31 allées Jules Guesde – CS 38512 – 31685 TOULOUSE CEDEX 6 - Tél : 05 34 31 34 34 – Fax : 05 34 31 34 43 -e-mail : crcmp@mip.ccomptes.fr
TOULOUSE, le 2 novembre 2015 Le Président
N/Réf. : JO15 301 01
Monsieur le Président,
Conformément à l'article L. 243-5 du code des juridictions financières, je vous notifie le rapport d'observations définitives sur le Syndicat départemental d’énergie de Tarn-et-Garonne. La chambre a constaté qu'aucune réponse écrite ne lui a été transmise dans le délai prévu.
Il vous appartient de communiquer ce document à l'assemblée délibérante dès sa plus proche réunion.
Conformément à la loi, cette communication doit faire l'objet d'une inscription à l'ordre du jour de la prochaine réunion de l'assemblée. Le rapport, assorti le cas échéant des réponses reçues, doit être joint à la convocation adressée à ses membres. Il donnera lieu à un débat lors de sa présentation.
Vous voudrez bien me tenir informé de la date de la prochaine réunion de l’assemblée délibérante et, par la suite, par tout moyen à votre convenance, m’adresser une copie d'un extrait du procès-verbal des débats ou du relevé des délibérations.
Je vous rappelle que ces observations ne sont, selon les dispositions de l'article R. 241-18 du code précité, communicables aux tiers qu’à l’issue de la première réunion de l'assemblée délibérante suivant leur réception.
Je vous prie de croire, Monsieur le Président, à l’assurance de ma considération très distinguée.
Jean MOTTES Monsieur Robert Descazeaux
Président
du Syndicat départemental d’énergie de Tarn-et-Garonne
78, avenue de l’Europe 82000 Montauban
31 allées Jules Guesde – CS 38512 – 31685 TOULOUSE CEDEX 6 - Tél : 05 34 31 34 34 – Fax : 05 34 31 34 43 -e-mail : crcmp@mip.ccomptes.fr
N° réf. : JO15 301 01
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES SUR LA GESTION DU
SYNDICAT DÉPARTEMENTAL D’ÉNERGIE DE TARN-ET-GARONNE
DÉPARTEMENT DE TARN-ET-GARONNE
EXERCICES 2010 ET SUIVANTS
SYNTHÈSE DES OBSERVATIONS DÉFINITIVES SYNDICAT DÉPARTEMENTAL D’ÉNERGIE
DE TARN-ET-GARONNE
Le syndicat départemental d'énergie de Tarn-et-Garonne (SDE 82), créé sous la dénomination de syndicat départemental d’électricité par arrêté préfectoral en date du 30 juin 1938, est l’autorité organisatrice du service public de l’électricité en Tarn-et-Garonne. L’ensemble des 195 communes du département adhèrent au SDE 82 qui assure la maîtrise d’ouvrage des travaux de construction de lignes et équipements basse et moyenne tension ensuite concédés, pour leur exploitation, à ERDF, filiale d'Electricité de France. Le SDE exerce également une compétence optionnelle pour la distribution du gaz, et des activités accessoires à son objet (éclairage public, maitrise de la demande énergétique…).
L’action du syndicat dans le cadre de la convention « électricité » conclue avec EDF En 1993, le syndicat a confié l’exploitation de son réseau de distribution à EDF (aujourd’hui à sa filiale ERDF), par un contrat de concession d’une durée de 25 ans. Dans ce cadre, le syndicat perçoit des redevances du concessionnaire, dont une part au titre des frais occasionnés par la mission de contrôle qui lui est confiée par la loi. Le syndicat doit vérifier le respect des dispositions du contrat de concession et sa bonne exécution. Or, le contrôle se limite à l’examen des pièces administratives produites par EDF/ERDF sans qu’aucun contrôle sur place ne soit réellement effectué.
La démarche de renforcement de la mission de contrôle du SDE 82 doit se poursuivre, en restructurant son organisation pour une plus grande efficacité. La chambre recommande ainsi la mise en place du nouvel organigramme en cours de finalisation, l’affectation des moyens humains envisagés pour le futur service « évaluation des politiques publiques » et la réalisation de contrôles sur place des activités du concessionnaire.
L’action du syndicat dans le cadre de la convention « gaz » conclue avec GRDF
Pour mettre en œuvre cette compétence optionnelle, le SDE 82 a concédé le service public de distribution de gaz pour les 142 communes non encore desservies et les 14 communes déjà desservies lui ayant transféré la compétence. Il a confié l’exploitation du réseau à GRDF en signant en 2007 un contrat pour une durée de 30 ans. Comme pour l’électricité, le SDE perçoit en contrepartie des redevances.
Les observations sur les limites du contrôle de la concession électricité peuvent être transposées au contrôle de la concession gaz. En effet, si la convention de concession prévoit une obligation de contrôle, aucun contrôle sur place n’est effectué.
Le personnel
La chambre a relevé des discordances entre les emplois budgétés et les emplois réellement pourvus, de nature à justifier une régularisation.
Les marchés publics
L’examen a porté sur les marchés publics passés entre 2010 et 2013. L’ensemble des textes et procédures visant à vérifier le respect des principes de liberté d’accès, d’égalité de traitement, et de transparence, est respecté et la chambre a constaté la qualité de l’accompagnement technique et juridique des dossiers par un personnel compétent.
Une clarification de l’organisation opérationnelle de l’achat, se traduisant dans l’organigramme, et une formalisation des procédures relatives aux marchés publics seraient néanmoins nécessaires. La rédaction d’un guide de l’achat public constituerait un élément de sécurisation des procédures.
Le cycle budgétaire et la fiabilité des comptes
La tenue du débat d’orientation budgétaire intervient le jour même du vote du budget, ce qui n’est pas de nature à permettre aux élus de prendre du recul par rapport à l’adoption du budget primitif.
Il apparaît chaque année une forte surestimation, de l’ordre de plusieurs millions d’euros, des prévisions concernant les subventions versées aux communes. Cet affichage met en évidence une prévision à améliorer.
Cette absence de fiabilité est, de manière plus générale, illustrée par la faiblesse des taux de réalisation des dépenses et des recettes réelles de la section d’investissement, et des dépenses réelles de la section de fonctionnement. La mise en place d’un suivi dynamique de la programmation et de l’exécution des investissements, que faciliteraient notamment une gestion des investissements en autorisations de paiement (AP) et crédits de paiement (CP) et un plan pluriannuel d’investissement (PPI), permettrait de meilleures anticipations de ces dépenses.
La chambre demande au syndicat de porter une attention accrue à la sincérité des prévisions budgétaires.
S’agissant de la fiabilité des comptes, le rattachement des charges qui est effectué dans les comptes de gestion n’apparait pas dans les comptes administratifs. De même, l’état de l’actif et la balance élaborés par le comptable ne sont pas concordants avec l’inventaire de l’ordonnateur. La chambre invite, en conséquence, les services de l’ordonnateur à se rapprocher du comptable afin de fiabiliser les comptes en mettant ces documents en concordance.
Une situation financière confortable
Les produits de gestion sont en progression sensible entre 2010 et 2013. Ils proviennent essentiellement des taxes sur les activités commerciales, c’est-à-dire de la taxe sur l’électricité (voir infra), et des redevances de concession versées par ERDF et GRDF. Ces dernières représentent plus de 27 % des produits de gestion du syndicat et constituent le deuxième poste des produits de fonctionnement, en progression de 13,2 % sur la période examinée.
Les principales dépenses de fonctionnement sont constituées par les charges de personnel et les charges à caractère général qui représentent respectivement 74,3 % et 17,5 % des charges de gestion en 2013.
Sur la période 2010-2013, la capacité d’autofinancement (CAF) brute est en augmentation sensible, parallèlement à la hausse de l’excédent brut de fonctionnement. L’autofinancement dégagé par le SDE 82 est ainsi chaque année important.
Se rajoutant à cet autofinancement, les subventions d’investissement reçues ont fortement progressé, grâce à l’augmentation des subventions versées par ERDF, et tout particulièrement grâce aux contributions du fonds d’amortissement des charges d’électrification (FACE).
Le SDE 82 a pu financer l’ensemble de ses investissements, y compris son nouveau siège social, sans pratiquement emprunter. L’encours de la dette ainsi que la charge de la dette ont de ce fait des niveaux très faibles n’ayant pas d’incidence sur la situation financière.
Compte tenu d’un fonds de roulement élevé, le niveau de la trésorerie a toujours été sur la période particulièrement important. En 2013, il est de l’ordre de 5,5 ans de charges courantes.
… qui devrait conduire à réfléchir sur le taux de la taxe sur la consommation finale d’électricité (TCFE)
La TCFE constitue la principale recette du SDE 82, en représentant plus de 55 % des produits de gestion du syndicat. Le produit de cette taxe a progressé entre 2010 et 2013, son taux ayant été fixé par le syndicat au taux maximum autorisé.
Compte tenu de la situation financière favorable du syndicat, notamment de son autofinancement et de sa trésorerie confortables, de son absence d’endettement, la chambre trouverait souhaitable que le niveau de la TCFE soit mis en adéquation avec la réalité des besoins de financement du syndicat. Le taux maximal arrêté et son actualisation ne paraissent actuellement pas justifiés, les besoins d’investissement étant largement couverts. Enfin, il n’apparaît aucun risque financier identifié à court ou moyen terme.
Les recommandations de la chambre Fonctionnement et organisation :
1. affirmer la mission de contrôle du concessionnaire en mettant en place le nouvel organigramme ;
2. mettre en place un guide de l’achat public et la nouvelle organisation concernant la commande publique ;
Cycle budgétaire et fiabilité des comptes :
3. prévoir un délai suffisant entre la tenue du débat d’orientation budgétaire (DOB) et le vote du budget primitif ;
4. mettre en place un suivi dynamique de la programmation et de la réalisation des investissements ainsi que des dépenses de la section de fonctionnement, par une gestion en AP/CP, et la réalisation d’un programme pluriannuel d’investissement (PPI) ;
5. mettre en concordance les comptes administratifs et les comptes de gestion au niveau des rattachements des charges et des produits ;
6. mettre en concordance l’inventaire et l’état de l’actif ; Finances :
7. envisager une réduction du taux de la TCFE en adéquation avec la réalité de la situation financière du syndicat.
SOMMAIRE
1 - L’ACTIVITE DU SYNDICAT ... 7
1.1 - L’action du SDE 82 en tant qu’AODE et maître d’ouvrage sur les réseaux publics d’électricité ... 7
1.1.1 - La convention d’électricité signée s’inscrit dans un cadre contraint organisé par le législateur ... 8
1.1.2 - La rémunération de l’autorité concédante ... 10
1.1.3 - Le compte-rendu d’activité du concessionnaire (CRAC) ... 10
1.1.4 - L’organisation du contrôle de la concession ... 12
1.2 - La convention GAZ ... 16
1.2.1 - La rémunération de l’autorité concédante ... 17
1.2.2 - Le contrôle de la concession ... 18
2 - LE PERSONNEL ... 20
2.1 - Les effectifs budgétaires et les postes pourvus ... 20
2.2 - Le régime indemnitaire ... 21
3 - LES MARCHÉS PUBLICS ... 21
3.1 - L’organisation interne de la commande publique ... 21
3.2 - Le contrôle des marchés publics ... 21
4 - LE CYCLE BUDGÉTAIRE ET LA FIABILITÉ DES COMPTES ... 24
4.1 - Les décisions budgétaires... 24
4.1.1 - Les documents budgétaires ... 24
4.1.2 - Le débat d’orientation budgétaire (DOB) ... 24
4.1.3 - Les autorisations budgétaires ... 25
4.2 - La fiabilité des comptes ... 28
4.2.1 - Le rattachement des produits et charges à l’exercice ... 28
4.2.2 - Les charges et produits constatés d’avance et les comptes d’attente ... 29
4.2.3 - L’impact des restes à recouvrer sur le résultat de fonctionnement ... 30
4.3 - La fiabilité du bilan ... 30
4.3.1 - L’actif du bilan ... 31
4.3.2 - Le passif du bilan : les opérations relatives à la dette ... 32
5 - LA SITUATION FINANCIÈRE ... 33
5.1 - Le résultat de fonctionnement ... 33
5.2 - Les charges de gestion ... 34
5.2.1 - Les charges de personnel ... 34
5.2.2 - Les charges à caractère général ... 35
5.3 - Les produits de gestion ... 36
5.3.1 - La taxe sur la consommation finale d’électricité (TCFE) ... 37
5.3.2 - Les redevances de concession ... 38
5.4 - Le financement des investissements ... 39
5.4.1 - Les recettes externes d’investissement ... 40
5.4.2 - Les dépenses d’investissement ... 40
5.4.3 - La dette financière ... 41
5.5 - Le fonds de roulement, le besoin en fonds de roulement et la trésorerie ... 42
5.6 - Conclusion ... 42
6 - RECOMMANDATIONS ... 43
Le syndicat départemental d'énergie de Tarn-et-Garonne (SDE 82) a été créé sous la dénomination de syndicat départemental d'électricité par arrêté préfectoral en date du 30 juin 1938.
Cet arrêté a été modifié depuis par plusieurs autres dont le dernier daté du 17 octobre 2011. Le syndicat a récemment actualisé ses statuts suite à la décision du comité syndical du 29 mars 2013.
Ce dernier comporte un représentant de chacune des 195 communes de Tarn-et-Garonne, toutes adhérentes et disposant chacune d’une voix tandis que le bureau syndical est formé de huit membres et du président, exécutif du syndicat. Le SDE est classé au titre des établissements publics dans la strate démographique de 20 000 à 40 000 habitants.
Suite au transfert de compétence réalisé, le SDE 82 est propriétaire du réseau de distribution d’électricité publique et est l’autorité organisatrice du service public de l’électricité sur l’ensemble du territoire de Tarn-et-Garonne (AODE). La distribution d’électricité recouvre son acheminement en moyenne et basse tension, depuis les postes sources situés à la sortie du réseau de haute tension jusqu’aux compteurs des usagers.
Le syndicat assure la maîtrise d’ouvrage des travaux de construction de lignes et équipements basse et moyenne tension qui sont ensuite concédés, pour leur exploitation, à ERDF, filiale d'Électricité de France.
Le SDE 82 exerce également une compétence optionnelle pour le gaz, et des compétences accessoires à son objet d’éclairage public et de maîtrise de la demande énergétique.
En 2013, 36 aménagements concernant l’éclairage public ont été réalisés, dont 13 liés à l’électrification rurale et 122 interventions d’entretien des installations. Le SDE est également intervenu au titre de la maîtrise de la demande énergétique, les communes étant de plus en plus nombreuses à missionner le SDE 82 pour la réalisation de diagnostics énergétiques.
Seules les compétences exercées en matière de distribution d’électricité et de gaz seront développées dans le présent rapport.
1 - L’ACTIVITE DU SYNDICAT
1.1 - L’action du SDE 82 en tant qu’AODE et maître d’ouvrage sur les réseaux publics d’électricité
En tant qu’AODE, le SDE 82 a délégué la gestion du service public de distribution d'électricité à ERDF (exploitation du réseau) et à EDF (tarifs régulés) jusqu'en 2018. Il doit s’assurer de la bonne exécution des missions de service public déléguées, défendre les usagers et l'accès à l'énergie pour tous, veiller à l'amélioration de la qualité de desserte électrique et à l'intégration environnementale des ouvrages et garantir un aménagement équilibré du territoire.
Le rôle de maître d’ouvrage sur les réseaux publics d’électricité donne au syndicat la responsabilité de la réalisation des travaux d’amélioration esthétique en communes urbaines et de tous les travaux d’électrification rurale. Il a aussi celle de renforcer les réseaux de distribution publique, de fiabiliser la desserte électrique, du raccordement des nouveaux résidents, de l’alimentation des lotissements et zones d’activité, de la dissimulation des réseaux aériens et de certains travaux connexes.
Selon le compte rendu d’activité du concessionnaire (CRAC) 2012, le réseau de distribution s’étendait alors sur 12 133 km, concernait 139 283 points de livraison, comportait 7 506 postes de transformation, 1 434 installations de production et 16 postes source alimentant le réseau dont 10 en Tarn-et-Garonne.
1.1.1 - La convention d’électricité signée s’inscrit dans un cadre contraint organisé par le législateur
L’activité de distribution d’électricité s’insère dans un processus allant de la production d’électricité1 à la vente au consommateur2. Après sa production, l’électricité est transportée3 sur le réseau à très haute tension (THT à 400 000 volts) confié par l’Etat à réseau de transport d’électricité (RTE), filiale d’EDF avant de passer sur le réseau de distribution.
Dans ce réseau, la tension est abaissée afin de rendre utilisable l’électricité par les consommateurs en basse et moyenne tension. Le réseau de distribution achemine celle-ci jusqu’à proximité des centres de consommation. L’exploitation du réseau de distribution est un service public en situation de monopole légal.
La loi de nationalisation du 8 avril 1946 a laissé subsister les régies et les entreprises locales de distribution (ELD), créées sous la forme de sociétés d’économie mixte ou de sociétés coopératives par les communes pour la construction et l’exploitation de leur réseau d’électricité.
L'article 17 de la loi du 10 février 2000 a confirmé EDF et les ELD comme « gestionnaires des réseaux publics de distribution d'électricité ». Les distributeurs exercent chacun leur activité dans des zones de desserte exclusive. Ils y sont responsables de l'exploitation, de l'entretien et du développement du réseau public de distribution d'électricité.
Excepté le cas d’exploitation en régie de son réseau de distribution d’électricité, une collectivité territoriale (ou un établissement de coopération intercommunal comme le SDE 82) négocie et conclue, en tant qu'autorité concédante, les contrats de concession. Elle doit obligatoirement confier l’exploitation de son réseau à ERDF4 ou à une ELD.
Le monopole légal confié à ERDF dans sa zone de desserte a pour conséquence de faire échapper les concessions de distribution d’électricité au régime de droit commun des délégations de service public5. Ainsi, l’obligation de mise en concurrence n’existe pas et les tarifs sont fixés par la commission de régulation de l’énergie (CRE) et applicables sur tout le territoire national. Les coûts de transport et de distribution de l’électricité, unique sur tout le territoire national, sont pris en compte dans le tarif d’utilisation des réseaux publics d’électricité (TURPE).
1 La production d’électricité est ouverte à la concurrence mais encore assurée majoritairement par le groupe EDF.
2 La fourniture d’électricité, c’est-à-dire la vente au consommateur final, a été ouverte progressivement à la concurrence depuis 2000. Aujourd’hui tous les consommateurs disposent de la faculté de choisir leur fournisseur d’électricité.
3 Activité monopolistique, l’activité de transport d’électricité s’exerce sous le contrôle de la commission de régulation de l’énergie (CRE).
4 La filialisation du gestionnaire de la distribution d’électricité est intervenue le 1er janvier 2008, avec la création d’ERDF, société anonyme, filiale à 100 % du groupe EDF.
5 En application de l’article L. 1411-12 du CGCT, les dispositions codifiées de la loi du 29 janvier 1993 ne sont pas applicables à ces concessions.
Des déséquilibres résultent de l’hétérogénéité des recettes et des charges de chaque concession, alors qu’elles bénéficient du même tarif de distribution. Pour neutraliser cet effet, ERDF a mis en place des « contributions d’équilibre 6. Par cette péréquation, les grandes concessions urbaines financent les territoires ruraux où l’habitat est plus dispersé, le réseau plus fragile et la rentabilité moindre.
Conformément aux textes applicables, les communes du Tarn-et-Garonne sont classées, par le préfet du département, en régime urbain ou en régime rural (voir annexe 1)7. La loi de finances du 11 décembre 1936 a posé un principe de solidarité entre les communes urbaines et rurales en créant le fonds d’amortissement des charges de l’électrification (FACÉ)8 s’agissant des travaux.
ERDF et l’autorité concédante, en l’occurrence le SDE 82, sont indépendants en matière de travaux sur le réseau de distribution, et la coordination des interventions dépend des relations établies localement. L’article 21 de la loi du 7 décembre 2010 portant nouvelle organisation du marché de l’électricité (loi NOME) a prévu un mécanisme de concertation au niveau local en matière d’investissement dans les réseaux de distribution. Notamment, ERDF (ou GRDF pour la distribution de gaz) doit fournir au SDE 82 un compte rendu de la politique d'investissement et de développement des réseaux et, sur cette base, un bilan détaillé de la mise en œuvre du programme prévisionnel de tous les investissements envisagés sur le réseau de distribution doit être établi9.
Ainsi, la convention signée est spécifique, hors du régime juridique de droit commun des délégations de service public, le syndicat, en tant qu’AODE, n’ayant pu choisir ni le titulaire de la concession, ni le tarif qui est national. Dans ces conditions, le syndicat, comme les autres concédants, ne se trouve pas en position de force, à défaut de disposer de leviers d'actions efficaces à l’égard du concessionnaire.
La gestion du réseau de distribution du syndicat SDE82 a été confiée à ERDF, par un contrat de concession signé en 1993 pour une durée de 25 ans. Les principales dispositions de cette convention sont décrites ci-après.
6 Les comptes de chaque concession affichent donc un double résultat, le résultat réel et le résultat dit « normatif » comprenant cette contribution. La contribution d’équilibre ne fait l’objet d’aucun prélèvement effectif sur la concession ni d’aucun versement. Elle correspond simplement à la répartition du résultat d’ERDF sur l’ensemble des concessions.
7 En principe, les communes de moins de 2 000 habitants qui ne font pas partie d'une agglomération de plus de 5 000 habitants, appartiennent au régime rural. En régime urbain, les cahiers des charges des concessions prévoient que le concessionnaire assure la maîtrise d'ouvrage de la plupart des travaux liés au réseau de distribution, la compétence des autorités concédantes étant généralement limitée à la réalisation des travaux d’intégration dans l’environnement. En régime rural, les autorités concédantes assurent la maîtrise d'ouvrage des travaux de développement des réseaux en basse tension, c'est-à-dire des travaux de premier établissement, d'extension, de renforcement, de sécurisation et d'amélioration esthétique, tandis que le concessionnaire assume l’exploitation et la maintenance du réseau basse tension et prend en charge les travaux à réaliser sur le réseau moyenne tension.
8 Jusqu’à la loi de finances rectificative du 29 décembre 2011, le FACÉ était géré dans un compte spécial ouvert dans les écritures d'EDF qui en assurait la gestion. La loi de finances rectificative de 2011 a transformé le FACÉ en compte d’affectation spéciale (CAS). Le CAS FACE a pour intitulé « Financement des aides aux collectivités territoriales pour l'électrification rurale ».
9 Le troisième alinéa du I de l’article L. 2224-31 du CGCT dispose désormais que : « chaque organisme de distribution d'électricité et de gaz transmet à chacune des autorités concédantes précitées un compte rendu de la politique d'investissement et de développement des réseaux […]. Sur la base de ce compte rendu, les autorités organisatrices établissent un bilan détaillé de la mise en œuvre du programme prévisionnel de tous les investissements envisagés sur le réseau de distribution. Ce programme prévisionnel, qui précise notamment le montant et la localisation des travaux, est élaboré à l'occasion d'une conférence départementale réunie sous l'égide du préfet et transmis à chacune des autorités concédantes ».
1.1.2 - La rémunération de l’autorité concédante
Conformément à l’article 2 de l’annexe 1 du cahier des charges de concession, le concessionnaire verse une redevance de concession qui est composée de deux parts, une de fonctionnement (R1), l'autre d'investissement (R2).
La première (R1) vise à financer, selon l'article 4 de la même annexe, «les dépenses annuelles de structures supportées par le syndicat, pour 1'accomplissement de sa mission de contrôle de la bonne exécution du contrat de concession, conseils donnés aux usagers pour l'utilisation rationnelle de 1'électricité et pour la bonne application des tarifs : règlement des litiges entre les usagers et le concessionnaire, coordination des travaux du concessionnaire et de ceux de voirie et des autres réseaux, études générales sur l'évolution du service concédé, secrétariat, etc .».
Son calcul prend en compte la population, la longueur des lignes BT/HT du réseau concédé et des communes urbaines, et la durée de la concession.
La seconde (R2), dite d'« investissement », couvre une partie des dépenses d'investissement effectuées par l'autorité concédante. Elle « représente chaque année N une fraction de la différence, si elle est positive, entre certaines dépenses d'investissement effectuées et certaines recettes perçues par l'autorité concédante durant l'année N-2 ».
En 2012, la redevance de la concession représentait plus de 27 % des ressources de fonctionnement du SDE 82 et s’élevait à 1 882 084 €.
Conformément à l’article 4b du cahier des charges de concession, le concessionnaire verse par ailleurs à l'autorité concédante les redevances dues en raison de l'occupation du domaine public communal en application de la législation en vigueur.
1.1.3 - Le compte-rendu d’activité du concessionnaire (CRAC)
En application de l'article L. 2224-31 du CGCT, « chaque organisme de distribution d'électricité et de gaz tient à la disposition de chacune des autorités concédantes précitées dont il dépend les informations d'ordre économique, commercial, industriel, financier ou technique utiles à l'exercice des compétences de celle-ci ». Si la loi ne détaille pas les éléments devant figurer dans ce rapport, il est toutefois indiqué que ce document doit mentionner, chaque année, la valeur brute, la valeur nette comptable et la valeur de remplacement des ouvrages concédés.
Le cahier des charges de la concession précise les obligations pesant sur le concessionnaire en matière d'information en son article 32, lequel stipule que le compte-rendu d'activité doit faire apparaître « les extensions, renforcements, branchements et renouvellements effectués, ainsi qu'une synthèse des conditions économiques de leur réalisation (...) ; l'état des consommations d'électricité et des recettes correspondantes faisant apparaître les caractéristiques des fournitures et les conditions d'application des divers tarifs ; des indications sur la qualité du service et la liste des principaux incidents ayant affecté l'exploitation ; (...) les valeurs atteintes par les indicateurs de qualité ». Il est également imposé d'évaluer les provisions constituées pour le renouvellement des ouvrages de la concession et de présenter les principaux éléments du compte d'exploitation au niveau géographique compatible avec l'obtention de données comptables et financières significatives, ainsi qu'une information sur les perspectives d'évolution du réseau et d'organisation du service.
D'autres obligations sont aussi imposées à l'article 6 de l'annexe 1 du cahier des charges, notamment celles relatives à la mise à disposition de l’autorité concédante une fois par an des informations détenues par le concessionnaire sur l’état du réseau concédé.
Le concessionnaire respecte son obligation, et fournit chaque année au SDE 82 un compte-rendu d'activité (CRAC). Le CRAC est adressé, conformément aux dispositions du cahier des charges de concession, avant le 30 juin de l’année n+1. Il s'agit d'un modèle établi au niveau national, complété par les données chiffrées, ainsi que les principaux éléments d'actualité relatifs à la concession considérée. Les dispositions législatives prévoyant que les deux délégations de service public de distribution et de fourniture d'électricité ne font l'objet que d'une seule concession, le compte-rendu est établi conjointement par ERDF et EDF et donne des informations aussi bien sur la distribution que sur la fourniture d'électricité.
Les documents produits comprennent l'ensemble des éléments requis. Ils sont présentés de manière claire et relativement détaillée, notamment pour la partie concernant l'état et l'évolution du réseau concédé. Ils apparaissent en revanche perfectibles quant à la pérennité de certains indicateurs. En effet, d’une année sur l’autre, le concessionnaire fournit des indicateurs certes pertinents de son point de vue, mais intégrés dans le CRAC sans concertation avec le concédant. Du fait de leur nouveauté, ils ne permettent pas une analyse et un suivi efficient dans le temps.
Le compte rendu du concessionnaire est présenté au président et aux agents assermentés du SDE 82. Chaque partie, commentée séparément par un représentant de l’entité concernée (EDF ou ERDF), relate le bilan de l’exercice passé avec la mise en exergue des faits marquants. Les indicateurs principaux de performance sont, par ailleurs, présentés.
Le CRAC doit être soumis chaque année à l’examen de l’assemblée délibérante, conformément aux dispositions de l'article L. 1411-3 du CGCT. C’est en fait le rapport d’activité et de contrôle des concessions, réalisé par le service « développement de contrôle » du syndicat, qui est soumis aux élus du SDE. Ce rapport synthétise, entre autres, les informations issues du CRAC.
Il est remis en début de séance, lors de l’assemblée générale du syndicat. Il ne fait pas l’objet d’un point spécifique de l’ordre du jour.
A la lecture des comptes rendus du comité syndical rédigés entre 2010 et 2013, il n’y a quasiment jamais de questions ni d’échanges relatifs aux informations contenues dans ce document d’activité, à l’initiative des élus du syndicat.
La commission consultative des services publics locaux est également saisie chaque année du compte-rendu d'activité des délégataires, comme le prévoit l’article L. 1413-1 du CGCT. Une synthèse est réalisée par le SDE, à cette fin. De l'examen des procès-verbaux de réunion, il ressort que les débats s’avèrent, ici aussi, limités.
La chambre s’interroge en conséquence sur le manque de réactivité aux informations présentées dans le compte rendu d’activité, et donc sur la réalité du contrôle par les élus du SDE 82 du concessionnaire. Elle invite le président du syndicat à mentionner la présentation du compte rendu d’activité et de contrôle du concessionnaire comme un point majeur de l’ordre du jour, et à transmettre le CRAC dans des délais raisonnables aux élus du syndicat. Cette transmission en amont de la réunion de l’AG serait de nature à « nourrir » les débats.
La chambre prend acte de la décision du président du SDE d’adresser désormais ce document en annexe de la convocation à la réunion de l'assemblée délibérante. Les délégués pourront ainsi en prendre connaissance et préparer leurs interventions.
1.1.4 - L’organisation du contrôle de la concession
1.1.4.1 - Les règles relatives au contrôle de la convention électricité L’information par le concessionnaire
Un aspect du régime dérogatoire accordé aux concessions de distribution d’électricité concerne la nature des informations que doit produire le délégataire à l’autorité concédante.
Les obligations des concessionnaires de réseaux de distribution d’électricité sont définies par l’article L. 2224-31 du CGCT qui donne peu de précisions sur le contenu du rapport à fournir par le concessionnaire. Il indique seulement que celui-ci « communique chaque année, notamment, la valeur brute, la valeur nette comptable et la valeur de remplacement des ouvrages concédés ».
Par ailleurs, le conseil national de la comptabilité a considéré, dans un avis du 19 décembre 1984 sur la conformité du plan comptable d’EDF, qu’en raison de l’existence de tarifs fixés au plan national le concessionnaire est dispensé de l’obligation d’établir un compte de résultats par concession.
Le contrôle au quotidien consiste à veiller au respect des dispositions contractuelles décrites dans le cahier des charges de concession par le fournisseur EDF et par le distributeur ERDF. Cette activité est basée sur l’analyse et le traitement des demandes et doléances transmises par les élus et les usagers des communes. Le SDE 82 intervient alors auprès du concessionnaire ERDF ou du fournisseur d’énergie en tarif réglementé (EDF), afin d’étudier les solutions, dans le respect des dispositions du cahier des charges de concession et de la mission de service public qui s’y rattache.
Dans le cadre de l’instruction de ces différents litiges, la relation établie avec ERDF et EDF, permet de vérifier l’application du cahier des charges par l’évaluation des procédures mises en place par les concessionnaires sur les travaux, la maintenance de réseau, et le traitement des réclamations.
Par ailleurs, la loi permet aux agents de contrôle désignés par l'autorité concédante de procéder à tout moment à toutes vérifications utiles
L’obligation d’un contrôle opéré par le concédant
Le syndicat perçoit une part de financement inclus dans la redevance de chaque concession,
« pour les frais supportés par l'autorité concédante lors de sa mission de contrôle ». En conséquence, il a l’obligation de vérifier le respect par le concessionnaire des dispositions du contrat de concession et de contrôler sa bonne exécution comme le disposent l’article L. 2224-31 du CGCT et l’article 32 du cahier des charges de concession.
A la suite de la modification structurelle d’EDF, le contrat de concession est désormais porté, d’une part, par Electricité réseau distribution de France (ERDF) pour les aspects distribution sur toute la partie gestion et exploitation des ouvrages concédés et, d’autre part, en tant que mission de service public, par Électricité de France (EDF) et sa branche commerce pour la partie usagers abonnés aux tarifs réglementés de vente, concernant la fourniture d’électricité à ces tarifs.
Ainsi, le SDE 82, en sa qualité d’autorité concédante, assure le contrôle de la bonne exécution du contrat de concession signé en janvier 1993, tant auprès d’EDF que de ERDF.
1.1.4.2 - La politique du syndicat en matière de contrôle
Le SDE 82, en sa qualité d'autorité concédante du réseau de distribution d'électricité dont il est propriétaire, dispose du pouvoir de contrôler l'activité de son concessionnaire. Il s'agit d'une véritable responsabilité, l'autorité concédante étant comptable vis-à-vis des usagers du bon fonctionnement du service. A cette fin, le syndicat dispose de pouvoirs étendus, définis par la loi et les clauses de la convention. Ainsi, aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 2224-31 du CGCT : «les autorités concédantes précitées assurent le contrôle des réseaux publics de distribution d'électricité et de gaz. A cette fin, elles désignent un agent du contrôle distinct du gestionnaire du réseau public de distribution ». L'article 32 du cahier des charges annexé à la convention prévoit également que « les agents de contrôle désignés par l'autorité concédante peuvent à tout moment procéder à toutes vérifications utiles pour l'exercice de leur fonction, et en particulier effectuer les essais et mesures prévues au présent cahier des charges, prendre connaissance sur place, ou copie, de tous documents techniques ou comptables ».
1.1.4.2.1 - Malgré la qualité de la collation et de l’actualisation des données, une absence regrettable de contrôle sur place et par échantillonnage de dossiers
Pour surveiller ses réseaux et assurer les missions de contrôle des distributions publiques d’énergie, le syndicat a créé en 2007 un service chargé du contrôle de concession, intégré dans son organigramme sous la dénomination de service « développement et contrôle ». Le syndicat dispose d’agents assermentés dans le cadre de la distribution publique d’électricité et du gaz tels la directrice générale des services et la responsable du service développement et contrôle. Ces agents sont aussi habilités pour le contrôle de la taxe sur l’électricité.
Le syndicat adhère à la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR) à qui il ne confie pas de missions dans le cadre du contrôle de la concession, mais qu’il sollicite ponctuellement pour son expertise. Il a la possibilité de faire appel à des prestataires experts pour l’assister dans sa mission de contrôle du concessionnaire.
Toutefois, le syndicat n'a effectué aucun contrôle sur place depuis 2006 et n’a pas eu recours à des organismes spécialisés à cette fin. Le seul contrôle de cette nature a été réalisé en 2006 par l’association pour l’expertise des concessions (AEC). Cet organisme a produit un rapport en 2007 qui portait essentiellement sur le contrôle de l’inventaire du transfert du « Réseau d’alimentation générale » (RAG), le contrôle pour échantillonnage de la valorisation des chantiers sous maîtrise d’ouvrage du concessionnaire, ainsi que le contrôle de la tarification des raccordements.
En l’absence de contrôle sur place, le contrôle du concessionnaire par les services du syndicat s’exerce « au moyen des investigations menées tant en interne qu’en externe, de façon quotidienne et dans la restitution annuelle de tableaux de bord ».10
Le contrôle du SDE 82 s’organise donc aujourd’hui essentiellement sous deux formes :
un contrôle continu, mission quotidienne de l’autorité concédante,
un contrôle annuel, en s’appuyant sur le compte rendu d’activité et sur des données complémentaires transmis par le concessionnaire.
10Source : note du service développement et contrôle du SDE 82.
Toutefois, la possibilité offerte de procéder à tout moment à toutes vérifications utiles11 par les agents de contrôle désignés par le SDE82 pour l'exercice de leur fonction, ne semble être utilisée qu’à minima.
Un contrôle s’opère aussi à l’occasion des déplacements sur le terrain des agents du service technique du SDE. Ces derniers peuvent parfois être amenés à constater des non conformités sur le réseau (poteaux défectueux, hauteur de réseau non réglementaire, coffrets abimés, défaut d’élagage, etc.). Ce constat donne lieu à saisine par le service « développement et contrôle » d’ERDF pour traitement du problème dans le cadre de leur obligation d’entretien et de maintenance. Un suivi du dossier est assuré afin de vérifier le traitement des réclamations. Le service contrôle du SDE traite aussi des réclamations diverses émanant des communes et des abonnés portant sur les différents domaines du service public de l’énergie. A défaut d’un contrôle sur place, le SDE 82 exerce un contrôle continu en traitant de réclamations et en recoupant les données, au fil de l’eau.
L’activité essentielle de contrôle intervient aujourd’hui sur pièces pour l’analyse des comptes rendus d'activité produits annuellement par le concessionnaire. Cet examen peut donner lieu à échanges pour faire préciser certains points. Le SDE 82 sollicite le concessionnaire pour obtenir des données lui apparaissant incontournables dans le cadre du suivi de son activité. Ces éléments sont demandés sous forme de requêtes précises concernant le patrimoine technique (le réseau de distribution, les travaux, l’entretien des réseaux), la qualité de fourniture (coupure HTA et BT, chute de tension), la clientèle (nombre de contrats, consommations, recettes et prix, relations entre EDF et les clients…), le patrimoine financier (comptabilité patrimoniale, dépenses d’entretien, de maintenance, et de renouvellement, durées d’amortissement, provisions, compte d’exploitation…). Le service en charge du contrôle sollicite aussi les autres entités du syndicat selon leurs spécificités, afin de recueillir les informations pertinentes relatives à la concession. Les éléments collationnés permettent la vérification de la fiabilité des données remises par le concessionnaire dans le cadre du contrôle annuel concernant l’état du réseau, le service aux usagers et les aspects législatifs et financiers du régime des concessions.
S’agissant des investissements, le contrôle interne concerne les projets de travaux réalisés sous maîtrise d’ouvrage d’ERDF, transmis préalablement à leur réalisation au SDE 82 qui donne un avis sur leur pertinence. Leur traçabilité permet au service «développement et contrôle» de mesurer le niveau de réalisation des investissements prévus.
En conclusion, le service « développement et contrôle » réalise un travail remarquable de collationnement des informations du concessionnaire, et surtout de leur actualisation par des requêtes complémentaires. Ainsi, le service peut présenter des tableaux de bord de qualité sur des thématiques bien identifiées concernant le réseau, les aspects financiers, la qualité, les usagers, les réclamations et tickets de sortie
Le contrôle de l'activité du concessionnaire, qui devrait plutôt être qualifié de suivi de prestations fournies, apparait réel et sérieux. Il n’en reste pas moins presque exclusivement limité à l’examen des pièces administratives fournies par EDF/ERDF. Il n’y a pas de contrôle chez le concessionnaire, pas plus que d’interventions sur le terrain alors qu’une telle politique permettrait au syndicat d’affirmer hors ses murs sa présence et de mieux remplir le pouvoir de contrôle que lui confie la loi.
11 Les agents de contrôle peuvent effectuer les mesures prévues au cahier des charges et prendre connaissance sur place de tous documents techniques et comptables.
Ce constat est d’ailleurs renforcé quand on observe l’organisation du service de contrôle de la concession créé par le syndicat en 2007. Celui-ci est dirigé par un responsable de bon niveau, à savoir un agent du grade d’ingénieur territorial mais sa fiche de poste montre que l’activité de contrôle n’est pas priorisée par rapport à ses autres fonctions de natures diverses telles la responsabilité du service informatique, celles du contrôle de gestion, de l’achat d’énergie, etc.
Cette observation vient confirmer les limites du contrôle actuellement réalisé uniquement sur pièces, faute de temps et de moyens. La direction du SDE explique aussi qu'elle ne dispose pas de fait de pouvoir coercitif réel sur le concessionnaire, compte tenu du contexte contractuel, mais également du rapport concédant/concessionnaire complexe tant nationalement que localement. La direction précise néanmoins qu’ : « à ce jour, on ne peut dire que le concessionnaire n’est pas coopératif puisque le SDE 82 a toujours un retour de sa part sur les demandes qui peuvent être transmises (…). Pour ce qui concerne les contrôles sur place ou par échantillonnage de dossiers, le SDE 82 ne l’effectue pas à ce jour. Et ce ne sera que lorsque cette démarche sera pérennisée que nous pourrons découvrir éventuellement la qualité des données transmises ».
1.1.4.2.2 - Une optimisation du contrôle actuellement recherchée Le renforcement de la coopération entre partenaires
Dans le cadre de cette problématique de travail en partenariat entre le concédant et le concessionnaire, le président du SDE 82 et le directeur territorial d’ERDF pour le Tarn-et-Garonne ont signé récemment un protocole d’accord, acté par un avenant au contrat de concession, destiné à améliorer les relations entre les organisations. Cet accord est la concrétisation locale d’un protocole national signé en septembre 2013 entre la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR) et ERDF, les deux parties souhaitant renforcer leur coopération et l’efficacité du service public de la distribution d’électricité.
Ainsi, le SDE 82 et ERDF s’attacheront à améliorer une démarche de programmation et de coordination des travaux qu’ils réalisent sur le réseau public de distribution d’électricité. Le renforcement de la qualité des ouvrages et l’utilisation optimisée des ressources financières seront aussi des priorités. Par ailleurs, l’accord prévoit un dispositif devant lisser les variations du montant de la redevance de concession, versée par ERDF au SDE 82, et acquittée par les consommateurs par le biais de leur facture d’électricité. Enfin, ERDF, exploitant du réseau électrique à qui le syndicat a confié la concession, s’engage à une plus grande transparence en améliorant le contenu et la précision des données transmises au SDE 82 concernant la nature, la localisation et la valeur des ouvrages électriques du département.
Ces engagements réciproques devraient ainsi renforcer le partenariat local pour faire progresser les conditions de fonctionnement du service public de l’électricité sur le département. La chambre prend acte de la volonté du SDE82 de réaliser un partenariat local efficient avec ERDF et EDF.
Les efforts du SDE82 en matière d’organisation du contrôle
Parallèlement, en interne, le SDE a entrepris depuis quelques années des efforts pour se structurer et se doter d'outils devant lui permettre d'exercer un contrôle plus approfondi. Un nouvel organigramme est en cours de mise en place. Il apparait mieux adapté aux missions de contrôle des concessions avec la création d’un service « évaluation des politiques publiques », appelé à succéder à l’actuel service « développement et contrôle ». Cette nouvelle entité intégrera une mission
« contrôle de concession », une mission « observatoire du service public aux usagers » et une mission « performance de l’offres de services ». Cette nouvelle organisation devrait être opérationnelle en 2015.
L’inadaptation des moyens affectés explique les modalités actuelles de réalisation du contrôle continu du concessionnaire. Le nouvel organigramme devrait permettre d’étoffer l’équipe pour développer ces contrôles, notamment par échantillonnage.
Le syndicat sollicite la FNCCR plus fréquemment pour des conseils et des informations, la DGS et la responsable « développement et contrôle » ayant été mandatées à cet effet.
La chambre invite le syndicat à poursuivre dans cette voie d’affirmation de sa mission de contrôle de la concession, en restructurant son organisation pour une plus grande efficacité. Elle recommande la mise en place du nouvel organigramme, en affectant les moyens humains envisagés pour le futur service « évaluation des politiques publiques », et en réalisant des contrôles sur place.
Elle prend aussi note du renforcement interne de son service de contrôle, par la formation et l’affection d’un agent expert, ainsi que du recours à un prestataire extérieur pour l’amélioration et la consolidation des tableaux de bord pour l’exercice 2014.
Le syndicat prévoit en 2015 une mission de contrôle du concessionnaire sur la distribution publique d’électricité. Il devrait solliciter à cet effet des prestataires experts afin, d’une part, de vérifier les patrimoines financiers et techniques et, d’autre part, d’évaluer les dettes et créances réciproques à la veille d’une fin de contrat prévue en janvier 2018.
1.2 - La convention GAZ
Dans son rôle d’autorité concédant pour les communes ayant transféré la compétence optionnelle de distribution publique de gaz naturel, le SDE 82 négocie et conclut des contrats de délégation de service public, contrôle le bon accomplissement des missions déléguées et veille au respect des obligations et engagements définis par contrat. Il représente les collectivités membres et défend les usagers du service public du gaz.
tableau n° 1 : Chiffres clés de la convention gaz pour 2013
Ces dessertes alimentent 4270 clients actifs Source : SDE 82
Le réseau de distribution
publique en 2013 SDE82 DSP Labastide St Pierre
DSP Campsas Montbartier
Longueurs de réseau (en ml) 137 868 12 708 1 966
Extension de réseau (en ml) 449 855 - Réseau renouvelé 54 - -
Branchements 119 79 -
Age moyen 17 ans 6 ans 1 an
Le service public de distribution publique de gaz combustible en réseau est une compétence communale depuis la loi municipale du 6 avril 1884, à l’instar d’autres services publics locaux.
L’article 15 de la loi du 15 janvier 2003 dispose que le « service public du gaz naturel est organisé par les communes ou leurs établissements de coopération ».
Contrairement à l’électricité, la distribution publique de gaz naturel n’est pas un service public obligatoire, et son organisation devant répondre à des critères de rentabilité. Depuis la loi du 7 décembre 2006, une différence essentielle entre la distribution d’électricité et celle du gaz, réside en une séparation plus grande entre fourniture et acheminement, puisque la fourniture de gaz naturel au tarif réglementé ne fait plus partie du périmètre couvert par le contrat de concession. De 1946 jusqu’en 2003, la distribution publique de gaz naturel en France a été assurée de manière quasi-monopolistique par l’entreprise nationale Gaz de France. Une évolution profonde s’est opérée depuis lors sur les marchés européens de l’énergie vers une libéralisation de ceux-ci. Le marché français du gaz s’est ouvert à la concurrence dans les domaines de la fourniture et de la distribution, dans les conditions déterminées par les dispositions législatives impulsées par la directive européenne n° 98/30.
Ainsi, l’opérateur historique conserve son monopole comme distributeur sur les communes déjà desservies, l’article L. 1411-12 du CGCT dispose que les articles L. 1411-1 à L. 1411-11 relatifs à l’attribution des délégations de service public ne s’appliquent pas aux collectivités lorsque la loi a institué un monopole au profit d’une entreprise. En revanche, pour les communes ne faisant pas l’objet d’une distribution publique de gaz, l’article L. 224-31 alinéa III du CGCT introduit par la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l’électricité et au service public de l’énergie a prévu que les communes ne faisant pas partie du plan de desserte de Gaz de France, ou sur lesquelles les travaux n’étaient pas engagés dans les trois ans, pouvaient concéder leur service public de gaz à toute entreprise agréée par le ministère chargé de l’énergie.
La distribution du gaz recouvre son acheminement, depuis les postes sources jusqu’aux compteurs des usagers (voir annexe 1b).
Dans le cadre de sa compétence optionnelle « gaz », le SDE 82 est l’autorité concédante du service public de distribution de gaz pour les 142 communes non encore desservies et 14 communes déjà desservies lui ayant transféré la compétence12. Le syndicat doit organiser les missions relatives au service public de distribution de gaz, représenter les intérêts des usagers et contrôler le bon accomplissement des missions de service public dévolues au délégataire.
En sa qualité d’autorité organisatrice du service public de la distribution en gaz, il a ainsi confié, pour une durée de 30 ans, l’exploitation du réseau à GRDF dans le cadre d’un contrat négocié signé le 27 novembre 2007, modifié par 3 avenants. Ce contrat intègre les communes de Bressols, Goudourville, Grisolles, Lamagistère, Moissac, Montbeton, Montech, Monteils, Pommevic, Réalville et Septfonds. A ce dispositif, s’ajoutent une DSP sur la commune de Labastide Saint-Pierre (LBSP) signée le 15 juin 2007 pour une durée de 30 ans et une autre DSP sur les communes de Campsas et Montbartier signée le 21 décembre 2011 pour une durée de 30 ans. La desserte est en cours de construction.
1.2.1 - La rémunération de l’autorité concédante
Dans le cadre de la concession de la distribution publique de gaz, l’autorité concédante reçoit le paiement de redevances par le concessionnaire.
12 Source : chiffres SDE 82 pour 2012.
Ces redevances sont de deux ordres :
une redevance de concession,
une redevance pour occupation du domaine public.
1.2.1.1 - La redevance de concession
La redevance de concession comporte un élément relatif au fonctionnement et un autre à l'investissement.
La part relative au fonctionnement a pour objectif de financer les frais supportés par l'autorité concédante en vue de lui permettre d'exercer ses compétences dans les domaines suivants :
le contrôle de la concession,
la conciliation en cas de litiges entre les usagers et le concessionnaire,
la coordination des travaux du concessionnaire avec ceux de la voirie et des autres réseaux,
la part des frais de structure de l'autorité concédante qui se rapporte à la distribution de gaz.
S’agissant de l’investissement, la redevance de concession concerne les charges supportées par l'autorité concédante correspondant à sa participation aux frais d'établissement d'installations appartenant au réseau concédé (à l'exclusion des participations résultant d'accords spécifiques destinés à assurer les conditions financières de faisabilité), toute initiative conjointe de l'autorité concédante et du concessionnaire relative à la sécurité, l'environnement et la qualité du service ou au développement de services nouveaux (par exemple, les actions d'information destinées aux usagers pour l'utilisation rationnelle du gaz).
1.2.1.2 - La redevance d’occupation du domaine public communal
Le concessionnaire est tenu de s'acquitter des redevances dues en raison de l'occupation du domaine public par le réseau concédé, conformément aux dispositions prévues à cet effet par la législation en vigueur.
1.2.2 - Le contrôle de la concession
Le contrôle de l’activité du concessionnaire est une obligation légale. En effet, la loi du 10 février 2000 a réaffirmé l'obligation de contrôle par l'autorité concédante. Le syndicat a donc l'obligation stricte de contrôler la bonne exécution du contrat par le concessionnaire. Cette mission trouve son fondement particulièrement dans l'article 16 de la loi du 15 juin 1906 sur les distributions d'énergie électrique, réaffirmée par l'article L. 2224-31 du CGCT (art. 17 de la loi de 2000 sur l'électricité) qui dispose que :
« Sans préjudice des dispositions de l'article 23 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l'électricité et du gaz, les collectivités territoriales ou leurs établissements publics de coopération, en tant qu'autorités concédantes de la distribution publique d'électricité et de gaz en application de l'article 6 de la loi du 15 juin 1906 sur les distributions d'énergie et de l'article 36 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 précitée, négocient et concluent les contrats de concession, et exercent le contrôle du bon accomplissement des missions de service public fixées, pour ce qui concerne les autorités concédantes, par les cahiers des charges de ces concessions. Les autorités concédantes précitées assurent le contrôle des réseaux publics de distribution d’électricité et de gaz à cette fin, elles désignent un agent du contrôle distinct du gestionnaire du réseau public de distribution ».
Le contrôle de concession (annuel ou continu) fait ainsi partie intégrante des missions de l’autorité organisatrice du service public. En matière de distribution de gaz, le patrimoine créé par le concessionnaire pour assurer le service aux usagers demeure la propriété de la personne publique délégante. La Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR) et GRDF ont entériné un nouveau modèle de cahier des charges au niveau national, en date du 9 novembre 2010.
Les modalités pratiques du contrôle sont définies dans l'article 32 du traité de concession signé avec GRDF. Cet article précise que chaque année, avant le 30 juin, le concessionnaire présentera à l’autorité concédante un compte rendu d’activité pour l’année écoulée, intégrant :
un rapport d’exploitation,
un rapport sur la qualité du service, l’état des dépenses d’extension de renforcement, de renouvellement,
un inventaire physique et financier des ouvrages,
la liste des opérations de déclassement d’ouvrages,
les prévisions du concessionnaire en matière de travaux, de sécurité, de prévention aux dommages.
Ce compte-rendu annuel répond au principe de transparence qui veut que l’autorité organisatrice d’un service public dispose d’autant d’informations que si elle assurait elle-même la gestion du service.
La mission de contrôle du SDE 82 pour le gaz est assurée selon la même procédure que pour l’électricité. Le concessionnaire (GDF – GRDF) produit annuellement un compte rendu d’activité et de contrôle (CRAC), présenté sous forme de tableaux de bord alimentés par les comptes rendus d’activités et les requêtes complémentaires sollicitées par le syndicat.
Ces indicateurs sont repris dans le rapport d’activité et de contrôle des concessions d’électricité et de gaz présenté lors de l’assemblée générale du SDE 82.
Le contrôle du concessionnaire gaz est effectué dans les mêmes conditions que pour la concession d’électricité. Aucun contrôle sur place n’a en effet été réalisé.
En conséquence, l’analyse effectuée sur le contrôle de la concession électricité peut être transposée au contrôle de la concession gaz.
Aussi, comme précédemment, la chambre invite le syndicat à affirmer sa mission de contrôle des concessions (électricité et gaz), en restructurant son organisation pour une plus grande efficacité, en mettant en place son nouvel organigramme, en affectant les moyens humains envisagés pour le service « évaluation des politiques publiques », et en réalisant des contrôles sur place.
2 - LE PERSONNEL
2.1 - Les effectifs budgétaires et les postes pourvus
Au 31 décembre 201313, 28 agents étaient en poste, dont 23 fonctionnaires et cinq agents non titulaires occupant un emploi permanent14.
La chambre a noté un écart de plus de 40 % entre les postes budgétaires (48) et les postes pourvus (27). Une régularisation était ainsi nécessaire pour adapter le niveau des emplois budgétés aux besoins réels. Elle a été effectuée par délibération du 5 décembre 2014.
tableau n° 2 : Effectifs du SDE 82 fin 2013 (titulaires)
Source : procès-verbal de l’assemblée générale du 29 novembre 2013
13 Source : bilan social 2013.
14 dont un non titulaire recruté le 13 décembre 2013, pour assurer le remplacement d’un agent en congé bonifié.
2.2 - Le régime indemnitaire
Le régime indemnitaire, fixé par une délibération du 30 mars 2012, est conforme à la réglementation.
En particulier, une modulation des attributions individuelles est effectuée chaque année lors de la notation et de l’évaluation de chaque agent en fonction de sa manière de servir, de son assiduité, de son expérience professionnelle ainsi que de ses fonctions et responsabilités exercées.
Un contrôle des primes versées a été effectué sur l’exercice 2012 et n’appelle pas de commentaire particulier.
3 - LES MARCHÉS PUBLICS
Le syndicat départemental est soumis au code des marchés publics. Il passe des marchés publics de travaux, de fournitures ou de services pour : les travaux en électrification rurale, ceux en éclairage public, les diagnostics énergétiques et les travaux concernant les chaufferies bois, les assurances, les fournitures administratives, les carburants, les achats divers, etc.
La chambre a effectué des sondages à partir des marchés publics passés par le SDE 82 entre 2010 et 2013 (reproduits en annexe 2).
3.1 - L’organisation interne de la commande publique
La gestion des achats est assurée, hors partie comptabilité, par la responsable du « service juridique et urbanisme », en liaison avec la DGS. Cette gestion ne fait pas à ce jour l’objet d’une réflexion formalisée sur la commande publique.
En particulier, le syndicat n’a pas élaboré de guide de la commande publique ni de recueil des procédures internes pour l’achat public.
Le nouvel l’organigramme en projet lors de l’instruction prévoit l’instauration d’un service
« commande publique », placé sous la responsabilité de la direction « finances et commande publique ». Cette entité deviendra le chef de file pour l’ensemble des procédures et pour la gestion de la commande publique, en liaison avec les services thématiques pouvant apporter leur expertise.
La chambre demande au syndicat de concrétiser rapidement cette nouvelle organisation, ainsi que la mise en place du guide des achats publics. Cette organisation centralisée serait de nature à davantage sécuriser les procédures liées à l’achat public.
3.2 - Le contrôle des marchés publics
Dans le cadre du contrôle sur pièces, la chambre a retenu, à partir des 13 marchés publics passés entre 2010 et 2013, un échantillon de 8 dossiers (voir annexe 2), composé de quatre marchés à procédure adaptés (MAPA), trois consultations sur appel d’offres (AO) ouverts à bons de commande sans maximum et sans minimum et un concours restreint. Le montant des marchés publics passés entre 2010 et 2013 varie de 20 K€ HT à plus de 49 M€ HT.
Il est rappelé qu’en application de l’article 57 du code des marchés publics relatif aux appels d’offres, « le délai de réception des offres ne peut être inférieur à cinquante-deux jours à compter de la date d'envoi de l'avis d'appel public à la concurrence ». Ce délai minimal peut être réduit :
de 7 jours, soit un délai de 45 jours, lorsque l’avis d’appel public à la concurrence (AAPC) est envoyé par voie électronique ;
de 5 jours supplémentaires, soit un délai de 40 jours lorsque le pouvoir adjudicateur offre, par voie électronique et à compter de la publication de l'avis d'appel public à la concurrence, un accès libre, direct et complet aux documents de la consultation ;
à 22 jours en cas d’avis de pré-information.
Par ailleurs, par rapport aux AO ouverts, pour lesquels les délais sont précisés par le CMP, les MAPA donnent lieu à la fixation d’un délai devant être « raisonnable » pour la réception des offres.
Une analyse complète de la procédure a été réalisée15 et l’opération de construction du siège fait, à titre d’illustration, l’objet de développements ci-dessous.
Tous les dossiers examinés contenaient les délibérations et décisions prévues relatives au lancement du marché.
Les avis d’appel à la concurrence ont été régulièrement diffusés, tant auprès du JOUE que du BOAMP, ou de parutions locales ou spécialisées ainsi que sur le site internet du SDE 82. La procédure relative aux avis de pré-information, lorsque celle-ci est prévue, a été réalisée dans le respect du CMP.
Les dates limites de réception des candidatures afférentes aux divers dossiers n’appellent pas de commentaire.
Le dossier de consultation des entreprises (DCE), n’appelle pas de remarque particulière. En effet, l’objet, les caractéristiques, les conditions d’exécution, la cohérence avec l’AAPC et le règlement de la consultation (RC) y sont mentionnés.
Lors de la consultation prévue à l’art. 42 du CMP, la ventilation en lots apparait correctement présentée pour les marchés concernés. Quand celle-ci est requise, par exemple dans le cas du marché pour l’achat de transformateurs, l’information sur la quantification de l’achat est clairement libellée.
Par ailleurs, ni l’analyse de la date de réception des plis, ni le fonctionnement de la commission d’appel d’offres (CAO) pour l’ouverture des plis décrit à l’art. 58 du CMP, n’appellent d’observations.
15 Ont été examinés le montant, la date de délibération, l’avis de pré-information (art. 39 CMP), la publicité (art. 40 CMP), la date limite de réception (art. 57 CMP), le choix de la procédure, le dossier de consultation (art .41 CMP), le règlement de la consultation (art. 41 CMP), le registre des dépôts, le fonctionnement de la commission d’appel d’offres (CAO) d’ouverture des plis (art. 58 CMP), le choix du titulaire (art. 59 CMP) par la CAO, l’attribution, la date d’envoi de l’avis d’attribution (art. 85 CMP), l’acte d’engagement, la sous-traitance (art. 114 CMP), les avenants (art. 20 CMP).
