Les Politiques Sociales Algériennes: Des instruments pour quelles cohérences?

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Les Politiques Sociales Algériennes:

Des instruments pour quelles cohérences?

Ahmed TOUIL - Radia BOUCHAOUR

Résumé:

A partir des années 2000 l’Algérie, ayant en perspectives les OMD, s’attèle au développement social. En effet longtemps confiée à l’entreprise publique la politique sociale relève désormais des pouvoirs publics centraux. Ces derniers, présidence et gouvernement, en font un devoir pour assurer un minimum de confort pour les nécessiteux; ceux générés par la tension civile ayant régné durant 1992/1997 et par la politique de l’ajustement structurel et ses impacts négatifs sur la société. Cependant l’embellie financière, favorisée par l’augmentation des prix du pétrole, entraine le gouvernement à être de plus en plus généreux et à élargir par la même le champ de la prise en charge sociale à travers plusieurs canaux à la fois. Mais cette approche de la politique sociale est- elle sans incidences sur sa cohérence, notamment au niveau de ses instruments, de son élaboration et de sa mise en œuvre? Tel est la question principale à laquelle prétend répondre la présente analyse.

Mots clés : Politique sociale – vulnérabilité – instruments – cohérence – Algérie.

Jel : H4 - I3.

Abstract:

Since 2000, and in the context of MDGs, Algeria economic policy focused on social development. For a long time, the social policy was assigned to the public firm responsibility, while today it is the responsibility of the central government.

These governments are committed to ensuring a minimum of comfort for the needy persons, those whom are issued from civil tension during 1992/1997 and from structural adjustment program and its negative impacts on society for several years.

However the financial upturn, which takes raise from higher oil prices, induces the government to be more generous and to make wide its social field through several channels at once. But this approach could have some incoherence on the consistency of the social policy in itself, especially at the level of its tools, preparation, and execution? This is the main question that we hope to explain and answer through this analysis.

Keywords: Social policy - vulnerability - Tools - consistency - Algeria.

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Introduction:

Dans le contexte d’une économie libérale les raisons d’être de toute politique publique d’ordre économique ou social est de corriger, combler les défaillances supposées du marché. En effet le marché, qui pourtant s’autorégule excluant par là même toute sorte d’intervention ‘’externe’’, peut devenir défaillant. Il l’est à partir du moment où il fonctionne anachroniquement avec les règles et rôle qu’il est censé remplir. Cet état est en général celui où il ne donne pas lieu à échange d’un bien économique pour raison de rareté ou à autre particularité du bien considéré. Souvent cette particularité est la caractéristique qui fait les biens publics. En effet le secteur privé intéressé par le profit et sa réalisation à court terme, à travers le marché, ne peut par conséquent produire de tels biens.

Comme il ne peut non plus subvenir aux besoins des individus exclus, pour incapacité notamment, des échanges marchands. Hormis son rôle régalien¹ c’est pour ces raisons que l’Etat est appelé à intervenir (L. Weber, 1988).

L’intervention a pour mission de mettre en œuvre un mécanisme de correction pour la réorientation des comportements, de consommation ou de production, des agents économiques. Le but est la réalisation, par l’instauration d’instruments appropriés, d’un certain nombre d’objectifs désirés. C’est-à-dire des outils économiques qui permettraient à l’Etat, avec ses différents organes, d’intervenir dans la sphère économique principalement. Souvent l’action publique s’opère au niveau des marchés c’est-à dire lors des échanges. En effet les instruments sont sélectionnés en fonction des états de la nature de l’économie. Ils dépendent de la phase cyclique de l’économie – essor, reprise ou déclin- et donc sont mis en œuvre pour la réalisation, par l’ensemble des agents économiques, d’objectifs bien définis. Mais il s’agit souvent de défaillances correspondant notamment à la production de biens publics. Toutefois la régulation²est appréhendée selon des nuances qui convergent cependant vers la relation Etat –marché. La conception de l’école de la régulation fait allusion à une forme de gouvernance économique faisant appel à normes de reproduction de rapports sociaux par rapport à celle souvent usitée dans le sens anglo-saxon du terme à savoir de règlementation³ corrigeant les défaillances du marché.

Grosso modo la réglementation s’applique ou à des situations d’ordre conjoncturel, pour les économies avancées, ou d’ordre structurel, comme c’est le cas la plupart du temps des économies en développement.

1A. Lipietz reconnait à l’Etat une intervention économique séculaire et une autre conjoncturelle (1986).

2 Chevallier Jacques,« L'état régulateur », Revue française d'administration publique, 2004/3 no111, p. 473-482

3 Cornelia Woll RÉGULATION in Laurie Boussaguet étal. Dictionnaire des politiques publiques Presses de Sciences Po (P.F.N.S.P.), Références 2014 pages 562 à 568.

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Néanmoins avec le développement des exigences sociales, conditionnées par une croissance économique plus ou moins inclusive, les pouvoirs publics se voient attribuer des fonctions aux fins d’assurer la cohésion, la stabilité et la promotion sociales. Les revendications se manifestent dans le sens de l’amélioration des conditions de vie et de travail. Elles s’appuient sur les règles de la solidarité générée par l’instauration de l’impôt et des principes de la cotisation. Par conséquent à l’Etat échoit un revenu qu’il s’attache à employer, pour partie, dans la satisfaction des besoins sociaux. Ainsi doté, fait plus que réguler le marché, l’Etat possède la latitude d’intervenir pour stabiliser, sécuriser, protéger et offrir revenus et biens privatifs- pour prémunir contre risques et précarité- à des catégories de personnes prédéterminées. Cette dernière intervention est bien élaborée selon programmes et projets fixés. Pour ce faire l’acteur public mobilise les moyens de financement tout en sélectionnant les instruments de la réalisation de sa politique. Ces actions font l’économie sociale et particularise la politique sociale.

I- Champ de la politique sociale:

Généralement, par référence aux analyses de Musgrave (1959), l’intervention publique mise sur les stabilités économiques et sociales. A ces fins, elle met en œuvre plusieurs instruments pour moduler les comportements des agents économiques selon les objectifs fixés. Tout comme elle peut offrir directement biens et services à certaines catégories de la société. En ce sens il est à distinguer, selon les objectifs de chacune d’entre elles, trois types de politiques qui peuvent être initiées par l’Etat. Les objectifs, sur chacun des plans économique - social et même politique, peuvent être structurels, tels économiques, ou conjoncturels, tels sociaux, et ciblent par conséquent à chaque fois des catégories économiques ou sociales bien précises. Ces interventions sont donc des politiques relatives à l’état économique et social. Et c’est cette relativité temporelle et spatiale qui détermine les cibles et les instruments mis en œuvre par le type de politique initié.

a- La politique sociale est à distinguer:

Les trois types de politiques, proposées in infra, se rapprochent par le fait qu’elles se substituent, chacune d’entre elles, dans un pan déterminé, au marché.

Ellesse distinguent, cependant l’une de l’autre, tant par leurs moyens spécifiques que par leurs objectifs respectifs. Toutefois la politique économique reste la politique fondamentale, transversale, qui peut être à la base de la réalisation des objectifs aussi bien économiques que sociaux. Ainsi leur distinction est à opérer

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par rapport à leurs objectifs, à leurs instruments et par rapport au système de l’allocation marchande. Succinctement et partant de la définition générale d’une politique comme ensemble de mesures, procédures et instruments mis en œuvre en vue de rendre certaine la concrétisation des résultats prévus, l’approche proposée distinguerait entre :

-La politique économique -P.E-(Tinbergen⁴, 1970) vise tout aussi bien la croissance économique que la redistribution des revenus. Par le biais de leviers économiques bien appropriés, tels impôt et taxation, taux d’intérêt…la politique économique est là pour animer le marché, lui donner vigueur et vitalité aux fins de recouvrir ses équilibres, orienter la production et le comportement des agents économiques de manière àcontribuer automatiquement à la réalisation des objectifs tracés. Elle est fondée donc sur le mécanisme du marché.

-La Politique publique -P.P- (Buchanan⁵, 1960 –L. Weber⁶, 1976 – X.Greffe, 1997) est approchée en termes de dépenses publiques. Elle a pour but d’offrir des biens publicssocio-économiques. Ceux-ci profiteraient à l’ensemble des membres de la société. Sous forme de projets publics, couvrant la défaillance du marché, elle assure l’autonomisation des individus (éducation, santé..), tout en servant les intérêts de l’entreprise (productivité) et ceux de la société (bien-être).

-La Politique sociale -P.S- (J.B. Say⁷, 1860 –L. Walras⁸, 1896 –X. Greffe, 1985) ne doit en réalité concerner que des groupes cibles définis comme nécessiteux ou vulnérables à l’occasion Elle s’adresse donc à des ensembles de personnes qui sont en principe exclus de l’insertion offerte par la politique économique ou bien l’économique, leur participation aux activités économiques, ne leur procure tout juste ou pas le strict minimum. Autrement ils sont ou exclus du marché ou de ses segments inférieurs. Ce type de politique peut aller donc de pair sinon confondue aussi bien à celle économique qu’à celle publique.

En effet la politique économique est en elle-même sociale puisqu’elle fait procurer aux individus des revenus. Et par conséquent ces individus n’auront besoin ni d’aides ni d’assistance, et peuvent améliorer leurs conditions de vie de par leurs propres choix. Il est par conséquent à remarquer que toutefois la politique économique en elle-même est, avant tout, une politique sociale dans la mesure où ses objectifs premiers sont la recherche des grands équilibres macroéconomiques et ceux des marchés de manière à préserver l’emploi, la stabilité et cohésion sociales, le pouvoir d’achat, l’équité sociale en particulier à travers l’application de l’impôt…

4 Selon qui à chaque objectif il faut assigner un seul instrument.

5 S’intéressa à la ‘’choice public’’ ou théorie de l’offre des biens publics.

6 Pour qui l’économie publique est affaire de dépenses publiques

7 Prôna en son temps la prise en charge momentanée des chômeurs par l’Etat.

8 Pensa à l’économie sociale par le développement des coopératives.

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D’un point de vue méthodologique il est à procéder à cette .exemple la politique publique est nécessairement génératrice d’emplois et d’infrastructures sociales. En effet il est difficile d’isoler une politique étatique d’une autre à partir du moment où l’acteur principal est l’Etat. Lequel, et dont la latitude dans l’action est limitée, selon un programme déterminé définit et les objectifs et les instruments. Aussi sérier une typologie de politiques publiques (Casella Colombeau Sara 2014 ) selon l’effet recherché à savoir la coercition sur le comportement de l’individu (par les politiques distributives et régulatrices) ou sur son environnement (par des politiques constitutives et redistributives)⁹ s’avère un exercice contraignant. Toutefois cette distinction peut être rendue simple à partir des directions que peut prend l’intervention de l’Etat. En effet ce dernier agit soit en direction de l’économique, soit dans celle de l’offre des biens publics ou en direction du ‘’social’’. Ainsi il peut être utile de distinguer entre politique économique, politique publique et politique sociale de manière à singulariser cette dernière.

Tableau n°1- politiques et argumentaires.

rubrique catégorie

bénéficiaires Objectifs Effets directs Moyens

d’allocations des ressources

instruments

P.E Population

active

Croissance économique&Inclus

ion

Emploi /revenus Investissements Impôts

P.P Ensemble

société

Croissance productivité

autonomisation infrastructures Dépenses publiques P.S Groupes cibles Amélioration

Conditions de vie

transferts Caisses, agences Autorisations Aides &

allocations

La politique sociale donc se distingue par les effets immédiats et des instruments qui relèvent de la redistribution.

Cependant pour certains auteurs (Louise Carignan, 2009), la politique sociale peut faire l’objet de quatre catégories de politiques distinctes:

-les politiques sociales globales sont celles qui visent à garantir collectivement une forme de sécurité contre les risques sociaux liés à la maladie,

9 Casella Colombeau Sara, «Types de politiques publiques», in Laurie Boussaguetet al., Dictionnaire des politiques publiques Presses de Sciences Po (P.F.N.S.P.) « Références », 2014 4e éd., p. 657-665.

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à l’invalidité, à la vieillesse, à l’absence de travail ou à des revenus insuffisants (Sécurité sociale, revenu minimum garanti, assurance chômage).

- les politiques sectorielles se rapportent à l’action par secteur de manifestation et concerne pour l’essentiel la politique de la santé mentale, du logement, du décrochage scolaire, etc…

- les politiques catégorielles sont celles établies par catégories de personnes : enfance, adolescence, vieillesse, victimes de violence,…

Les politiques transversales sont celles qui peu vent croiser, concerner les secteurs et les catégories: la politique de lutte contre la pauvreté, l’exclusion sociale, la non-discrimination, etc.

Cette distinction possède l’avantage de normaliser par catégories les personnes, donc facilite la fixation des objectifs. Elle relève d’une conception régulationniste dans la mesure où toutes les interventions – d’abord qui se résument en celle transversale- sont normalisées et catégoriées de manière permanentes. Cependant ses différentes versions amènent à la confusion. Ainsi les politiques globales et catégorielles sont quasi identiques puisque repose sur l’état de la personne tandis que celle sectorielles sont celles qui se rapportent au caractère conjoncturel ou au cas spécifique. C’est une approche qui ne s’apparente pas à la conception qui en est faite ici et qui prend le caractère de prévention et d’assistance à des situations conjoncturelles chômage, détresse, risque…

b- son contenu :

In finele champ de la politique sociale dépend d’abord de l’ampleur de la vulnérabilité ou fragilité sociale¹⁰.Deux notions qui ont fait l’objet, même si usitées sous d’autres vocables tels marginaux- exclus-.., de nombreuses recherches depuis les années 1950. Toutefois certains auteurs y apportent une critique quant à leur usage qui n’est pas dénudé d’enjeux politiques ni même scientifiques (Hélène Thomas, 2008). Et par conséquent pour éviter tout sens équivoque fragilitéet vulnérabilité sont employées ici pour décrire des états d’individus ou groupes d’individus nécessitant l’assistance publique pour diminuer les risques de détérioration de leurs conditions de vie ou de travail.

Donc l’ampleur de ces situations fluctue selon les facteurs les déterminant notamment ceux économiques. Ainsi plus il y a variété des nécessiteux plus l’intervention concerne des catégories plus larges. En suite le champ de la prise en charge du social découle du contenu des autres politiques et primordialement

10 Pour un approfondissement des notions fragilité et vulnérabilité conférer Lenfant Alain,

« De la fragilité de l'enfance à la fragilité sociale », Spécificités 1/2009 (N° 2) , p. 179-186 &

Brodiez-Dolino Axelle, «Vulnérabilités sanitaires et sociales », Le Mouvement Social 1/2013 (n° 242) , p. 3-8

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de la mobilisation, par les pouvoirs publics, des moyens financiers et monétaires à y affecter. D’où la portée et la signification de la politique sociale qui peuvent se résumer par celles adoptées par les pouvoirs helvétiques ‘’le concept de politique sociale couvre toutes les dispositions et mesures qui visent à prévenir, supprimer ou atténuer les situations de détresse et les problèmes sociaux, au niveau individuel ou collectif, ou qui cherchent à favoriser le bien-être des groupes plus fragiles de la société…. Au sens strict, la politique sociale désigne les mesures qui servent directement à lutter contre la pauvreté ou à la prévenir, en premier lieu les assurances sociales et l'aide sociale, ainsi que les autres prestations cantonales sous condition de ressources. Au sens large, d'autres domaines relèvent également de la politique sociale, tels que la politique du marché du travail et de l'emploi, la politique de la formation, de la santé, du logement ou encore la politique fiscale.’’¹¹ En ce sens ses objectifs peuvent être multiples. Pour l’essentiel la politique sociale renvoie à des théories et conceptions qui traitent tout aussi bien du welfare que de la justice des institutions. Elle consiste en la mise en œuvre d’éléments à même d’améliorer les situations économiques d’individus concernés par ce qui est conçu tour à tour comme :

1- l’équité sociale (Rawls 2001).Dans ce cas la politique sociale œuvre à mettre en place des mécanismes appropriés de réaffectation des ressources et d’allègement de charges pour les nécessiteux à l’exemple de l’impôt graduel. En Algérie tous les ménages, raccordés aux réseaux d’eau potable, au gaz et électricité paient les mêmes taux d’impôts et taxes sur consommation, les mêmes impôts et taxes d’habitation, la même vignette de médicament, le même impôt sur internet…

2- le développement des capabilités (A.Sen1995). Pour cela l’Etat assure – généralement formation, éducation -l’offre de conditions idéales afin que tout un chacun puisse prendre sa propre initiative (être à opérer librement des choix) et assurer sa position sociale. L’assurance des capabilités¹² seraient assimilées à la justice rawlsienne conséquence d’institutions justes établies par la société.

3- la protection sociale ou l’atténuation de la vulnérabilité des individus et ménages. Dans ce cas l’action porte, en amont comme en aval, sur l’octroi d’aides, d’allocations ou subventions ou offre en nature de prestations de services.

4- l’inclusion économique et sociale. Souvent, comme c’est le cas actuellement, la croissance n’est pas suffisamment inclusive. Et c’est pour remédier à cette défaillance du mécanisme auto-redistributif que la politique sociale tend-par le biais d’octroi de crédits bonifiés ou autres avantages

11Selon Office fédéral des assurances sociales (OFAS) (Confédération suisse)

12Pour approfondir voir Valérie Reboud ‘’Approche par les capabilités et développement’’ in Agence Française de Développement Département de la Recherche 2008.

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financiers..- à rendre l’individu apte à agir dans le sens de la réalisation de la satisfaction de ses propres besoins.

C’est donc à ce quadruple intérêt, qui converge vers un seul en fait social, que la politique sociale est à initier. Cen’est rien d’autre que d’assurer l’égalité des chances et la prise en charge des nécessiteux..Tout cela dépend en fait de la position sociale et la situation économique des individus et des différents groupes d’individus.

Ainsi les groupes cibles se relativisent-ils par rapport à l’état économique en général : période de récession ou de crise le groupe prend de l’ampleur et en période d’essor inversement il se réduit. Cependant les comportements sont souvent opportunistes et donc il est à craindre que des non nécessiteux peuvent le devenir si garde-fous, barrières à l’entrée de cette entité sociale, ne sont pas érigés. En effet les théories tant des anticipations (M. Friedman, R.Barro, R.Lucas1970) que celles des incitations (Pratt et Zeckhauser, 1985) révèlent que les comportements des agents économiques sont toujours rationnels et peuvent donc ou annihiler les objectifs de toute politique ou opportunistes pour

‘’profiter’’ des avantages qu’elle offre : à l’instar du travailleur au Smig qui peut devenir chômeur en comparant son salaire à l’allocation chômage !

Etant donnés son champs d’application et ses instruments la politique sociale est à distinguer, quoique en est affectée, de la politique économique et la politique publique. Si leurs objectifs sont autres -croissances, impôts, biens publiques pures …-elles n’ont en pas moins des impact sou direct ou indirects sur le niveau social à l’exemple des investissements créateurs d’emplois et donc de la distribution des revenus.

Retenons que: ‘’la politique sociale est un instrument appliqué par des gouvernements pour réglementer et supplémenter des institutions de marché et des structures sociales. La politique sociale est souvent définie comme des services sociaux comme l’instruction, la santé, l’emploi, la sécurité sociale.

Toutefois, la politique sociale concerne également la redistribution, la protection et la justice sociale. La politique sociale est concertiste par le placement du peuple au centre de la décision, non pas en fournissant des allocations résiduaires, mais en prenant en compte de ses besoins et sa voix à travers les secteurs, générant la stabilité et la cohésion sociales’’¹³.

Les deux définitions référencées font de la politique sociale un devoir des gouvernements à pallier les insuffisances marchandes quant à la distribution et redistribution en vue de réaliser l’équité sociale.

13Isabel Ortiz ‘’Cohérence quant à l’équité et instruments mis en œuvre Politique universelle ou cible ?’’(DAES/ UNDESA)/2007 Politique Sociale/Département des Affaires Economiques et Sociales/ Nations Unies.

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Il est à remarquer cependant que la politique sociale fut initiée il y a bien longtemps en particulier dans le monde musulman. Ses principes se consolident avec l’avènement et le développement des fondements de l’Islam. Ses prémisses se construisent d’abord sur l’incitation à l’abolition de l’esclavage et à la libération de l’homme de tout joug, ensuite par l’instauration de la zakat, tant obligatoire que volontaire, comme fondement du système de solidarité et prise en charge des plus nécessiteux membres de la société : veuves, orphelins, infirmes, pauvres, étrangers en désarroi,…

Ainsi en Algérie la politique sociale s’intéresse-t-elle de près à l’offre de soins de santé publique, d’éducation- formation, d’aides et d’allocations familiales, chômage , logement-… pour cela tout un mécanisme -ou somme d’instruments- de protection sociale est mis en place.

En effet la conjugaison des faits économiques, sociaux et politiques ont, après les deux grands évènements marquants de la dernière décade du siècle passé que sont l’instabilité politico-sociale et l’ajustement structurel, fait que la situation générale soit des plus chaotiques en particulier sociale avec un taux de chômage qui dépassait les 21% aux abords des années 2000, un pouvoir d’achat, de la majorité de la population, très faible, une pauvreté au seuil critique criarde et une activité économique atone.

II. Instruments mis en œuvre:

Si toutefois la politique sociale peut se résumer en la réduction de la pauvreté – voire en son éradication – alors les instruments sont ceux découlant du mécanisme de la promotion d’une prospérité partagée telle que la prône la banque mondiale¹⁴ (2014). Autrement dit-il s’agit dans ces cas de passer de la croissance à son large partage incluant des personnes qui n’ont pas participé à sa réalisation. Cela nécessite l’élaboration de principes devant asseoir cette politique. Pour l’essentiel ‘’ les principes à partir desquels il est possible de concevoir et d’organiser une politique sociale peuvent être rangés dans deux grandes catégories. Dans la première figurent ceux qui gouvernent l’accès aux prestations et aux services, c’est-à-dire qui renvoient à la question : qui a droit ? Dans la seconde se trouvent ceux qui gouvernent le financement de ces mêmes prestations et services, c’est-à-dire qui renvoient à la question : qui paie.’’¹⁵ Ainsi est-il question de ciblage des bénéficiaires potentiels et des acteurs possibles devant intervenir selon des mécanismes bien précis.

a. Définition :

Ces mécanismes sont déterminés à partir des objectifs fixés et des instruments mis en place pour les réaliser. Il est entendu, souvent, par instruments d’une politique l’ensemble ‘’des techniques, des moyens d’opérer, des dispositifs...qui

14 Banque mondiale Rapport annuel ‘’pauvreté prospérité’’ 2014

15Borgetto Michel,« Sur quels principes bâtir une politique sociale ? » Petit inventaire des choix possibles, Informations sociales, 2010/1 n° 157, p. 10-16.

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permettent de matérialiser et d’opérationnaliser l’action gouvernementale.’’¹⁶L’intervention de l’Etat use donc de recours et procédés bien appropriés en puisant sur un panel de moyens juridiques, économiques, politiques… ainsi ces instruments sont-ils d’ordre ‘’législatif et réglementaire, économique et fiscal, conventionnel et incitatif, informatif et communicationnel’’¹⁷. La sélection d’un ensemble d’instruments, combinant le plus souvent entre les différents domaines, s’effectue en fonction de l’importance des effets que vont générer ces instruments.

Aussi la politique sociale va-t-elle se concrétiser par la mise en œuvre de mécanismes à même de procéder aux transferts de revenus spécifiques. Ces mécanismes ont pour pivots des instruments sélectionnés par les pouvoirs publics selon la politique générale prônée. Pour être précis ‘’un instrument d’action publique constitue un dispositif à la fois technique et social qui organise des rapports sociaux spécifiques entre la puissance publique et ses destinataires en fonction des représentations et des significations dont il est porteur’’¹⁸. Les outils et techniques de la politique sociale sont constitués pour l’essentiel d’allocations directes et transferts, mais aussi d‘instruments d’inclusion et d’insertion sociale. Les mécanismes et techniques d’acheminement vers leurs destinataires sont directs et indirects, d’ordre institutionnel, économique et financier telle baisse ou disparition des impôts, soutien des prix de certains biens, ou leur offre directe (couffin ramadan, médicament, transport..)

b. Les transferts :

Ce sont des sources de revenus destinées à venir en aide aux ménages à bas revenus et personnes démunis. Le dispositif est de type transferts sociaux. En général toute politique sociale repose sur la jonction de deux types de transferts sociaux. Il s’agit en l’occurrence et tels que les distinguent différemment les décideurs:

-ou de transferts ‘’non conditionnels’’, tels les handicaps, et ceux

‘’conditionnels’’ inhérents à la fois à l’existence du bien dispensé et à la présence de la caractéristique nécessiteux de l’individu, telles les différentes allocations...

- ou de transferts de la prise en charge momentanée et celle de longue durée.

Dans le cas algérien ces transferts, de type conditionnel et non conditionnel, se déclinent en termes de :

-allocation et aides monétaires,

16 Lascoumes Pierre et Le Galès Patrick,« Introduction : L'action publique saisie par ses instruments », in Pierre.

Lascoumes et Patrick Le Gal, Gouverner par les instruments Presses de Sciences Po (P.F.N.S.P.)«Académique», 2005 p. 11-44.

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-soutien et administration des prix de certains biens dits nécessaires, ou médicaments…

-offre de services spécifiques (cures thermales, kinés…) ou ceux destinés à l’autonomisation de l’individu tels que : éducation, santé, transport, logement.

Plus précisément selon le ministère de la solidarité, investi du fonds spécial de solidarité national -fixé par décret exécutif n°94-310 du 8 octobre 1994- les transferts prennent la voie du filet social. Les conditionnalités sont en fait liées aux personnes cibles dont le détail des différents bénéficiaires est listé comme suit : handicapés, enfants privés de familles et enfants assistés, personnes sans revenu et démunies, prise en charge des femmes en difficultés sociales, personnes âgées dépourvues de ressources, personnes handicapées, jeunes en danger moral, citoyens vivants dans les zones enclavées ou déshéritées.

Les aides sont pour l’essentiel dispensées par:

1- Le Fonds Spécial de Solidarité National (1994) qui octroie des aides:

- aux élèves handicapés et démunis pour acquisition de fournitures scolaires, opérations vacances et plan bleu, transport scolaire, acquisition d’équipements;

-aux malades, transport, aides humanitaires (achat médicaments…) acquisition d’ambulances,

-de solidarité proprement dite ou solidarité communautaire :réalisations des maisons des associations, opération solidarité ramadhan, financement des projets de lutte contre la pauvreté, opérations de séjours de solidarité au profit des personnes âgées.

2- Les agences de l’insertion :

-ADS, dès 1996, dispense des allocations au titre du filet social, les dispositifs AFS et IAIG ainsi que du développement participatif ou développement communautaire.

-DAIS, PID, Blanche Algérie et TUP-HIMO pour promouvoir l’insertion socio- professionnelle.

3- Le gouvernement : il s’agit dans ce cas des aides octroyés dans le cadre d’accès à biens spécifiques tel logement et habitat, crédit de financement de projet d’entreprise ou encore, soutien aux biens de premières nécessités…. qui relèvent de la politique générale gouvernementale et non du seul ministère de la solidarité.

Les dispositifs ainsi mis en place sont destinés, pour le moins, à lutter de manière générale contre la pauvreté. Celle-ci ayant plusieurs causes les dispositifs solidarité peuvent être compris comme ceux destinés à réaliser trois

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objectifs à savoir la stabilité sociale, réduire la vulnérabilité des individus ou groupes d’individus, la promotion sociale des populations cibles...

En matière de vulnérabilité les populations concernées sont les personnes handicapées, enfants nécessiteux, des personnes sans revenu, des personnes en difficulté ;

En matière de promotion sociale on peut inclure :

- les programmes de lutte contre le chômage et qui consistent en les programmes d’insertion pour différents emplois et les dispositifs de création d’entreprises.

-les programmes de développement communautaire et l’octroi d’aides monétaires et financières directes aux familles.

Ainsi vulnérabilité, qui apparait comme floue puisque quelle différence peut –on opérer entre personnes nécessiteuses – sans revenu, sans ressources ou en difficulté.., et promotion sociale, qui va de la recherche de travail à l’aide à l’habitat, constituent-elles les volets fondamentaux de la politique sociale de cette période de relance. Quant à la stabilité sociale elle fait l’objet de programmes déplus large portée.

c. Concrètement : quoi, pour qui et par qui ?

La confection du tableau suivant aide à mieux saisir les relations établies entre objectifs de la politique sociale et ses acteurs que sont les pouvoirs publics initiateurs et les bénéficiaires en tant que destinataires. Ainsi la colonne institutions et canaux d’affectation montre l’agent intervenant dans la concrétisation de la politique sociale. En effet hormis le ministère de la solidarité il existe bien d’autres organes qui de tout temps opèrent dans le social tels les établissements publics, les collectivités locales, … peut-on alors délimiter les rôles et déterminer quel organisme agit pour quel(s) objectifs ? Le fait est tel que l’on peut considérer que toutes ces institutions administratives peuvent concourir et œuvrer dans le sens des trois catégories d’objectifs.

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Tableau n°2- les relations objectifs - acteurs.

Qui ?

Institutions et Canaux d’affectation

Quoi ?

Objectifs visés

Pour qui ? bénéficiaires

1 Ministères -A-

STABILITE

a) entière société 2 Collectivités locales

3 Etablissements publics -B-

VULNERABILITE

b) enfance

c) jeunes en danger moral d) personnes âgées

4 ADS e) handicapés

5 Agences, Caisses nationales, et fonds ANSEJ, CNAC, ADS, ANGEM

g) femmes en difficultés sociales

6 Agences privées (promoteurs) -C-

PROMOTIONS

h) ménages

7 Associations i) associations

La stabilité, état économique et social évoluant sans perturbations et donc conditionné par l’équité, peut être considérée comme le résultat de toute action visant à offrir des biens économiques, financiers, monétaires, ou avantages à des ensembles d’individus de la société dans le sens d’atténuer les écarts dans le standing de vie (soutien des prix de base, de consommation…).

Tandis que la vulnérabilité est la situation, critique et précaire de personnes démunies, située juste à la limite du minimum de conditions de vie. Elle nécessite l’intervention directe des canaux d’affectation et d’allocation des ressources déterminées en volume et en montant.

Et la promotion sociale est la conséquence de toute action contribuant à l’amélioration des états économique et sociaux par l’offre de biens, d’avantages monétaires et financiers, de postes de travail à des catégories de personnes données.

Où placer les chômeurs en particulier jeunes ? Est-ce un problème de stabilité, de vulnérabilité ou de promotion ?

Ainsi la politique sociale, depuis l’année 2000, consiste-elle en la mise en place d’une série de dispositifs d’encouragement à l’insertion professionnelle et à la création d’emplois, notamment par le programme d’insertion sociale des

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jeunes diplômés(PID), le dispositif d’activités d’insertion sociale (DAIS) et le dispositif du micro-crédit pour les activités artisanales et les très petites entreprises (TPE).

La mise en œuvre de cette politique est confiée au Ministère de solidarité Nationale, de la famille et de la condition de la femme, et aux deux Agences sous tutelle, l’agence de développement social (ADS) et l’agence nationale de gestion de micro-crédit (ANGEM).

Peut-on dissocier les montants alloués à chacun des objectifs ?

Selon les publications du ministère de la S.N.F.C.F, dans son rapport période 1999/2013, il ressort que :

-le budget alloué aux enfants handicapés scolarisés (2013) au nombre de 18846 est de10milliards de DA soit 530600 DA/personne.

- les aides financières au titre du FSSN-fonds spécial solidarité nationale- ont évolué pour la période 2010/2013 ainsi :

Tableau N°3: les aides financières au titre du FSSN (Unité : Milliards de DA) .

Soit un cumul de 19.32 milliards de DA soit l’équivalent 1073333 mensualités à Smig 18000DA ou 89444 ans ou encore 8944 personnes travaillant chacune pendant 10 années à ce taux de salaire.

-Les allocations au titre du filet social, concernant l’AFS et l’IAIDG d’une part et l’insertion socioprofessionnelle d’autre part, distribuées par l’ADS ont évolué comme suit :

2010 2011 2012 2013 05 5.4 6.12 2.8

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Tableau N°4: Les allocations au titre du filet social (Unité : Milliards de DA)

Programme 1999 2013* Ecart 2013/1999 Taux

d’évolution 2013/1999 Aide et développement

social (AFS, IAIG,DEV- COM)

12,861 36,980 + 24,118 + 187,5 %

Insertion

socioprofessionnelle (TUP-HIMO, BA, PID, DAIS)

9,091 77,411 + 68,320 + 751,5%

Total 21,952 114,390 + 92,438 + 421,1 %

*L’IAIG a été fusionné avec le DAIS, le 22- 02-2011 ; AFS : Allocation forfaitaire de solidarité ; IAIG : Indemnité pour activité d’intérêt général, BA à partir de mars 2005

Source : ministère de la SNFCF décembre 2013.

Avec un indice des prix à la consommation alimentaire de l’ordre de 1.87 base 2000 l’évolution en volume des allocations en 2013 n’est en fait que de 61 milliards seulement d’où un différentiel de progression de 39 milliards dont une part importante (74%) est accordée à l’emploi temporaire et pour 26%

seulement à l’aide et au développement social.

-le dispositif de microcrédit, sous contrôle de l’ANGEME, a intéressé 562000 personnes pour un montant de 54 milliards DA étalés sur 10 années.

Ainsi les allocations AFS ont bénéficié à des personnes âgées pour 46,4%, des personnes handicapées pour 33,3%, des personnes incurables âgées de plus de 18 ans pour 11,3% et des femmes divorcées ou veuves chefs de familles pour 9,00%.

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Graphique N°1 -Répartition des bénéficiaires de l’AFS.

Source : Publication du Ministère de la solidarité nationale, de la famille et de la condition de la femme, Décembre 2013.

Tandis que l’IAIG a concerné beaucoup plus les chefs de familles (67,6%) dont des jeunes âgés entre 18 ans et 40 ans pour 65,7%.

Tableau N°5 -Répartition des bénéficiaires de l’IAIG par tranche d’âge.

Age Répartition des bénéficiaires de l’IAIG par tranche d’âge 18-25 ans 17,8%

26-30 ans 20,9%

31-40 ans 27,0%

41-50 ans 20,4%

51-60 ans 11,7%

Plus de 60 ans 2,2%

Source : Evolution du secteur de la solidarité nationale (1999-2013), Ministère de la solidarité nationale, de la famille et de la condition de la femme, Décembre 2013.

Au total donc ce sont des dizaines de milliards de dinars algériens (DA) qui sont alloués à environ un million de personnes.

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III. Cohérences :

La cohérence dans le montage des projets établit, dans l’espace et dans le temps, une relation logique et sans équivoque entre ressources et objectifs. Elle signifie le respect total de l’hypothèse ayant amené la décision initiale ayant généré le projet mis en œuvre. Elle suppose donc l’inexistence de facteurs ou de déterminants contraires au sein d’une même unité, même organisation¹⁹. Appliquer à la politique sociale la cohérence consiste à rapprocher la production de l’effet des ressources allouées aux objectifs visés. Autrement dit examiner la cohérence de la politique sociale revient à l’interpréter par rapport à sa portée et par rapport à son inscription spatio-temporelle. Ainsi la politique sociale peut être interprétée sous l’angle de l’optimalité parétienne (1896).Quoique celle –ci relève de l’apanage du marché avec ses trois niveaux d’optimum il n’en demeure pas moins que c’est un projet nécessitant l’allocation de ressources.

Rappelons qu’un optimum est une situation économique- et aussi sociale- où l’on (l’Etat entre autre) ne peut améliorer la situation (économique et/ou sociale) d’un individu ou d’un groupe d’individus sans en détériorer la situation des autres individus ou groupes d’individus. Comme l’intervention publique est très souvent problématique- il n’y a pas que des gagnants, il y a aussi des perdants ou à la limite un statu quo pour certains- l’argument avancé dans de tels cas est l’existence de la possibilité de compensation (Kaldor et Hicks 1936) laquelle cependant, elle aussi, n’est pas exempte de paradoxes (Scitovsky, 1941).

C’est parce que la politique sociale poursuit des objectifs aussi différents, lutte contre la vulnérabilité – assurer stabilité et cohésion que promotion sociales - que des conflits d’intérêts entre objectifs en particulier peuvent apparaitre.

Aussi l’incohérence peut-elle entacher l’octroi des allocations. En ce sens ‘’ces problèmes de cohérence et de conflits d’objectifs se sont d’ailleurs renforcés avec l’élargissement très net de la panoplie des instruments de soutien aux bas…

qu’ils aient eu pour objectif d’ouvrir l’accès à l’emploi ou de contribuer plus directement à leurs ressources par des revenus de transferts’’²⁰. Par conséquent plus l’action publique se développe plus les outils se multiplient et plus l’incohérence et conflits règnent au niveau des bénéficiaires, au niveau de la société et à celui des acteurs décideurs.

Donc la cohérence de la politique sociale consiste à l’examiner par rapport aux groupes cibles des personnes nécessiteuses, ou démunies, ou en difficultés, âgées, handicapées, sans revenus. Il s’agit de rendre intelligibles des qualificatifs qui peuvent être flous…

19V. Giard ‘’on peut définir la cohérence décisionnelle comme le résultat de prises de décisions s’appuyant sur le même ensemble d’hypothèses et de règles d’évaluation et de décision, permettant d’assurer l’allocation optimale des ressources (efficience), conformément aux objectifs de l’organisation (efficacité)’’..in ‘’cohérence décisionnelle’’ 2004/1 lamsade . dauphine/Univ. Paris Dauphine

20Fougère Denis et al., « Introduction » in Revue économique, 2002/6 Vol. 53, p. 1111-1126.

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Deux types de cohérence peuvent être considérés. D’une part une cohérence interne qui consiste à examiner l’élaboration et le montage même de la politique sociale. Il s’agit des principes de cette politique et des instruments qui en sont sélectionnés.

D’autre part une cohérence externe qui consiste à considérer la politique sociale dans le contexte global, général de l’état économique du pays.

Appréhender la sphère sociale dans son rapport avec la sphère économique et en même temps avec la sphère de la politique publique : à titre d’exemple l’école publique est gratuite sur laquelle viennent se greffer d’autres d’aides lesquelles par exemple se rajoutent à d’autres allocations familiales et prime de scolarité ou subventions du livre, du transport?

a. Cohérence interne:

Bien que les objectifs et les populations cibles soient distincts et déterminés les canaux offerts œuvrent ensemble dans la réalisation des trois objectif supra déterminés, or d’après Tinbergen par exemple (un instrument pour chaque objectif), ou bien d’après l’approche BIT travail décent, versionune vie décente, la politique sociale ne peut intervenir à tous les niveaux. Ainsi pour la promotion sociale ou économique il existe bien un marché dont il faut saisir les opportunités d’autant que les objectives autonomisations par l’éducation, santé… sont réalisées à plus de 90% en Algérie. C’est ainsi que les aides et transfert aux ménages atteignent 230 milliards de dinars par an sur la période 1999-2012, alors que les aides implicites, celles non budgétisées, représentent 17% du PIB en 2010, soit le montant de 800 milliards de dinars répartit en 150 milliards pour l’électricité et 650 milliards pour le carburant, ainsi les aides pour l’entière société sont supérieure aux aides accordés aux nécessiteux .

Ainsi et au contraire des autres politiques la politique sociale, stricto sensu, cible des catégories ou groupes d’individus qualifiés de vulnérables. Et en ce sens elle ne doit concerner que les transferts sociaux.

Leur acheminement à destination peut prendre plusieurs formes, monétaires ou en nature, et emprunter plusieurs voies offertes directement ou par le marché par l’intermédiaire d’entreprises privées. Par ailleurs il se peut que plusieurs caisses ciblent le même groupe…

b. Cohérence externe:

La politique économique dite de relance offre de multiples opportunités d’inclusion. En effet les projets publics et l’incitation et la motivation d’entreprendre créent de l’emploi et donc procèdent à de la distribution de revenus.

Aussi est-il constaté que plus le volume de l’investissement, le taux de croissance économique, des aides et subventions accordées aux entreprises, le recul de la pauvreté- pib/hab –le parc automobile tout comme le parc logement et habitat, valorisation des pensions et taux de salaire (Smig),augmentent plus le champ de la politique sociale s’élargit !

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Des phénomènes contradictoires voient ainsi le jour.

En outre l’économie informelle est bien une réalité. Et donc des revenus informels sont obtenus.

Et donc d’un point de vue cohérence il est à examiner les incidences d’une part des investissements et des crédits sur le social et d’autre part les incidences de l’action sociale publique- se soldant par des sommes importantes accordées sans contrepartie- sur l’économique comme par exemple les prix et l’inflation ou encore la structure de la demande des ménages et donc l’interaction des deux phénomènes sur le pouvoir d’achat en tant que objectif premier des politiques économique et sociale.

Les actions discriminantes créent des avantages non nécessaires qui pervertissent les comportements : allocations équivalentes ou supérieures au Smig : démotiver à la recherche de l’emploi. Il existe bien un marché financier pour contracter emprunt et crédit, un marché du logement, un marché du travail.. qui offrent bien des services et biens.

D’autres incompatibilités entre économique social sont à appréhendées. Ainsi la politique sociale est prônée sans considération, des plans de développement communautaires, ni des instruments de la politique économique tel l’impôt. En effet biens des allocations ont accordées mais peuvent être érodées par l’impôt ou la restriction, par système de paliers ou de tranches qui font doubler ou quadrupler le prix, en matière de consommation de biens primordiaux à l’exemple des taxes , impôts et timbres sur l’eau, l’électricité, le gaz, le livre, certains médicaments qui au titre des OMD font partie du social… l’on assiste donc à l’octroi d’aides et allocations d’un côté et de la forte imposition fiscale de l’autre.

A priori les contradictions évidentes battent leur plein. Plus il y a progression de l’emploi, en effet le taux de chômage diminue de 21% en 2000 à moins de 9% en 2014, plus l’assistance publique et les aides sociales deviennent importantes. Les aides sont, en moyenne annuelle durant cette période, de 240 milliards de dinars. Autrement dit il y a bipolarité de la politique gouvernementale : un pôle qui s’occupe de l’emploi et l’autre qui s’affaire aux aides sans concertation ni confrontation des statistiques et données et des incidences mutuelles des interventions sectorielles et de leur synergie à l’échelle globale. L’étude transversale, ainsi que celle intergénérationnelle ou de développement durable, sont ainsi éludées.

Cependant au regard des dépenses de consommation des ménages il s’avère que les algériens dépensent beaucoup plus pour la nourriture (42 %) et très peu pour l’éducation, la culture et les loisirs (3%). Ainsi aux termes du théorème ou loi de Giffen – Engel (1880), ou selon la pyramide de Maslow (1943), l’ensemble des ménages disposent, de manière homogène, de bas revenus dont

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presque la moitié de leurs dépenses est consacrée à l’achat de biens alimentaires… Par conséquent la politique sociale doit être minutieuse afin d’éviter les discriminations, distorsions ou réactions inattendues.

Cette même appréhension est confirmée par la structure des dépenses selon les déciles au niveau national. En effet la même source de référence fait état d’une même structure de dépenses touchant de manière quasi-homogène l’ensemble des déciles avec des écarts très réduits exception faite du dernier décile avec un écart assez significatif par rapport au premier décile. Ce qui peut signifier que les comportements en matière de consommation sont identiques pour l’ensemble des ménages (pauvres, moyens ou aisés) et donc ces mêmes ménages connaissent les mêmes contraintes en matière de revenus ou de prix.

Les biens alimentaires sont à prix élevés. Viennent ensuite les charges de l’habitat, avec ce qu’elles incorporent comme taxes et impôts, au second rang.

Ainsi politique sociale est intimement liée à la politique économique d’où la sélection très appropriée et très adéquate en matière de choix de leurs instruments respectifs.

Tableau N°6 - Répartition et structure des dépenses totales annuelles des ménages selon la dispersion et les groupes de produits (Unité : milliards de DA)

Dispersion Urbain Rural Ensemble

Groupes de produits

Valeur % Valeur % Valeur %

Alimentation &

boissons

1 281,1 40,1 594,3 45,9 1 875,3 41,8

Habillement &

chaussures

261,9 8,2 101,6 7,8 363,5 8,1

Logements &

charges

703,9 22,0 211,7 16,3 915,5 20,4

Meubles & articles ménagers

90,1 2,8 32,1 2,5 122,2 2,7

Santé & hygiène corporelle

158,2 5,0 55,9 4,3 214,2 4,8

Transport &

communications

366,8 11,5 173,2 13,4 540,0 12,0

Education, culture

& loisirs

113,6 3,6 29,1 2,2 142,7 3,2

Produits divers &

autres dépenses

218,5 6,8 97,5 7,5 316,1 7,0

Ensemble 3 194,1 100 1 295,4 100 4 489,5 100

Source: Premiers résultats de l’Enquête Nationale sur les Dépenses de Consommation et le Niveau de Vie des Ménages 2011/ONS.

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Graphique N°2.

Tableau N°7 - Structure des dépenses globales par groupes de produits, déciles et dispersion national Groupes

de produits/ Décile

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 ensemble

Alimentation

& boissons

54.1 53.3 52.4 50.7 49.1 46.7 45.5 44.2 39.6 28.1 41.8

Habillement

& chaussures

7.5 7.8 8.5 8.6 8.9 8.8 9.0 8.3 8.6 6.8 8.1

Logements

& charges

20.3 19.2 18.7 20.0 20.5 22.0 21.7 21.7 22.01 18.5 20.4

Meubles &

articles ménagers

1.8 1.7 1.9 2.1 2.2 2.3 2.9 2.9 3.4 3.1 2.7

Santé &

hygiène

corporelle

3.7 4.3 4.8 5.0 4.7 5.1 5.2 5.1 5.1 4.3 4.8

Transport &

communications

6.3 6.5 6.5 6.6 6.5 7.3 7.5 8.3 10.5 24.0 12.0

Education, culture & loisirs

2.3 2.4 2.5 2.5 2.7 2.8 2.9 3.2 3.7 3.8 3.2

Produits divers

& autres dépenses

4.0 4.7 4.6 4.5 5.3 5.0 5.4 6.2 7.0 11.3 7.0

Ensemble 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Source : Premiers résultats de l’Enquête Nationale sur les Dépenses de Consommation et le Niveau de Vie des Ménages 2011/ONS

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Conclusion :

Ni le montage ni le contrôle de la politique sociale ne sont des opérations aisées.

Dans tous les cas les effets sont saisis en termes de bien être (amélioration des situations d’individus) ou en termes de réduction des charges publiques (moins de dépenses publiques) ou d’optimalité des ressources employées (utilité marginale égalise le coût marginal). L’importance des effets apparait aussi au niveau de la synergie que créent ces instruments et au niveau de l’annihilation de toute incohérence entre eux et de ses conséquences sur les objectifs visés.

Aussi les aides et subventions accordées auront-elles besoin de stabilisateurs de prix, des impôts ou autre variable économique de manière à ce que les buts attendus soient réalisés sans discrimination ni pénalité entre bénéficiaires par exemple ruraux et urbains.. Autrement dit sélectionner une procédure ou technique donnée suppose l’existence, ou la sélection en même temps, d’une procédure ou technique qui mènerait à la réalisation de l’objectif pour lequel elle a été initiée.

Trop d’instruments d’interventions sociales amènent à l’apparition de faits contraires et donc de l’incohérence de la politique d’aide et de promotion sociale.

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14. La scoumes Pierre et Le Galès Patrick,« Introduction : L'action publique saisie par ses instruments », in Pierre La scoumes et Patrick Le Gal , Gouverner par les instruments Presses de Sciences Po (P.F.N.S.P.) « Académique », 2005 p. 11-44.

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21. Premiers résultats de l’Enquête Nationale sur les Dépensesde Consommation et le Niveau de Vie des ménages 2011/ONS.