N° 420651 SAS Entoma
3ème et 8ème chambres réunies Séance du 29 mai 2019 Lecture du 28 juin 2019
CONCLUSIONS
M. Laurent Cytermann, rapporteur public
Dans un rapport de 2013 intitulé Edible Insects (en français, « insectes comestibles »), l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (la FAO) recommande d’envisager l’élevage d’insectes à grande échelle. Face au défi de la sécurité alimentaire, consistant à nourrir 9 milliards d’être humains à l’horizon 2030 et les milliards d’animaux élevés chaque année pour nourrir ces êtres humains, les insectes pourraient présenter, selon l’agence onusienne, de multiples avantages : rythme de reproduction rapide, taux de croissance élevé par rapport aux élevages « conventionnels », qualités nutritionnelles grâce à une teneur élevée en protéines et faible impact sur l’environnement grâce à de moindres émissions de gaz à effet de serre et une demande réduite en espace d’élevage.
D’ailleurs, près de 2,5 milliards d’humains mangent régulièrement des insectes dans le monde. Et si en Europe, l’entomophagie délibérée demeure une pratique marginale, l’entomophagie accidentelle est plus répandue qu’on ne le croit, car les normes du codex alimentaire autorisent la présence d’un maximum de 0,1 % de fragments d’insecte. Selon un entomologiste néerlandais1, notre consommation involontaire annuelle d’insectes serait ainsi comprise entre 500 grammes et 1 kilogramme…
L’élevage d’insectes en vue de leur consommation alimentaire sur les marchés européens pourrait donc être un créneau économique porteur. Et c’est sur ce créneau que s’est lancé la SAS Entoma, qui a pour objet depuis le mois d’octobre 2012 la transformation et la commercialisation sous la marque Jimini’s de trois espèces d’insectes comestibles : le criquet migrateur africain, le ver de farine et le grillon.
Le 20 novembre 2014, à l’occasion du salon « Saveurs des Plaisirs Gourmands » à la porte de Versailles, les services de la direction départementale de la protection des populations (DDPP) de Paris ont constaté la présence de ces produits sur le stand de la société Entoma et ont procédé à la consignation de 209 boîtes d’insectes destinées à la vente et susceptibles d’être impropres à la consommation. Après différents échanges entre la société et ces services rattachés à la préfecture de police, un arrêté du préfet de police du 27 janvier 2016 a suspendu la mise sur le marché des produits commercialisés par la société Entoma et ordonné leur retrait. Cet arrêté a été pris au visa de l’article L. 215-8-4 du code de la consommation alors
1 Cf. ANSES, La valorisation des insectes dans l’alimentation et l’état des lieux des connaissances scientifiques sur les risques sanitaires en lien avec la consommation des insectes, février 2015.
en vigueur2, qui permet au représentant de l’Etat de prendre de telles mesures lorsqu’un produit à été mis sur le marché sans avoir été autorisé conformément à la réglementation applicable. Le préfet de police a estimé que les insectes commercialisés par la société Entoma relevaient du champ d’application du règlement européen du 27 janvier 19973 dit « Novel Food », qui soumet à un régime d’autorisation préalable la mise sur le marché d’aliments ou d’ingrédients alimentaires pour lesquels la consommation humaine est jusqu'ici restée négligeable dans la Communauté, et constaté qu’une telle autorisation n’avait pas été sollicitée.
Une demande de suspension de l’arrêté par la société a été accueillie par une ordonnance du JRTA de Paris du 18 mars 2016. Vous avez rejeté le pourvoi du ministre de l’économie contre cette ordonnance (27 juillet 2016, Min. c/ Société Entoma, n° 398451, 3e CJS, Inédit), au motif qu’eu égard à son office, le juge des référés n’avait pas commis d’erreur de droit en retenant comme étant propre à créer un doute sérieux sur la légalité de l’arrêté attaqué le moyen tiré de ce que le règlement du 27 janvier 1997 n’était pas applicable. En revanche, au fond, le tribunal administratif de Paris a rejeté la demande d’annulation de la société par un jugement du 9 novembre 2017, rejet confirmé par un arrêt de la cour administrative d’appel de Paris du 22 mars 2018, contre lequel la société se pourvoit en cassation.
1. Le premier moyen du pourvoi, qui porte sur le cœur du litige et justifie l’examen de cette affaire par votre formation de jugement, est tiré de ce que la cour a commis une erreur de droit en jugeant que l’article 1.2.e) du règlement du 27 janvier 1997 devaient s’interpréter comme incluant les insectes entiers.
Le règlement « Novel Food » du 27 janvier 1997, en vigueur à la date de la décision attaquée, est un règlement d’harmonisation des législations nationales en matière de nouveaux aliments ou ingrédients alimentaires, afin de favoriser leur libre circulation tout en assurant la protection de la santé publique. Selon l’article 4, la personne responsable sur la mise sur le marché de ces aliments soumet une demande à l’Etat membre dans lequel le produit doit être mis sur le marché pour la première fois.
Le champ d’application du règlement est défini par l’article 1er. Les aliments ou ingrédients entrant dans ce champ doivent remplir deux conditions cumulatives. D’une part, leur
« consommation humaine est jusqu'ici restée négligeable dans la Communauté », les mots
« jusqu’ici » signifiant à la date de l’entrée en vigueur du règlement, soit le 15 mai 1997.
D’autre part, les aliments ou ingrédients doivent relever d’une des catégories énumérées par l’article 1.2, dont le e) mentionne : « les aliments et ingrédients alimentaires composés de végétaux ou isolés à partir de ceux-ci et les ingrédients alimentaires isolés à partir d'animaux ». La question principale posée par le présent litige est celle de savoir si les
« ingrédients alimentaires isolés à partir d'animaux » comprennent les aliments entiers, et pour ce qui concerne notre litige les insectes entiers. Vous n’avez pas tranché cette question lorsque vous avez examiné le pourvoi contre l’ordonnance de référé, car vous vous en êtes tenus à un contrôle distancié de l’erreur de droit conformément à votre jurisprudence Communauté d’agglomération Saint-Etienne métropole (Sect., 29 novembre 2002, n° 244727, Rec.).
2 Dont les dispositions sont reprises aujourd’hui à l’article L. 521-16 de ce code.
3 Règlement (CE) n° 258/97 du Parlement européen et du Conseil du 27 janvier 1997 relatif aux nouveaux aliments et aux nouveaux ingrédients alimentaires.
La cour s’est fondée sur les finalités de santé publique du règlement pour juger qu’il n’y avait pas lieu d’opérer une différence de traitement entre la commercialisation de substances à base d’insectes et celle d’insectes entiers. La société soutient au contraire que les insectes entiers ne peuvent être considérés comme des « ingrédients alimentaires isolés à partir d'animaux ».
Ces dispositions du règlement du 27 janvier 1997 ont suscité des interrogations sur leur applicabilité aux insectes entiers bien avant les déboires de la société Entoma. Dès 2002, dans un document de réflexion sur la mise en œuvre du règlement cité par les parties, la direction générale de la santé et de la protection des consommateurs (dite DG SANCO) de la Commission européenne s’interrogeait sur le fait qu’à la différence des végétaux, pour lesquels il est fait mention à la fois des ingrédients « composés de végétaux » ou « isolés à partir de ceux-ci », le règlement ne mentionne que les « ingrédients alimentaires isolés à partir d’animaux ». Relevant le cas de scorpions entiers dans de l’eau-de-vie, qui n’avaient pu être considérés comme de nouveaux aliments relevant de cette catégorie, la DG SANCO indiquait qu’il « ne semble pas qu’il y ait une quelconque raison de police sanitaire d’exclure les animaux entiers de cette catégorie de nouveaux aliments » et que « cette exclusion ne paraît pas avoir été intentionnelle ».
Sur la base de ces dispositions, la pratique des Etats membres a varié. Comme l’atteste la réponse à une question parlementaire produite par le ministre de l’économie, la France a considéré que les insectes entiers entraient dans le champ d’application du règlement, ligne suivie également par le Luxembourg. En revanche, le Royaume-Uni, la Belgique et les Pays- Bas, ont choisi de ne pas imposer de procédure d’autorisation spécifique, dans l’attente d’une nouvelle réglementation européenne.
La situation a été clarifiée par l’adoption du règlement du 25 novembre 2015 relatif aux nouveaux aliments4, dit « nouveau règlement Novel Food », qui s’est substitué au règlement du 27 janvier 1997. Sont désormais qualifiés de « nouvel aliment » les « denrées alimentaires qui se composent d'animaux ou de leurs parties, ou qui sont isolées ou produites à partir d'animaux ou de leurs parties ». Le nouveau règlement n’est cependant entré en application que le 1er janvier 2018. Selon l’article 35.2 relatif aux mesures transitoires, les denrées alimentaires n’entrant pas dans le champ d’application de l’ancien règlement, légalement mises sur le marché avant le 1er janvier 2018 et entrant dans le champ d’application du nouveau règlement peuvent continuer d’être mises sur le marché jusqu’à l’obtention d’une autorisation et au plus tard le 2 janvier 2020. Si vous reteniez la thèse de la société Entoma concernant le champ d’application de l’ancien règlement, ses produits bénéficieraient donc de cette mesure transitoire et pourraient légalement êtres vendus pour la consommation jusqu’à cette date.
2. L’argument qui justifie la position française et qui a convaincu les juges du fond est celui de la cohérence du champ d’application du point de vue de la santé publique. Il est difficilement contestable que si la consommation de parties d’insectes soulève des problèmes de santé publique, il est probable qu’il en va de même de la consommation d’insectes entiers.
Toutefois, cet argument n’est pas suffisant. Une législation peut avoir un champ d’application qui n’est pas tout à fait satisfaisant du point de vue de la cohérence de l’action en santé
4 Règlement (UE) 2015/2283 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 relatif aux nouveaux aliments, modifiant le règlement (UE) n° 1169/2011 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant le règlement (CE) n° 258/97 du Parlement européen et du Conseil et le règlement (CE) n° 1852/2001 de la Commission.
publique, sans que cette circonstance suffise à élargir ce champ au-delà de ce que prévoit la législation. Il revient alors au législateur de l’élargir. C’est donc d’abord le texte du règlement du 27 janvier 1997 qu’il convient d’examiner.
Or celui-ci ne paraît guère ambigu. L’article 1.2.e) désigne « les aliments et ingrédients alimentaires composés de végétaux ou isolés à partir de ceux-ci et les ingrédients alimentaires isolés à partir d'animaux ». La formule « ingrédients alimentaires isolés à partir d’animaux », si elle n’est pas habituelle en français courant, indique bien que l’ingrédient est extrait de l’animal et n’est pas constitué par l’animal lui-même. Surtout, l’asymétrie avec les végétaux est très nette : le texte distingue bien pour ces derniers les ingrédients composés de végétaux ou isolés à partir de ceux-ci ; en ne reprenant pas la formule symétrique
« ingrédients alimentaires composés d’animaux », que vous auriez pu interpréter plus aisément comme couvrant les animaux entiers, le législateur européen a retenu un champ nécessairement moins large que celui prévu pour les végétaux.
Selon la jurisprudence constante de la CJUE, la détermination de la signification et de la portée des termes pour lesquels le droit de l’Union ne fournit aucune définition doit être établie conformément au sens habituel de ceux-ci dans le langage courant, tout en tenant compte du contexte dans lequel ils sont utilisés et des objectifs poursuivis par la réglementation dont ils font partie (cf. par exemple 24 juin 2015, Hotel Sava Rogaska, C-207/14) et l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union implique, en outre, une comparaison de ses versions linguistiques (6 octobre 1982, Cilfit, C-283/81), la disposition en cause devant, en cas de divergence entre celles-ci, être interprétée en fonction de l’économie générale et de la finalité de la réglementation dont elle constitue un élément.
En l’espèce, il convient certes de tenir compte de la finalité de santé publique du règlement Novel Food, exprimée notamment par son considérant 2, selon lequel, « afin de protéger la santé publique, il est nécessaire de s'assurer que les nouveaux aliments et les nouveaux ingrédients alimentaires font l'objet d'une évaluation d'innocuité unique suivant une procédure communautaire avant d'être mis sur le marché dans la Communauté ». Cet objectif ne suffit toutefois pas à définir le champ d’application puisque l’article 1.2 délimite au sein des nouveaux aliments les catégories concernées par le règlement. L’examen d’autres versions linguistiques conforte plutôt l’interprétation restrictive de la version française. La version anglaise mentionne les « foods and food ingredients (…) isolated from animals », tandis que la version allemande mentionne les « aus Tieren isolierte Lebensmittelzutaten ».
L’emploi des prépositions « from » et « aus » nous paraît suggérer, du moins dans notre modeste compréhension de ces deux langues, une mise à distance entre l’ingrédient et l’animal lui-même.
Les éléments de positionnement des institutions européennes cités par les parties n’invalident pas cette lecture restrictive. Si le document de la DG SANCO indique que l’omission des insectes entiers n’est « pas intentionnelle », il admet ainsi implicitement que cette omission existe et la Commission ne semble pas avoir cherché à défendre la thèse selon laquelle le règlement du 27 janvier 1997 aurait dû être interprété comme couvrant les insectes entiers. De même, en défendant l’élargissement du champ d’application aux insectes entiers dans une note de la DGCCRF, les autorités françaises semblent avoir admis dans leurs échanges avec la Commission que ceux-ci n’étaient pas couverts.
L’examen du nouveau règlement « Novel Food » ne montre pas non plus que ses auteurs aient entendu lui donner sur ce point une portée interprétative de l’ancien règlement. Le considérant
n° 8 indique ainsi : « Le champ d'application du présent règlement devrait, en principe, demeurer identique à celui du règlement (CE) n° 258/97. Toutefois, étant donné l'évolution scientifique et technologique depuis 1997, il y a lieu de revoir, de préciser et de mettre à jour les catégories d'aliments qui constituent de nouveaux aliments. Ces catégories devraient inclure les insectes entiers et leurs parties. ». Les insectes entiers sont donc bien mentionnés parmi les évolutions du champ d’application.
Et contrairement à la CAA de Paris, il ne nous paraît pas possible de déduire de l’arrêt Davitas GmbH c/ Stadt Aschaffenburg (9 novembre 2016, C-448/14) des conséquences directes sur la question posée par le présent litige. L’arrêt Davitas porte sur l’interprétation d’un autre alinéa de l’article 1er du règlement du 27 janvier 1997 sur le champ d’application, incluant dans ce champ « les aliments et ingrédients alimentaires présentant une structure moléculaire primaire nouvelle ». La question posée était de savoir si une molécule présente dans la nature, en l’espèce une substance minérale d’origine volcanique, mais non utilisée jusqu’alors dans l’alimentation était « nouvelle » au sens de ces dispositions. La Cour a répondu que « l’expression « structure moléculaire primaire nouvelle » se rapporte aux aliments ou aux ingrédients alimentaires qui n’ont pas fait l’objet de consommation humaine sur le territoire de l’Union européenne avant le 15 mai 1997 ». Elle a considéré que cette interprétation, à la différence d’une interprétation qui se serait restreinte aux molécules de synthèse nouvelles en ce qu’elles n’existaient pas dans la nature, permettait de garantir une protection effective de la santé publique. Toutefois, l’alinéa en cause comportait une véritable ambiguïté qui nous paraît absente dans la formule « ingrédients alimentaires isolés à partir d'animaux ».
3. Les préoccupations de santé publique pourraient vous retenir d’adopter une interprétation restrictive du champ d’application de l’ancien règlement. Elles nous semblent cependant devoir être ramenées à leur juste mesure.
Tout d’abord, l’enjeu est aujourd’hui largement rétrospectif. Pour les insectes entiers qui n’étaient pas commercialisés avant le 1er janvier 2018, le régime d’autorisation préalable est désormais applicable. Pour les quelques produits pionniers comme ceux de la société Entoma commercialisés avant cette date, la période transitoire qui découlerait de l’interprétation restrictive du champ d’application de l’ancien règlement se terminera le 2 janvier 2020, c’est- à-dire dans quelques mois. Dans l’intervalle, il sera toujours loisible aux autorités préfectorales d’intervenir sur le fondement de leurs pouvoirs généraux a posteriori s’il s’avère qu’un produit présente un danger pour la santé publique : ainsi, selon l’article L. 521-7 du code de la consommation, « s’il est établi que des produits ne sont pas conformes à la réglementation en vigueur ou présentent ou sont susceptibles de présenter un danger pour la santé publique ou la sécurité des consommateurs, l'autorité administrative peut ordonner par arrêté une ou plusieurs des mesures suivantes : la suspension de la mise sur le marché, le retrait, le rappel et la destruction »
Ensuite, les avis des agences sanitaires sont assez nuancés sur les risques associés à la consommation d’insectes. L’avis de l’ANSES du 9 avril 2015, intitulé « Consommation d’insectes : état des lieux des dangers potentiels et des besoins de recherche », souligne à plusieurs reprises que les risques sont identiques à ceux associés à d’autres catégories d’aliments, notamment les risques d’allergies (les insectes comportant des allergènes communs aux autres catégories d’arthropodes, telles que les acariens, les crustacés et les mollusques) et les risques liés à une conservation inadaptée. Quant à l’Autorité européenne de
sécurité des aliments (EFSA), dans un avis du 8 octobre 20155, elle insiste sur la nécessité d’une bonne maîtrise des substrats sur lesquels sont nourris les insectes dans les installations d’élevage. Les deux agences concluent à la nécessité de développer la recherche pour combler le manque actuel de données. Bref, si ces avis justifient l’instauration d’un régime d’autorisation préalable, ils ne soulèvent pas de préoccupation majeure quant au maintien jusqu’au 2 janvier 2020 de la commercialisation libre des quelques produits aujourd’hui disponibles sur le marché.
Nous vous invitons donc à accueillir ce moyen d’erreur de droit, qui suffit à entraîner l’annulation totale de l’arrêt. Vous n’aurez ainsi pas à examiner les autres moyens du pourvoi.
PCMNC :
- à l’annulation de l’arrêt attaqué ;
- au renvoi de l’affaire à la CAA de Paris ;
- à ce qu’il soit mis à la charge de l’Etat le versement à la société Entoma d’une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du CJA.
5 “Risk profile related to production and consumption of insects as food and feed”, EFSA Scientific Committee.
