S/18/6 DISTRIB. RESTREINTE
Original : anglais 15 avril 2016
COMITE PERMANENT DES PROGRAMMES ET DES FINANCES Dix-huitième session
RAPPORT SUR LES REPONSES DE L’OIM AUX CRISES MIGRATOIRES
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RAPPORT SUR LES REPONSES DE L’OIM AUX CRISES MIGRATOIRES
1. Le présent rapport a été établi en application de la résolution du Conseil n° 1243 du 27 novembre 2012 par laquelle le Directeur général est invité à rendre régulièrement compte aux Etats Membres de la mise en œuvre par l’OIM du Cadre opérationnel en cas de crise migratoire (COCM). Il donne un aperçu des mesures prises par l’OIM pour renforcer ses programmes et partenariats humanitaires, notamment par la mise en œuvre de ses Principes relatifs à l’action humanitaire récemment finalisés. Il contient des informations actualisées sur de récentes initiatives de l’OIM visant à répondre à des crises majeures, dont plusieurs situations d’urgence de niveau 3, et à l’augmentation des demandes en matière de programmes de réinstallation. Enfin, il fait le point de la situation concernant le Mécanisme de financement des situations d’urgence migratoires.
Mise en œuvre du Cadre opérationnel en cas de crise migratoire
2. Les activités visant à systématiser la mise en œuvre du COCM, adopté en 2012, se sont poursuivies tout au long de 2015. Deux sessions de formation au Siège (en février et en mars) ont été consacrées plus particulièrement au renforcement de la planification stratégique et de la capacité d’analyse contextuelle de l’Organisation. Il s’agissait de sessions pilotes visant à perfectionner les outils de planification stratégique et à jeter les bases des futurs programmes COCM. Des modules de formation en ligne élaborés en 2015 seront mis en œuvre en 2016 ; ils permettront de présenter le COCM aux nouveaux membres du personnel, de mettre à niveau les connaissances, et de promouvoir la formation continue. Des activités de mise en œuvre du COCM sur le plan interne ont aussi été menées à l’échelle des pays.
En 2015, plus de 170 membres du personnel de six pays ont bénéficié d’une formation, principalement en Asie du Sud-Est et en Asie centrale.
3. En 2015, plus de 130 fonctionnaires gouvernementaux et employés des Nations Unies ont été formés à l’utilisation du COCM. La mise en œuvre du Cadre a fait partie intégrante d’activités de l’OIM visant à contribuer à la création d’un centre de crise consulaire au Viet Nam. En Asie centrale, une formation au COCM à l’intention de fonctionnaires gouvernementaux assurée dans cinq pays d’Asie centrale (Kazakhstan, Kirghizistan, Tadjikistan, Turkménistan et Ouzbékistan), a été un grand succès puisque, pour la première fois en plus de dix ans, ces pays se sont réunis pour discuter de priorités et d’intérêts communs en la matière. En outre, cette formation a servi de point de départ pour envisager une planification en cas d’imprévus à l’échelle régionale. A la suite de cette réunion, les fonctionnaires se sont accordés sur la nécessité de créer un groupe de travail régional axé sur l’approche du COCM, notamment pour ce qui concerne la réduction des risques de catastrophe et les situations d’urgence.
Elaboration de politiques humanitaires
4. Les Principes relatifs à l’action humanitaire, approuvés par le Conseil de l’OIM en novembre 2015, sont l’aboutissement d’un processus consultatif multipartite qui a duré deux ans, durant lesquels le projet de principes a été expérimenté dans le cadre de six interventions à une crise (El Salvador, Iraq, Libye, Népal, Soudan du Sud et Ukraine). Bien que ces Principes n’aient été élaborés que récemment, 59 bureaux de l’OIM sur 145 (soit 45 %) ont déclaré que leurs plans stratégiques étaient conformes aux principes humanitaires.
5. Pour compléter les Principes relatifs à l’action humanitaire, l’OIM a rédigé une note d’orientation interne, l’instruction IN/232 (parue en janvier 2016), afin que les principes existants relatifs à la protection humanitaire soient intégrés dans toutes ses réponses à une situation de crise ou d’après-crise. L’OIM est ainsi mieux à même d’élaborer ses réponses conformément aux principes établis de ses principaux partenaires humanitaires et de renforcer sa responsabilité à cet égard. Elle a créé des outils pour permettre au personnel de faire en sorte que la protection soit prise en considération d’un bout à l’autre du cycle de vie des programmes de l’OIM en cas de crise, et a conçu un programme de formation pour faciliter l’application des directives et l’utilisation des outils. La formation et les outils ont été expérimentés sur le terrain par plusieurs bureaux de pays de l’OIM, dont trois associés aux interventions menées en réponse à la crise en Syrie (Jordanie, République arabe syrienne et Turquie), et en Ukraine. Des membres du personnel en République centrafricaine et au Soudan du Sud ont bénéficié d’une formation intersectorielle sur le même sujet. La Formation d’introduction aux interventions d’urgence et le Manuel d’élaboration des projets de l’OIM comprennent désormais un module sur l’intégration de la protection. L’OIM a aussi produit des supports d’information sur la question, notamment une brochure et une vidéo.
6. Dans le cadre de ses efforts d’élaboration de politiques humanitaires, l’OIM est en train de finaliser un nouveau cadre, qui concerne le règlement progressif des situations de déplacement, ainsi que des outils connexes. S’appuyant sur le droit international et sur les politiques et cadres existants de l’OIM, ce nouveau dispositif applique une approche fondée sur la résilience pour régler les situations de déplacement. Il énonce trois objectifs stratégiques essentiels : identifier et renforcer les capacités de faire face, affaiblies à la suite de situations de déplacement ; promouvoir l’autonomie en répondant aux conséquences à long terme des situations de déplacement ; et créer des environnements favorables en s’attaquant aux causes profondes des crises et des déplacements. En visant ces trois objectifs, et en gardant à l’esprit les aspects des crises relatifs à la mobilité, l’OIM entend exploiter au maximum les possibilités que peut offrir la mobilité, tout en veillant à ce que des mesures appropriées soient mises en place pour atténuer les risques liés à la mobilité. Une session de formation pilote sur ce cadre, tenue en octobre 2015, a permis de perfectionner divers outils, tels que les modules de formation, un recueil d’activités et de bonnes pratiques, et une courte vidéo pédagogique.
Préparation et réponse aux situations d’urgence Aperçu général des interventions de l’OIM
7. L’année écoulée, comme les précédentes, a été caractérisée par une multitude de crises et une montée en flèche des besoins humanitaires. Pour sa part, l’OIM est intervenue dans six situations d’urgence de niveau 31, y compris en mars 2015 au Yémen, où le niveau 3 a été décrété alors que les combats s’intensifiaient et que la situation humanitaire se détériorait rapidement.
8. Comme par le passé, l’OIM a mobilisé et déployé des ressources considérables pour répondre aux situations d’urgence de niveau 3. Partout, elle a été confrontée à des difficultés logistiques, opérationnelles et sécuritaires de plus en plus complexes. Le personnel de l’OIM a eu à pâtir de la dégradation des conditions d’intervention sur le terrain et de la détérioration du respect du droit international humanitaire dans pratiquement toutes les situations, notamment à Bangui (République centrafricaine), à Djouba (Soudan du Sud), à Hodeidah
1 République Centrafricaine, Iraq, Soudan du Sud, Syrie, Yémen, et flambée de maladie à virus Ebola.
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(Yémen) et à Bujumbura (Burundi). En juin 2015, l’OIM a désactivé le niveau 3 qui avait été décrété pour la flambée de maladie à virus Ebola en Afrique de l’Ouest et pour l’intervention en République centrafricaine, en accord avec les décisions prises par les représentants principaux du Comité permanent interorganisations (IASC).
9. En 2015, l’OIM a intensifié ses interventions en réponse à des situations d’urgence de niveau 1 et 2, notamment au Burundi, en Libye, au Myanmar, au Népal, au Nigéria et en Ukraine, concentrant ses efforts sur les responsabilités qui lui incombent au sein du système sectoriel. Durant le second semestre, elle a commencé à répondre aux besoins humanitaires non satisfaits et de plus en plus graves des migrants arrivant dans les Balkans occidentaux et en Europe du Sud, après un voyage périlleux par terre et par mer.
10. En 2015, les interventions d’urgence de l’OIM sont, pour l’essentiel, restées axées sur la gestion des camps, les abris, l’eau et l’assainissement, le suivi des déplacements, et l’aide au transport pour les populations mobiles. Au Yémen, l’OIM a, dans des circonstances extrêmement complexes, évacué plus de 4 000 migrants en détresse, dont un grand nombre de ressortissants éthiopiens et somaliens. Elle a mené des activités de coordination et de gestion des camps dans 41 pays, et dirigé ou appuyé la coordination dans ce secteur dans 33 pays, au profit de plus de 6 millions de personnes déplacées à l’intérieur de leur pays. Au cours de l’année, les activités de l’OIM dans le domaine des abris et de la réinstallation ont bénéficié à plus de 5,2 millions de personnes touchées par divers types de catastrophes dans 40 pays. En outre, l’OIM a joué un rôle officiel en matière de coordination de ce secteur dans 20 pays. Sa Matrice de suivi des déplacements a été utilisée dans 22 pays, permettant de suivre les besoins et l’emplacement de plus de 14,4 millions de personnes déplacées en 2015. La Matrice a été utilisée non seulement dans les situations d’urgence, mais aussi dans le cadre d’efforts de préparation et de transition/redressement. Des outils et des méthodologies connexes ont été adaptés pour pouvoir effectuer des suivis transfrontaliers, notamment dans le contexte de la crise migratoire en Europe/Méditerranée.
Renforcement des capacités de préparation et d’intervention en cas de situation d’urgence 11. Le mécanisme d’intervention rapide de l’OIM appuie les opérations-pays dans tous les secteurs d’intervention humanitaire. En 2015, les équipes d’intervention rapide de l’OIM ont effectué plus de 67 missions sur le terrain dans 28 contextes, apportant un soutien pour la coordination et la gestion des camps, les abris, la Matrice de suivi des déplacements, la protection, les évacuations humanitaires et la planification d’imprévus. En outre, l’OIM a continué de renforcer sa capacité d’intervention rapide au niveau régional, par une formation d’introduction aux interventions d’urgence destinée aux membres du personnel en poste dans les régions aux prises avec une crise migratoire et/ou exposées aux catastrophes naturelles. A ce jour, 50 membres du personnel ont bénéficié de cette formation, qui se poursuivra dans un avenir prévisible. L’OIM a aussi réactualisé son fichier des interventions d’urgence pour en améliorer la fiabilité, en le limitant aux membres du personnel pouvant démontrer qu’ils ont acquis les compétences requises dans des contextes d’urgence. Plus de 200 membres du personnel sont actuellement inscrits dans ce fichier. L’Organisation a aussi assuré de multiples initiatives de formation spécialisées, en interne et en coordination avec des institutions partenaires, dans les domaines de la coordination et de la gestion des camps, des abris et de la gestion de l’information. En tout, près de 11 000 personnes – membres du personnel de l’OIM, représentants d’organisations partenaires et autorités nationales – ont participé à ces initiatives dans 37 pays.
12. L’OIM a investi dans de nouvelles priorités programmatiques à l’échelle mondiale, afin de maintenir sa capacité d’adaptation, sa souplesse et sa flexibilité dans des contextes opérationnels en évolution rapide, et dans la réforme humanitaire globale. Elle a créé de nouveaux groupes de référence pour les programmes de subventions en espèces, la gestion de la chaîne d’approvisionnement, l’obligation redditionnelle à l’égard des populations concernées, la protection contre l’exploitation et la violence sexuelles, et la réduction de la violence sexiste dans des situations d’urgence2. Chaque groupe sera chargé de piloter l’élaboration de nouvelles orientations et de nouveaux cadres d’action. L’OIM a aussi révisé ses procédures de fonctionnement normalisées de niveau 3, qui seront incorporées dans son Manuel des opérations d’urgence, et a introduit de nouvelles directives concernant les situations d’urgence de niveaux 1 et 2.
13. A la fin de 2014, l’OIM a créé son premier centre régional de prépositionnement à Nairobi (Kenya), ce qui lui a permis d’organiser rapidement et avec efficacité l’acheminement d’articles de secours au Yémen (deux fois) et au Malawi (deux fois) en 2015. Au vu du succès de ce premier centre régional, elle en a créé un deuxième à Manille (Philippines), en décembre 2015, afin d’accélérer la mise en œuvre de ses interventions d’urgence en Asie et dans le Pacifique et d’améliorer leur efficacité, en particulier lors de catastrophes subites.
14. Les efforts incessants pour améliorer la capacité de l’OIM à répondre aux besoins immédiats des migrants et des populations déplacées continuent de dépendre fortement du soutien essentiel des principaux donateurs humanitaires de l’Organisation, appelés parfois les
« Amis de l’OIM ». En 2015, l’OIM a bénéficié de l’aide du Canada, de la Direction générale Aide humanitaire et protection civile (ECHO) de la Commission européenne, du Bureau de la population, des réfugiés et des migrations du Département d’Etat des Etats-Unis, du Département du développement international du Royaume-Uni et de l’Agence suédoise de coopération internationale au développement.
Partenariats
15. Tout au long de l’année, l’OIM a contribué aux discussions du IASC, participant à des missions interorganisations sur le terrain dans le cadre du Groupe de directeurs des programmes d’aide d’urgence, et s’occupant de questions de politique générale au sein du Groupe de travail, tout en prenant part aux diverses équipes spéciales et aux forums thématiques créés par le IASC. En 2015, elle s’est employée à bâtir un consensus au sein du IASC en faveur d’un engagement plus déterminé à répondre aux besoins humanitaires des migrants. Elle a redoublé d’efforts pour introduire de nouvelles approches interorganisations visant à améliorer la cohérence et l’efficacité des mesures prises pour régler les cas d’exploitation et de violence sexuelles de la part de travailleurs humanitaires. A cet égard, le Directeur général de l’OIM a continué d’être le porte-drapeau du Comité permanent interorganisations, en donnant aux représentants principaux des informations sur ce sujet à de multiples occasions.
16. L’OIM a continué de contribuer activement aux préparatifs du Sommet mondial sur l’action humanitaire, en recommandant une fois de plus à la communauté internationale d’accorder à la mobilité et aux déplacements une attention plus grande lorsqu’elle se réunira à Istanbul, en mai 2016. Grâce aux efforts déployés toute l’année par l’OIM pour sensibiliser
2 L’OIM participe à l’Appel à agir dans le domaine de la protection contre les violences fondées sur le sexe dans les situations d’urgence, et à l’initiative connexe, Safe from the Start (En sécurité dès le début).
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ses organisations partenaires et ses Etats Membres, divers documents préparatoires du Sommet mentionnent désormais ces questions.
17. En réponse aux multiples situations tragiques liées aux flux migratoires mixtes qui ont retenu l’attention de la communauté internationale en 2015, l’OIM a étroitement collaboré avec le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) en vue d’améliorer la coordination de la planification et des interventions humanitaires au niveau régional. Des plans d’intervention régionale coordonnés conjointement ont ainsi été mis en place en Europe et au Yémen. En harmonisant plus étroitement la coordination de ces interventions, l’OIM et le HCR ont permis de clarifier leurs responsabilités et rôles respectifs, bien que le financement des interventions planifiées soit resté largement insuffisant.
18. Au sein du système sectoriel, l’OIM, en sa qualité d’organisme chef de file du groupe sectoriel de la coordination et de la gestion des camps en cas de catastrophe naturelle, a continué de collaborer étroitement avec d’autres organisations chefs de file de groupe sectoriel. Par exemple, elle a renforcé sa collaboration sur le terrain avec le groupe sectoriel de la protection, en particulier en ce qui concerne la violence sexiste, en effectuant des analyses des lacunes et en menant des consultations pour clarifier les liens opérationnels. Elle s’est aussi employée à élargir la portée et l’utilité de la Matrice de suivi des déplacements, afin qu’elle puisse servir à l’ensemble de la communauté humanitaire.
19. Pour compléter et renforcer sa capacité d’intervention d’urgence, l’OIM a continué d’élargir son fichier de partenaires de réserve, qui comprend désormais le Gouvernement du Luxembourg et l’Agence suédoise pour les urgences civiles, avec lesquels de nouveaux accords-cadres ont été conclus en 2015. Globalement, l’OIM a bénéficié du déploiement de 45 spécialistes sur le terrain en 2015, représentant 7 236 jours de service dans des opérations menées dans 13 pays. L’OIM coopère aussi avec le Partenariat humanitaire international, un réseau multinational de huit agences de gestion gouvernementales en Europe et une plateforme de coopération internationale et de partage de ressources. L’OIM s’est appuyée sur ce réseau pour renforcer ses opérations, notamment au Soudan du Sud et en Iraq.
En 2015, le Partenariat humanitaire international (par l’intermédiaire de l’Agence suédoise pour les urgences civiles) a fourni à l’OIM un camp de base extérieur, des équipements et un appui logistique.
Réinstallations et transport
20. Mettre les migrants et les réfugiés vulnérables hors de danger et en sécurité est l’une des fonctions essentielles de l’OIM. Les opérations de transport de l’OIM ne cessent de gagner en ampleur et en complexité, que ce soit pour atténuer les conséquences de déplacements forcés ou pour maximiser les avantages de la migration planifiée. En 2015, plus de 200 000 personnes ont franchi des frontières internationales sous les auspices de l’OIM au titre de diverses opérations de réinstallation, de retour ou d’évacuation au départ de plusieurs endroits à haut risque, comme l’Afghanistan, l’Iraq, la République arabe syrienne et le Yémen.
21. Outre les évacuations d’urgence, l’OIM aide une trentaine d’Etats à mettre en œuvre des programmes de réinstallation, d’admission humanitaire et de réimplantation dans plus de 50 pays. A cet égard, d’importantes opérations sont en cours en Ethiopie, en Jordanie, au Kenya, au Liban et en Turquie. Le nombre annuel de personnes réinstallées a augmenté de 54 % en cinq ans, passant de 82 000 réfugiés et personnes au bénéfice d’une protection
humanitaire en 2011 à plus de 126 000 en 2015. Cette hausse est due en grande partie à la réinstallation/admission d’urgence de Syriens en provenance du Moyen-Orient et d’Afrique du Nord, et à l’admission d’immigrants spéciaux originaires d’Afghanistan. Cette tendance à la hausse se poursuivra probablement au cours des prochaines années. Dans ces contextes, l’OIM est exposée à d’énormes difficultés sous l’angle de la sécurité, de la logistique et autres. En effet, elle est de plus en plus amenée à réinstaller des personnes qui quittent des contextes variés, des lieux reculés et, parfois, des situations dangereuses, alors qu’auparavant les réinstallations concernaient plutôt de grands groupes de réfugiés homogènes, quittant des endroits stables et clairement définis.
22. Le processus de réinstallation subit par ailleurs d’énormes pressions en raison de l’augmentation du nombre de réfugiés et des demandes d’accélération du processus de réinstallation. Au cours du second semestre de 2015, la réinstallation de réfugiés syriens a fortement progressé, notamment au Canada, au Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, aux Etats-Unis d’Amérique et dans un certain nombre de pays européens.
Rien qu’au cours des deux dernières semaines de décembre, l’OIM a contribué à la réinstallation, au Canada, de 5 221 réfugiés syriens en provenance du Moyen-Orient au titre de l’engagement pris par ce pays d’accueillir 25 000 réfugiés avant mars 2016. Le mois de novembre a marqué pour l’OIM et le HCR une étape importante : la réinstallation de plus de 100 000 réfugiés bhoutanais au départ du Népal dans des pays tiers, depuis le lancement du programme en 2007.
Mécanisme de financement des situations d’urgence migratoires
23. Créé en 2011, le Mécanisme de financement des situations d’urgence migratoires permet à l’OIM de lancer des interventions d’urgence à l’intention de groupes de personnes déplacées touchées par une crise, ce qui réduit sa dépendance à l’égard des fonds de donateurs. Depuis sa création, il a permis à l’OIM d’intervenir rapidement dans des lieux tels que la République centrafricaine, l’Ethiopie, le Népal, le Nigéria, la République arabe syrienne et le Yémen. Il a été utilisé tout récemment pour répondre à des besoins humanitaires au Yémen et dans les Balkans occidentaux. Il affiche actuellement un solde de 11,3 millions de dollars E.-U. provenant de 12 pays donateurs – ce qui est bien loin de l’objectif fixé à 30 millions de dollars E.-U..
