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La protection internationale du climat – état des lieux et enjeux
BOISSON DE CHAZOURNES, Laurence
BOISSON DE CHAZOURNES, Laurence. La protection internationale du climat – état des lieux et enjeux. Le droit de l'environnement dans la pratique , 2010, p. 795-809
Available at:
http://archive-ouverte.unige.ch/unige:43271
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Tagung J Séminaire
la protection internationale du climat - état des lieux et enjeux
Laurence Boisson de Chazournes, Prof. Dr. iur., Université de Genève
Contenu
Résumé
Zusammenfassung 1. Introduction ..
page
795 .. 795 796 Il. Les éléments du régime international du climat ... 797 Ill. L'assistance financière et technique et la nécessité
d'un «plan Marshall» climatique ... 804 IV. Régionalisation et action universelle ... "' ... .... 807 V. Perspectives ... _,_,_,_, ... . .. ... _ .. _,._ · - - - -.. · - - _ 808
Résumé
Le présent article expose la situation actuelle relative au régime juridique international de la lutte contre le changement climatique. Fai- sant suite à la présentation des piliers juridiques du régime, l'article se penche sur la Conférence des parties de Copenhague (2009) et l'accord de Copenhague, qui fut entériné, ainsi que sur la Conférence des parties de Cancun (201 0) et les décisions qui en sont issues, avant d'exposer quelques-unes des difficultés rencontrées dans les négociations rela- tives à un régime global du changement climatique post-2012.
Zusammenfassung
Der vorliegende Beitrag befasst sich mit der aktuellen Situation der internationalen Rechtsordnung im Kampf gegen den Klimawandel.
URP /DEP 8J2010 795
Nach einer Prasentation der Eckpfeiler der juristischen Rechtslage be- fasst sich der Beitrag vertieft mit den beiden UNO-Kiimakonferenzen in Kopenhagen (2009) und Cancun (201 0). Dabei werden sowohl das Kopenhagen Abkommen wie auch die in der Cancun Konferenz ge- fassten Beschlüsse dargelegt. Anschliessend wird aufgezeigt, welche Schwierigkeiten sich in den Verhandlungen für eine globale Ordnung gegen den Klimawandel nach 2012 ergaben.
/. Introduction
Le phénomène des changements climatiques constitue un défi collectif et son appréhension ne peut se faire que de manière univer- selle. Pour répondre à ce défi, un régime juridique de protection du climat est porté sur les fonts baptismaux au début des années 1990.
Mû par une armature juridique et institutionnelle relativement étayée, le régime du climat ne souffre pas moins de contours évanescents qui doivent être consolidés dans les prochaines années pour prévenir des conséquences graves projetées au cours du XXIème siècle.1
Food
Water
Ex !Tome Wtutth r
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Projected impacts of climate change
OloiMI-...
oftange CNidv• to Pf'll~n,dustrlal)1•c re :a•c
Rlslng number of
Rl::smu intensily of storms, forw;.t , , ••
Ftl•k of Abrupt and Major lrrevel'r,lb•e Changes
lncretJs/ng rlsk of d•ni~J1WIII lili•
sbrupt, ltJrQe-IJOIII,.
De STERN NICHOLAS. The Economies of Climate Change.
présentation powerpoint à la Dialogue de la Convention, Nairobi, 15 novembre 2006
1 Voir BoiSSON oE CHAZOURNES LAURENCE, La protection du climat en droit international - Eléments d'un régime juridique en émergence, Revue suisse de droit international et européen, n°3, 2010, à paraître
796 URP 1 DEP 812010
Il. les éléments du régime international du climat
Une caractéristique importante de l'édification d'un reg1me uni- versel tient à la formulation de droits et obligations propres à refléter juridiquement l'intérêt collectif qui doit être protégé. C'est dans ce sillage que les instruments internationaux relatifs à la lutte contre les changements climatiques font de la nécessité d'agir au plan univer- sel, la clef de voûte des actions et stratégies juridiques dessinées. Les Etats, déclarant qu'ils sont conscients que «les changements du climat de la planète et leurs effets néfastes sont un sujet de préoccupation pour l'humanité tout entière)) (préambule de la Convention, par. 1), ont tenté au travers de la mise en place de cadres d'action de transcender les rivalités et intérêts nationaux divergents. Cet exercice de recherche d'un équilibre au nom de la promotion d'un intérêt collectif universel explique que les instruments normatifs et institutionnels de lutte con- tre les changements climatiques soient le fruit de compromis qui ten- tent d'accommoder les divergences d'intérêts, entre Etats et groupes d'Etats.
En adoptant la Convention-cadre sur les changements climatiques, ouverte à signature lors de la conférence de Rio de juin 1992 et entrée en vigueur en mars 1994, la communauté des Etats a marqué sa vo- lonté de lutter contre le problème du réchauffement planétaire, même si des incertitudes subsistaient quant à l'ampleur et la portée des con- séquences de celui-ci.2 En décembre 1997, l'adoption du Protocole de Kyoto à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques3 a constitué une étape supplémentaire sur la voie de la consolidation du régime du climat avec la formulation d'un objectif de réduction du total des émissions des Etats du Nord «d'au moins 5%
par rapport au niveau de 1990 au cours de la période d'engagement
2 L'article 1, paragraphe 2, de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques se lit comme suit: "On entend par 'changements climatiques' des changements de climat qui sont attribués directement ou indirectement à une activité humaine altérant la composition de l'atmosphère mondiale et qui viennent s'ajouter à la variabilité naturelle du climat observée au cours de périodes comparables)), Texte reproduit in BOISSON DE CHAZOURNES LAURENCE/0ESGAGNE RICHARD/MBENGUE MAKANE/
RoMANO CESARE, Protection internationale de l'environnement- Nouvelle édition revue et augmentée, Paris: Pedone, 2005, pp. 394-415.
3 Article 3, paragraphe 1, du Protocole de Kyoto. Texte reproduit in BoiSSON DE CHAZOURNEs/DESGAGNE/
MBENGUE/RoMANO, op.cit., pp. 415-434.
URP/DEP 812010 797
allant de 2008 à 2012 »4. L'universalisme se conjugua alors avec équité au sens d'une différenciation des droits et obligations revendiquée par les pays du Sud. Dans le cadre du Protocole de Kyoto, la responsabilité de la réalisation de cet objectif commun ne repose que sur les pays développés au nom du principe dit «des responsabilités communes mais différenciées )),5
Un nouvel instrument doit venir compléter l'édifice juridique déjà construit, les engagements de réduction prévus par le Protocole de Kyo- to ne l'étant que jusqu'à 2012. Le régime qui doit être élaboré pour la période de l'après-2012 devra prendre en compte les évaluations du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC), et notamment celles de son quatrième rapport.6 Elles appellent à des efforts incommensurables au regard des actions présentes. C'est une véritable dé-carbonisation de l'atmosphère qui est prônée avec un ob- jectif de 50 pour cent de réduction des émissions d'ici 2050 par rapport aux émissions de 1990, année de référence identifiée par la Convention cadre et le Protocole de Kyoto. L'un des principaux responsables des émissions de gaz à effet de serre, à savoir les Etats-Unis, jusqu'alors absent du cercle conventionnel du Protocole de Kyoto, devra être partie prenante au nouveau régime. Les négociations sont conduites à cette fin.7
La nature de l'instrument juridique qui entérinera les comporte- ments à adopter à partir de 2012 reste encore à définir. A l'issue de la réunion de Copenhague en décembre 2009, la Conférence des Parties avait pris note d'un accord politique conclu par une trentaine d'Etats en séance fermée, dénommé accord de Copenhague,B mais n'avait voulu
4 Article 3, paragraphe 1, du Protocole de Kyoto. Texte disponible à: http://unfccc int/kyoto_protocol/
items/2830 php
5 Article 4, paragraphe 1. de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, op cit.
B Texte du rapport disponible à: http://www ipcc.ch/publications_and_data/publications_and_data_ reports.htm#1
7 Voir les réflexions de RAJAMANI LAVANYA, From Berlin ta Bali and Beyond: Killing Kyoto Softly, Internatio- nal and Comparative Law Duarterly, October 2008, n°4, p. 2.
B Voir le texte dudit Accord de Copenhague en date du 18 décembre 2009 à cette adresse:
http:/ /unfccc.int/files/meetings/cop_15/application/pdf/cop 15_cph_auv,pdf. Voir GuÉRIN EMMANUEL/
WEMAERE MATTHIEU, The Copenhagen Accord: What happened? ls it a good deal? Who wins and who
!oses? What is next?, Publications IDDRI. December 2009, http//www.iddri.org/Publications/Collec- t ions/ 1 d ees-pour -1 e-de bat/ L% 2 7 accord-de-Co penh agu e- Qu e-s% 2 7 est-i 1-p asse-Est-ce-un-bon -ac co rd- Qui-y-gagne-et-qui-y-perd-Quelles-sont-les-perspectives
798 URP/DEP 812010
faire sien cet accord du fait de l'opposition de quelques Etats du Sud, laquelle portait principalement sur les méthodes de négociation. La Conférence des Parties (COP) lors de la COP-16 à Cancun de décembre 2010 a adopté un ensemble de décisions qui ramène le processus mul- tilatéral de lutte contre les changements climatiques au sein des Na- tions Unies, tout en confirmant le contenu de l'accord de Copenhague.
Alors que le Protocole de Kyoto a fait une place prédominante à des objectifs de réduction quantifiée d'émissions et à des stratégies écono- miques de portée internationale pour satisfaire à l'objectif de réduction quantifiée d'émissions, on peut se demander si les arbitrages à venir, tout en prenant appui sur la logique de marché international du car- bone, ne feront pas plus de place aux «forces de l'intérieur» à l'échelon régional, national et local, pour trouver des solutions innovantes et de substitution à un recours trop pesant à l'énergie fossile. Des engage- ments précis et quantifiés au plan international devraient faire place à des stratégies internationales visant des objectifs, tout en reposant sur la volonté de chacun pour les mettre en œuvre. Les débats sur un sys- tème de vérification internationale montrent que l'internationalisation du régime de réduction des émissions, si elle inclut les pays émergents, rencontrera des limites dans sa formulation.s Les législations nationales devraient dans ce contexte jouer un rôle majeur. Ces actions devront bien sûr s'inscrire dans un cadre de coopération internationale fondé sur des approches d'équité et de partage de responsabilités entre les pays du Nord et ceux du Sud, sachant que certains pays dits du Sud à savoir les pays émergents, seront appelés à des contributions particu- lières, en prenant en compte leurs parts d'émissions de gaz à effet de serre et les projections futures de celles-ci.
Les pays du Nord ont formulé des engagements de réductions, mais ceux-ci sont assortis de conditions qui en limitent la portée. Ainsi, plusieurs Etats développés les ont assortis de la nécessité de la mise en place d'un accord mondial et complet pour la période au-delà de 2012 ou encore de l'exigence que les autres Etats prennent des mesures de la même ampleur que les leurs. D'autres pays développés invoquent des aspects de politique nationale pour conditionner leurs engagements.
9fdem
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Annex 1 Parties Ouantified economy-wide emissions targets for 2020
Emissions reduction in 2020 Base year
Australia -5% up ta -15% or -25% 2000
Australia will reduce its greenhouse gas emissions by 25% on 2000 levels by 2020 if the world agrees ta an ambitious global deal capable of stabilising levels of greenhouse ga ses in the atmosphere at 450 ppm C02-eq or lower Australia will uncondi- tionally reduce its emissions by 5% below 2000 levels by 2020, and by up ta 15% by 2020 if there is a global agreement which falls short of securing atmospheric stabilisation at 450 ppm C02-eq and un der which major developing economies commit ta substantially restrain emissions and advanced economies take on commitments comparable ta Australia's.
Canada 17%, ta be aligned with the final economy-wide emissions 2005 target of the United States in enacted legislation.
EU and its 20%/30% 1990
Member States As part of a global and comprehensive agreement for the period acting in beyond 2012, the EU reiterates its conditional offer ta move ta a common 30% reduction by 2020 campa red ta 1990 levels, provided that
other developed countries commit them selves ta comparable emission reductions and that developing countries contribute adequately according ta the ir responsibilities and respective capabilities.
Japan 25% reduction, which is premised on the establishment of a 1990 fair and effective international framework in which ali major
economies participate and on agreement by th ose economies on ambitious targets.
Russian Fede- 15-25% 1990
ration The range of the GHG emission reductions will depend on the following conditions:
- Appropriate accounting of the potential of Russia's forestry in frame of contribution in meeting the obligations of the anthro- pogenic emissions reduction;
- Undertaking by ali major emitters the legally binding obliga- tians ta reduce anthropogenic GHG emissions
800 URP 1 DEP 812010
Switzerland 20%/30% 1990 As part of a global and comprehensive agreement for the period beyond 2012, Switzerland reiterates its conditional offer to move to a 30% reduction by 2020 compared to the 1990 levels.
provided th at other developed countries commit themselves to comparable emission reductions and that developing countries contribute adequately according to their responsibilities and respective capabilities
Dans le cadre d'un accord mondial et complet pour la période au-delà de 2012, la Suisse réitère son offre conditionnelle de réduire ses émissions de 30 %en 2020 par rapport au niveau de 1990, si d'autres Etats industrialisés s'engagent eux-mêmes à des réductions comparables de leurs émissions et que les pays en développement fournissent des efforts adéquats en accord avec leurs responsabilités et leurs capacités respectives
United States of ln the range of 17%, in conformity with anticipated U.S. energy 2005 America and climate legislation, recognizing th at the final target will be
reported to the Secretariat in light of enacted legislation 1
1The pathway set forth in pending legislation would enta il a 30% reduction in 2025 and a 42% reduction in 2030, in line with the goal to reduce emissions B3% by 2050
Source: http://unfccc.int/home/items/5264 php
En outre, les pays du Nord veulent impliquer les pays émergents, à savoir la Chine, l'Inde et le Brésil, dans la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Lors de la conférence à Cancun, certains pays dé- veloppés (dits pays de l'Annexe 1) ont rappelé qu'ils accepteraient des réductions seulement si les pays émergents s'engageaient eux aussi à des engagements contraignants de réduction, bien que jusqu'à main- tenant ces derniers ne soient pas assujettis à de tels engagements.
L'équité revendiquée par les pays du Nord s'appuie sur les taux d'émission actuels et projetés des puissances économiques émer- gentes, à la lumière des conditions de concurrence économique au plan mondial. Les décisions de Cancun ont apparemment résisté à la pression de pays développés sur cette question. La décision COP-16 de Cancun rappelle la responsabilité historique des pays développés.
Ceux-ci doivent donc être «leaders» en matière de réduction des émis- sions. Il est également admis que la proportion des émissions des pays
URP/DEP B 12010 BOl
en voie de développement augmentera du fait de leurs besoins écono- miques et sociaux1o.
EMISSIONS PROJECTIONS • A.ttntxl
1 Nott-An"u 1
•million lonrtu CO, D8ID So~.trct' 6-Nol~: WRI nlculaUons buN on ElA, 2~ (reference eue)
Si les pays émergents semblent accepter le principe d'une action- cela constitue déjà un pas en avant - celle-ci ne va pas pour l'heure en direction d'un engagement contraignant en faveur d'une réduction chiffrée des émissions de gaz à effet de serre soumis à un système de vérification internationale.11 Comme indiqué dans leurs engagements formulés auprès du Secrétariat de la Convention-cadre, les actions des pays en voie de développement restent volontaires et subordonnées aux intérêts économiques et sociaux de ces Etats selon l'article 4(7) de la Convention cadre de 1992. En outre, leurs engagements sont liés à l'octroi d'une assistance financière sinon à leur bénéfice, en tout cas à celui des autres pays en développement.
Au niveau de la transparence des mesures de réduction prises par les pays en développement et de la vérification qui pourrait s'en suivre, les décisions de Cancun ont fait un pas en avant en prévoyant que ces pays soumettent des rapports tous les deux ans sur leurs émissions de gaz à effet de serre.12 Mais les références au «business as usual» et aux engagements exprimés en termes d'intensité carbone et non pas en termes d'émission de carbone, rendront la tâche de l'évaluation difficile à réaliser.
10 Deuxième paragraphe introductif de la partie III:A et deuxième paragraphe introductif de la partie 111:8, Draft decision -/CP.16, Outcome of the work of the Ad Hoc Working Group on long-term Co- operative Action under the Convention ('COP-16 LCA Decision'), pp. 6-8. Les accords de Cancun sont disponibles (en anglais) ici: http://unfccc.int/2860 php
11 Voir le texte du dit Accord de Copenhague, paragraphe 5, supra note 7.
12 COP-16 LCA Decision, paragraphe 60, op. cit
802 URP 1 DEP 812010
Appendix Il - Nationally appropriate mitigation actions of developing country Parties [Extracts from selected countries communications]
Non-Annex 1 Actions Parties
Brazil [T]he Government of Brazil wou Id like ta indicate the nationally appropriate Letter including mitigation actions that Brazil intends to take, for information of Parties ta the nationally appro- UNFCCC
priate mitigation Please note th at the envisaged domestic actions as indicated are voluntary in actions nature and will be implemented in accordance with the principles and provi-
sions of the UNFCCC, particularly Article 4 paragraph 1, Article 4 paragraph 7, Article 12 paragraph 1(b), Article 12 paragraph 4 and Article 10 paragraph 2(a).
The use of the Clean Development Mechanism established under the Kyoto Protocol is not excluded,
-Reduction in Amazon deforestation (range of estimated reduction: 564 million tons of CO, eq in 2020);
-Reduction in "Cerrado" deforestation (range of estimated reduction: 104 million tons of CO, eq in 2020);
- Restoration of grazing land (range of estimated reduction: 83 ta 104 million tons of CO, eq in 2020);
-lntegrated crop-livestock system (range of estimated reduction: 18 ta 22 million tons of CO, eq in 2020);
-No-till farming (range of estimated reduction: 16 ta 20 million tons of CO, eq in 2020);
- Biological N, fixation (range of estimated reduction: 16 ta 20 million tons of CO, eq in 2020);
- Energy efficiency (range of estimated reduction: 12 ta 15 million tons of CO, eq in 2020);
-lncrease the use of biofuels (range of estimated reduction: 48 ta 60 million tons of CO, eq in 2020);
-lncrease in energy supply by hydroelectric power plants (range of estimated reduction: 79 to 99 million tons of CO, eq in 2020);
-Alternative energy sources (range of estimated reduction: 26 ta 33 million tons of CO, eq in 2020);
-Iron & steel (replace coal from deforestation with co al from planted forests (range of estimated reduction: 8 ta 10 million tons of CO, eq in 2020);
lt is anticipated th at these actions willlead to an expected reduction of 36,1%
ta 38,9%.
38,9% regarding the projected emissions of Brazil by 2020.
URP 1 DEP 812010 803
China China will endeavor to lower its carbon dioxide emissions per unit of GDP by Letter including 40-45% by 2020 compared ta the 2005 level. increase the share of non-fossil autonomous fuels in primary energy consumption to a round 15% by 2020 and increase domestic mitiga- forest coverage by 40 million hectares and forest stock volume by 1 3 billion tion actions cu bic meters by 2020 from the 2005 levels.
Please note that the above-mentioned autonomous domestic mitigation ac- tions are voluntary in nature and will be implemented in accordance with the principles and provisions of the UNFCCC, in particular Article 4, paragraph 7.
lndia lndia will endeavour to reduce the emissions' intensity of its GOP by 20-25% by Letter including 2020 in comparison to the 2005 level.
lndia's domestic Please note th at the proposed domestic actions are voluntary in nature and mitigation will not have a legally binding character. Further, these actions will be impie- actions mented in accordance with the provisions of the relevant national legislations
and policies weil as the principles and provisions of the UNFCCC, particularly its Article 4, paragraph 7. [ ... ]
1 The emissions from agriculture sector will not form part of the assessment of emissions intensity
Source: http://unfccc int/home/items/5265.php
Il est à noter à ce stade que le total des engagements formulés jusqu'à présent par les pays développés et les pays émergents ne per- mettra pas de satisfaire à l'objectif de limitation de la hausse de latem- pérature à 1,5 degré Celsius, voire à 2 degrés Celsius, par rapport au niveau pré-industriel, ainsi qu'exprimé dans ledit Accord de Copenha- gue13 et réitéré dans les décisions de Cancun.14
Ill. l'assistance financière et technique et la nécessité d'un ''plan Marshall'' climatique
Dans le cadre du débat sur les contours du régime à mettre en place pour la période post-2012, aussi bien à Bali en décembre 200715 qu'ultérieurement, les Etats ont insisté sur le fait que l'octroi de res-
13 Voir: United Nations Environ ment Programme (UNEP), The Emissions Gap Report- Are the Copen- hagen Accord pledges sutficient ta limit global warming ta 2° C or 1.5° C? A preliminary assessment, novembre 2010, disponible en ligne sous l'adresse: http://www.unep.org/publications/contents/
pub_details_search asp?ID=4160
14 http:l /unfccc.int/files/meetings/cop_16/application/pdf/cop 16_1ca.pdf
15 Voir le texte de la déclaration de Bali à: http:l /unfccc int/meetings/cop_13/items/4049.php
804 URP 1 DEP 812010
sources financières et les investissements devraient être des piliers im- portants de toute stratégie à venir.
L'assistance financière et technique dans le domaine des change- ments climatiques a pour objet de fournir une aide en matière d'atténuation (ou mitigation en anglais) et d'adaptation. Si l'atténuation est l'objectif recherché par une réduction importante des émissions de gaz à effet de serre, cette action n'est pas suffisante pour pallier les con- séquences des changements climatiques. Les mesures d'adaptation sont donc nécessaires, même si elles ne s'attachent pas à la cause du problème qu'est l'augmentation des émissions de gaz à effet de serre. L'aide financière en matière d'atténuation vise la réduction des émissions de gaz à effet de serre dans le cadre, par exemple, de pro- jets concernant l'utilisation d'énergies renouvelables et les moyens de transport. L'assistance financière en matière d'adaptation procure des moyens financiers aux Etats afin qu'ils renforcent leur résilience face aux impacts négatifs des changements climatiques.
L'adaptation aux changements climatiques concerne prioritaire- ment les pays les moins avancés. Elle est, tout comme l'atténuation, indissociable du processus de développement. Se pose toutefois la question de l'additionnalité de l'assistance financière et technique en faveur des changements climatiques telle que revendiquée par les pays en développement, ce critère devant s'apprécier par rapport aux sources de financement de l'aide au développement. La gestion de l'assistance financière dans le domaine des changements climatiques entretient de ce fait d'étroits liens avec l'aide au développement.
Depuis le début des années 1990, de nombreux mécanismes fi- nanciers ont été créés. Le Fonds pour l'environnement mondial a été le premier mécanisme financier global destiné à octroyer des moyens financiers pour couvrir les surcoûts de mesures visant à protéger l'environnement global et notamment la lutte contre le réchauffement planétaire. Des mécanismes ont été créés par la suite. Il en est ainsi du
«Mécanisme de développement propre» mis en place par le Protocole de Kyoto en 1997, du Fonds d'adaptation, du Fonds pour les pays les moins avancés et du Fonds spécial pour les changements climatiques, ces trois derniers mécanismes financiers ayant été créés par les dé- cisions de la Conférence des Parties à Marrakech en 2001. D'autres mécanismes financiers ont été mis en place au sein de la Banque mon- diale, tel le Fonds prototype carbone créé en 1999. En juillet 2008, le conseil d'administration de la Banque mondiale a approuvé la création de deux nouveaux fonds d'investissement, le Fonds pour les technolo-
URP 1 DEP 812010 805
gies propres et le Fonds stratégique pour le climat. Ceux-ci pourraient occuper une place importante au sein du mécanisme de gouvernance de l'assistance financière de la période post-Kyoto.1s
L'engagement des pays du Nord en matière d'assistance finan- cière est sans doute le pas le plus significatif réalisé lors de la réunion de Copenhague de décembre 2009. Il a été confirmé à Cancun en décembre 201 O. Le document de Copenhague précise, en effet, que
«l'engagement collectif des pays développés est de fournir des res- sources nouvelles et supplémentaires, y compris la foresterie et des investissements via les institutions internationales, approchant 30 mil- liards de dollars pour la période 2010-2012, avec une répartition équi- librée entre l'adaptation et l'atténuation n17. Un nouveau mécanisme financier doit être créé pour gérer une grande partie de ces montants.
Il s'agit du «Fonds climatique Vertn1B. L'une des grandes réussites de la COP-16 de Cancun tient à la décision institutionnelle de créer ce nouveau mécanisme financier.19 L'origine des fonds de dotation reste, en revanche, à définir.
Afin d'identifier des sources de financement promises par les pays développés, le Secrétaire général des Nations Unies avait établi un groupe de haut niveau dont le rapport a été publié en novembre 201 O. Les experts de ce groupe ont conclu que la mobilisation de 100 milliards de dollars par an d'ici 2020 est difficile mais possible.2o Cette conclusion mitigée tient au rôle que devra jouer le secteur privé et part du postulat que le prix de la tonne de carbone se situera entre USD 20.- et USD 25.- bien avant 2020.
16 Sur les mécanismes financiers, voir Bo1ssoN oE CHAZOURNES LAuRENCE, Technical and financial assistance in BooANSKY DANIELIBRUNEE JuTIA/HEY ELLEN IEos.). The Oxford Handbook of International Environmental Law, Oxford University Press, 2007, pp. 948-972.
17 Paragraphe 8 dudit Accord de Copenhague !traduction française non officielle disponible à http://
www.mediaterre.org/international/actu, 20091222125529.html). Voir aussi: Décision LCA des accords de Cancun, paragraphe 103.
18 Voir le paragraphe 10 dudit Accord de Copenhague et voir paragraphe 100 de la décision de Cancun 19 Voir COP-16 LCA Decision, paragraphes 102 à 112.
20 Report of the Secretary-General's High-level Advisory Group on Climate Change Financing, 5 Novem- ber 2010, disponsible en ligne sous l'adresse http://www.un.org/wcm/content/site/climatechange/
pages/financeadvisoryg rou p/pid/ 13300
806 URP/DEP 812010
IV. Régionalisation et action universelle
L'action universelle et la recherche d'équité au sein de la commu- nauté des Etats ne doivent pas occulter la diversité des approches, et cela est fortement souligné dans les négociations du régime juridique pour la période post-2012. Les actions régionales peuvent être des vé- hicules de la différenciation des approches. L'action européenne mon- tre en quelque sorte la voie possible vers une régionalisation de l'action dans le domaine des changements climatiques. Les discussions à l'échelon de l'Union européenne ont permis que se forge un consensus conduisant l'organisation à s'engager sur la voie d'une réduction de 20 pour cent des émissions d'ici 2020, voire de 30 pour cent si, dans le cadre de la négociation de l'instrument post-Kyoto, les autres Etats développés s'engageaient aussi en ce sens et si les puissances éco- nomiques émergentes montraient leur détermination à agir dans cette direction. La position de la Suisse suit celle de l'Union européenne.21
D'autres stratégies régionales pourraient expérimenter différents angles d'approche (par exemple, la réduction de l'intensité énergé- tique par secteur proposée dans le cadre de l'initiative Asie-Pacifique [APEC]). Les caractéristiques régionales de ces stratégies pourraient refléter plus spécifiquement les données climatiques, économiques ou sociales d'une région.22
Le Protocole de Kyoto avait déjà fait place à des stratégies ré- gionales au travers d'actions conjointes en matière de réduction d'émissions (Article 4 du Protocole de Kyoto). Ces actions conjointes peuvent s'accompagner, en outre, d'un statut différencié pour les Etats qui en sont parties prenantes. La «Bulle communautaire» constituée
21 Voir: Lettre de Moritz Leuenberger, Conseiller fédéral, à M. Yvo de Boer, Secrétaire exécutif Con- vention-Cadre des Nations Unies sur les changements climatiques du 26 février 2010, disponible en ligne sous 1 'ad res se : http:/ /u nfccc.i nt/files/meetings/a ppl ication/pdf/switzerla ndcphaccord_app 1fre.
pdf (version française):" Réduction des émissions en 2020: 20%/30%; Année de référence: 1990. Dans le cadre d'un accord mondial et complet pour la période au-delà de 2012, la Suisse réitère son offre conditionnelle de réduire ses émissions de 30% en 2020 par rapport au niveau de 1990, si d'autres Etats industrialisés s'engagent eux-mêmes à des réductions comparables de leurs émissions et que les pays en développement fournissent des efforts adéquats en accord avec leurs responsabilités et leurs capacités respectives. Ces objectifs devront encore être approuvés par le Parlement suisse.''
22 LE PRESTRE PHILIPPE, Géopolitique régionale du climat et coopération internationale, in Droit, Sciences &
Technologies, Dossier Thématique Droit et Climat. CNRS Editions, n°2, 2009, pp.85-109.
URP 1 DEP 812010 807
sur la base de l'article 4 du Protocole de Kyoto est illustrative d'une telle approche.23
V. Perspectives
A l'heure de l'élaboration d'un instrument pour la période post- 2012, des doutes sont de plus en plus souvent émis sur la pérennité du Protocole de Kyoto. Cet instrument prévoit un régime qui n'engage que les Etats du Nord en termes de réduction d'émissions et d'assistance financière et technique. Il semble admis que la différenciation sera autre dans le nouveau régime, les pays émergents assumant de nou- velles responsabilités. En outre, le Protocole de Kyoto prévoit un régime complexe assorti de nombreux mécanismes internationaux. Il semble de plus en plus qu'une nouvelle approche s'esquisse. Elle reposerait sur une démarche de «nationalisation>> des actions à mener et se dé- partirait de trop de contraintes internationales. Ce serait une approche
«bottom up »et non plus une approche «top dawn». En outre, les Etats semblent privilégier la voie de la « sectorialisation » avec des accords en des secteurs particuliers, tel celui des forêts ou celui de l'adaptation par le biais d'une assistance financière.
L'heure est au test politique de la confiance mutuelle entre Etats. Seront-ils capables d'agir chacun tout en faisant confiance aux autres, dans un cadre qui reste encore très largement à définir? Après la grande déception de Copenhague, la récente Conférence des Parties à Cancun a remis le processus multilatéral sur les rails. Elle a décidé du cadre institutionnel relatif au financement et a formulé des actions pour la lutte contre la déforestation; elle a en quelque sorte consacré les engagements de réduction des pays et a reconnu que le transfert de technologie est une priorité. Toutefois, les engagements de réduction formulés par les pays développés et les pays émergents restent sou- vent assujettis à des conditions qui risquent de leur enlever leur portée.
23 La Communauté européenne et ses Etats-membres se sont conjointement engagés, dans le cadre d'un ensemble, à atteindre un objectif commun chiffré de réduction de leurs émissions de gaz à effet de serre. Voir la décision du Conseil. du 25 avril 2002, relative à l'approbation au nom de la Communauté européenne, du Protocole de Kyoto à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques et l'exécution conjointe des engagements qui en découlent, JOCE L 130/1 Pour plus de détails voir TABAU ANNE-SOPHIE, Les interactions des contrôles international et communautaire de la mise en œuvre du Protocole de Kyoto, Thèse, Université de droit. d'économie et de sciences d'Aix-Marseille Ill. p.18, 80,110 et 115
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Les engagements des pays émergents revêtent quant à eux, une forme volontaire.
L'on ne connaît pas encore la nature juridique de l'instrument à venir. Est-ce que le glas du Protocole de Kyoto sera sonné, et avec lui quelques uns de ses mécanismes? Le nouvel instrument s'inscrira-t-il dans le prolongement de la Convention-cadre24? Les décisions de Can- cun, par leurs très nombreuses références à la Convention, semblent accréditer cette dernière option. La COP-17 qui aura lieu à Durban en Afrique du Sud en décembre 2011 devra être porteuse de résultats con- crets, impliquant les principaux émetteurs sur la voie d'engagements de réduction significatifs, lesquels devront être réels et effectifs, afin d'éviter une augmentation de température de plus de 2 degrés et les graves conséquences qui en découleraient.
24 Voir: MALJEAN-Dusols SANDAINE/WEMAËAE MATTHIEU, La diplomatie climatique: les enjeux d'un régime international du climat, Paris: Pedone, 2010.
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