Mesures déjà mises en œuvre (OCDE, 2002)
Mesures Public
visé
Phasage Type de mesure
Nature de l’impact Responsabilité
Aides au transport multi-modal F G F C N
Aménagement du territoire : passage au stationnement payant P G F H L
Diminution des taxes sur le GPL et le GNV B S F B N
Suppression des avantages fiscaux accordés au gazole B S F E N
Harmonisation des taxes sur les carburants dans l’Union Européenne B G F E I
Aides aux véhicules électriques B S F B N
Réduction de la taxe sur les carburants pour les transports publics P S F B N
Incitation à l’utilisation des voitures électriques ou hybrides P M F A N
Aides au remplacement accéléré des voitures âgées P M F B N
Contrôle sur route des émissions des véhicules lourds F S R B N
Péages sur les routes nationales B S F E N
Contrôle sur route des émissions de monoxyde de carbone et de fumées produites par les véhicules légers F S R B N
Renforcement du contrôle de la vitesse des véhicules lourds et des temps de conduite de leurs conducteurs F S E A I
Fermeture des centre-villes aux voitures P S R F L
Assagissement de la circulation urbaine : limitation à 30 km/h B M R G L
Diminution du nombre de places de stationnement à aménager par zone P M R G L
Renforcement des infrastructures ferroviaires B G I C N
Extension du réseau TGV P G I C N
Construction de nouveaux terminaux rail-route et route-voie navigable F G I C N
Amélioration du service et de la logistique du fret ferroviaire F G I C N
Priorité aux véhicules des transports publics P S R C L
Augmentation des fréquences et extension des réseaux de transports publics P G I C L
Amélioration des pistes cyclables et autres infrastructures pour cycliste P S I F L
Aménagement du territoire : densification de l’habitat urbain P G E H L
Etablissement de plans de mobilité dans les villes de plus de 100 000 habitants P S G H L
Organisation des transports au niveau européen B G G C I
Chemins de fer : harmonisation des réglementations nationales B G G C I
Adoption de normes indicatives d’émissions de CO2 pour les voitures particulières P M E A I
Lancement d’un programme national de sensibilisation B G E J N
Lancement de programmes de formation et d’éducation B G E J N
Légende
Public visé F Fret P Personnes B Les deux
Phasage G Graduel sur 2000-2030 S Court terme (<2005) M Moyen terme (2005-2009)
F R E I G
Type de mesure
Fiscale (taxe ou aide) Réglementaire Educative ou incitatrice Investissement public Modification structure gouvernementale
A B C E
Réduction de l’impact de la mobilité motorisée sur l’environnement mondial par des mesures spécifiquement conçues à
cet effet
Réduction de l’impact de la mobilité motorisée sur l’environnement régional et
local par des mesures spécialement conçues à cet effet
Amélioration bilan environnemental de la mobilité motorisée par modification de la
répartition modale
Réduction de la mobilité motorisée par augmentation de son coût ou imposition
d’autres sanctions
F G H J
Nature de l’impact
Réduction de la mobilité motorisée par promotion des modes non motorisés
Réduction de la mobilité motorisée en certains lieux
Conversion à un mode d’aménagement du territoire et à des structures économiques
plus propice au transport durable
Autres impacts tels que changements des modes de pensée, du cadre culturel et du mode de vie et acceptation de mesures
drastiques
Responsabilité N National L Local I International
- La réduction des émissions pour les voitures neuves est encadrée par un accord dit « volontaire », mais qui dans les faits est négocié entre les pouvoirs publics et l'association des constructeurs automobiles européens (ACEA). Elle se traduit par une baisse significative des émissions devant atteindre 140g/km en 2008 puis 120g en 2012, contre 185g en 1998 (cela représente une économie de 2,8 MteC entre 1998 et 2008). L’enquête menée au SES par A. Sauvant souligne que l’essentiel de la pollution est dû aujourd’hui aux véhicules les plus anciens : les voitures dont l’immatriculation est antérieure à 1989 (20 % des véhicules en circulation) sont responsables de 60 % des émissions de CO et de 55 % de celles d’hydrocarbures et d’oxydes d’azote. Mais le ralentissement du renouvellement du parc automobile du fait de l’augmentation de la durée de vie des véhicules risque de ralentir la diffusion des innovations technique.
- Le contrôle technique annuel est obligatoire depuis 1995, ce qui permet de diminuer l’impact environnemental des moteurs mal réglés.
- La promotion des véhicules non polluants (carburants alternatifs de type aquazole, biocarburants, GPL ou GNL) ou des véhicules faisant l’objet de nouveaux concepts (véhicules hybrides, véhicules électriques et à pile à combustible) est de plus en plus fréquente.
- Le bruit, qui demeure la source de pollution la plus gênante et la plus dénoncée, ne semble pas, à notre connaissance, faire l’objet de mesures de réductions négociées. Pour la route, l’origine des nuisances sonores est de moins en moins mécanique, mais l’absence de réglementation pour les revêtements de chaussées ou les labels de pneumatiques restreint les perspectives d’amélioration. Cette problématique se retrouve dans le domaine du transport ferroviaire, en particulier pour les vieux trains de marchandises disposant d’un matériel obsolète et roulant la nuit, lorsque les bruits portent assez loin. Les gênes restent en général tolérées par les riverains des installations ferroviaires.
- Conformément au décret n°98-360 du 6 mai 1998 (décret d’application de la loi sur l’air), les agglomérations de plus de 100 000 habitants sont équipées d'un système de surveillance et de mesure des principaux polluants. Ainsi, le dioxyde d’azote, les particules fines et en suspension, le plomb, le dioxyde de soufre et l’ozone font l’objet d’une attention particulière : le niveau de ces polluants est surveillé en station fixe, ce qui permet de relever les pics de pollution. Lorsque les seuils d’alerte sont dépassés, une intervention de la préfecture est requise : elle exige simplement que les maires soient informés, même si une concertation est recommandée avec l'Autorité Organisatrice des Transports Publics. Plusieurs niveaux d’actions sont définis selon l’importance de la concentration des polluants :
a) Le niveau 1 se limite à l’information du public et aux recommandations prononcées à l’égard des personnes les sensibles, les plus exposées à la pollution.
b) A partir du niveau 2, le préfet peut prendre diverses mesures d’intervention selon le niveau de concentration des polluants en NO2, en O3 et en SO2. Cela peut conduire à la mise en place d’un plan de circulation d'urgence, qui donne lieu à une limitation de la vitesse automobile (90 km/h), à une restriction de la circulation pour les poids lourds, à l’instauration de la circulation alternée. Ces mesures peuvent être accompagnées d’une déclaration de gratuité des transports en commun dans la zone concernée (avec des possibilités d'extension au-delà).
D’autres restrictions de circulation, calquées sur des modèles étrangers, peuvent être retenues en cas de pics de pollution élevés. Le principe de la circulation alternée, inspiré du modèle athénien, peut être appliqué, mais l'efficacité de ce système est contestée car les voitures polluantes restent en circulation suivant que leur plaque d’immatriculation se termine par un chiffre pair ou impair. On compte une application unique de la circulation alternée en région parisienne, le 1er octobre 1997 : cette opération a surtout frappé par son aspect spectaculaire. En outre, l’attribution d’une pastille verte, selon le modèle berlinois, laisse libre circulation aux véhicules non-polluants (véhicules GPL, véhicules électriques) et aux voitures les plus récentes, conformément au décret 98-704 du 17 août 1998 : cela dépend du type d'allumage (essence depuis 1992), du type de carburant (diesel depuis 1997). Les critiques portent aujourd'hui sur la détermination des seuils et sur la qualité des mesures (sensibilité des capteurs).
Cependant, des effets néfastes pour l’environnement et pour la biodiversité persistent dans
certaines mesures publiques en matière de transport.
L’objet des sections suivantes est donc de présenter quelques exemples d’incitations en faveur
du secteur des transports présentant des effets potentiellement perverses pour la biodiversité.
III.3.1.Transport routier
Le transport routier est souvent considéré comme l’un des plus défavorables pour
l’environnement (émissions polluantes, importance des infrastructures… c’est donc dans ce
« sous-secteur ») des transport que risquent d’apparaître le plus d’incitations « perverses ».
Investissements publics
Objectif
Les usagers des transports à l’origine des nuisances environnementales sont souvent des groupes facilement
identifiables (transporteurs, distributeurs, constructeurs automobile, automobilistes…) ; et il est relativement aisé
pour certains d’entre eux (constructeurs, routiers), de s’organiser et de se « défendre ». A l’opposée, les victimes
de ces nuisances (spécialement pour les effets globaux) sont dispersés et pour certains ne sont même pas nés. Il
en résulte que les politiques ont le devoir de se substituer à eux afin de défendre leurs intérêts dans cette
négociation asymétrique. Ceci prend souvent la forme de dépenses et d’investissements publics dans la
construction de déviations, de voies rapides et de schémas de gestion du trafic, dont l’effet est de réduire certains
des effets environnementaux immédiats des routes. (Button, 1990).
Mécanisme de l’effet pervers et conséquences pour la biodiversité
Se posent toutefois plusieurs problèmes :
D’abord, ce type de politique est très gourmand en ressources tant naturelles que financières (coût des
infrastructures, coûts externes…). Il s’agit surtout d’améliorer l’environnement urbain en déplaçant les nuisances
vers des zones moins peuplées et forcément plus « naturelles » au détriment souvent de la biodiversité.
Ensuite, si ces investissements contribuent à réduire les pressions locales (décongestion, bruit…)
généralement ils augmentent la longueur des distances parcourues et augmentent les phénomènes d’excentrage et
d’extension urbaine, ce qui peut potentiellement augmenter la pollution globale.
Enfin, ces investissements s’avèrent parfois contre-productifs et ne contribuent généralement pas à réduire
les externalités environnementales, mais plutôt à en créer de nouvelles. (Button, 1990). Si une tarification ou des
mesures réglementaires appropriées ne peuvent être mises en place dans le but de corriger les externalités
environnementales des transports, alors une solution de second rang consisterait plutôt à limiter le trafic en
réduisant l’offre d’infrastructure (Wheaton, 1978).
De plus, les mesures proposées en zone urbaine ont souvent tendance à accroître l’offre, le confort et la
sécurité des modes motorisés, sans en mesurer les effets sur les autres modes et sur la partie importante de la
population (2/3 des citadins) qui n’a pas un accès permanent à la voiture. Elles avantagent donc de fait le mode
déjà dominant (le plus dommageable pour la biodiversité). C’est ainsi que des mesures bénéfiques à court terme
peuvent se révéler néfastes à plus long terme si elles ne s’intègrent pas une politique globale cohérente.
On peut également considérer ces investissements publics comme contraires au principe pollueur payeur,
puisqu’il s’agit de subventionner de manière implicite un mode de transport déjà dommageable.
Ce type d’approche est effectivement destiné à réduire localement les effets négatifs des infrastructures de
transport sur l’environnement humain, mais fortement focalisé sur la santé et le bien être de l’homme, il semble
peu propice à résorber l’érosion de la biodiversité et le morcellement des milieux naturels. Pour être efficace
d’un point de vue environnemental, un investissement routier ne devrait pas augmenter les possibilités globales
du trafic, mais se contenter d’une fonction d’évitement. Malheureusement, on passe souvent de cette vocation
première d’évitement à une nouvelle fonction de desserte qui renforce les problèmes. C’est le cas par exemple de
l’A86 en Ile de France, (Dron, 2000).
Le consommateur rationnel (tel qu’il est entendu dans la littérature économique) suppose que le meilleur revenu
est le plus élevé, et que le prix le meilleur est le plus faible. De manière similaire les planificateurs des transports
ont tendance à penser que plus de mobilité est toujours préférable. Ils considèrent généralement que la capacité
insuffisante des routes et des parkings est un problème sérieux, mais peu imaginent que le développement
excessif de ces mêmes infrastructures puisse être un problème tout aussi important. En milieu extra-urbain, le
raisonnement qui consiste à rendre le territoire toujours plus accessible, pénétrable, et donc morcelé, outre le fait
qu’il continue à répondre à une logique d’offre et non de demande contribue à dégrader la qualité écologique et
humaine, c’est à dire l’attractivité et la valeur patrimoniale à moyen terme et long terme de ces territoires.
La construction de voiries souterraines est également un exemple d’investissement inefficace du point de vue
environnemental : la construction est très onéreuse (plus de 800 millions de francs le kilomètre pour le projet
MUSE
18) et pose en outre des problèmes de traitement des pollutions atmosphériques : les solutions actuelles
s’apparentent plus à une dilution qu’à une élimination de polluants. D’autre part, les coûts de ces infrastructures
sont largement supérieurs à ceux des transports collectifs en site propre.
Les mesures isolées ne traitent que des problèmes partiels et souvent de façon provisoire. Par exemple, la mise
en place de zones piétonnes en centre-ville ne peut s’envisager que comme une mesure ponctuelle. Un véritable
réseau assurant un recouvrement partiel des modes doit être envisagé, faute de quoi ces zones se retrouveraient
comme des îlots de calme inaccessible, entourés d’artères infranchissables. Les problèmes de flux se verraient
alors reportés, voire concentrés en dehors de certaines limites.
Observations empiriques
Qu’il s’agisse de 1980 ou de 1996, la part du réseau routier est largement majoritaire de 61% à 68% des
dépenses totales en infrastructures de transport. Cependant, la répartition des financements, à l’intérieur de cet
ensemble s’est fortement modifié : en 1980 le réseau non concédé absorbait 77% des dépenses, dont 25,5%
financés par l’Etat sous forme de dépenses en faveur du réseau national dont il a la charge, ou de subventions
aux collectivités locales pour le reste du réseau, et 51, 5 % financés par les collectivités locales. En 1996, le
réseau non concédé n’absorbe plus que 66% des dépenses du fait de la baisse significative de l’engagement de
l’Etat (20,5% des dépenses en faveur des dépenses du réseau routier) et de celle des collectivités locales (45,5%).
A contrario, les dépenses en faveur du réseau concédé ont augmenté proportionnellement : de 23 % des dépenses
totales à 34% en 1996 (ces infrastructures sont financées à partir d’emprunts gagés sur le produit des péages). La
tendance du désengagement de l’argent public dans le secteur des infrastructures routières semble aller dans le
sens de la réduction des incitations perverses, cependant la politique en la matière semble impuissante à freiner
le développement de ces infrastructures. (Bernadet, 1998)
Dans les faits, les automobilistes et autres usagers des infrastructures de transport paient rarement à hauteur des
investissements nécessaires à la construction et à l’entretien de ces infrastructures et couvrent encore moins les
autres coûts « externes » relatifs à la pollution de l’air, de l’eau, au bruit, à l’impact paysager, aux dommages sur
l’environnement et la santé. Selon Moor (de) et Calamai, (1997), tous ces coûts non compensés sont des
subventions. Ces subventions implicites au transport à travers la non prise en compte des coûts
environnementaux externes peut être considérée comme une incitation à 100% perverse. (Myers et Kent 2001).
Le coût externe du transport routier est estimé en France à 53 milliards de dollars (Myers et Kent, 2001, p.109).
18
Le projet MUSE était, un réseau départemental assurant des liaisons strictement internes au département des
Hauts de Seine, étudié sous l'autorité du Conseil général des Hauts de Seine. Il envisageait dans le même tunnel
des voies de liaison routière et un réseau de transport en commun.
Taxes à la pollution
Objectif
Un exemple courant de l’utilisation de la taxe à la pollution (taxe pigouvienne) apparaît dans l’adoption de taux
de Taxe Intérieure sur les Produits Pétroliers (TIPP) différents suivant les carburants.
Mécanisme de l’effet pervers et conséquences pour la biodiversité
Toutefois l’efficacité environnementale de ce type de mesure doit être nuancée : d’abord, ce type de mesure n’est
qu’un élément isolé dans un large éventail de mesures : s’il est vrai que la consommation de carburant plombé a
fortement chutée (-15,5% en 1999 et -30,1% en 2000 selon l’INSEE) au profit du super sans plomb et du gazole
(respectivement +6,9% et +2,7% en 2000 selon les mêmes sources), le retrait obligatoire du super plombé à la
pompe au premier janvier 2000 occupe une part de responsabilité sûrement plus importante que le différentiel de
TIPP. Et d’autre part, ces mesures sont plus fréquemment des taxes sur les inputs des activités de transport que
de purs mécanismes d’internalisation des effets externes produits. Elles encouragent certes la diminution des
consommations de carburant ou la modification des habitudes, mais par leur nature même, ces politiques
s’apparentent à des solutions de second rang
19en ce sens qu’elle réduisent l’utilisation d’input potentiellement
dommageable dans son ensemble, mais elles ne constituent pas une incitation à réduire l’impact environnemental
de chaque unité d’input utilisée (Button, 1990).
Le réseau Action Climat
20et certaines de ses associations membres dénoncent l'immobilisme français et
condamnent les allégements fiscaux (TIPP flottante et bonus fiscal) décidés par le gouvernement en septembre
2000, qui ont freiné l'effet incitatif aux économies d'énergie de la hausse du brut. Ces mesures ont contribué à
diminuer la part relative de taxe dans le prix du litre, et de fait, à diminuer la part du prix du litre « consacrée » à
la protection de l’environnement. Pour le Réseau Action Climat, le refus de mettre en œuvre la taxe carbone
prive la France d’un quart des réductions prévues par le PNLCC ; de plus, le maintien du décalage entre la TIPP
(Taxe Intérieure sur les Produits Pétroliers) de l'essence et celle du gazole équivaut à renoncer à hauteur de 30 %
à l'objectif de réduction des émissions en matière de transport, ce à quoi il faut ajouter la suppression de la
vignette.
Ces allégements ont étés supprimée à compter du 21 juillet 2002.
En France, la TIPP sur les carburants représente plus de 80 % des recettes liées aux transports, et constitue ainsi
pour les administrations publiques la première ressource fiscale liée aux transports. La France est l’un des pays
d’Europe où les taux d’accises sur les carburants sont les plus élevés. En 2002, les montants de la TIPP appliqués
en France étaient respectivement de 58.15 centimes d’euros par litre pour les carburants sans plomb, et de 38.42
centimes d’euros par litre pour le gazole. L’avantage fiscal relatif accordé au gazole fait de la France une
exception au sein de la communauté européenne. Depuis la loi de finance de 1999, la France affiche une volonté
politique de réduire cet écart « non justifié ».
Sur le plan environnemental, les avantages et les inconvénients respectifs des véhicules essence et diesel
sont partagés, si bien que rien ne justifie une taxation plus avantageuse pour le diesel : si le couple gazole moteur
diesel émet moins de CO
2, de CO et d’hydrocarbures imbrûlés au kilomètre parcouru, il émet d’avantage de
particules et d’oxydes d’azote.
Le fait que le gazole soit moins cher favorise l’utilisation de la voiture privée au détriment des
transports collectifs, ce qui va à l’encontre des objectifs poursuivis par le gouvernement tant en matière
d’aménagement du territoire que de lutte contre la pollution.
Cependant, compte tenu de l’intensité de la concurrence européenne dans le secteur des transports routiers, et
compte tenu du poids des carburants dans le prix de revient du transport routier, cette réduction progressive de
l’écart de TIPP entre les carburants s’accompagne de mesures particulières en faveur de ce secteur économique.
Ainsi, un remboursement partiel de la TIPP est accordée aux professionnels concernés : 203 millions d’euros en
2001, 200 millions d’euros en 2002.
19
Se dit d'une mesure qui ne correspond pas à la solution théoriquement optimale, mais qui va au moins en partie
dans le sens de cet optimum et qui constitue la meilleure des politiques ou des mesures non optimales auxquelles
il est possible de faire appel.
20