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Table des matières
Remerciements ... i
Sommaire ... v
Liste des acronymes ... ix
Introduction ... 1
Chapitre 1 : La gouvernance publique et ses réformes dans la littérature ... 5
1. Définir la gouvernance ... 5
1.1. Les définitions de la gouvernance dans la littérature ... 5
1.2. Les grandes dimensions caractéristiques de la gouvernance dans la littérature ... 8
1.3. La bonne gouvernance ou les recommandations des organisations internationales ... 10
1.4. Les critiques formulées à l’égard du concept de gouvernance ... 12
1.5. Conclusion intermédiaire : choix terminologiques ... 12
2. Réformer la gouvernance ... 14
2.1. Le contexte des réformes ... 15
2.2. Les objectifs et les ambitions des réformes ... 17
2.3. Les effets des réformes ... 21
2.4. Conclusion intermédiaire : une définition de réforme de la gouvernance ... 23
3. Analyser les réformes de la gouvernance ... 25
3.1. La mise en œuvre, les résultats et les effets des réformes ... 27
3.2. L’hétérogénéité de mise en œuvre des réformes ... 29
3.3. Les écarts entre les résultats escomptés et les résultats observés ... 31
3.3.1. L’analyse d’implémentation dans la littérature ... 31
3.3.2. Les écarts et les variables de mise en œuvre ... 34
3.3.2.1. Le rôle des acteurs ... 34
3.3.2.2. Les facteurs dits institutionnels, organisationnels ou culturels ... 36
3.3.2.3. Les autres variables ... 36
328
3.3.4. Conclusion intermédiaire : les variables explicatives des écarts de mise en œuvre des
réformes ... 41
4. Conclusion : précision et positionnement de la question de recherche ... 42
4.1. Précisions sur les questions de recherche ... 43
4.2. Positionnement des questions de recherche ... 46
Chapitre 2 : L’institution communale en Belgique ... 49
1. Les régions, pouvoir de tutelle de l’institution communale ... 49
2. L’organisation des communes en Belgique : bases légales ... 50
2.1. Les compétences communales... 51
2.2. L’autonomie communale... 52
2.3. Les organes communaux ... 53
2.3.1. Le bourgmestre ... 54
2.3.2. Le collège des bourgmestre et échevins ... 54
2.3.3. Le conseil communal ... 56
2.3.4. L’administration communale ... 57
2.3.5. La relation politico-administrative dans le système de gouvernance local ... 58
2.4. Le fonctionnement des communes en Belgique : synthèse ... 60
3. Le paysage politique local en Belgique ... 61
3.1.1. La crise de légitimité des pouvoirs locaux en Belgique ... 61
3.1.1.1. Les élus locaux face aux scandales ... 61
3.1.1.2. Les faiblesses de la démocratie locale et du contrôle démocratique ... 63
3.1.1.3. Les faiblesses de l’administration locale ... 64
3.1.2. Le cumul des mandats ... 65
3.1.3. L’influence des partis et la multiplication de coalitions hétérogènes ... 68
4. Les particularités du contexte institutionnel bruxellois ... 69
4.1. L’organisation bilingue de la Région bruxelloise ... 69
329 Chapitre 3 : Une perspective stratégique comme cadre d’analyse des logiques de mise en œuvre des
réformes de la gouvernance locale ... 73
1. La théorie de l’acteur stratégique comme cadre d’analyse des comportements ... 74
1.1. L’organisation et le système d’action concret ... 74
1.2. Le pouvoir et les zones d’incertitude ... 75
1.3. La rationalité des acteurs comme postulat de départ ... 76
1.4. Les stratégies d’acteurs ... 77
1.5. Les règles du jeu ... 78
1.6. Les limites de l’analyse stratégique et les approches complémentaires ... 79
2. L’autorité politique et la haute administration locale : une relation au prisme de l’analyse stratégique ... 79
2.1. La relation politico-administrative et les réformes inspirées du NPM ... 80
2.2. Le concept de marché bureaucratique pour comprendre la relation politico-administrative ... 81
2.3. La relation politico-administrative comme théâtre de stratégies d’acteurs ... 83
3. Le comportement des acteurs politico-administratifs dans les processus de mise en œuvre des réformes : un cadre d’analyse de nature stratégique ... 84
3.1. La rationalité des acteurs : une conception élargie ... 84
3.2. Une grille d’analyse du comportement des acteurs dans le processus de mise en œuvre des réformes ... 86
3.2.1. Les logiques d’acteurs : quatre rationalités-types ... 86
3.2.2. Les limites et contraintes de la rationalité des acteurs ... 90
4. Le système de gouvernance politico-administratif local comme système d’action concret ... 92
4.1.1. Le système de gouvernance politico-administratif local et ses caractéristiques ... 93
4.1.2. L’environnement du système de gouvernance politico-administratif local... 94
4.1.3. Les acteurs du système d’action concret, leurs fonctions, leurs intérêts et leurs ressources ... 94
4.1.3.1. L’autorité politique ... 95
330
4.1.3.3. La relation politico-administrative locale : quelques caractéristiques à souligner .. 98
4.1.4. Les communes : des systèmes d’action concrets hétérogènes ... 99
5. Conclusion : reformulation de la question de recherche ... 100
Chapitre 4 : Le raisonnement de la recherche et la démarche méthodologique ... 103
1. Présentation de la recherche ... 103
1.1. La démarche de la recherche ... 103
1.2. Le statut du cadre d’analyse ... 106
1.3. L’objet de la recherche, son cadre et ses limites ... 107
2. La collecte des données... 108
2.1. Analyse des réformes (ambitions et réglementation)... 109
2.2. Analyse des pratiques de mise en œuvre ... 111
2.2.1. En Région de Bruxelles-Capitale ... 111
2.2.2. En Région wallonne ... 112
2.2.3. En Région flamande ... 113
3. Le traitement et l’analyse des données ... 114
4. Conclusion et limites méthodologiques ... 115
Chapitre 5 : Les réformes de la gouvernance locale en Belgique et la diversité de leur mise en œuvre ... 117
1. De la conception des réformes : contextes, logiques et ambitions ... 118
1.1. La Région de Bruxelles-Capitale ... 119
1.1.1. L’ordonnance de 2009 ... 119
1.1.2. L’ordonnance de 2014 ... 121
1.2. La Région wallonne ... 122
1.2.1. Le décret de 2013 : La réforme du statut des titulaires de grades légaux ... 123
1.2.2. Le programme stratégique transversal : projet pilote 2013-2018 ... 124
1.2.3. Le décret de 2018 apportant des « corrections et améliorations » à la réforme des grades légaux ... 125
331
1.3.1. Le décret communal (« Gemeentedecreet ») ... 126
1.3.2. Le décret « gestion locale » (« Decreet Lokaal Bestuur ») ... 128
1.4. Conclusion intermédiaire : convergences et divergences des processus de réforme de la gouvernance locale ... 130
2. De la règlementation des réformes : design des dispositifs introduits ... 132
2.1. Des réformes concernant les grades légaux : missions, prérogatives et statut ... 133
2.1.1. Les grades légaux au cœur des réformes de la gouvernance locale ... 134
2.1.1.1. En Région bruxelloise ... 134
2.1.1.2. En Région wallonne ... 135
2.1.1.3. En Région flamande ... 137
2.1.2. De la nature des missions confiées aux grades légaux ... 137
2.1.2.1. Les secrétaires communaux ... 138
2.1.2.2. Les receveurs communaux ... 140
2.1.2.3. Le directeur des ressources humaines : une spécificité bruxelloise ... 143
2.1.1. Les délégations de compétence et de tenue budgétaire (« budgetouderschap ») ... 144
2.1.2. Le recrutement des grades légaux ... 145
2.1.2.1. Des procédures ... 145
2.1.2.2. Du régime des mandats en Flandre et à Bruxelles ... 147
2.1.3. L’évaluation des grades légaux... 150
2.1.4. Réflexions intermédiaires : les équilibres politico-administratifs au prisme de la réglementation ... 156
2.2. Des nouveaux dispositifs de management ... 157
332
2.2.1.2. Conclusion intermédiaire : les interactions entre les dispositifs introduits en Région
bruxelloise ... 163
2.2.2. En Région wallonne ... 165
2.2.2.1. L’organigramme ... 165
2.2.2.2. Le comité de direction ... 165
2.2.2.3. Le contrôle interne ... 166
2.2.2.4. Le contrat d’objectifs et la lettre de mission ... 166
2.2.2.5. Le programme stratégique transversal ... 169
2.2.2.6. Conclusion intermédiaire : les interactions entre les dispositifs introduits en Région wallonne ... 171
2.2.3. En Région flamande ... 172
2.2.3.1. L’organigramme ... 172
2.2.3.2. L’équipe de management ... 173
2.2.3.1. Les dispositifs de contrôles interne et externe ... 175
2.2.3.2. La note d’accord ... 176
2.2.3.3. Le cycle de politique et de gestion ((« beleids- en beheerscyclus » - BBC)... 176
2.2.3.4. Conclusion intermédiaire : les interactions entre les dispositifs introduits en Région flamande ... 179
2.2.4. Convergences et divergences des outils introduits dans les trois régions ... 179
2.3. Du modèle légal de coopération politico-administrative introduit par les réformes ... 184
2.4. De la réglementation des réformes : conclusions ... 185
3. De la mise en œuvre des réformes ... 186
3.1. En Région bruxelloise ... 187
3.1.1. Le recrutement des grades légaux ... 188
3.1.2. La note d’accord ... 190
3.1.3. Le mandat ... 194
3.1.4. L’évaluation des grades légaux... 197
333
3.1.6. Le comité de direction ... 202
3.1.7. Le plan triennal ... 206
3.1.8. Le contrôle interne ... 210
3.1.9. La mise en œuvre des réformes bruxelloises : premiers enseignements ... 212
3.1. En Région wallonne ... 213
3.1.1. La lettre de mission et le contrat d’objectif ... 213
3.1.2. L’évaluation ... 216
3.1.3. L’organigramme ... 217
3.1.4. Le comité de direction ... 217
3.1.5. Le programme stratégique transversal (PST) ... 219
3.1.6. Le contrôle interne ... 224
3.1.7. La mise en œuvre de la réforme wallonne : premiers enseignements ... 224
3.2. En Région flamande ... 225
3.2.1. Les délégations de compétence ... 225
3.2.2. La note d’accord ... 226
3.2.3. Le système de mandat pour les grades légaux... 226
3.2.4. L’organigramme ... 226
3.2.5. L’équipe de management ... 227
3.2.6. Le cycle de politique et de gestion ((« beleids- en beheerscyclus » - BBC) ... 228
3.2.7. Le système de contrôle interne ... 232
3.2.8. La mise en œuvre des réformes flamandes : premiers enseignements ... 232
3.3. Le modèle de coopération politico-administrative dans la pratique ... 233
3.4. De la mise en œuvre des réformes : conclusion ... 235
Chapitre 6 : Les logiques transversales de mise en œuvre des réformes de la gouvernance locale en Belgique ... 239
1. Des ambitions à la réglementation : les déficiences des réformes comme prémices des écarts de mise en œuvre ? ... 239
334
1.2. Les tensions introduites dans le système de management local ... 244
2. Les logiques d’acteurs dans la mise en œuvre des réformes ... 245
2.1. Les comportements d’acteurs animés par une rationalité politique ... 247
2.2. Les comportements d’acteurs animés par une rationalité axiologique ... 251
2.3. Les comportements d’acteurs animés par une rationalité managériale ... 252
2.4. Les comportements d’acteurs animés par une rationalité juridique ... 255
3. Discussion des résultats ... 255
Chapitre 7 : Les logiques de mise en œuvre des réformes de la gouvernance locale au prisme des contextes politico-administratifs locaux, le cas des communes de la Région bruxelloise ... 261
1. Le contexte politico-administratif local en Région bruxelloise ... 263
2. Les logiques d’acteurs dans la mise en œuvre des réformes de la gouvernance locale en Région bruxelloise ... 266
2.1. Le système de mandat ... 266
2.2. La note d’accord ... 269
2.3. L’évaluation des grades légaux ... 273
3. Discussion des résultats ... 277
Conclusions ... 279
1. Les étapes de la recherche et les principaux résultats ... 279
2. Les apports majeurs de la recherche ... 285
2.1. Les apports théoriques : une grille d’analyse originale pour appréhender le comportement des acteurs ... 285
2.2. Les apports empiriques ... 288
2.2.1. De nouvelles pistes pour l’analyse du comportement des acteurs dans les processus de mise en œuvre de réformes managériales... 288
2.2.2. Un regard sur les réformes de la gouvernance locale en Belgique ... 289
2.2.3. Une meilleure compréhension du contexte politico-administratif local en Belgique .. 291
2.3. Les apports sociétaux : implications pratiques de la recherche ... 295
3. Les perspectives de recherches futures ... 297
335
1. Littérature scientifique ... 301
2. Littérature grise et documentation officielle ... 313
3. Législation ... 315
4. Documents parlementaires ... 318
Table des illustrations ... 323
Table des tableaux ... 325
