Paris 1994 DIFFUSION GÉNÉRALE OCDE/GD(94)79

DIFFUSION GÉNÉRALE

OCDE/GD(94)79

OCDE MONOGRAPHIE DE L’ENVIRONNEMENT NO. 97 GROUPE SUR L’INTEGRATION DES POLITIQUES ECONOMIQUES

ET DE L’ENVIRONNEMENT

GROUPE D’EXPERTS SUR LES ASPECTS ECONOMIQUES DE LA DIVERSITE BIOLOGIQUE

INCITATIONS ECONOMIQUES A LA CONSERVATION ET L’UTILISATION DURABLE DE LA DIVERSITE BIOLOGIQUE :

CADRE CONCEPTUEL ET LIGNES DIRECTRICES POUR LES ETUDES DE CAS

ORGANISATION DE COOPÉRATION ET DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUES Paris 1994

DOCUMENT DISPONIBLE SUR OLIS EN TOTALITÉ, DANS SON FORMAT D’ORIGINE

En 1993, le Groupe sur l’intégration des politiques économiques et de l’environnement a constitué un Groupe d’experts sur les aspects économiques de la diversité biologique chargé de mener un projet de deux ans consacré à l’utilisation des mesures d’incitation économiques en faveur de la préservation et de l’utilisation durable de la diversité biologique.

Lors de sa première réunion en octobre 1993, le Groupe d’experts est convenu que la réalisation d’études de cas par pays serait une méthode appropriée et pratique pour acquérir une meilleure compréhension du problème de l’utilisation de mesures d’incitation économiques visant à préserver la diversité biologique conformément à la Convention sur la diversité biologique. Ce document expose le cadre théorique et les principes directeurs devant faciliter les études de cas. Le cadre théorique replace la question de l’utilisation des incitations économiques dans une perspective plus large en établissant un lien, par exemple, entre les instruments économiques et les principales causes de la perte de la diversité biologique, ainsi que les objectifs de la Convention sur la diversité biologique. Les principes directeurs précisent les thèmes et les questions spécifiques abordés par les études de cas.

Ce document est une étape intermédiaire et non pas le résultat final des travaux du Groupe d’experts. A ce titre, il fera l’objet de révisions et développements complémentaires. Il est donné en diffusion générale pour permettre aux experts extérieurs de faire tout commentaire. La diffusion restreinte du document est levée sous la responsabilité du Secrétariat général de l’OCDE.

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M. le Chef du Service des Publications, OCDE, 2 rue André-Pascal, 75775 Paris Cedex 16, France.

Copyright OCDE, 1994

MESURES D’INCITATION ECONOMIQUES POUR LA PRESERVATION ET L’UTILISATION DURABLE DE LA DIVERSITE BIOLOGIQUE :

CADRE THEORIQUE ET PRINCIPES DIRECTEURS POUR LES ETUDES DE CAS

TABLE DES MATIERES

Page I. Introduction . . . 5 II. Définition de la diversité biologique . . . 5 III. Les causes directes de la perte

de la diversité biologique . . . 6 IV. Les causes sous-jacentes de l’appauvrissement

de la diversité biologique . . . 7 A. Défaillances du marché . . . 7 B. Défaillances de l’intervention

des pouvoirs publics . . . 10 C. Défaillance de l’information et incertitudes . . . 12 D. Structure des droits de propriété . . . 13 V. Priorités en matière d’action pour la préservation

et l’utilisation durable de la diversité biologique . . . 14 VI. Rôle potentiel des mesures d’incitation économiques

dans les stratégies pour la préservation et

l’utilisation durable de la diversité biologique . . . 14 A. Panoplie et diversité des mesures d’incitation

économiques . . . 15 B. Aptitude des mesures d’incitation économiques

à éliminer les causes de la perte de la

diversité biologique . . . 19 C. Les mesures d’incitation économiques et la

Convention sur la diversité biologique . . . 19

VII. Evaluation de l’expérience pratique de l’OCDE en

matière de mesures d’incitation économiques . . . 19 Références . . . 27 Annexe Principes directeurs pour les études de cas par pays . . . 28

MESURES D’INCITATION ECONOMIQUES POUR LA PRESERVATION ET L’UTILISATION DURABLE DE

LA DIVERSITE BIOLOGIQUE :

CADRE THEORIQUE ET PRINCIPES DIRECTEURS POUR LES ETUDES DE CAS

I. Introduction

L’objectif du présent document est d’élaborer un cadre théorique permettant de commencer à analyser la contribution des mesures d’incitation économiques à la réalisation des objectifs de préservation de la diversité biologique, notamment ceux définis dans la Convention sur la diversité biologique. Ce cadre vise à fournir une base pour la réalisation d’études de cas sur l’utilisation des mesures d’incitation économiques en faveur de la préservation et de l’utilisation durable des ressources biologiques dans les pays Membres de l’OCDE. Pour aider les différents pays à mener leur étude de cas et à s’assurer qu’ils examinent les mêmes séries de questions, ce document présente également des principes directeurs.

Les études de cas et divers autres travaux menés sous l’égide du Groupe d’experts sur les aspects économiques de la diversité biologique visent, entre autres objectifs, à appuyer la Convention sur la diversité biologique. Cette convention est ce que l’on appelle une "convention-cadre", c’est-à-dire qu’elle propose non pas une recette pour réussir, mais plutôt un point de départ pour l’élaboration de solutions aux problèmes de préservation de la diversité biologique. Par conséquent, à ce stade, l’application de la Convention sur la diversité biologique requiert une connaissance précise des objectifs qu’elle définit et du problème de la diversité biologique. C’est ensuite seulement que l’on peut débattre des solutions potentielles aux problèmes de la diversité biologique conformes aux objectifs de la Convention. Le présent document s’intéresse plus particulièrement à la capacité des mesures d’incitation économiques à fournir une solution aux pressions qui s’exercent sur la diversité biologique, et à faire respecter les objectifs de la Convention sur la diversité biologique. Dans ce document, on entend par mesures d’incitation économiques celles qui s’appuient sur le système des prix et les forces du marché pour réaliser leurs objectifs de protection de l’environnement.

II. Définition de la diversité biologique

En règle générale, les scientifiques utilisent l’expression diversité biologique pour désigner l’éventail des différences existantes du point de vue des organismes vivants et de leurs environnements. La diversité biologique peut être appréhendée en fonction des trois grands niveaux de la hiérarchie biologique : les gènes, les espèces et les écosystèmes. Ces distinctions sont l’illustration des différences de niveaux d’intérêt scientifique accordés à la question de la diversité biologique, et de la difficulté de parvenir à une définition de la diversité biologique qui fasse l’unanimité et que l’on puisse exploiter dans le cadre de la

politique de préservation. Par exemple, pour un niveau donné, la préservation de la diversité biologique visait à assurer des variations suffisantes au niveau de la composition génétique des espèces. Pour un autre niveau, la préservation de la diversité biologique devait principalement réduire les risques d’extinction et les menaces pesant sur la diversité des espèces. Enfin, au niveau le plus large, il s’agit de préserver les écosystèmes naturels de toute modification induite par les activités humaines.

Le plus souvent, on exprime la préservation de la diversité biologique en termes de préservation de l’abondance des espèces, mais il est admis que l’appauvrissement de la diversité des espèces et la diversité génétique sont liés. Le recul continu de la diversité des espèces (voire l’extinction de certaines espèces) implique une réduction du pool mondial de matière génétique qui a d’importantes répercussions tant du point de vue de l’évolution naturelle que de celui des élevages par sélection artificielle. En outre, on reconnaît également que les activités humaines sont en grande partie responsables de la perte de la diversité des espèces et de la diversité génétique, la transformation et l’altération des habitats et écosystèmes en étant la cause essentielle. En conséquence, les spécialistes de la conservation préconisent la préservation des habitats et écosystèmes "riches en espèces", comme stratégie fondamentale pour la préservation de la diversité biologique (McNeely et al, 1990).

La Convention sur la diversité biologique a alimenté le débat sur la signification de la diversité biologique et l’évaluation de ses implications écologiques et économiques. Il est bien évident que les préoccupations motivée par la perte de la diversité biologique, telles que les exprime la Convention, vont bien au-delà du seul souci de l’extinction des espèces, et qu’elles intègrent également la préservation des écosystèmes et habitats naturels, ainsi que de la matière génétique. L’article 2 de la Convention sur la diversité biologique définit celle-ci comme la "variabilité des organismes vivants de toute origine y compris, entre autres, les écosystèmes terrestres, marins et autres écosystèmes aquatiques et les complexes écologiques dont ils font partie ; cela comprend la diversité au sein des espèces et entres espèces ainsi que celle des écosystèmes". Cette définition reflète la variété des besoins et priorités des différents pays au regard de la diversité biologique (en termes de préservation des écosystèmes, des espèces et de la matière génétique). Ce document adopte comme point de départ la définition de la diversité biologique donnée par la Convention, de même que la définition des autres termes pertinents de l’article 2 de la Convention.

III. Les causes directes de la perte de la diversité biologique

La variété des organismes vivants de la planète n’est pas constante ; elle a évolué lentement et naturellement depuis le commencement de la vie sur la terre. Les activités humaines influent également sur la variété des organismes vivants. Jadis, quand l’abondance naturelle des ressources de la Terre semblait illimitée, on ne se préoccupait guère des effets de l’activité humaine sur le patrimoine mondial constitué par la diversité biologique. C’est il y a peu de temps seulement que nous avons commencé à prendre conscience de la relative "petitesse" de la planète et de l’impact énorme des activités humaines sur l’extinction des espèces. Le célèbre biologiste E. O. Wilson fait observer que "l’actuelle réduction de la diversité semble se rapprocher de celle provoquée par les grandes catastrophes naturelles de la fin des ères paléozoïque et mésozoïque -- autrement dit, la perte la plus gigantesque qui se soit produite au cours des dernières 65 millions d’années (Wilson, 1988, pp. 11-12).

De nombreux biologistes et spécialistes de la conservation ont identifié les facteurs anthropomorphiques qui constituent les plus directes de l’appauvrissement de la diversité biologique naturelle, ou sauvage. Celles-ci ont été classées en trois grandes catégories (Centre mondial de surveillance continue de la conservation de la nature, 1992) :

• altération et destruction des habitats résultant de la croissance démographique et du développement des activités humaines. La modification des habitats par l’homme a pour cause directe les changements dans l’utilisation des sols, le développement des pâtures, les cultures, l’urbanisation, le développement des infrastructures et l’industrialisation, et pour cause indirecte les effets sur l’environnement de l’utilisation et de l’extraction des ressources de l’environnement, et des rejets d’effluents divers dans l’air, dans le sol et dans l’eau ;

• surexploitation, à des fins de commerce ou de subsistance, visant à produire des biens et des services divers (ou à éliminer l’espèce), notamment de la viande et de la fourrure, et à capturer des spécimens vivants en vue de leur domestication et de leur commerce ;

• introduction d’espèces exotiques (non indigènes), susceptibles d’entrer en concurrence avec les espèces indigènes, de s’attaquer à elles ou de les hybrider (ou dont les maladies risquent de contaminer les espèces indigènes) ;

Pour donner une idée du classement relatif de ces diverses causes, les biologistes ont constaté que la dégradation des habitats et les changements dans l’utilisation des sols ont une incidence sur 76 pour cent de l’ensemble des mammifères menacés, tandis que la surexploitation en touche 54 pour cent et les

"introductions" 18 pour cent (Centre mondial de surveillance continue de la conservation de la nature, 1992). L’importance de ces facteurs varie d’une région du monde et d’une espèce à l’autre, mais on s’accorde à penser que ces trois facteurs constituent les toutes premières causes de la grande majorité des menaces et des extinctions qui ont été observées dans un passé récent (depuis quelques centaines d’années) et qui le seront dans un avenir prévisible.

IV. Les causes sous-jacentes de l’appauvrissement de la diversité biologique

Les causes sous-jacentes de la perte de la diversité biologique sont inhérentes aux défaillances du marché, de l’intervention des pouvoirs publics et de l’information, de même qu’à la structure des droits de propriété.

A. Défaillances du marché

Il se produit une défaillance du marché lorsque le marché ne parvient pas à évaluer correctement les ressources rares et à les répartir parce qu’il n’envoie pas les signaux corrects aux utilisateurs des ressources et aux décideurs. Généralement, il manque des marchés pour les biens et les services ayant les caractéristiques des biens collectifs. Or, un grand nombre de services de la diversité biologique ont ces caractéristiques. Personne ne peut "posséder" en propre des bien collectifs, ni être empêché de les utiliser.

Cela conduit les producteurs et les utilisateurs de services des ressources naturelles à prendre des décisions de gestion dont les effets sont négatifs pour la collectivité. L’existence de caractéristiques des biens collectifs pose le problème du bénéficiaire sans contrepartie (également appelé "passager clandestin"), puisque des individus peuvent souvent bénéficier des avantages qu’offrent les biens collectifs, sans rien payer en échange. Le problème des "passagers clandestins" dépasse le niveau national et concerne le niveau international. Par exemple, la contribution apportée par un pays à la préservation de la diversité biologique n’assure pas à ce pays le contrôle exclusif des avantages qui en résultent, puisque tout le monde peut bénéficier des ressources génétiques et d’un grand nombre d’autres valeurs issues de la préservation de la diversité.

Le caractère de bien collectif que présente la diversité biologique est tel que les activités utilisatrices de ressources engendrent des effets environnementaux externes. Les effets externes se font sentir lorsque tous les coûts pour la collectivité de l’utilisation et de la dégradation d’une ressource ne sont pas pris en compte dans les prix des biens et des services provenant de cette ressource. Ces coûts ne sont pas inclus parce qu’il existe un manque de marchés ou de mécanismes de paiement pour ces biens et ces services (services de la diversité biologique). Les coûts privés de la conversion des terres forestières, par exemple, ne prennent pas en compte tous les coûts externes imposés à la collectivité. Ces coûts portent notamment sur les effets du réchauffement de la planète, induits par l’amoindrissement de la captation de carbone par les arbres et autre biomasse, la dégradation des processus écologiques, la perte de valeurs récréatives et, potentiellement, la perte d’informations génétiques.

Lorsque les marchés ne tiennent pas compte de la valeur des services environnementaux de la diversité biologique, les individus ne sont guère incités à protéger et à préserver ces services. Les biens environnementaux sont traités comme des biens gratuits dans les activités de consommation et de production et, par conséquent, ils font l’objet d’une "surexploitation". En conséquence, "l’équilibre", entre la préservation et les forces de développement qui la sacrifient, s’en trouve immédiatement rompu. En outre, le déséquilibre est également aggravé par les distorsions économiques qui ont des effets secondaires négatifs sur l’environnement et la diversité biologique. Ainsi, si l’on comparait objectivement la valeur sociale de la diversité biologique et celle des activités qui appauvrissent cette diversité, on s’apercevrait que la valeur sociale de la diversité biologique est supérieure à sa valeur privée, et que la valeur sociale des activités appauvrissant la diversité est inférieure à leur valeur privée. De plus, l’une ou l’autre de ces distorsions tend nécessairement à prouver que l’appauvrissement de la diversité biologique est déjà allé trop loin.

Le problème des biens collectifs liés à la capture des espèces sauvages comporte un aspect particulier : les régimes de gestion des ressources en accès libre. Ce type de régime instaure un système d’incitations exclusivement basé sur l’appropriation en premier, ce qui signifie qu’un individu capturant une espèce n’est absolument pas incité à mettre un terme à cette pratique car toute ressource non prise par un individu le sera nécessairement par un autre.

Le libre accès qui caractérise les ressources marines et d’autres écosystèmes aquatiques et la surexploitation qui en résulte sont des problèmes bien connus. De fait, la première analyse économique de l’extinction a été menée à propos des ressources marines. Cependant, le libre accès caractérise également les espèces et les ressources biologiques terrestres, ainsi que les services qu’elles rendent. Les ressources biologiques dans les zones tampons, dans les forêts nationales et les propriétés communales sont souvent des biens en libre accès. Sedjo (1992) souligne qu’on considère traditionnellement que les ressources génétiques naturelles font partie du "patrimoine commun de l’humanité" et qu’elles doivent, à ce titre, être disponibles sans restriction. La Convention sur la diversité biologique traite le problème de l’accès libre concernant les ressources génétiques en reconnaissant, en plusieurs occasions dans le texte, la souveraineté des Etats sur leurs ressources naturelles, et l’autorité des pouvoirs publics nationaux à réglementer l’accès aux ressources génétiques nationales.

1. Evaluation de la diversité biologique

Les caractéristiques des biens collectifs de la diversité biologique signifient que les valeurs associées à la diversité biologique ne sont normalement pas exprimées sur le marché. Les valeurs de la diversité biologique, ou les avantages de la préservation de la diversité biologique, peuvent être regroupés

en quatre catégories : la valeur d’usage directe, la valeur d’usage indirecte, la valeur d’option et la valeur d’existence.

La valeur d’usage directe se rapporte à la valeur économique résultant de l’extraction et de l’usage de la diversité biologique sous toutes ses formes. Il existe au moins cinq types d’utilisations de la diversité biologique. Premièrement, les espèces sauvages peuvent être une source directe de produits chimiques et de composés naturels utilisés pour produire des médicaments et d’autres produits naturels (par exemple, du taxol, composé anti-cancéreux issu de l’if du Pacifique dans l’ouest de l’Amérique du Nord).

Deuxièmement, les ressources génétiques constituent un stock d’informations potentiellement utiles et fournissent le point de départ de produits pharmaceutiques améliorés ou nouveaux, ainsi que de variétés améliorées de plantes cultivées ou d’animaux d’élevage. En ce sens, préserver la diversité biologique revient à préserver une gigantesque bibliothèque d’informations potentiellement utiles pour assurer la qualité de nos cultures, de notre santé et de nos modes de vie. Mais s’il est clair que la diversité biologique est extrêmement précieuse en raison des informations qu’elle fournit, il apparaît aussi que le marché est incapable d’affecter véritablement cette valeur aux propriétaires des terres ou à ceux qui découvrent les ressources produisant cette valeur. Cette incapacité est imputable au "paradoxe fondamental de l’information" qui veut que l’information soit dépourvue de valeur tant qu’elle n’a pas été mise à jour, mais que cette valeur soit impossible à affecter une fois mise à jour. Il est très difficile de commercialiser de l’information pure. C’est pour cette raison que l’importante demande, dont ces services de la diversité biologique font l’objet, n’est pas effectivement répercutée sur les propriétaires des terres ou les innovateurs privés.

Troisièmement, les espèces sauvages peuvent être la source d’un gène, ou d’un ensemble de gènes, dotés des caractéristiques génétiques souhaitées et susceptibles d’être utilisés pour l’élevage ou la biotechnologie. Quatrièmement, le caractère unique et la beauté de systèmes écologiques diversifiés ont une valeur pour les activités récréatives telles que la pêche, la chasse, le camping et les randonnées, ainsi que pour ceux qui aiment visiter et photographier les sites naturels. En particulier, on a reconnu que certains animaux rares (tels que les baleines, les flamants roses et les grands pandas) possédaient une grande beauté et d’autres qualités esthétiques. Cinquièmement, la diversité des espèces sauvages et celle des récoltes et autres produits agricoles présentent une certaine valeur pour la consommation directe.

La valeur d’usage indirecte renvoie aux "fonctions" écologiques essentielles des ressources biologiques (telles que la gestion des flux des bassins hydrographiques des eaux de surface et souterraines, la protection et l’enrichissement des sols, la pollinisation, la germination et la dispersion des plantes, la lutte contre les fléaux, ainsi que la régulation des températures à la surface de la terre et des climats locaux et régionaux par le biais de l’évaporation). Les fonctions écologiques essentielles désignent la capacité d’un écosystème à se développer et se conserver, ainsi que sa résistance, du point de vue de sa capacité à répondre aux chocs et agressions qui lui sont imposés (Perrings et Opschoor, 1994). Un écosystème résistant et qui fonctionne bien peut assurer la conservation des biens et services écologiques nécessaires à l’activité économique. En dépit de leur caractère vital, les valeurs écologiques essentielles ne sont généralement pas prises en compte dans les décisions économiques.

Par ailleurs, il est une troisième catégorie de valeurs associée à la diversité biologique qui n’est généralement pas internalisée par le marché ; elle découle de l’incertitude qui pèse sur l’offre et la demande de services d’environnement et elle est appelée valeur d’option. Le montant que les gens seraient prêts à payer pour éviter ce risque et cette incertitude peut être envisagée comme une prime d’assurance contre le

risque. Deux types de risques sont associés à une perte de diversité des systèmes environnementaux. Tout d’abord, plus la diversité diminue, moins les chances sont grandes de disposer des pools géniques et des réservoirs de gènes, du fait de la variabilité génétique de toutes les espèces, qui permettraient de remplacer celles qui sont épuisées. Par conséquent, l’assurance est un argument qui milite en faveur du maintien des options. Le caractère incertain de la valeur effective actuelle de la diversité biologique et de ses fonctions, ainsi que le caractère irréversible des pertes qu’elle subit, implique que la prime d’assurance contre le risque est potentiellement très élevée.

Par ailleurs, la diversité des systèmes environnementaux risque d’être essentielle à la résistance des écosystèmes aux contraintes et aux agressions. De fait, les systèmes présentant une diversité moindre sont potentiellement moins résistants. Or, il convient tout particulièrement d’éviter le risque de défaillance des systèmes impliqués dans les processus écologiques (par exemple, dans la régulation climatique). Si la collectivité est opposée aux risques, elle mettra l’accent sur la diversité biologique en tant que moyen de protection contre ce type de risques.

La quatrième catégorie de valeurs associée à la diversité biologique et qui n’est généralement pas internalisée par le marché est appelée valeur d’existence. Il s’agit de la valeur liée à la connaissance de l’existence d’un bien, quand bien même on n’en bénéficierait jamais directement. De fait, toutes les espèces présentent une valeur réelle ou potentielle pour la progression de la connaissance et de la compréhension du milieu naturel, même si tous les hommes n’ont pas l’occasion d’être en contact direct avec ces espèces.

La valeur culturelle, symbolique et historique des espèces sauvages relève de cette catégorie de valeurs. De par leur importance anthropomorphique et historique, certaines espèces rares (telles que le grizzly et l’aigle impérial) sont porteuses de significations personnelles et symboliques fortes. Randall (1986) souligne que les valeurs d’existence doivent découler d’une certaine forme d’altruisme, dans la mesure où elles sont détachées de l’utilisation présente, de l’utilisation future escomptée et des mesures de prévention des risques liés à l’utilisation future. Randall (1986) propose trois formes d’altruisme. La valeur de legs, qui se rapporte au fait de savoir que les générations futures pourront jouir d’un bien donné. L’altruisme philanthropique, qui se rapporte au fait de savoir que nos contemporains peuvent utiliser telle ressource. L’altruisme intrinsèque, qui désigne le souci moral de l’individu pour le bien-être des composantes non humaines de l’écosystème.

B. Défaillance de l’intervention des pouvoirs publics

Les défaillances de l’intervention des pouvoirs publics sont une deuxième cause sous-jacente de pressions sur la préservation de la diversité biologique et l’utilisation durable de ses éléments constitutifs.

Ces défaillances prennent diverses formes : faiblesse des institutions en ce qui concerne la mise en oeuvre des mesures de préservation de la diversité biologique, politiques publiques incohérentes et mal coordonnées entre secteurs et organismes, et distorsions économiques ayant des répercussions inattendues sur la gestion durable de la diversité biologique.

1. Faiblesse des institutions et intégration incomplète des politiques

L’inadéquation des structures organisationnelles et des dispositions institutionnelles peuvent gravement entraver la mise en oeuvre et en vigueur des mesures de préservation de la diversité biologique, et l’utilisation durable de ses éléments constitutifs. La diversité biologique est une question à caractère intersectoriel qui dépasse les structures traditionnelles des organismes. En conséquence, on assistera le plus souvent à un fractionnement des responsabilités en matière de gestion de la diversité biologique entre les

différents organismes et agences aux niveaux local, régional et national. Ces organismes et agences auront des objectifs, des groupes cibles et des intérêts différents, ce qui contribuera à la complexité de la coordination de la planification et de la gestion des services concurrents. La réussite de la mise en oeuvre des stratégies, programmes et politiques nationaux sur la diversité biologique nécessitent sans doute de restructurer les institutions existantes, voire d’en créer de nouvelles. Un groupe d’experts ad hoc du PNUE a proposé un type d’approche organisationnelle qui consiste à constituer un groupe de coordination

"spécialisé" chargé de développer des stratégies intersectorielles relatives à la diversité biologique et de faciliter l’intégration de la préservation et de l’utilisation durable de la diversité biologique dans le processus de prise de décision des autorités concernées (PNUE, 1993).

La diversité biologique offre une multitude de services qui bénéficient à l’ensemble de la société ; c’est par exemple une source de services écologiques, d’informations génétiques, d’activités récréatives, ou encore le symbole du patrimoine national. C’est pourquoi chacun aura une idée particulière de la meilleure façon de gérer une ressource offrant tant d’utilisations. Ces chevauchements d’usages et d’objectifs compliquent la préservation et la gestion de la diversité biologique ; il est donc impératif de coordonner les politiques et de favoriser la coopération à tous les niveaux des pouvoirs publics, de l’industrie et de la collectivité pour veiller à ce que la gestion durable des ressources naturelles tienne compte d’une manière équilibrée des usages multiples auxquels ces ressources peuvent être affectées.

Le Préambule de la Convention sur la diversité biologique [et l’article 10(e)] soulignent la nécessité d’établir une coopération, notamment entre les pouvoirs publics et le secteur privé. De même, les articles 8(j) et 10(d) prévoient la participation des communautés locales. Leurs connaissances et expériences doivent être exploitées et intégralement utilisées, et il convient également de favoriser une prise de conscience du public pour développer un sens de la participation et de l’action collectives. Parmi les dispositifs susceptibles d’améliorer la coordination des politiques, on distingue la participation du public et des communautés au processus décisionnel dans les différents secteurs concernés, et la mise en oeuvre de différents types d’arrangements consultatifs entre ministères ou organismes visant à encourager la collaboration en matière d’élaboration et d’application de la politique.

Les stratégies, plans et programmes nationaux relatifs à la diversité biologique doivent être développés dans le cadre d’un processus ouvert et transparent auquel participe, dans toute la mesure possible, le public. Il convient de prendre en compte l’opinion publique pour contrebalancer les intérêts sectoriels particuliers. Il arrive bien souvent que des groupes d’intérêts et des groupes de pression influencent l’élaboration de la politique gouvernementale, ce qui peut avoir des répercussions négatives sur la préservation et l’utilisation durable de la diversité biologique. Dans l’agriculture, par exemple, la puissance des lobbies agricoles par rapport aux groupes écologiques a une influence certaine sur les choix politiques en matière d’utilisation des ressources naturelles et de protection de l’environnement.

2. Distorsions économiques

Dans certains cas, les politiques des pouvoirs publics peuvent être à l’origine de distorsions du marché, et avoir des effets inattendus sur la préservation et l’utilisation durable de la diversité biologique.

Veiller à ce que les effets sur l’environnement des politiques publiques soient intégralement pris en compte dans l’élaboration des politiques et le processus de mise en oeuvre est bien souvent le moyen d’éviter les effets secondaires inattendus et indésirables sur la diversité biologique. Les articles 6(b) et 10 (a) de la Convention sur la diversité biologique soulignent l’importance de l’intégration de la préservation et de

l’utilisation durable de la diversité biologique dans le processus de prise de décision au niveau national, ainsi que dans les politiques et programmes sectoriels ou intersectoriels.

Il est particulièrement important d’identifier les subventions existantes dans les secteurs basés sur les ressources naturelles et les prix réglementés des ressources (comme ceux de l’eau et du bois), qui n’intègrent pas la totalité des coûts sociaux de l’utilisation des ressources (OCDE, 1991).

Subventions. On doit évaluer les subventions en fonction de leur contribution potentielle à la réalisation des objectifs de la politique environnementale ou de la mesure dans laquelle elles risquent de l’empêcher, ainsi qu’en fonction des moyens dont on dispose pour supprimer les subventions jugées contreproductives et des conséquences d’une telle suppression. Par exemple, les programmes d’aide à l’agriculture qui visent à assurer l’autosuffisance, à promouvoir les exportations alimentaires, et à accroître les revenus agricoles sont courants dans la plupart des pays Membres de l’OCDE. Or, ces aides risquent d’exacerber les effets négatifs de la production agricole sur la diversité biologique en encourageant la réduction de la diversité des cultures, la surproduction de cultures fortement érosives, la culture de terres marginales ayant tendance à être plus sujettes à l’érosion et à des insuffisances d’humidité, ainsi que la conversion des terres humides et des terres boisées en terres agricoles. Le niveau élevé et la stabilité des prix des produits agricoles de base influent également sur le labourage, les pratiques culturales, l’utilisation des fertilisants et des pesticides, la quantité de fumier utilisé, et l’intensité et l’utilisation des ressources du sol (OCDE, 1993).

Tarification des ressources. Le prix des ressources naturelles est souvent fixé à un niveau inférieur à leur coût marginal pour la collectivité. Leur prix est même parfois fixé en-dessous de leur coût marginal de production comme dans les ventes de bois en-dessous du prix coûtant. Cela s’explique par le fait que ces ressources sont souvent commercialisées par des organismes publics qui ne sont guère incités à atteindre ou à maximiser leur rentabilité financière nette. Les ressources en eau sont un exemple typique de ce problème de tarification. Les prix réglementés de l’eau continuent d’être extrêmement bas dans bon nombre de pays Membre de l’OCDE (OCDE, 1991). Les subventions sont souvent très importantes. Elles ont un effet de distorsion sur le prix réel de l’eau car elles sous-évaluent cette ressource. Il en résulte une répartition inefficace des ressources en eau car elles sont utilisées au-delà de ce qui serait optimal dans le cadre d’une tarification intégrale du coût social marginal (OCDE, 1989).

C. Défaillance de l’information et incertitude

Le manque d’informations et les incertitudes représentent une troisième cause sous-jacente de la perte de la diversité biologique. Bien souvent, par exemple, les effets de l’altération de l’habitat et de l’introduction d’espèces exotiques sur la diversité biologique dans le long terme ne sont pas intégralement prises en compte par manque de prévoyance et d’informations.

Plus particulièrement, l’incertitude quant aux effets de la perte de la diversité biologique sur les écosystèmes rend problématique le processus de prise de décision sur les question en rapport avec la préservation. Par exemple, on n’a pas établi de lien de manière systématique entre l’importance de la diversité biologique dans les écosystèmes et la résistance de ces mêmes systèmes. On estime qu’il existe un "seuil" de diversité en-deçà duquel les écosystèmes perdent leur auto-organisation et leur capacité à fournir des services écologiques, mais il reste une incertitude fondamentale quant à la dynamique des systèmes écologiques (de même qu’à la dynamique du système déterminé conjointement qui comprend les systèmes écologique et économique) et au niveau exact du seuil.

La complexité écologique, les connaissances fragmentaires et l’incertitude écologique fondamentale, avec les risques potentiels élevés que cela comporte, incitent à l’utilisation du principe de précaution. Ce principe, tel qu’il est défini dans le Préambule de la Convention sur la diversité biologique, prévoit que, lorsqu’il existe une menace d’appauvrissement significatif ou de perte de la diversité biologique, le manque de certitude scientifique ne doit pas servir de motif pour remettre à plus tard les mesures permettant d’éviter ou de minimiser cette menace.

Les défaillances de l’information et les incertitudes sont étroitement liées aux défaillances de l’intervention des pouvoirs publics exposées ci-avant. Des informations incomplètes peuvent déboucher sur des mesures qui envoient des signaux inadéquats et fournissent des incitations impropres à orienter l’utilisation des ressources biologiques, tout en ayant un effet de distorsion sur la demande de biens et de services issus de la diversité biologique. La Convention sur la diversité biologique souligne, dans bon nombre de ses articles (tels que les articles 12, 13, 17 et 18) que le succès de la mise en oeuvre d’actions pour la préservation et l’utilisation durable de la diversité biologique dépendra de l’amélioration et de l’échange de connaissances par le biais de la recherche, d’un renforcement de la technique et de la capacité scientifique, et d’une prise de conscience du public.

D. Structure des droits de propriété

Les droits et devoirs des personnes, groupes et nations en matière de protection de la diversité biologique sont limités par la structure des droits de propriété. Si, en vertu des dispositions légales, les dommages causés à la diversité biologique n’entraînent aucune conséquence pour la partie responsable, alors il n’existe aucune incitation en faveur d’une meilleure prévention de ces dommages. Par exemple, les dispositions relatives aux droits à la propriété privée incorporées dans les législations de la plupart des pays Membres de l’OCDE ne permettent généralement pratiquement pas d’intervenir au plan de l’utilisation privée des terres par les propriétaires, y compris dans le cas d’une utilisation dommageable pour la diversité biologique. Toutefois, les droits de propriété ne sont pas immuables. De fait, une large gamme de forces économiques et sociales influencent les attitudes politiques en matière de droits et devoirs associés à la diversité biologique, et cela peut entraîner une modification des droits de propriété tels qu’ils existent, voire la création de nouveaux systèmes de droits de propriété qui soient plus favorables à la préservation et l’utilisation durable de la diversité biologique.

Dans certains cas, la mise au point et la mise en application de droits de propriété permettant d’utiliser les terres et les ressources biologiques (qu’il s’agisse de propriété privée ou publique) peut contribuer à améliorer la gestion des ressources. L’amélioration des systèmes d’occupation des terres, ou la création d’institutions réglementant le régime d’occupation des terres là où il n’en existe pas, peut assurer une meilleure cohérence entre les investissements en ressources et la préservation et l’utilisation durable des ressources de la diversité biologique.

L’article 16 de la Convention sur la diversité biologique concerne plus particulièrement les droits de propriété intellectuelle. Ces droits sont des droits privés protégés par la loi qui s’appliquent à toute contribution humaine intangible entrant dans la production d’une technologie donnée, telle que la biotechnologie. Il existe de nombreuses formes de droits de propriété intellectuelle, mais l’article 16 de la Convention et la question des transferts de technologie concernent plus spécialement les brevets, secrets commerciaux et droits des éleveurs de plantes.

V. Priorités en matière d’action pour la préservation et l’utilisation durable de la diversité

biologique

Pour réaliser les différents objectifs nationaux en matière de préservation et d’utilisation durable de la diversité biologique et pour faire face aux sources directes et sous-jacentes des pressions exercées sur la diversité biologique, il convient de développer des critères permettant de définir des actions prioritaires.

Des priorités doivent être définies dans le cadre des stratégies nationales et des plans d’action sur la diversité biologique doivent être développés sur la base de toutes les informations disponibles ; ils doivent faire appel aux critères économiques (analyses coût-avantage, analyses coût-efficacité, le principe de précaution) et aux critères scientifiques (indicateurs, systèmes d’informations géographiques), et prendre également en compte les aspects politiques, juridiques et institutionnels. Dans le cadre de la définition des priorités d’un pays, il convient d’examiner les points de vue de tous les secteurs nationaux impliqués, tant au niveau local que national.

La Convention sur la diversité biologique souligne la nécessité pour les pays de définir leurs propres priorités. La structure de la Convention propose une approche permettant de déterminer des priorités nationales. L’article 7 indique que les éléments constitutifs de la diversité biologique qui sont importants pour sa préservation et son utilisation durable (notamment ceux indiqués dans la liste indicative des catégories donnée en annexe) doivent être identifiés et surveillés pour appuyer (ex-situ et in-situ) les mesures de préservation et d’utilisation durable. L’article 7 requiert également l’identification et la surveillance des processus et catégories d’activités qui ont, ou sont susceptibles d’avoir, un impact négatif sur la diversité biologique.

VI. Rôle potentiel des mesures d’incitation économiques dans les

stratégies pour la préservation et l’utilisation durable de la diversité biologique

La Convention sur la diversité biologique en appelle à "la préservation de la diversité biologique, à l’utilisation durable de ses éléments constitutifs et au partage juste et équitable des avantages découlant de l’utilisation des ressources génétiques" (Article 1). Pour atteindre cet objectif, les pays signataires doivent prendre des mesures en faveur de la préservation et de l’utilisation durable de la diversité biologique (Article 6).

La préservation et l’utilisation durable de la diversité biologique nécessitent d’adopter une approche qui fasse appel à la panoplie la plus large possible de mesures et stratégies appropriées et garantisse cohérence et coordination entre les différentes mesures prises. Il faut développer des trains de mesures combinées qui s’attaquent ex-situ et in-situ au problème de la préservation de la diversité biologique, au niveau des écosystèmes, des espèces et au niveau génétique. Cette option permet de favoriser les activités qui ont un impact positif et de minimiser celles qui ont un impact négatif. En outre, elle contribue à développer les connaissances par la recherche, le renforcement des compétences techniques et scientifiques et la prise de conscience du public. A titre d’exemple de mesures complémentaires, on peut combiner la protection des zones protégées avec des mesures destinées à promouvoir le développement durable dans les zones contiguës. Cette approche combinée est évoquée dans l’article 8(e) de la Convention sur la diversité biologique. De même, bien que la préservation in situ soit la méthode la plus efficace pour préserver la diversité biologique, il arrive que les mesures ex-situ soient d’une importance majeure, et il convient donc de veiller à la coordination des mesures in-situ et ex-situ en tant qu’éléments d’un ensemble intégré de politiques visant à assurer la préservation et l’utilisation durable de la diversité biologique.

L’utilisation de mesures d’incitation économiques est une approche politique que l’on peut combiner avec d’autres mesures visant la réalisation des objectifs de préservation et de durabilité. Ces mesures d’incitation économiques sont évoquées dans l’article 11 de la Convention qui stipule que "chaque partie contractante doit, dans la mesure du possible et de manière appropriée, adopter des mesures saines du point de vue économique et social qui agissent en tant qu’incitations en faveur de la préservation et de l’utilisation durable des éléments constitutifs de la diversité biologique.

L’approche fondée sur les incitations tente d’optimiser la prise de décision en matière de ressources biologiques en améliorant les marchés pour ces ressources. Cette approche reconnaît que la préservation de la diversité biologique est efficiente uniquement si les utilisateurs de ressources sont soumis au coût réel de leurs actions, et si les valeurs mondiale et nationale de la diversité biologique peuvent être affectées aux personnes et sociétés qui prennent effectivement les décisions relatives à l’affectation des ressources.

Il existe de nombreuses publications qui étudient les mérites relatifs des mesures d’incitation économiques et des mesures de politique environnementale de type "imposer et contrôler". Dans la mesure où elles tirent parti des forces du marché, les incitations économiques s’avèrent souvent être les méthodes les moins onéreuses pour la réalisation d’objectifs environnementaux. En outre, les mesures d’incitation économiques peuvent également constituer une incitation continue en faveur de l’innovation et même, parfois, être une source de revenus pour les pouvoirs publics. Il s’agit pas là, bien sûr, de dire que les processus du marché sont dans tous les cas préférables, ou qu’ils peuvent résoudre tous nos problèmes en matière de diversité biologique. Il convient néanmoins de rechercher un certain équilibre entre les mesures réglementaires, les mesures d’incitations économiques et les autres mesures politiques.

A. Panoplie et diversité des mesures d’incitation économiques

Nombreuses sont les mesures d’incitation économiques utilisées, ou qui pourraient l’être, pour assurer la préservation et l’utilisation durable de la diversité biologique. Dans tous les cas, ces mesures d’incitation économiques visent à améliorer les marchés pour la diversité biologique, ou à les créer s’ils n’existent pas. Parfois, on peut réaliser cet objectif en conférant de la valeur à la diversité biologique par le biais d’indemnités, d’amendes, et d’une meilleure tarification des ressources. Dans d’autres cas, on procède en éliminant les distorsions du marché, en améliorant les informations du marché, en introduisant des systèmes de commercialisation et en perfectionnant les systèmes de droits de propriété. La liste des mesures d’incitation économiques ci-après n’est pas nécessairement exhaustive ; son objectif est de fournir un point de départ à l’analyse.

1. Systèmes de commercialisation et création d’un marché

Contrats pour l’utilisation des ressources génétiques. Les ressources phytogénétiques sont d’une importance considérable pour la mise au point de nouveaux produits pharmaceutiques. Ces dernières années, on a assisté au développement d’une tendance visant à instaurer des formules de compensation pour l’utilisation des ressources phytogénétique sous forme d’un paiement de droits de prospection. Un contrat de prospection de la diversité biologique est un accord d’exclusivité pour la sélection de plantes dans une zone géographique donnée, conformément aux termes convenus entre les deux parties.

La question de la préservation et de l’utilisation durable des ressources phytogénétiques agricoles est étroitement liée à la question précédente. Même si les 18 Centres internationaux de recherche agricole

constituent la première source de ressources phytogénétiques agricoles mondiales, il est largement admis qu’une dépendance exclusive vis-à-vis de la préservation ex situ pose des problèmes et expose à des risques de défaillance. C’est en partie la raison pour laquelle l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) a élaboré un Engagement international sur les ressources phytogénétiques qui prévoit un mécanisme de compensation des fournisseurs de matières premières au profit des activités de phytogénétique. Ce mécanisme, qui est présenté comme un "fonds international", reste à mettre en oeuvre.

En prenant en compte un facteur de production important, qui sinon ne serait pas indemnisé et par conséquent pas préservé, les contrats de prospection de la diversité biologique et la compensation versée pour la fourniture de ressources phytogénétiques contribuent à renforcer les incitations pour la préservation et l’utilisation durable de la diversité des ressources biologiques.

Commercialisation des espèces sauvages. L’existence de droits de propriété clairs et applicables sur les espèces sauvages présentant une valeur commerciale peut inciter les propriétaires terriens à protéger ces espèces et leurs habitats. Dans certains cas, cela peut contribuer à la préservation de ces espèces. Dans certains pays, par exemple, la commercialisation contrôlée de produits d’oiseaux marins (oeufs, plumes et viande) a amélioré la préservation de ces oiseaux (Goldstein, 1991).

Etiquetage écologique. L’étiquetage des biens et services produits de manière conforme à la préservation et à l’utilisation durable de la diversité biologique peut contribuer à améliorer le flux d’informations sur les caractéristiques des produits dont disposent les consommateurs et, partant, leur permettre de faire des choix plus rationnels. La différenciation des produits de bois tropicaux par la fourniture d’informations sur leurs caractéristiques (par exemple, produits récoltés dans des plantations forestières ou dans des forêts vierges dont l’exploitation est autorisée) peut modifier le marché des produits de bois tropicaux, ainsi que la structure de la demande internationale vis-à-vis de ces produits, et peut par conséquent entraîner une transformation de la composition des produits récoltés et commercialisés qui, elle- même, est susceptible d’influer positivement sur la préservation de la forêt tropicale.

Garanties de bonne application des mesures environnementales. Les garanties de bonne application représentent une autre mesure d’incitation économique qui peut, directement ou indirectement, contribuer à la préservation et à l’utilisation durable de la diversité biologique. Ces garanties de bonne application peuvent être introduites sous des formes différentes, notamment sous forme de caution, consistant en des règlements forfaitaires proportionnels aux atteintes à l’environnement escomptées du fait de l’activité utilisatrice de ressources. Des formules de ce type ont été proposées dans les situations où il n’existe qu’une seule entité (ou un nombre très restreint d’entités) exerçant des activités relativement bien définies et non récurrentes susceptibles de porter atteinte à l’environnement.

Permis négociables. Dans le cadre d’un système de permis négociables pour l’aménagement des terres, les pouvoirs publics limitent le volume global d’aménagement des zones protégées en n’octroyant qu’un nombre restreint de droits d’aménagement. Ces droits d’aménagement sont négociables de façon à ce que ceux qui attachent une importance prioritaire à l’aménagement soient en mesure de racheter des droits d’aménagement supplémentaires à ceux qui veulent les vendre.

La constitution de réserves de terres humides à des fins de compensation est un système quelque peu similaire que certains pays Membres de l’OCDE ont envisagé lorsque les réglementations de protection de l’environnement ne permettaient pas la conversion de terres humides par les personnes privées ou publiques. La superficie totale de terres humides est conservée, mais un certain degré de souplesse est

introduit afin d’éviter de limiter indûment l’aménagement. Ce système de compensation consiste à établir une "réserve" de terres humides restaurées ou artificiellement créées. Des personnes privées ou publiques peuvent acheter des parts de cette réserve afin de compenser les pertes inévitables de terres humides imputables aux projets d’aménagement.

Les quotas négociables applicables aux pêcheries sont parfois utilisés pour gérer les pêcheries dans les pays membres de l’OCDE. Des quotas négociables de prises permettent à ceux qui attachent une valeur prioritaire au stock de poissons de proposer le maximum et d’acquérir des permis supplémentaires.

Le caractère négociable de ces permis aide également les autorités à réguler l’utilisation de la ressource en achetant ou en vendant des permis sur le marché.

2. Elimination des incitations négatives

Les interventions des pouvoirs publics se révèlent fréquemment économiquement inefficientes dans la mesure où elles présentent des effets secondaires inattendus et indésirables sur l’environnement. On en trouve des exemples avec la réglementation des prix des ressources et la tarification des produits tirés de l’exploitation des ressources naturelles, principalement les subventions à l’utilisation de l’eau (notamment à l’irrigation), la tarification du bois en dessous du prix coûtant et les programmes de soutien à l’agriculture.

Ces types d’intervention des pouvoirs publics et d’autres politiques publiques encouragent dans une certaine mesure la surexploitation des ressources naturelles et entraînent une perte excessive de la diversité biologique. Les actions visant à remédier à ces distorsions peuvent bien souvent améliorer les performances économiques tout en contribuant à la préservation de la diversité biologique.

3. Clarification, modification et mise en application des droits de propriété

La clarification, et parfois la modification, puis la mise en application des systèmes réglementant le régime d’occupation des terres et des droits d’utilisation des terres et des ressources biologiques (qu’il s’agisse de propriété privée ou publique) veut contribuer à rendre plus facile une utilisation des ressources conforme au souci de préservation et d’utilisation durable des ressources biologiques. A cet égard, il est nécessaire d’évaluer au niveau local les systèmes réglementant le régime d’occupation des terres, pour s’assurer de leur cohérence avec les objectifs de préservation et d’utilisation durable des ressources biologiques. Lorsque les droits de propriété foncières sont détenus par des entités autres que des individus, il est important de mettre en place d’autres dispositifs de partage des recettes avec les collectivités locales.

Ainsi, même si la forêt reste la propriété de l’Etat (comme c’est le cas des réserves naturelles), certaines composantes de la forêt (espèces sauvages, produits d’extraction, etc.) peuvent demeurer la "propriété" des autochtones. Une forme de "partage" du produit de la vente ou de droit à la récolte constitue généralement une incitation à la préservation de la diversité biologique parmi les collectivités locales.

Pour ce qui est des droits de propriété intellectuelle, la Convention sur la diversité biologique en appelle aux Parties pour qu’elles veillent à ce que ces droits n’aillent pas à l’encontre des objectifs de la Convention.

4. Redevances et incitations financières

Paiements pour la préservation et l’utilisation durable des ressources. Les pouvoirs publics des pays Membres de l’OCDE recourent à un certain nombre de mesures d’incitation financières pour accroître la valeur environnementale de l’utilisation des terres. Du point de vue de la diversité biologique, ces

incitations financières visent à remédier au problème du sous-investissement dans la diversité biologique.

Parmi les méthodes utilisées, on trouve les subventions et les paiements directs, souvent dans le cadre de conventions de gestion écologique, les prêts bonifiés, les avantages fiscaux sur les investissements dans la sylviculture et les activités visant à protéger l’environnement, et les achats de terres et de droits d’aménagement des terres.

Il est également possible d’appliquer ces mesures d’incitation financières sur un plan bilatéral ou international. En fait, compte tenu de la nature mondiale des avantages de la diversité biologique, l’application internationale de mesures d’incitation financières est particulièrement importante. Un pays ou un groupe de pays, par exemple, peut passer un accord avec un pays hôte pour un soutien financier destiné à des activités de préservation de la diversité biologique. Il existe un type de soutien de cet ordre, par ailleurs associé à l’allègement de la dette ; il s’agit des conversions de créances en efforts de protection de la nature. Dans le cadre de ce système, un organisme privé ou un pays accepte de racheter une certaine fraction de la dette d’un autre pays sur le marché secondaire des titres d’emprunt ; en échange, le pays concerné s’engage à prendre des mesures spécifiques pour protéger son environnement naturel.

Il convient de souligner que ces incitations financières internationales sont des solutions

"gagnantes sur toute la ligne" au problème posé par la diversité biologique. Le fait que la diversité biologique présente les caractéristiques des biens collectifs mondiaux et que la préservation de la diversité des ressources biologiques soit probablement plus efficace dans certains pays et dans certaines régions que dans d’autres, incite à ce que les paiements internationaux servent à financer la préservation de la diversité biologique dans les régions riches en ressources biologiques. Le pays hôte comme le pays bailleur de fonds s’en porterait mieux financièrement. C’est un point important car cela signifie que le financement de la préservation des ressources biologiques dans les pays dotés d’une grande diversité biologique pourrait se justifier au nom de la poursuite d’intérêts nationaux, au lieu de l’être au titre d’une responsabilité morale de la part des pays bailleurs de fonds.

Taxes sur les ressources et redevances d’utilisation. En ce qui concerne les ressources renouvelables, on préconise souvent, pour celles qui sont des biens collectifs, une taxe permettant de réduire les taux d’utilisation ou de récolte. Ce genre de taxe sur les ressources a été appliquée dans l’industrie du bois commercialisable, par exemple. La taxe peut porter sur le taux d’utilisation ou de récolte, ou bien sur les apports en facteurs. Le choix de la taxe qui convient le mieux en théorie dépend de la nature des facteurs, du stock de ressources, et du degré d’incertitude. Cette taxe peut comporter deux éléments, l’un pouvant être ajusté pour tenir compte de tout effet de la récolte ou de l’extraction actuelle sur le rendement futur (appelé "effet de stock" dans le cas de la pêche), l’autre reflétant les coûts externes qu’un utilisateur fait supporter à un autre dans une situation de propriété collective (effet d’"envahissement").

Les redevances d’utilisation comprennent les redevances de construction et d’aménagement, les redevances d’utilisation d’aires de loisirs et de parcs nationaux, et les redevances au titre des permis de pêche et de chasse. Ces redevances donnent une valeur commerciale ou un prix à ce qui resterait autrement un "service gratuit".

Droits de non-conformité et amendes pour dommages. On peut utiliser les droits de non- conformité en complément des mesures réglementaires. Ils constituent des incitations à l’observation des dispositions. On considère d’ailleurs parfois les incitations au respect comme des incitations économiques.

Dans certains pays Membres de l’OCDE, on recourt également aux amendes pour les dommages causés aux systèmes de ressources naturelles, à titre d’incitations économiques en faveur de la préservation et de

l’utilisation durable de la diversité biologique. Les amendes pour dommages définissent ainsi un "prix attendu" des activités dommageables pour l’environnement, et incitent les utilisateurs de ressources à s’assurer que leurs activités sont conformes aux objectifs sociaux de préservation et d’utilisation durable de la diversité biologique.

B. Aptitude des mesures d’incitation économiques à éliminer les causes de la perte de la diversité biologique

L’introduction de mesures d’incitation économiques peut s’avérer être un élément important des politiques générales nationales dans la recherche de solutions aux problèmes fondamentaux qui sont au coeur de la question de l’appauvrissement de la diversité biologique. Les systèmes de commercialisation et de création d’un marché, de clarification et de mise en application de droits de propriété, ainsi que les incitations financières et les redevances traitent le problème des externalités relatives à l’environnement, de la gestion des ressources en libre accès et des biens collectifs. Pour ce faire, les mesures d’incitation économiques attribuent directement ou indirectement un prix au bien d’environnement qui sinon serait gratuit, et améliorent ainsi les signaux du marché envoyés aux utilisateurs des ressources. L’introduction de ces mesures peut également contribuer à modifier la structure des droits de propriété dans le sens de la préservation de la diversité biologique. La réduction ou l’élimination des incitations négatives remédie à une source importante de défaillances de l’intervention des pouvoirs publics.

C. Les mesures d’incitation économiques et la Convention sur la diversité biologique

Les mesures d’incitation économiques peuvent directement ou indirectement appuyer un grand nombre de dispositions de la Convention sur la diversité biologique. Le tableau 1 constitue une première étape dans l’identification des liens potentiels entre les mesures d’incitation économiques et les articles de la Convention.

VII. Evaluation de l’expérience pratique de l’OCDE en matière de mesures d’incitation économiques

Le Groupe d’experts sur les aspects économiques de la diversité biologique répondra, dans la mesure du possible, à la série de questions suivantes dans le cadre de l’évaluation de l’expérience de l’OCDE en matière de mesures d’incitation économiques, visant à répondre aux objectifs de préservation et d’utilisation durable de la diversité biologique :

• Dans quelle mesure les mesures d’incitation économiques peuvent-elles être utilisées en association avec d’autres approches politiques dans des "trains de mesures intégrées" relatifs à la diversité biologique ?

• Quelles sont les possibilités d’acquisition de compétences institutionnelles permettant d’améliorer l’administration et la mise en application des mesures d’incitation économiques, ainsi que la coordination des politiques ?

• Quel est le processus utilisé pour déterminer les actions prioritaires en matière de préservation et d’utilisation durable de la diversité biologique, et sélectionner les mesures d’incitation économiques permettant d’atteindre l’objectif fixé ?

• Quels mécanismes peuvent contribuer à encourager la participation des groupes cibles et des communautés au niveau local dans la conception et la mise en oeuvre des mesures d’incitation ?

Tableau 1. Les mesures d’incitation économiques et la Convention sur la diversité biologique

Référence aux articles de la Convention Objectifs

Article 5 Coopération

Chaque Partie contractante, dans la mesure du possible et selon qu’il conviendra, coopère avec d’autres Parties contractantes, directement ou, le cas échéant, par l’intermédiaire d’organisations internat- ionales compétentes, dans des domaines ne relevant pas de la juridiction nationale et dans d’autres domai- nes d’intérêt mutuel, pour la conservation et l’utilisa- tion durable de la diversité.

Renforcer les possibilités de coopéra- tion par l’introduction de mesures d’inci- tation économiques bilatérales et/ou multilatérales.

Article 6 Mesures générales en vue de la conservation et de l’utilisation durable

(a) Elabore des stratégies, plans ou programmes nationaux tendant à assurer la conservation et l’utilisation durable de la diversité biologique ou adapte à cette fin ses stratégies, plans ou pro- grammes existants qui tiendront compte, entre autres, des mesures énoncées dans la présente Convention qui la concernent ;

(b) Intègre, dans toute la mesure du possible et selon qu’il conviendra, la conservation et l’utilisation durable de la diversité biologique dans ses plans, pro- grammes et politiques sectoriels ou intersectoriels pertinents.

Choisir et élaborer des mesures d’incit- ation économiques combinées à d’aut- res mesures politiques pour appuyer les stratégies, programmes et plans nation- aux intégrés. Fournir des incitations économiques aux secteurs clés pour assurer la conservation et l’utilisation durable de la diversité biologique.

Article 7 Identification et surveillance

(c) Identifie les processus et catégories d’activités qui ont ou risquent d’avoir une influence défavorable sensible sur la conservation et l’utilisation durable de la diversité biologique et surveille leurs effets par prélèvement d’échantillons et d’autres techniques.

Utiliser toutes les informations disponib- les pour définir des priorités d’action et faciliter le choix et l’élaboration des mesures d’incitation économiques. Les mesures doivent être précisément ada- ptées aux problèmes et secteurs priorit- aires et appliquées avec le niveau de rigueur requis.

Tableau 1. (suite)

Référence à l’article Objectifs

Article 8 Conservation in situ

(a) Etablit un système de zones protégées ou de zones où des mesures spéciales doivent être prises pour conserver la diversité biologique ;

(b) Elabore, si nécessaire, des lignes directrices pour le choix, la création et la gestion de zones protégées ou de zones où des mesures spéciales doivent être prises pour conserver la diversité biologique ;

(c) Réglemente et gère les ressources biologiques présen- tant une importance pour la conservation et la diversité biologique à l’intérieur comme à l’extérieur des zones protégées afin d’assurer leur conservation et leur utilisation durable ;

(d) Favorise la protection des écosystèmes et des habitats naturels, ainsi que le maintien de populations viables d’espèces dans leur milieu naturel ;

(e) Promeut un développement durable et écologiquement rationnel dans les zones adjacentes aux zones protégées en vue de renforcer la protection de ces dernières ;

Fournir des mesures d’incitation économiques qui favorisent la conservation des zones proté- gées, des écosystèmes et des habitats nature- ls, qui fournissent des structures d’incitation pour la réhabilitation et la restauration des écosystèmes dégradés, et qui créent des incitations en faveur de la protection des modes de vies, connaissances et pratiques traditionnels des communautés locales.

(f) Remet en état et restaure les écosystèmes dégradés et favorise la reconstitution des espèces menacées moyenn- ant, entre autres, l’élaboration et l’application de plans ou autres stratégies de gestion ;

(i) S’efforce d’instaurer les conditions nécessaires pour assurer la compatibilité entre les utilisations actuelles et la conservation de la diversité biologique et l’utilisation durable de ses éléments constitutifs ;

(j) Sous réserve des dispositions de sa législation nationale, respecte, préserve et maintient les connaissances, innova- tions et pratiques des communautés autochtones et locales qui incarnent des modes de vie traditionnels présentant un intérêt pour la conservation et l’utilisation durable de la diversité biologique et en favorise l’application sur une plus grande échelle, avec l’accord et la participation des dépos- itaires de ces connaissances, innovations et pratiques et encourage le partage équitable des avantages découlant de l’utilisation de ces connaissances, innovations et pratiques ;

Table 1. (suite)

Référence à l’article Objectifs

Article 8 (suite)

(l) Lorsqu’un effet défavorable important sur la diversité biologique a été déterminé conformément à l’article 7, réglemente ou gère les processus pertinents ainsi que les catégories d’activités ;

(m) Coopère à l’octroi d’un appui financier et autre pour la conservation in situ visée aux alinéas (a) à (l) ci-dessus, notamment aux pays en développement.

Article 9 Conservation ex situ Introduire des mesures d’incitation économiques pour compenser les activités de conservation ex situ. Veiller à ce que les mesures d’incitation économiques pour la conservation ex situ com- plètent et renforcent les mesures d’incitation économiques pour la conservation in situ.

Article 10 Utilisation durable des éléments constitutifs de la diversité biologique

Chaque partie contractante, dans la mesure du possible et selon qu’il conviendra :

(a) Intègre les considérations relatives à la conservation et à l’utilisation durable des ressources biologiques dans le processus décisionnel national ;

(b) Adopte des mesures concernant l’utilisation des ressou- rces biologiques pour éviter ou atténuer les effets défavora- bles sur la diversité biologique ;

(c) Protège et encourage l’usage coutumier des ressources biologiques conformément aux pratiques culturelles traditio- nnelles compatibles avec les impératifs de leur conserva- tion ou de leur utilisation durable ;

(d) Aide les populations locales à concevoir et à appliquer des mesures correctives dans les zones dégradées où la diversité biologique a été appauvrie ;

Fournir des incitations pour encourager l’utilisat- ion durable de la diversité biologique. Entrepre- ndre, lorsque cela est possible, une évaluation complète de l’ensemble des coûts et avantages de l’utilisation des ressources, et évaluer les impacts des incitations économiques négatives sur l’utilisation durable de la diversité biologiq- ue. Fournir des incitations pour encourager les populations locales à mettre en oeuvre des mesures correctives. Introduire des mécanismes pour améliorer la coopération entre les pouvoirs publics et le secteur privé dans l’élaboration et la mise en oeuvre de mesures d’incitation écon- omiques.

(e) Encourage ses pouvoirs publics et son secteur privé à coopérer pour mettre au point des méthodes favorisant l’utilisation durable des ressources biologiques.

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