N° 428919
Communauté de communes Cœur d’Ostrevent
3e chambre jugeant seule Séance du 20 janvier 2020 Lecture du 7 février 2020
CONCLUSIONS
M. Laurent Cytermann, rapporteur public
Lorsqu’un référé-suspension est dirigé contre un arrêté préfectoral modifiant le périmètre géographique d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), l’urgence doit-elle être présumée, eu égard à la nature et aux effets de cette mesure ? Telle est la principale question posée par cette affaire.
La communauté de communes Cœur d’Ostrevent (CCCO) regroupe une vingtaine de communes situées entre Douai et Valenciennes. La commune d’Emerchicourt, qui compte 880 habitants et en faisait partie jusqu’au 1er janvier 2019, souhaitait depuis plusieurs années rejoindre la communauté d’agglomération Porte du Hainaut (CAPH). Le conseil municipal d’Emerchicourt et le conseil communautaire des Portes du Hainaut ont adopté des délibérations concordantes le 16 janvier 2015 et le 9 février 2015 en faveur d’un changement d’intercommunalité et la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) a rendu un avis favorable le 23 octobre 2015. Après quelques années de discussions entre les acteurs concernés, le retrait de la commune d’Emerchicourt de la CCCO a finalement été décidé par un arrêté du préfet du Nord du 22 décembre 2018, dans le cadre de la procédure dite de retrait-adhésion prévue par l’article L. 5214-26 du code général des collectivités territoriales.
La CCCO a saisi le tribunal administratif de Lille d’une demande d’annulation de cet arrêté, assortie d’un référé-suspension. Par une ordonnance du 28 février 2019, le juge des référés du tribunal administratif de Lille a rejeté la demande de suspension pour défaut d’urgence. La CCCO se pourvoit en cassation contre cette ordonnance.
1. Elle soutient d’abord que le juge des référés du tribunal administratif a commis une erreur de droit en écartant l’existence d’une présomption d’urgence au regard des effets de la mesure quant à l’exercice de leurs compétences par les personnes publiques concernées.
Contrairement à ce que soutient la CCCO, votre jurisprudence n’est pas engagée à ce jour dans la reconnaissance d’une présomption d’urgence pour les actes modifiant le périmètre d’un EPCI, notamment les actes pris dans le cadre d’une procédure de retrait-adhésion.
Une présomption d’urgence a été reconnue à plusieurs reprises pour des actes modifiant la répartition des compétences entre une collectivité territoriale et un groupement de collectivités ou entre deux groupements, dans diverses hypothèses : création d’un EPCI, qui entraîne pour les communes concernées un transfert de compétences (CE, 10 octobre 2003, Commune de Vignely, n° 255169, Inédit) ; transfert de compétences d’un syndicat intercommunal vers une communauté de communes (CE, 30 décembre 2009, Syndicat intercommunal à vocation unique (SIVU) de gestion du centre social intercommunal rural, n° 328184, Tab.) ; dissolution d’un EPCI par fusion avec un autre EPCI (CE, 17 mars 2017, Ministre de l'intérieur c/ Communauté de communes du Cordais et du Causse, n° 404891, Tab.).
Mais l’hypothèse d’une modification du périmètre d’un EPCI est différente, car le critère retenu par votre jurisprudence est celui de la modification de la répartition des compétences.
Comme l’expliquait Edouard Geffray dans ses conclusions sur la décision SIVU, « nous pensons en effet qu’il faut différencier le cas du retrait ou de la perte de compétence, des autres hypothèses comme, par exemple, la modification du périmètre de structures intercommunales ou encore la répartition des prérogatives entre plusieurs échelons pour l’exercice d’une compétence ».
S’agissant des décisions modifiant le périmètre d’un EPCI dans le cadre d’une procédure de retrait-adhésion, vous n’avez jamais reconnu avec la même clarté l’existence d’une présomption d’urgence. Certes, dans ses conclusions sur la décision Commune de Poigny (CE, 28 décembre 2005, n° 281849, Rec.), la première à s’être prononcée sur une telle procédure, Emmanuel Glaser vous invitait à considérer que « dès lors qu’il y a transfert de compétences et de ressources fiscales, il y a urgence ». Mais la décision elle-même est plus ambiguë, puisqu’elle juge qu’eu « qu’eu égard au transfert de compétences et de ressources fiscales opéré par les arrêtés en cause (…) la condition d’urgence définie par l’article L. 521 1 du code de justice administrative précité doit, en l'espèce, être regardée comme remplie » ; « en l’espèce », et non en principe. Dans deux décisions plus récentes, vous avez reconnu l’urgence au vu des circonstances de l’espèce et sans vous appuyer sur l’existence d’une présomption (CE, 4 avril 2018, Communauté de communes Eure-Madrie-Seine, n° 415471, Inédit ; CE, 24 avril 2019, Communauté de communes du Vexin normand et autres, n°
419842, Tab. sur un autre point), sans qu’il faille y voir une prise de position sur le principe.
De bons arguments existent en faveur d’une présomption d’urgence s’agissant de ce type de décisions. Le retrait d’une commune d’un EPCI emporte par lui-même des conséquences multiples et importantes. Il prive l’EPCI des recettes fiscales afférentes aux bases fiscales de la commune. Il entraîne sur le territoire de commune un transfert de gestion des services publics relevant de la compétence de l’EPCI, dans des domaines tels que la gestion des déchets, la distribution de l’eau, l’aide aux personnes âgées, etc. Il modifie la composition du conseil communautaire. Une affaire récemment examinée par votre formation de jugement a d’ailleurs illustré la complexité des conséquences d’un changement d’EPCI de plusieurs communes sur le devenir des contrats relatifs à l’exécution des services publics (CE, 7 novembre 2019, Syndicat d’élimination et de valorisation énergétique des déchets de l’estuaire (SEVEDE), n° 431146, Tab.)
Comme le souligne le pourvoi, une suspension intervenant quelques mois après le changement d’un EPCI est sans doute préférable à une annulation intervenant un ou deux ans plus tard. Celle-ci entraîne le retour de la commune concernée dans l’EPCI qu’elle a souhaité quitter, obligeant à refaire dans l’autre sens l’ensemble des modifications qui viennent d’être exposées, ce qui est lourd et perturbateur du bon fonctionnement des administrations concernées. La reconnaissance d’une présomption d’urgence permettrait, dès lors qu’il existe un doute sérieux sur la légalité du transfert, de suspendre plus aisément ces opérations ab initio et d’éviter ces perturbations.
Enfin, nous ne sommes pas tout à fait convaincus de la différence de nature entre la modification des compétences de l’EPCI, pour laquelle vous avez reconnu la présomption, et la modification de son périmètre. L’EPCI se définit par les communes qui le constituent tout autant que par les compétences qu’il exerce. Lui retirer une commune, c’est lui faire perdre une partie de sa substance. Entre une mesure retirant une compétence sur l’ensemble du périmètre et une mesure retirant toutes les compétences sur le périmètre d’une commune, il n’est pas si évident de déterminer in abstracto laquelle cause le préjudice le plus important à l’EPCI.
Pourtant, bien que ces arguments nous aient fait hésiter, ils ne nous paraissent pas déterminants au point de surmonter votre réticence à reconnaître des présomptions d’urgence, que nombre de rapporteurs publics ont constatée avant nous. Cette réticence est liée à l’office du juge du référé-suspension : il s’agit de confier à un juge unique, se prononçant dans de très brefs délais, le soin d’apprécier l’urgence « concrètement », « objectivement » et « compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce », pour reprendre les termes de votre décision Préfet des Alpes-Maritimes - Société Sud-Est Assainissement (CE, Sect., 28 février 2001, n° 229562, Rec.). L’urgence doit, en principe, s’apprécier au cas par cas plutôt que procéder de considérations générales et abstraites sur la nature de la mesure contestée.
Ce principe connaît des exceptions et nous avons déjà signalé celles qui concernent les mesures relatives aux collectivités locales et aux EPCI. Dans les autres domaines, elles peuvent être classées en deux catégories principales, concernant les mesures relatives aux personnes et celles relatives aux biens.
La première catégorie rassemble des mesures qui, par leur nature-même, causent un préjudice grave et immédiat aux personnes physiques concernées, comme l’expulsion d’un étranger du territoire français (CE, 26 septembre 2001, Ministre de l’intérieur c/ N…, n° 231204, Rec.) ou le refus de renouvellement ou retrait d’un titre de séjour (CE, Sect., 14 mars 2001, Min. c/
Mme A…, n° 229773, Rec.). Cette catégorie est la seule à s’être étendue ces dernières années, s’agissant d’une décision d’interrompre la prise en charge d’un jeune confié à l’aide sociale à l’enfance (CE, 21 décembre 2018, M. D…, n° 421323, Tab.) ou la mise à l’isolement d’un détenu (CE, 7 juin 2019, Mme M…, n° 426772, Rec.).
Les mesures de la seconde catégorie ont en commun d’affecter la consistance ou l’exercice du droit de propriété : on y trouve l’attribution d’un permis de construire (CE, 27 juillet 2001, Commune de Meudon, n° 231991, Tab.), la décision de préemption (CE, 13 novembre 2002, M. H…, n° 248851, Rec.), la mesure prescrivant la démolition d’un immeuble (CE, 18
novembre 2009, Ministre de la santé et des sports c/ Société La Méridionale des Bois et Matériaux, n° 327909, Tab.) ou encore l’arrêté de cessibilité (CE, 5 décembre 2014, C…°
369522, Tab.).
Toutes ces mesures ont en commun de présenter de graves conséquences qui sont, en outre, difficilement réversibles. Se retrouve ainsi, pour reconnaître l’existence d’une présomption d’urgence, le critère des « conséquences difficilement réparables » qui conditionnait l’octroi du sursis à exécution avant la création du référé-suspension par la loi du 30 juin 2000.
S’agissant de la modification du périmètre d’un EPCI, elle implique comme nous l’avons dit une série de modifications dont la remise en cause peut être complexe, mais qui est toujours possible. La gravité ou l’irréversibilité n’est pas du même ordre que dans les précédents que nous avons cité.
Un rapide comptage sur la base Ariane montre d’ailleurs que la majorité des ordonnances rendues par les JRTA sur ces arrêtés de retrait-adhésion ne retiennent pas l’urgence, ce qui montre que celle-ci ne s’impose pas toujours avec évidence. Vous écarterez donc ce moyen d’erreur de droit.
2. Il est soutenu en second lieu que le juge des référés a encore commis une erreur de droit et dénaturé les éléments du dossier en écartant l’existence d’une situation d’urgence au regard des incidences financières de la décision contestée pour la CCCO.
Ce moyen est principalement dirigé contre la prise en compte par le juge des référés, dans son appréciation de l’urgence, d’un projet de protocole d’accord proposé par la communauté d’agglomération Portes de Hainaut et opérant une compensation financière d’environ 50 % de la perte de recettes occasionnée par le départ de la commune d’Emerchicourt, protocole que la CCCO n’a pas souhaité signer.
Le pourvoi invoque d’abord la circonstance que deux projets de protocole ont été élaborés, l’un par la commune d’Emerchicourt et l’autre par la CAPH, mais ce point n’est pas déterminant, le projet de protocole cité par le juge des référés étant bien celui proposé par la CAPH. La critique de principe de cette prise en compte, sur le terrain de l’erreur de droit, pourrait vous retenir davantage. Dès lors que la CCCO n’avait pas signé le protocole, celui-ci n’atténuait pas les conséquences financières du transfert. Il serait contestable de considérer que la CCCO ayant fait le choix de ne pas signer, les conséquences financières relevaient de sa responsabilité, alors que l’urgence au sens de l’article L. 521-1 du CJA doit s’apprécier objectivement. Mais il ne ressort pas clairement de l’ordonnance que le juge des référés ait fait jouer un tel rôle au protocole et le moyen d’erreur de droit peut donc être écarté.
Reste la question de la dénaturation et il n’est pas contesté que les conséquences financières du retrait d’Emerchicourt sont importantes, avec une perte nette de recettes de l’ordre de 4 % du budget de la CCCO. En dépit de sa faible taille, la commune d’Emerchicourt procurait des recettes importantes à l’EPCI en raison de la présence sur son territoire d’un important établissement de l’entreprise Saint-Gobain. Dans la situation financière dégradée comme celle de la CCCO, une perte de recettes de 4 % est susceptible de dégrader très fortement la capacité d’autofinancement, et vous avez déjà retenu l’urgence au vu de données de cet ordre
(décision CCEMS précitée). Mais vous êtes ici en cassation et l’ampleur de la perte n’est pas telle qu’il y aurait dénaturation à ne pas avoir retenu l’urgence.
La CCCO soutenait aussi avoir réalisé d’importants investissements, à hauteur de 2,5 millions d’euros depuis 2004, pour la réalisation d’un projet de lotissements dit du « chemin d’Azincourt », le retrait de la commune conduisant selon elle à lui faire perdre toute possibilité d’en retirer les fruits lors de la vente des terrains. Toutefois, le juge des référés a retenu, comme le soutenait le préfet, que la CCCO conservait la propriété de ces terrains en dépit du retrait et la requérante ne démontre pas devant vous la fausseté de cette analyse.
PCMNC au rejet du pourvoi.
