hydrocarbures imbrûlés au kilomètre parcouru, il émet d’avantage de
particules et d’oxydes d’azote.
Le fait que le gazole soit moins cher favorise l’utilisation de la voiture privée au détriment des
transports collectifs, ce qui va à l’encontre des objectifs poursuivis par le gouvernement tant en matière
d’aménagement du territoire que de lutte contre la pollution.
Cependant, compte tenu de l’intensité de la concurrence européenne dans le secteur des transports routiers, et
compte tenu du poids des carburants dans le prix de revient du transport routier, cette réduction progressive de
l’écart de TIPP entre les carburants s’accompagne de mesures particulières en faveur de ce secteur économique.
Ainsi, un remboursement partiel de la TIPP est accordée aux professionnels concernés : 203 millions d’euros en
2001, 200 millions d’euros en 2002.
19
Se dit d'une mesure qui ne correspond pas à la solution théoriquement optimale, mais qui va au moins en partie
dans le sens de cet optimum et qui constitue la meilleure des politiques ou des mesures non optimales auxquelles
il est possible de faire appel.
20
Le Réseau Action Climat France est une association traitant des problèmes relatifs à l’effet de serre et au
changement climatique. Il est le représentant français du "Climate Action Network" (réseau mondial
d’organisations non gouvernementales) et il regroupe une vingtaine d’associations de défense de
l’environnement, d’usagers de transport et d’alternatives énergétiques, comme "Les Amis de la Terre" ou le
comité de liaison des énergies renouvelables…
D’un point de vue environnemental, ce type de mesure contribue au maintien d’activités non rentables et au
maintien, voire à l’extension de la branche du transport de marchandises par route. Ces activités particulièrement
polluantes et dommageables pour l’environnement ne devraient pas être encouragées par de telles mesures qui
renient le principe pollueur payeur et qui ne contribuent pas à l’internalisation des coûts externes de la branche
des transports.
Point encourageant : le remboursement partiel de la TIPP aux entreprises de transport routier de marchandises
est en recul : 2,41 €/hl en 2002 contre 3,99€/hl en 2001 (comptes des transports en 2002). Ce remboursement est
réservé aux véhicules de plus de 7,5 tonnes et plafonné à 20 000 litres de gazole par véhicule et par semestre.
Taxes à l’immatriculation
Objectif
La taxe sur les certificats d’immatriculation ou « taxe sur les cartes grises » est due en principe chaque fois
qu’une carte grise est délivrée par une préfecture ou une sous-préfecture, et notamment lors de la première mise
en circulation du véhicule, lors du changement de propriétaire à la suite d’une cession, d’une fusion, d’une
scission de sociétés et d’apports partiels d’actifs (pour l’établissement du certificat au nom de la société
bénéficiaire).
Elle correspond au nombre de chevaux fiscaux multiplié par le tarif fixé par chaque département. Elle n’est à
l’heure actuelle soumise à aucune autre modulation que la puissance qui est liée à la consommation de carburant.
Les véhicules non-polluants peuvent en être exonérés.
Mécanisme de l’effet pervers et conséquences pour la biodiversité
La taxe d’immatriculation n’est pour l’instant soumise à aucune autre modulation que la puissance du véhicule.
Cette taxe pourrait avoir pour effet de ralentir le changement des véhicules, ce qui n’est pas forcément bon,
compte tenu des importantes disparités entre les performances environnementales des véhicules anciens et
récents.
Ce système de taxe pourrait mieux prendre en compte les préoccupations environnementales, notamment à
travers une modulation de la taxe selon le poids du véhicule comme en Norvège ce système va dans le sens
d’une diminution de la demande de carburant à niveau de dépollution égal, mais revêt une forte connotation
sociale : un surcroît de confort et de puissance (donc de prix) s’accompagne souvent d’un alourdissement du
véhicule, (Dron, 2001).
Observations empiriques
Le tableau ci-dessous propose un exemple de tarif pour le département Ille-et-Vilaine :
Véhicules affectés au transport de personnes, de
marchandises dont le P.T.A.C N’excède pas 3,5 tonnes
26,00 € par cheval
Est supérieur à 3,5 tonnes 13,00 €
Tracteurs routiers 13,00 €
Motocyclettes : 13,00 €
Vélomoteurs 13,00 €
Caravanes, remorques et semi-remorques 39,00 €
Véhicules agricoles 39,00 €
Taxes à l’essieu
Objectif
La taxe à l’essieu a été instituée par la loi de finances de 1971. Définie comme « la recette fiscale permettant, en
complément de l’autre recette fiscale constituée par les accises sur les carburants, de couvrir le coût marginal
social », elle est destinée à compenser les dépenses supplémentaires de voirie occasionnées par les camions. Son
montant est fonction de la silhouette, du tonnage et du type de suspension.
Sont assujettis à la taxe à l’essieu, les véhicules immatriculés en France ou dans un Etat n'appartenant pas à
l'Union européenne n'ayant pas conclu d'accord d'exonération réciproque avec la France, circulant sur la voie
publique, et d'un poids autorisé égal ou supérieur à douze tonnes (sous réserve qu'ils ne soient pas affectés au
transport des personnes).
Exceptions : certains véhicules sont exonérés de la taxe à l'essieu. Il s'agit notamment des véhicules et matériels
agricoles et forestiers ; des véhicules de travaux publics ; des véhicules destinés aux transports intérieurs dans les
chantiers ou les entreprises ; des véhicules militaires y compris les véhicules de pompiers.
Les remorques d'un poids autorisé égal ou supérieur à seize tonnes sont également soumises à la taxe à l'essieu.
Mécanisme de l’effet pervers et conséquences pour la biodiversité
Cette taxe ne contribue que très peu à sa mission de compensation des coûts marginaux sociaux engendrés par
les poids-lourds, puisqu’elle ne considère pas d’autres facettes que le coût des infrastructures (Dron, 2000).
Observations empiriques
Conformément à la directive 93/89/CEE du 25 octobre 1993, la France a dû aligner les tarifs de la taxe à l'essieu
sur les minima prévus. Ils restent cependant modérés au regard des tarifs des taxes comparables des autres États
membres de la Communauté européenne. La « taxe à l’essieu » représentait 223 millions d’euros en 2002, contre
seulement 71 en 1993 (Dron, 2000).
Mesures réglementaires
Objectif
Bien que les économistes prêchent traditionnellement en faveur de l’utilisation de mesures fiscales pour réduire
les effets néfastes des transports sur l’environnement, les instances politiques privilégient bien souvent une
approche réglementaire, plus compréhensible et plus facile à mettre en œuvre
21. L’efficacité de telles mesures
dans le secteur des transports a toutefois souvent été remise en cause (Baumol et Oates, 1988 ; Beckerman, 1990,
par exemple), notamment en ce qui concerne leur inflexibilité face à des condition environnementales locales
diverses et leur totale incapacité à inciter les pollueurs à œuvrer au delà des seuils définis. De plus, pour qu’elles
soient respectées ces réglementations doivent s’appuyer sur des systèmes de contrôle et de pénalité dissuasifs.
Mécanisme de l’effet pervers et conséquences pour la biodiversité
Pour ne citer qu’un exemple des doutes relatifs à l’efficacité de ces mesures, nous pouvons évoquer les règles en
vigueur en matière de réduction des émissions polluantes du transport routier. L’obligation de pots catalytiques
par directive européenne (depuis 1993 pour les véhicules essence et depuis 1997 pour les moteurs diesel) permet
certes la diminution des émissions de monoxyde de carbone et d’hydrocarbone d’environ 95% par véhicule, mais
ne permet pas de réduire celles de dioxyde de carbone. De plus, elle risque de s’avérer rapidement impuissante
face à la croissance du trafic ; les émissions de polluant en l’absence de progrès technologique pourraient donc
rapidement s’accroître.
L’imposition de normes de plus en plus strictes élimine peu à peu du parc, à mesure de son renouvellement, les
véhicules les moins performants. C’est une démarche aisément contrôlable, exhaustive (pas de fluctuation et en
principe pas d’exonération) et assez prédictible. L’OCDE (1993) considère qu’en deçà d’un certain rapport
coût/efficacité, la norme est la plus efficace des régulations.
Cette démarche présente toutefois des inconvénients (Dron et al., 2000) :
son efficacité à un pas de temps de 5 à 10 ans, suivant le taux de renouvellement du parc ;
- elle n’incita pas au progrès volontaire
- elle est sectorielle et ne prend pas en compte les effets potentiels d’une mesure donnée sur un autre domaine
- elle est sans doute onéreuse si l’on considère que la publication d’une norme focalise dans une certaine
mesure la direction des recherches.
21