AVANT-PROPOS Les données publiques

Les données publiques

Comment les exploiter et dans quelles conditions ?

JEAN-PIERRE CHAMOUX

JOUMANA BOUSTANY

Depuis de très nombreuses années, le LPE (Laboratoire de psychologie économique) de Paris Descartes organise des rencontres de recherche pour analyser certains des phénomènes marquants de notre époque ; anthropologie, économie, information et communication, psychologie sociale, sociologie sont convoquées pour éclairer des phénomènes sociaux très divers. Un cahier spécial de l’IUT, largement diffusé, résume les enjeux et les échanges auxquels ces rencontres ont donné lieu. Après la presse électronique (2007¹), les jeux vidéo (2009²), les réseaux sociaux et les

1. En association avec le Centre d’analyse économique de l’université Paul Cézanne à Aix.

2. En association avec l’IDATE à Montpellier.

entreprises de réseau (2010³) la rencontre de 2011 fut consacrée aux

« données publiques », un thème qui méritait examen alors que l’administration française engageait de nouvelles initiatives à ce propos, créant en février 2011 une mission chargée d’instaurer un portail interministériel pour l’accès aux données publiques de l’État, tandis que quelques grandes collectivités territoriales prenaient des dispositions analogues pour ouvrir au niveau local une partie de leurs fonds de données.

Le hasard des rencontres a permis que cette démarche vienne à la connaissance de la rédaction des Cahiers du numérique et que le sujet retienne son attention. Les auteurs dont nous présentons ici la contribution ont manifesté spontanément leur intérêt pour contribuer à ce dossier. Leurs recherches sont venues d’horizons inconnus de plusieurs d’entre nous. Nous les avons accueillis avec grand intérêt et sommes aujourd’hui heureux de présenter ce travail collaboratif qui constitue un ensemble assez original et très multidisciplinaire.

La suite coula de source : ce fut le fruit d’une cascade de rencontres, très largement abondée par les contributions du comité scientifique international que nous avons eu la chance d’associer à notre démarche pour préparer ce numéro. Avant de présenter cet ensemble de textes divers et très complémentaires, il nous faut rappeler en préambule notre démarche éditoriale et le contexte qui justifie le choix du thème.

Pourquoi se pencher aujourd’hui sur les données publiques ? En France, les données détenues par les administrations ne sont pas toujours d’accès facile : on doit souvent payer une taxe ou une redevance pour les obtenir et admettre des exigences qui en limitent l’exploitation ultérieure, notamment celles fixées par les « licences » d’exploitation qui s’imposent aux acquéreurs de données. Cet état de fait pose un vrai problème de principe : une société démocratique, au sens occidental tout au moins, accorde à chaque citoyen la capacité de participer à la vie publique, de délibérer sur les options qui conditionnent l’avenir de la société au sein de laquelle il vit, de s’exprimer librement sur l’agora où s’échangent les arguments et les vues des uns et des autres. Cela implique évidemment que le citoyen ait accès à la connaissance du monde qui l’entoure, dans toutes ses dimensions, qu’il puisse partager ses connaissances avec autrui et que

3. En association avec le séminaire d’économie industrielle de l’université Paris 1 - Panthéon Sorbonne.

les choix de société résultent non seulement d’un débat contradictoire d’arguments ou de convictions, mais aussi que la scène politique dispose de sources accessibles, sans biais particulier, à tout un chacun !

Cela n’est pas un constat trivial car bien des sujets qui animent le débat public d’aujourd’hui se nourrissent (ou naissent) de la connaissance, de l’examen ou de l’interprétation de données que seules les administrations publiques, au sens large, détiennent. Pour n’en citer que quelques-uns, les trois exemples suivants donnent une bonne idée de ce qui dépend aujourd’hui d’un accès et de la communication de stocks de données détenues par des administrations ou agences publiques, qualifiables par la dénomination générale de « données publiques » :

– l’innocuité ou la toxicité relative des pesticides ou des organismes

« génétiquement modifiés » ne peuvent pas être évaluées sans analyser et comparer entre elles les études effectuées ou commanditées par de multiples agences de sécurité sanitaires, nationales ou étrangères, par des laboratoires d’essai ou par des biologistes universitaires ou hospitaliers ; il serait tout à fait incompréhensible que ce type de données publiques échappe à l’accès des tiers qui ne sont impliqués ni dans la mise sur le marché des produits nouveaux ni parties des administrations de tutelle !

– les recensements de population ou d’agents économiques (confiés en France à un organisme administratif, l’INSEE) bénéficient d’un privilège exorbitant du droit commun dans la mesure où la réponse aux enquêtes est obligatoire, où le refus de répondre sanctionné par des peines et où le traitement des données de l’enquête est un monopole public dont les frais et coûts de toute nature sont financés par l’impôt, national ou local ; il est donc absolument surprenant que les agents économiques souhaitant se procurer le résultat détaillé de ces recensements (par exemple pour effectuer des études de marché ou d’impact) aient à les payer au détenteur public dont la mission de service public est d’éclairer le pays sur l’état démographique et économique de sa population et de ses agents économiques !

– troisième exemple, symptomatique lui aussi : s’il est un domaine pour lequel la mission de service public, financée par les recettes de l’État, doit avoir pour corollaire un accès et une diffusion libre, gratuite et générale des données, c’est bien la météorologie et l’analyse du climat ; or l’établissement public chargé de cette mission a prouvé à de nombreuses reprises dans le passé que non seulement il est réticent à partager ces données avec d’autres professionnels du secteur concurrentiel, mais qu’il

en fait, lorsque les circonstances le lui imposent, un commerce non déguisé !

On pourrait multiplier de tels exemples dont le nombre et la variété confirment que l’administration française reste profondément réticente à ouvrir ses dossiers au contribuable (quand il s’agit de l’impôt), au sondé (quand il s’agit d’enquête) et même à l’éditeur privé (quand il s’agit de publier des actes de l’administration)⁴ ! L’accès aux données publiques soulève donc beaucoup de questions dans la France contemporaine, même si certaines ouvertures ont été finalement tolérées sous la pression des circonstances ou comme une retombée de la directive européenne relative à l’information du secteur public comme le disent pudiquement les institutions communautaires⁵.

Les thèmes en débat

Ce sont quelques-unes de ces questions qui sont abordées dans ce numéro. Cet ouvrage collectif n’a en effet pas l’ambition de traiter au fond toutes les questions qui se sont posées pour l’accès et pour l’exploitation des informations et des données publiques depuis plus d’un quart de siècle.

Il vise seulement à en démontrer l’actualité et l’importance au sein d’une société comme celle dans laquelle nous vivons, dont nous espérons qu’elle reste véritablement libre, rationnelle et ouverte. Parmi ces questions, désormais classiques :

– Pourquoi des données, détenues au nom de la nation, sont-elles difficiles d’accès et d’emploi ?

– Pourquoi l’accès libre n’est-il pas la règle et la tarification l’exception, ce que l’informatisation des administrations et leurs sites internet aurait permis d’espérer ?

4. Il faut admettre cependant que l’édition juridique a maintenu une longue tradition de coopération avec les sources publiques, notamment en ce qui concerne la jurisprudence des Cours et tribunaux ; mais ne serait-ce pas plutôt une exception qui pourrait confirmer la règle ?

5. En anglais : public sector information ; cf. l’étude de Kathleen Janssen présentée lors du séminaire Euro-CPR 2011 à Bruxelles : Influence of the PSI directive on open government data (29 avril 2011).

– Pourquoi les régies chargées de commercialiser les stocks publics sont- elles avares de partager ce que la collectivité leur a confié au nom de l’intérêt général ?⁶

Une première préoccupation de la rédaction consistait ainsi à faire le point sur les pratiques actuelles, plus particulièrement sur les conditions dans lesquelles l’État, les collectivités et les établissements publics français exploitent aujourd’hui leurs données, numérisées au fil du temps : démographie, cartographie, activité économique, produits de l’appareil statistique, météorologie, cadastre, décisions de justice sont suivis en continu, mais pas toujours aussi facilement accessibles que l’on pourrait le souhaiter ! Notre dossier éclaire plusieurs sous-secteurs et passe en revue les conditions d’accès, de réemploi et de reprise des données publiques dans des domaines comme : la représentation géographique, l’accès aux mesures physiques ou chimiques de l’environnement, le traitement à distance de la bibliographie, etc. Un état des lieux assez large méritait en effet d’être réalisé.

La plupart des communications et des études de cas que l’on lira contribuent à éclairer des pratiques et leur évolution, en particulier sur des sujets qui ont pris une grande extension depuis que le traitement combiné de l’image, des chiffres et du texte a gagné en puissance et en efficacité, ce qui n’était pas le cas il y a une vingtaine d’années : la représentation symbolique d’un terrain ou d’un phénomène naturel et la diffusion de données précises sur l’exploitation d’un service public, quel qu’il soit.

En ouverture, il nous est paru souhaitable de dresser aussi un panorama encyclopédique de la situation en France et de l’inscrire dans son contexte international et européen. Aucune proposition de contribution n’ayant été présentée à ce propos en réponse à l’appel aux communications, l’une de nous a bien voulu se dévouer pour établir ce cadrage sans lequel le sujet aurait pu paraître un peu trop spécialisé et laisser une partie du lectorat intéressé par les données publiques sur sa faim ! Avant de plonger dans les analyses sectorielles que constituent les principales contributions retenues par notre comité scientifique, la note de cadrage préparée par Joumana Boustany introduit le numéro. Elle dresse sommairement le tableau

6. Pour situer l’état antérieur de ces questions, voir : Exploiter les données publiques, dossier réuni par J.-P. Chamoux et M. Ronai, Préface de J. Foyer, A Jour-Le Communicateur, Paris (1996).

historique, l’évolution de la doctrine administrative française, son contexte européen et résume l’action publique récente, plus particulièrement sur un sujet qui fut longtemps un peu tabou : celui de la « ré-utilisation » des données publiques, notamment pour développer des services d’information, un sujet sur lequel insiste lourdement la directive européenne 2003/98/CE relative à la réutilisation des informations du secteur public ⁷.

Traitant aussi d’une question relativement transversale, celle de la tarification des données que l’administration ou ses succédanés cèdent à des tiers, à des fins lucratives ou non, avec aussi une perspective comparative, le texte préparé conjointement par deux spécialistes de l’industrie de l’information, Denis Berthault et Bernard Marx, analyse les conditions de tarification (ou de taxation) des données depuis la transposition de la directive européenne de 2003 et l’explosion du mouvement international dit open data. Ce dernier agite le Landernau administratif de nos pays après avoir été l’une des premières initiatives du président nouvellement élu aux États-Unis, Barak Obama, dès sa première prise de fonction en janvier 2009. Cette étude souligne en premier lieu qu’il s’agit de renverser le paradigme antérieur qui faisait plutôt de l’administration un puits de données qu’une source vivante, susceptible d’alimenter régulièrement en

« matière première intellectuelle » les industries informationnelles ! Mais elle insiste, dans un deuxième temps, sur le fait que les données payantes ont aussi leurs revers : d’abord parce que les données disponibles à titre payant auprès des administrations ou des établissements publics peuvent aussi se trouver ailleurs qu’en France à titre gratuit. Cela provoque un effet d’éviction vers des sources étrangères dont tout le monde peut souffrir :

7. Pareille insistance n’est pas fortuite car les compétences communautaires sont bien encadrées par les Traités : on sait à cet égard que sans prétexte économique sérieux, la Commission risque de se voir contester par les États membres (notamment le Royaume uni et la France) sa compétence d’initiative ! Dans le cas présent, l’exposé des motifs insiste donc sur l’importance de la société d’information (interprétée en termes de développement économique, évidemment) et sur la constitution volontariste d’un marché unique de l’information communautaire, sur des produits et services d’information disponibles sur l’ensemble du périmètre de l’Union européenne ; un thème récurrent aussi bien dans l’action proactive de la Commission en matière de recherche et développement que pour les directives d’organisation du marché unique. cf. note 6 de la communication de J. Boustany.

l’administration n’en reçoit aucun revenu et s’en trouve paupérisée ; et le contribuable français qui se voit, indirectement, comptable du financement de services publics encore plus déficitaires que prévu, réclamant une subvention budgétaire complémentaire qui impose des impôts supplémentaires⁸ ; et aussi parce que des services locaux gratuits commencent à émerger sur le territoire, créant une habitude et une demande tout à fait en ligne avec la tradition bien établie du web selon laquelle l’information n’est facturée que rarement (ou marginalement payante) alors que l’essentiel des services d’information accessibles et portables est financé par d’autres moyens, notamment par des régies publicitaires !

Le premier article qui suit ces textes d’intérêt général porte sur la cartographie et les systèmes géographiques. Il comporte deux volets complémentaires et bien documentés :

– une analyse fouillée des nouvelles perspectives offertes depuis peu d’années par l’extraordinaire progrès des logiciels de traitement de l’image et par la combinaison de l’image et de l’infographie ; Mathieu Noucher et Pierre Gautreau, l’un et l’autre rompus à la conception, à l’analyse et à la mise en œuvre des systèmes d’information géographique (SIG) dressent un panorama précis des questions ouvertes par ces outils relativement nouveaux, largement accessibles à titre gracieux et porteurs d’avenir. Leur enquête Delphi, portant sur une forme particulière de données géographiques, celles qui rendent compte de la biodiversité d’un territoire, produites principalement par des naturalistes amateurs, fut conduite auprès d’un groupe d’experts francophones. Ils constatent que ce type de données publiques, très lié à l’intérêt croissant que le public accorde à l’état du milieu naturel, pourrait être un très bon exemple de jeu à somme positive entre les bénévoles qui se dévouent pour rassembler des données élémentaires sur le terrain, les fonds documentaires hébergés sur une

8. Cet effet d’éviction s’est produit à plusieurs reprises dans le domaine de la géolocalisation ou de la cartographie : avec l’extraordinaire diffusion des appareils GPS terrestre (Garmin) et des services du web comme Google maps, dans de nombreuses applications grand public, les excellents fonds de plan de l’Institut géographique national ont été substitués par d’autres sources en accès libre et gratuit, de source principalement américaine. Les cartes Michelin s’appuient sur ces nouvelles sources alors que les cartes traditionnelles reposaient sur celles de l’IGN.

plateforme publique et un mode d’accès ouvert au grand public sur le web.

Cette enquête révèle cependant des tensions entre les acteurs impliqués dans ce jeu social, dont ils font un premier examen à la fin de leur communication ;

– le second article est une étude de cas portant sur la mise en œuvre concrète d’un système d’information géographique ouvert pour couvrir un territoire urbain comme celui de Montpellier (voire de Nantes, Paris, Rennes ou Toulouse) ; les auteurs mettent en valeur un tel système qui repose sur des outils coopératifs d’accès libre (Open street map & open data) dont ils s’efforcent de démontrer l’utilité pratique. Entraîner la participation active des habitants dans la conduite d’un tel projet est peut- être lié au libre accès qu’il promet à tous ; leur étude tente donc de repérer les synergies qui pourraient naître dans ce contexte entre l’intelligence collective des citoyens et les conducteurs d’un tel projet à l’échelle d’une collectivité locale comme la ville de Montpellier. L’outil qui est au cœur du dispositif décrit par cette communication, Open street map, serait-il une panacée pour les édiles ? La discussion finale recense les défis de sa mise en place, son potentiel et ses quelques points faibles.

Une deuxième partie se penche sur trois services publics qui ont pour point commun de mettre en jeu d’importants intérêts industriels ou scientifiques et d’être gérés par une administration (voire par une agence ou par un service public délégué) tous peu enclins, par tradition, à communiquer librement avec le grand public. Alors que le paradigme de l’information ouverte se répand comme une traînée de poudre, grâce à l’emprise des technologies de communication et d’information, la libre circulation de l’information et des données détenues par les agents publics mise en cause ici paraît particulièrement antinomique avec ces institutions dont la tradition est empreinte de discrétion depuis des lustres, voire depuis des siècles !

– Gabriela Salzano aborde le problème que pose, en France⁹, la diffusion dans le public des mesures de la radioactivité ambiante ; son article s’interroge sur le mode d’ouverture de cet outil d’observation qui rassemble des données brutes sur la radioactivité d’un terrain ou d’un lieu

9. Mais aussi ailleurs et en particulier au Japon depuis l’accident de Fukushima Daîchi le 11 mars 2011 ; cf. à cet égard notre note de synthèse : Le marché électronucléaire en France après Fukushima, Institut Turgot, Paris, mai 2011.

quelconque ; elle note qu’un certain nombre de groupes d’intérêt ou de citoyens demandent avec insistance d’accéder à ces observations, particulièrement depuis deux ans ; et que des outils permettent d’en interpréter le sens et la portée et d’en exploiter éventuellement les résultats. Ce cas reflète le débat sociétal très vif qui porte sur l’énergie nucléaire, sur son usage, sur ses retombées et sur son avenir dans le mix énergétique de notre pays. Le mode de gouvernance de ce réseau national est un souci central du dispositif français actuel qui s’efforce d’anticiper sur la demande de terrain, comme l’avaient déjà fait, dans les années 1975- 1980, les responsables du grand projet nucléaire mené par EDF et le CEA à l’époque. Cette étude tend à démontrer que l’ouverture au public du réseau de mesures nucléaires répond à un vrai besoin d’information, notamment au niveau local. Elle suggère implicitement un prolongement substantiel dans la mesure où les autorités chargées de la sureté nucléaire, en France comme ailleurs dans le monde, ont accumulé une réelle tradition de discrétion, voire de secret, et que leur ouverture au grand public apparaît comme une rupture profonde !

– La communication de Marie-Joëlle Kodjovi porte sur l’ouverture au public des données d’exploitation d’un service local d’eau potable et d’assainissement. On sait que ces services sont très souvent délégués à des concessionnaires dont l’action est étroitement imbriquée avec un système administratif qui inclut les agences de bassin versant, l’assainissement, l’entretien et la construction des réseaux de distribution, la collecte et le traitement des eaux usées, les réservoirs et diverses taxes qui rendent la facture d’eau illisible pour le vulgus pecum¹⁰! Étant donné la complexité de cet ensemble, des efforts sont nécessaires pour que les ménages puissent décoder la facturation de l’eau qu’ils consomment. L’ouverture au public des données représentatives de ce système assez opaque pourrait-il lever quelques-uns des doutes que soulève ce mode de gestion, très peu lisible au

10. Par exemple, la taxe qui alimente le budget de l’établissement VNF qui gère les Voies navigables de France (canaux et rivières navigables) ! Un récent dossier du journal Le Monde résume assez bien la complexe organisation de l’eau potable et de ces industries ; les prélèvements assis sur la facture d’eau, peu compréhensibles par le consommateur, mettent ces activités industrielles au défi de réinventer un modèle de concession qui les a très bien fait vivre depuis le XIX^e siècle, mais dont les collectivités concédantes commencent à payer le prix politique cf. Dossier Eco

& entreprise du mardi 20 nov. 2012, p. 4-5.

premier degré ? L’article rend compte d’une enquête conduite par l’auteur sur un groupe de citoyens dont le diagnostic a été, sans surprise, plutôt sévère. Un gros effort de clarification semble s’imposer avant que le voile d’incompréhension et de suspicion qui domine encore les relations entre les services de l’eau et les consommateurs puisse se dissiper ! Un accès plus commode aux données représentatives du service de l’eau serait-il de nature à rétablir un climat de confiance entre les édiles et leurs administrés ? C’est une question qui reste ouverte à la fin de cet article, pourtant bien documenté...

– Ce document contributif comprend une brève note sur l’ouverture des métadonnées à la Bibliothèque nationale de France (BnF) et leur accessibilité. La BnF a mis en ligne un grand nombre de ses ressources sur le site data.bnf.fr qui permet au consultant, plutôt un usager professionnel, de réutiliser librement les données et les métadonnées qu’il télécharge à partir de ce site et d’en faire l’emploi qu’il souhaite dans le cadre d’un autre service. Cette note soulève une série de questions notamment dans le cadre de la normalisation des procédures et du codage des métadonnées accessibles sur un tel site.

– La synthèse qui conclut ce numéro évoque, en termes plus généraux que les contributions évoquées ci-dessus, les questions de politique publique que posent l’ouverture des données administratives à un public indifférencié et les arbitrages qui ne manqueront pas de se poser dans les années à venir, en écho à la demande sociale qui s’exprime partout, dans le monde développé où nous vivons comme dans le monde en développement. Pour que les données administratives soient mises commodément au service du public, une partie des traditions et des règles de l’administration publique doit être revue.

Ces interrogations (et les réponses qui peuvent leur être apportées) sont actuelles ; mais elles sont moins nouvelles que ne peuvent le laisser croire certains commentaires¹¹. Le libre accès aux données publiques n’est en effet rien d’autre qu’un signe particulier des relations ambigües qu’entretient la bureaucratie publique avec la société civile, depuis toujours ou presque.

Des relations qui témoignent d’une dépendance réciproque bien que souvent asymétrique : de la domination de l’administration sur

11. Cf. par exemple, Jim Harper, Publication practices for Transparent Government, Briefing papers n° 121, Cato Institute, Washington DC. (sept. 2011).

l’administré lorsque la première se situe en interprète de la légalité des comportements du second ; occasionnellement de serviteur à son maître, lorsque l’administration dépend beaucoup des ressources annexes importantes qui contribuent à son bien-être comme ce fut le cas longtemps dans les régies publiques des télécommunications ; voire de l’initié au profane dans des circonstances caricaturales stigmatisées par les plaideurs de Daumier ou par Courteline !

Remerciements

Les coordonnateurs de ce numéro expriment leurs très vifs remerciements aux membres du comité scientifique qui ont bien voulu s’investir avec beaucoup de conscience dans le dépouillement de l’appel à communications et dans la lecture attentive et critique des projets remis par les auteurs sélectionnés à l’issue de cet appel. La direction et l’administration de l’IUT de Paris nous ont apporté un soutien constant, en offrant notamment les moyens d’accueil nécessaires aux rencontres préparatoires.