Examen indépendant du projet Rapibus

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Société de transport de l’Outaouais

Examen indépendant du projet Rapibus

Rapport final

N/Réf. : 15-101

Préparé par :

Conseillers en gestion de projet

Révision finale - le 13 mai 2016

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2016-05-13 Confidentiel

CONTRÔLE DU DOCUMENT Historique des mises à jour

Version Date d’émission Remarque

[0.1] 2015-04-21 Version préliminaire (Phase 1)

[0.2] 2015-06-03 Version préliminaire (Phase 1)

émise pour revue interne

[0.3] 2015-06-15 Version préliminaire (Phase 2) émise pour commentaires au comité de pilotage de la STO [1.0] 2015-09-08 Version finale émise pour commentaires au

comité de pilotage de la STO.

[1.1] 2015-10-14 Rapport final

[1.2] 2016-02-02 Révision finale 1

[1.3] 2016-04-22 Révision finale 2

[1.4] 2016-05-13 Révision finale définitive

Approbations

Fonction Nom Signature Date

Strategia Conseil – Chargé de projet

Marc-André Groulx Le 13 mai 2016

Strategia Conseil – Président

Patrick Vallerand Le 13 mai 2016

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Notes préalables et réserves

Conformément au mandat qui nous a été confié, ce rapport ainsi que toute autre information émise par nous dans ce dossier ne portent aucun jugement sur la qualité de la conception, ni sur la conformité des plans, des devis et des travaux qui en découlent par rapport aux lois, au Code du bâtiment, aux normes et à tout autre règlement en vigueur. Cette responsabilité appartient aux professionnels et aux entrepreneurs selon le mandat qui leur a été confié ou qui leur sera octroyé pour la réalisation de ce projet.

Ce document est protégé par les lois applicables concernant les droits d’auteurs. Il est destiné exclusivement aux fins qui y sont identifiées ainsi qu’aux représentants du Client. Toute adaptation, partielle ou totale, est strictement prohibée sans avoir obtenu au préalable l’autorisation écrite de Strategia Conseil. De plus, aucune reproduction de ce rapport ne pourra être faite sans avoir obtenu au préalable l’autorisation de Strategia Conseil ou de son Client.

Pour des renseignements additionnels sur ce rapport, veuillez contacter Strategia Conseil.

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TABLE DES MATIÈRES

SOMMAIRE EXÉCUTIF ... 1

INTRODUCTION ... 9

1 Collecte des données ... 11

2 Préparation des données et principaux constats ... 13

3 Identification des paramètres de référence ... 17

3.1 Le budget ... 17

3.2 L’échéancier ... 19

3.3 La portée ... 20

4 Analyse ... 21

4.1 La gestion du projet ... 21

La portée ... 21

Les coûts ... 22

L’échéancier ... 28

La qualité ... 32

Les ressources humaines ... 33

Les risques ... 34

L’approvisionnement ... 35

4.2 La gouvernance du projet ... 39

Une vision rassembleuse ... 39

Une structure de gouvernance appropriée et des ressources expérimentées ... 41

Des rôles et responsabilités bien définis ... 42

L’imputabilité ... 43

5 Forces et faiblesses en gestion et gouvernance de projet ... 45

6 Leçons à retenir et recommandations ... 49

CONCLUSION ... 53

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Annexes

Annexe A Processus de gestion du PMI

Annexe B Événements marquants, enjeux et risques Annexe C Chronologie de déroulement du projet Annexe D Plan d’ensemble du projet Rapibus

Annexe E Écart des coûts entre l’étude de faisabilité et l’APP Annexe F Plan du découpage par lots du projet

Annexe G Lettre d’autorisation de principe du MTQ du 25 octobre 2007 Annexe H Confirmation du financement par le MTQ

Annexe I Cheminement ministériel de réalisation de projets routiers selon le MTQ Annexe J Coût total du projet au 31 décembre 2014

Annexe K Prévision de coûts 2016-2017 Phase 2

Annexe L Comparaison entre le coût final de la Phase 1 et le budget APD du projet complet Annexe M Indice des prix de la construction municipale à Ottawa

Annexe N Valeurs des estimations actualisées pour la période des travaux Annexe O Comparaison des échéanciers planifiés -vs- réels pour 7 lots majeurs Annexe P Éléments majeurs qui affectent les coûts du projet à la hausse

Annexe Q Comparaison entre montants estimés, coûts soumis et coûts finaux pour 9 lots majeurs

Annexe R Organigramme de l’équipe projet

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Tableaux

Tableau 1 : Chronologie des évaluations budgétaires... 2

Tableau 2 : Causes d’écart des coûts – Travaux Phase 1 ... 3

Tableau 3 : Causes d’écart dans l’échéancier ... 5

Tableau 4 : Sommaire des écarts de coûts et de délais... 6

Tableau 5 : Forces et faiblesses de la gestion et de la gouvernance ... 7

Tableau 6 : Chronologie des évaluations budgétaires...17

Tableau 7 : Échéancier de référence ...19

Tableau 8 : Comparaison « Échéancier de référence » et « Échéancier réel » ...20

Tableau 9 : Portée de référence ...20

Tableau 10 : Comparaison « Coûts » et « Budget » ...22

Tableau 11 : Répartition budgétaire entre Phase 1 et Phase 2 ...23

Tableau 12 : Causes principales de dépassement du budget Phase 1 ...24

Tableau 13 : Analyse de la prévision de dépassement du budget Phase 2 ...26

Tableau 14 : Projection des coûts sur l’ensemble du projet ...27

Tableau 15 : Causes d’écart dans l’échéancier ...31

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Liste des acronymes

APD : Avant-projet définitif APP : Avant-projet préliminaire BP : Bureau de projet

CCN : Commission de la capitale nationale CFQC : Chemins de fer Québec-Gatineau CUO : Communauté urbaine de l’Outaouais GDR : Consortium Génivar-Dessau-Roche GP : Gestionnaire de projet

IPC : Indice des prix à la consommation MTQ : Ministère des transports du Québec ODC : Ordre de changement

PAGMTAA : Programme d'aide gouvernementale aux modes de transport alternatifs à l'automobile

PAGTCP : Programme d'aide gouvernementale au transport collectif des personnes PMBOK : Project Management Body of Knownledge

PMI : Project Management Institute PMP : Project Management Professional PQI : Plan québécois des infrastructures RH : Ressources humaines

SOFIL : Société de financement des infrastructures locales SRB : Système rapide par bus

STI : Systèmes de transport intelligents STO : Société de transport de l’Outaouais VG : Vérificateur général

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SOMMAIRE EXÉCUTIF

Le conseil d’administration de la Société de transport de l’Outaouais (STO) a mandaté STRATEGIA CONSEIL INC. pour réaliser un examen indépendant et détaillé du projet Rapibus. Plus spécifiquement, le mandat porte sur les objectifs suivants :

 Expliquer clairement les écarts de coûts et de temps et leurs causes;

 Répertorier les forces et faiblesses de la gestion et de la gouvernance du projet;

 Présenter les constats et faire les recommandations visant à influencer la qualité et la performance de gestion de projets ultérieurs.

Essentiellement, les travaux effectués par Strategia Conseil ont nécessité les activités suivantes :

 Collecte et préparation des données et définition des paramètres de référence;

 Analyse des relations de causes à effets ayant contribué au prolongement de l’échéancier et à l’augmentation des coûts ainsi que l’évaluation des impacts;

 Identification des forces et faiblesses du projet et des leçons à retenir;

 Recommandations.

Strategia Conseil a effectué son analyse sur la base des meilleures pratiques en gestion de projet, notamment celles produites par le Project Management Institute (PMI), organisation internationalement reconnue dans le domaine.

Reconstitution de l’avancement du projet Rapibus

Le projet Rapibus a été initié il y a une vingtaine d’années. Pour financer sa réalisation, la STO devait soumettre au ministère des Transports du Québec (MTQ) une demande en vertu du Programme d'aide gouvernementale au transport collectif des personnes (PAGTCP). Voici une chronologie des principaux événements s’étant déroulés dans le projet Rapibus :

1. Démarrage : la STO débute avec la préparation de l’étude de faisabilité, le premier document substantiel de définition du projet, réalisé en 2004. Ce document est soumis au MTQ à l’appui de la demande de financement. À la demande du MTQ, l’étude de faisabilité est ensuite complétée par une demande d’analyse avantages-coûts déposée en 2006. Ce dernier dépose une lettre d’autorisation de principe en 2007 qui avalise les dépenses de préparation des plans et devis du projet.

2. Planification : la STO donne le mandat de gestion du projet par appel d’offres à l’entreprise Pomerleau inc. et constitue un bureau de projet (BP). Le BP prépare l’organisation du projet, procède aux appels d’offres pour les services professionnels d’ingénierie et d’architecture et enclenche la réalisation des études d’avant-projet préliminaire (APP) et d’avant-projet définitif (APD). Celles-ci seront soumises au MTQ en juin 2009.

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3. Exécution : le MTQ émet une autorisation finale en novembre 2009 et confirme son soutien financier au projet. Le BP veille à compléter la conception et procède aux appels d’offres de construction. Des imprévus poussent les coûts à la hausse et une demande de financement additionnel est préparée. Le MTQ autorisera une partie seulement des coûts additionnels, forçant le report d’un tronçon de 2,7 km sur les 15 km du projet original.

4. Clôture : le Rapibus est mis en service le 19 octobre 2013.

Les paramètres de référence du projet

La cible budgétaire a été affectée par plusieurs facteurs durant les phases de démarrage, planification et exécution. Le tableau suivant présente l’évolution des différentes évaluations budgétaires associées au projet :

Tableau 1 : Chronologie des évaluations budgétaires

Date Événement Évaluation

budgétaire

Marge de précision

% Valeur

2004 Étude de faisabilité 150 M$ -15 % à +40 % 128-210 M$

2006 Estimation de 2006 actualisée par la STO en dollars 2010

195 M$

-15 % à +40 % 166-273 M$

Oct. 2007 Lettre d’autorisation de principe (MTQ)

195 M$

Juin 2009 Rapport d’avant-projet définitif (APD)

233,5 M$ -15 % à +15 % 222-271 M$

Nov. 2009 Lettre d’autorisation finale (MTQ) 233,5 M$ -15 % à +15 % 222-271 M$

Sep. 2012 Lettre d’autorisation (MTQ) de subvention additionnelle de

21,5M$ pour travaux de Phase1 255 M$

Il est important de souligner que les différentes estimations budgétaires sont assujetties à une marge de précision définie selon le degré d’avancement de la conception. L’étude des différentes estimations permet de conclure que les paramètres de référence à retenir pour la présente analyse sont ceux associés à la lettre d’autorisation finale du MTQ de novembre 2009, soit un budget de 233,5 M$ et un échéancier de 40 mois, pour une mise en service du Rapibus en 2011.

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Les imprévus rencontrés en cours de réalisation ont notamment causé une augmentation des coûts initiaux et un dépassement de l’échéancier annoncé. Des écarts sont donc observés par rapport aux paramètres de référence du projet.

Les coûts

L’analyse tient compte du fait qu’une partie du projet de 2,7 km de longueur sur les 15 km du projet original, soit le tronçon Lorrain-Labrosse, n’a pas encore été réalisée. La partie réalisée et complétée en 2013 est désignée comme « Phase 1 » et la partie résiduelle comme « Phase 2 ».

L’estimation de 233,5 M$ est par conséquent réduite de 27,7 M$ pour tenir compte du tronçon Lorrain-Labrosse de 2,7 km non complété. Ainsi, le montant budgété pour les travaux réalisés en

« Phase 1 » et complétés en 2013 s’élève à 205,8 M$.

Dans les faits, les coûts des travaux réalisés en Phase 1 se seront élevés à 239,1 M$. Le montant final admissible autorisé par le MTQ était de 255 M$. Les causes d’écart des coûts sont identifiées de la façon suivante :

Tableau 2 : Causes d’écart des coûts – Travaux Phase 1

Description Montant Remarques

Budget cible 205,8 M$

1. Ajustement pour inflation 13,2 M$ 205,8 M$, 2010 → 2012

2. Honoraires professionnels 12,3 M$ Changements à la conception + gestion + surveillance + laboratoire

3. Acquisition de terrains 5,1 M$ A coûté 10,5 M$ plutôt que le 5,4 M$ budgété 4. Achat de l’emprise

ferroviaire 1,1 M$ A coûté 3,5 M$ plutôt que le 2,4 M$ budgété 5. Frais de gestion interne 4,3 M$ Ajout de personnel, sur plus longue durée

6. Travaux additionnels 12,0 M$

Sols contaminés, modifications aux structures, ouvrages d’art imprévus et ajouts d’éléments (insertion LaGappe)

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7. Ajustements du projet (14,7 M$)

Adaptation des stations, rehaussement du profil lot 213, coûts évités de la relocalisation de la gare de triage, transfert du budget des STI

Écart total 33,3 M$

Coût final 239,1 M$

Il est important de mettre en évidence que le dépassement de coûts de la Phase 1 est essentiellement imputable aux effets de l’inflation (nô 1) et aux coûts indirects du projet (nôs 2 à 5). Les coûts directs (coûts des travaux au chantier) apparaissent pour leur part avoir été bien contenus (nôs6 et 7).

Un exercice semblable d’analyse budgétaire et de prévision des coûts a été réalisé pour les travaux de la « Phase 2 ».

Les délais

De façon plus détaillée, nous pouvons identifier trois causes du retard entre l’échéancier de référence et l’échéancier réel du projet. La première cause réside dans l’adoption d’un échéancier de référence inapproprié, car l’échéancier annoncé a été établi alors que le degré de définition du projet n’était pas suffisant pour permettre une juste évaluation de sa durée. La seconde cause est l’absence d’une planification avisée. En effet, l’échéancier de l’étape d’avant-projet définitif, produit à un moment où étaient disponibles des informations détaillées sur le projet, présente des durées d’activités de conception nettement sous-estimées. À notre avis, l’échéancier aurait dû prévoir une période de 18 mois¹ pour la conception, au lieu des 7 mois prévus, et 6 mois supplémentaires pour les demandes d’autorisation, soit 17 mois de plus.

Une meilleure planification aurait ainsi évité la nette sous-estimation du temps requis pour les activités de conception.

Par ailleurs, le séquencement propre à l’approche « mode accéléré » adoptée pour la réalisation des travaux n’est pas reflété dans l’échéancier de référence. En fait, l’échelonnement des activités de conception et de construction a été élaboré au fur et à mesure du déroulement du projet, plutôt que d’avoir fait l’objet d’une planification validée.

Finalement, l’échéancier aurait dû intégrer une contingence pour risques de temps. Bien qu’il soit impossible de prévoir tous les imprévus, il aurait ainsi été judicieux de réaliser, à l’étape d’avant-

1 Le Guide de réalisation des projets routiers du MTQ indique que la période de conception et de demande d’autorisation varie entre 2 et 36 mois.

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projet, une analyse de risques qui aurait identifié les risques et quantifié la probabilité de ne pas respecter l’objectif de 40 mois.

Tableau 3 : Causes d’écart dans l’échéancier

Causes Échéancier

1 Adoption d’un échéancier de référence à une étape où la définition de projet est trop préliminaire.

40 mois

2 Absence d’une planification avisée. À l’étape d’avant-projet, l’échéancier aurait dû prévoir au moins 18 mois de conception (plutôt que 7 mois) et 6 mois supplémentaires pour les demandes de permis, compte tenu de l’envergure et de la nature complexe du projet.

+ 17 mois

3 Absence de contingences de temps intégrées à l’échéancier de référence. Même si la conception avait pu être réalisée plus rapidement que 18 mois, l’échéancier ne permettait aucune marge de manœuvre pour des imprévus, que ce soit des imprévus pendant les étapes de conception, de demande de permis, d’appels d’offres ou de construction.

+ 6 mois

Durée minimum selon planification avisée 63 mois

Durée réelle du projet 65 mois

En définitive, cette analyse démontre que l’adoption d’une approche conforme aux meilleures pratiques, à chaque étape du projet, aurait permis de projeter un échéancier de référence beaucoup plus réaliste et représentatif des efforts nécessaires et de la durée requise pour la réalisation d’un tel projet.

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Sommaire des écarts de coûts et de délais pour les travaux de la «Phase 1»

Tableau 4 : Sommaire des écarts de coûts et de délais

Paramètres de référence Résultat final

Description Cible

Marge de précision

Réel

Écart

% Valeur Valeur %

Coûts 205,8 M$

-5 % à +15 %

195,5 M$

à 236,7 M$

239,1 M$ +33,3 M$ +16,2 %

Échéancier 40 mois 65 mois + 25 mois + 62,5 %

Gouvernance de projet : le défi d’assumer son imputabilité

Une fois désignée « maître d’ouvrage » par le MTQ pour la réalisation du Rapibus, la STO a, au mieux de sa connaissance, tenté progressivement de mettre sur pied l’organisation dédiée à la réalisation du projet, même si cette mission ne correspond pas à ses fonctions traditionnelles d’opération en transport collectif. Considérant le peu d’expérience de l’organisation et de ses ressources en gestion de grands projets, cette initiative constituait un risque considérable, que la STO a tenté de réduire en faisant appel à des spécialistes externes.

Beaucoup d’efforts de la part du bureau de projet, composé de la STO et du gestionnaire de projet Pomerleau, retenu par appel d’offres, ont été investis pour respecter les budgets et échéanciers originaux. Plusieurs livrables du gestionnaire délégué auraient eu avantage à être questionnés quant à leur recevabilité et conformité aux pratiques généralement reconnues par le PMI. Une identification avisée de ces non-conformités et leur révision auraient permis d’améliorer la performance de gestion.

L’organisation a cependant démontré une capacité d’évaluation critique qui lui a permis d’initier un redressement progressif du projet tel qu’il est démonté par l’exercice de révision approfondie de la gestion du projet réalisé au milieu de l’année 2011.

Le risque de prise en charge de la gestion du projet par une organisation comme la STO, qui n’a pas d’expérience ni d’expertise dans la gestion de projets majeurs, aurait pu être considérablement atténué par la mise en place d’une structure de gouvernance adaptée au contexte.

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Forces et faiblesses de la gestion et de la gouvernance du projet

Tableau 5 : Forces et faiblesses de la gestion et de la gouvernance

Les forces Les faiblesses

 Une portée quasi inchangée

 Un respect des directives d’approvisionnement

 Des efforts d’amélioration continue pour pallier à l’inexpérience en gestion de grands projets

 Une sous-évaluation de la complexité du projet

 Une structure de gouvernance mal adaptée au contexte

 L’absence d’une démarche de gestion des risques

 Des approches de gestion de projet non conformes aux meilleures pratiques

Les leçons à retenir

 L’importance de disposer d’un budget et d’un échéancier réalistes avant d’entreprendre un projet

 L’importance de lier les parties prenantes à toutes les étapes de planification du projet

 L’importance d’effectuer un monitoring avisé des travaux du gestionnaire de projet Les recommandations

1. Instituer une gouvernance adaptée aux exigences particulières du projet 2. Renforcer l’application des bonnes pratiques en gestion de projet

3. Appliquer une approche de gestion de risques à toutes les étapes du projet

4. Associer une « valeur constante » aux estimations et aux budgets en précisant la valeur du dollar de référence

5. Renforcer la qualité des livrables de définition de projet aux étapes d’avant-projet 6. Renforcer l’expertise interne en gestion de projet

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INTRODUCTION

Le projet Rapibus a été initié il y a une vingtaine d’années. La région de l’Outaouais connaissait une diversification de ses activités et une augmentation conséquente des déplacements des travailleurs entre Ottawa et Gatineau. La situation a induit un achalandage important sur les routes et des congestions aux heures de pointe, et même hors pointe.

La Communauté urbaine de l’Outaouais (CUO) a donc mandaté la Société de transport de l’Outaouais (STO) pour évaluer la faisabilité d’améliorer la fiabilité et la rapidité du transport en commun plutôt que de construire un pont interprovincial additionnel. Diverses études ont identifié l’intégration d’une voie de bus réservée dans l’emprise du corridor ferroviaire existant comme le meilleur choix technologique.

Ce projet s’inscrit dans la mission de la STO d’offrir un système de transport en commun fiable aux résidants des municipalités de son territoire, soit les villes de Gatineau, Cantley et Chelsea. Ce système de transport en commun doit répondre aux besoins et être accessible à un prix qui convient aux usagers, aux contribuables et aux municipalités desservies.

Essentiellement, le projet Rapibus est un Système Rapide par Bus sur une voie bidirectionnelle de 15 km, incluant notamment des stations d’embarquement, des stationnements incitatifs et une piste cyclable pour desservir les centres-villes de Hull et d’Ottawa. Des systèmes de transport intelligents et des véhicules de plus grande capacité sont intégrés et le mode de fonctionnement du réseau est adapté.

À la demande du ministère des Transports du Québec (MTQ), l’étude de faisabilité du projet produite en 2004 est complétée en 2006 par une analyse avantages-coûts. Une autorisation de principe à la préparation des plans et devis est alors accordée en octobre 2007. En juin 2009, les études d’avant-projet préliminaire et d’avant-projet définitif sont déposées. Cinq mois plus tard, en novembre 2009, le MTQ accorde une autorisation finale et annonce sa participation financière à la réalisation du projet Rapibus, à hauteur de 75 %, via son Programme d'aide gouvernementale au transport collectif des personnes. La ville de Gatineau assume alors le 25 % restant.

Au fil des années, diverses adaptations ont été nécessaires au projet Rapibus entre son démarrage en 2004 et sa mise en service, en 2013. Ces adaptations ont notamment engendré un dépassement de l’échéancier initial et une hausse des coûts prévus.

Le conseil d’administration de la STO a mandaté Strategia Conseil inc. en janvier 2015 pour réaliser un examen indépendant et détaillé du projet Rapibus. Fondé en 2006, Strategia Conseil est un cabinet de conseillers indépendants en gestion, spécialistes des projets de construction d’envergure.

Les professionnels de Strategia Conseil détiennent une formation de haut niveau en ingénierie et en administration des affaires et offrent des services complets en gestion de projet : stratégie de gouvernance, réalisation de dossiers d’affaires, gestion et direction de projet, estimation et

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contrôle des coûts, analyse de risques, redressement de projet, analyse de réclamations et identification des leçons apprises. En maîtrisant tous les champs d’expertise du domaine, le cabinet Strategia Conseil aide les organisations à passer de la stratégie à l’action. Il les accompagne dans l’atteinte de leur mission et dans la réalisation d’initiatives stratégiques pour leur communauté, de la mise en œuvre au déploiement.

L’approche distinctive de Strategia Conseil repose sur une vision commune de la finalité du projet, sur un partage équitable des risques et sur une compréhension profonde des besoins et des intérêts des différentes parties prenantes au projet. Tous les mandats sont accomplis en misant sur l’excellence et la rigueur, sur le professionnalisme et l’intégrité ainsi que sur la mise en place des meilleures pratiques de gouvernance et de gestion de projets. À ce jour, Strategia Conseil a conseillé et accompagné plusieurs clients dans des projets de construction et d’immobilisation totalisant plusieurs milliards de dollars.

En faisant appel à l’expertise de Strategia Conseil, la STO souhaite obtenir des explications claires sur les écarts survenus dans les coûts et l’échéancier du projet Rapibus afin d’améliorer la qualité et la performance de la gestion de projets ultérieurs. Le travail de Strategia Conseil consiste essentiellement à émettre une série de recommandations à la suite d’une analyse détaillée du projet Rapibus qui fera ressortir :

 les constats

 les relations de causes à effets

 les enjeux et les risques

 les forces et faiblesses

 les leçons à tirer

Les deux premiers chapitres du rapport expliquent la méthodologie employée par Strategia Conseil pour mener à bien son mandat, soit la collecte des données et la préparation des données pour analyses. Les principaux constats y sont également présentés. Le chapitre 3 explique le choix des paramètres de référence utilisés alors que le chapitre 4 présente l’analyse proprement dite du projet Rapidus, en termes de gestion et de gouvernance. Le rapport termine par les forces et faiblesses en gestion de projet, énoncées au chapitre 5, et les leçons à retenir et recommandations, formulées au chapitre 6.

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1 Collecte des données

Strategia Conseil a d’abord consulté la documentation qui lui a été rendue disponible par la STO via un site ftp préparé à cet effet. Cette documentation est classée sous les rubriques : Études de faisabilité; Estimation budgétaire 2006; Avant-projet 2009; Financement du projet; Demande de fonds MTQ; Rapports mensuels GP; Appels d’offres; Gouvernance; Personnes-clés.

Un examen détaillé a porté spécifiquement sur les contrats et la gestion de l’approvisionnement :

 Documentation-clé des contrats o Mandat de Gestion de projet o Mandat de Maîtrise d’œuvre o Mandats d’ingénierie

o Mandats d’architecture

o Mandat d’évaluation environnementale des sols

 Documentation reliée à la gestion de l’approvisionnement o Analyse sommaire des appels d’offres

o Analyse en profondeur de 10 contrats de service professionnels o Analyse en profondeur de 10 contrats de construction

Strategia Conseil a aussi procédé à la consultation de plusieurs documents additionnels, notamment :

 Lettre d’entente entre STO et CFQG (novembre 2004)

 Mandat à la firme National (novembre 2006)

 Notes de calcul de l’actualisation du budget en dollars 2010 (préparé en 2006)

 Descriptif du poste de Directeur de projet relié à l’appel de candidatures (octobre 2007)

 Rapports du Vérificateur Général de ville de Gatineau sur la gestion du projet Rapibus (2011-2013)

 Rapports sur les exercices d’analyse de la valeur (2009)

 Rapport sur la performance de la gestion de projet (JOM Consultation, 2010-2011)

 Réclamations du consortium GDR (Genivar/Dessau/Roche)

 Rapport d’analyse des communications de la STO sur le projet (Léger, 2014)

 Rapports financiers du projet actualisés

 Benchmarking des Systèmes Rapides par Bus (SRB) en construction ou en planification au Canada (2011)

 Répartition du financement et des programmes de subventions (2015)

 Dossier de presse du Rapibus (2003-2007)

 Documents de travail en gestion du risque (2011)

 Actes de ventes du corridor ferroviaire (2010)

 Avis et autorisations d’expropriations (2009-2011)

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Outre l’examen de nombreux documents, Strategia Conseil a rencontré plusieurs intervenants.

Toutes les personnes-clés identifiées par la STO ont ainsi été interviewées.

La durée des entrevues était fixée à 75 minutes, soit environ 50 minutes consacrées aux informations factuelles et 25 minutes, à l’interprétation et aux commentaires. Une liste de questions avait été préparée, mais l’entrevue était menée selon un mode « échange » plutôt qu’en une séquence de questions/réponses. Un compte-rendu était réalisé en simultané. À noter que chaque participant était assuré de la confidentialité et de la préservation de l’anonymat des sources d’information.

Voici la liste des personnes rencontrées :

 Entrevues individuelles avec les personnes-clés de la STO

o 11 mars : Line Thiffeault; Sylvain Martel; Salah Barj; Michel Vincent o 17 mars : Philippe Rousseau; Pierre Benoit

o 18 mars : Michel Brissette; Francine Rouette; Gilbert Lecavalier o 1^er avril : Richard Bergeron; Patrice Martin

o 6 mai : Line Thiffeault; Sylvain Martel

 Entrevues individuelles avec les partenaires externes o 17 mars : Jocelyn Cloutier (GDR)

o 18 mars : Julie Roy (GDR)

o 20 mars : César Pérez et Stéphane Grégoire (Macogep) o 26 mars : Éric Girard (GCBD architectes)

o 1^er avril : Robert Bégin (MTQ); Alain Renaud (ville de Gatineau) o 8 mai : Pierre Laplante et Patrick Hébert (Pomerleau)

o 22 mai : Anh Richez (Ville de Gatineau)

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2 Préparation des données et principaux constats

Afin de faciliter son analyse, Strategia Conseil a organisé l’information amassée de manière à respecter la grille d’intégration de projet du Project Management Institute (PMI) (Annexe A ). Le PMI est un organisme internationalement reconnu en gestion de projet.

Ainsi, les données du projet Rapibus ont été classées selon la portée, l’échéancier, les coûts, la qualité, les communications, les risques, les approvisionnements, la gouvernance et les parties prenantes, et ce, pour chacune des quatre grandes phases reconnues : démarrage, planification, exécution et clôture.

La phase de démarrage correspond à l’étape de définition et d’approbation du projet. Elle débute donc avec la préparation d’une étude de faisabilité, le premier document substantiel de définition du projet. La phase de planification correspond à l’étape de définition et de précision des objectifs. C’est aussi à cette étape que les actions nécessaires pour atteindre les objectifs et la portée du projet sont planifiées. La phase d’exécution correspond à l’étape d’intégration des ressources nécessaires à la réalisation du projet. En particulier, c’est la phase lors de laquelle les appels d’offres de construction sont lancés et les travaux sont réalisés. Quant à la phase de clôture, elle fait référence à la formalisation et à l’acceptation de l’infrastructure. Dans le cas actuel, elle comprend les activités faisant suite à la mise en service du Rapibus.

L’Annexe B présente les événements marquants ainsi que les enjeux et risques que Strategia Conseil a associés aux différentes phases du projet Rapibus. L’Annexe C présente pour sa part un graphique de la chronologie de déroulement du projet, permettant de disposer d’une synthèse du fil des événements s’étant déroulés entre 2004 et 2013. Les événements marquants y sont identifiés de même que les courbes illustrant l’évolution de la valeur budgétaire du projet, de sa durée prévue et de sa date de fin.

L’information ainsi classée et présentée à l’Annexe B et l’Annexe C fera l’objet d’une analyse plus approfondie au chapitre 4 du présent rapport. Les principaux constats faits par Strategia Conseil sont toutefois rapportés ici afin de bien faire ressortir les contraintes ayant causé en cours de route des modifications au projet Rapibus initial, notamment dans les coûts, l’échéancier et la portée.

Démarrage (février 2004 à octobre 2007)

L’étude de faisabilité de 2004, soumise au MTQ à l’appui de la demande de financement, définit la portée du projet comme ceci : une voie bidirectionnelle de 15 km dans le corridor ferroviaire, du boulevard Lorrain au boulevard Alexandre-Taché avec lien en voie réservée au centre-ville vers le Pont du Portage, avec une antenne ferroviaire vers le chemin Freeman, une piste cyclable, 11 stations et 2 arrêts, 4 stationnements incitatifs de 1700 cases et la reconstruction d’une gare de triage (Annexe D ). Les coûts du projet Rapibus sont alors estimés à 150 M$ et l’échéancier, à 40 mois.

(28)

À la demande du MTQ, une analyse avantages-coûts est produite et déposée en 2006.

L’estimation des coûts est alors indexée à 195 M$. En octobre 2007, la lettre d’autorisation de principe du MTQ avalise les dépenses de préparation des plans et devis du projet. Le projet Rapibus fait alors l’objet d’annonces publiques.

Planification (octobre 2007 à juin 2009)

Par appel d’offres, le mandat de gestionnaire de projet est confié à Pomerleau. La STO crée alors un bureau de projet notamment responsable des appels d’offres pour les services professionnels d’ingénierie et d’architecture. Le bureau de projet effectue un plan de découpage de projet par lots et enclenche également les études d’avant-projet préliminaire (APP) et d’avant-projet définitif (APD).

L’estimation préparée lors de l’APP repose sur une conception plus détaillée que celles de 2004 et 2006. Le coût du projet complet en 2009 est alors plus élevé, soit 233,5 M$ au lieu du 150 M$

estimé lors de l’étude de faisabilité ou même du 195 M$ indexé à la phase de démarrage.

L’Annexe E présente l’écart des coûts entre l’étude de faisabilité et l’APP. L’augmentation de coût est due principalement à :

 un ajustement de la conception à la topographie 3D (le tracé avait initialement été défini en 2D seulement) et la prise en compte des déblais, remblais et murs de soutènement à effectuer : + 20,8 M$

 la conception des ouvrages d’art corrigée en fonction des précisions obtenues sur la géométrie du tracé et sur les conditions existantes : + 8,1 M$

 les précisions obtenues dans l’évaluation des coûts de décontamination : + 3,4 M$

Une option pour réduire la portée des travaux et ainsi respecter le montant de 195 M$ est considérée mais non retenue. La portée originale du projet est conservée et l’échéancier des travaux est maintenu à 40 mois.

Exécution (juin 2009 à octobre 2013)

La STO reçoit en novembre 2009 la lettre d’autorisation finale du MTQ qui accorde un financement calculé sur le montant de 233,5 M$². Le bureau de projet complète la conception du projet et procède aux appels d’offres de construction.

Durant la phase d’exécution, un nouveau découpage des lots est réalisé (Annexe F ). Une décision est également prise en ce qui a trait à l’exploitation du corridor. En fait, seuls les autobus

« Rapibus » pourront emprunter le corridor, et les stations situées le long du corridor devront pouvoir accommoder un service de rabattement pour les usagers empruntant les autres autobus (concept opérationnel injection – rabattement).

2 Le calcul précis du montant subventionné apparaît à l’Annexe H .

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Officiellement, l’objectif original de 40 mois est maintenu jusqu’en janvier 2011, mais les coûts sont révisés à plusieurs reprises en cours d’année suivant l’évolution de l’exercice de mise à jour du projet. Le bureau de projet fait en effet une revue approfondie des coûts et remet une mise à jour de ceux-ci au MTQ en octobre 2011. La prévision du coût final passe de 233,5 M$ à 283 M$.

Une demande de budget additionnel de 49,5 M$ est présentée au MTQ.

En septembre 2012, le MTQ accorde un budget additionnel non pas de 49,5 M$, mais de 21,5 M$.

En conséquence, la portée du projet est révisée. Un tronçon de 2,7 km est reporté. Le corridor part finalement du boulevard Labrosse, au lieu du boulevard Lorrain, et s’étend sur 12,3 km. Il compte 10 stations et deux stationnements (les deux autres seront réalisés hors projet). La gare de triage est démantelée et sa reconstruction est abandonnée au profit d’une nouvelle entente avec CFQG (monétaire et cession de terrain).

En novembre 2012, une demande de budget additionnel de 28,6 M$ est faite au MTQ pour couvrir la différence entre les 255 M$ déjà autorisés (233,5 M$ + 21,5 M$ = 255 M$) et les coûts de 283 M$ alors estimés pour compléter l’intégralité du projet original.

C’est également au cours de cette étape qu’en décembre 2011, suite à un nouvel appel d’offres, le mandat de gestionnaire délégué est transféré à la firme Macogep, entraînant une revue et une mise en ordre des informations de projet.

Clôture (octobre -2013 – printemps 2015)

Plusieurs réclamations liées aux services professionnels ont été déposées, mais la plupart ont été réglées dans un délai raisonnable. Peu de réclamations reliées aux travaux de construction ont été déposées : la principale a fait l’objet d’analyse approfondie et a été réglée au printemps 2015.

Le Rapibus est mis en service en 2013. La plus récente compilation des coûts de la STO démontre qu’il aura coûté 239,1 M$, le projet se sera échelonné sur 65 mois et comprend les éléments de la portée initiale, moins le tronçon Lorrain-Labrosse. Le tronçon Lorrain-Labrosse est appelé Phase 2 par opposition au tronçon terminé en 2013, appelé Phase 1 du projet.

En 2015, la STO mandate Strategia Conseil pour réaliser un examen indépendant et détaillé du projet Rapibus pour mieux comprendre les écarts de coûts et de temps et leurs causes.

(30)

(31)

3 Identification des paramètres de référence

Avant de débuter l’analyse proprement dite du projet Rapibus, Strategia Conseil a dû identifier les paramètres de référence. Cette étape est un élément stratégique de l’analyse puisqu’elle détermine les cibles de portée, d’échéancier et de coût auxquelles les paramètres du projet tel que réalisés seront comparés. En regard d’un même résultat obtenu en fin de projet, le choix d’une ou l’autre cible de référence fera apparaître différemment le degré de réussite ou d’échec du projet.

3.1 Le budget

Dans le projet Rapibus, la cible budgétaire a été affectée par plusieurs facteurs durant les phases de démarrage, planification et exécution. Le tableau suivant présente l’évolution des différentes évaluations budgétaires associées au projet :

Tableau 6 : Chronologie des évaluations budgétaires

Date Événement Évaluation

budgétaire

Marge d’imprécision³

2004 Étude de faisabilité 150 M$ 128-210 M$

2006 Estimation de 2006 actualisée par la STO en dollars 2010

195 M$ 166-273 M$

Oct. 2007 Lettre d’autorisation de principe (MTQ) « …qui autorise la STO à réaliser les plans et devis nécessaires à l’obtention de l’autorisation finale… »

195 M$ 166-273 M$

Fév. 2009 Rapport d’avant-projet préliminaire (APP) : 2 options discutées entre la STO et le MTQ :

 Option 1 : projet original ré-estimé à 233,5 M$

 Option 2 : projet réduit pour respecter 195 M$

Il est convenu avec le MTQ de retenir l’option 1

233,5 M$

195 M$

222-271 M$

166-273 M$

3 La marge d’imprécision est établie ici selon l’approche du MTQ (Annexe I ): -15% à +40% pour une conception de niveau «faisabilité», et -5% à +15% pour une conception plus détaillée telle que disponible à l’APD. Noter le Consultant qui avait produit l’étude de faisabilité avait évalué sa marge d’erreur à ± 20-25%.

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Juin 2009 Rapport d’avant-projet définitif (APD) 233,5 M$ 222-271 M$

Nov. 2009 Lettre d’autorisation finale (MTQ) « …qui actualise et complète l’autorisation de principe… »

233,5 M$ 222-271 M$

Sept. 2011 Demande d’ajustement budgétaire suite aux prévisions de dépassement de coûts (STO)

283 M$

Sept. 2012 Lettre d’autorisation (MTQ) de subvention additionnelle pour un montant admissible supplémentaire de 21,5M$ pour compléter les travaux de la Phase1

255 M$

Il est important d’expliquer que l’estimation budgétaire de 150 M$, associée à la première étude parue en 2004, était explicitement présentée comme une estimation de classe « D », selon la terminologie du MTQ (-15% à +40%). Cette estimation avait été assujettie à une marge de précision de 20 à 25 % par les consultants engagés pour réaliser l’étude de faisabilité.

En 2006, cette même estimation a été indexée par la STO au montant de 195 M$ (en dollars 2010) aux fins de la demande d’autorisation de principe adressée au MTQ pour tenir compte de l’inflation des coûts de construction entre 2006 et 2010. Or, un calcul d’indexation, en soi, ne corrige évidemment pas l’imprécision inhérente à l’estimation d’origine, la valeur ajustée demeurant inévitablement assujettie à la même marge d’erreur de classe « D » que le montant de départ.

La lettre d’autorisation de principe émise par le MTQ en octobre 2007 (voir Annexe G ) a pour effet d’autoriser la STO « à réaliser les plans et devis nécessaires à l’obtention de l’autorisation finale ». La STO y fera suite par la préparation de l’avant-projet préliminaire (APP). Une conception de projet plus détaillée et un exercice d’estimation plus élaboré révisera le coût du projet à 233,5 M$ (en dollars 2010).

Selon les informations apparaissant dans le rapport d’avant-projet définitif (APD), les ingénieurs ont également préparé une seconde option de projet, de portée réduite par rapport au projet original, dans le but de respecter le budget de 195 M$. Or, à la suite de l’évaluation de ces options, la STO et le MTQ ont convenu de retenir celle du projet complet, estimée à 233,5 M$. En conséquence, la lettre d’autorisation finale de 2009 du MTQ « qui actualise et complète l’autorisation de principe donnée le 25 octobre 2007 » autorise un budget de 233,5 M$.

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Ce montant de 233,5 M$ se présente comme la référence budgétaire logique du projet⁴. C’est un montant qui prend compte de l’incertitude reliée au caractère trop préliminaire de la conception sur laquelle les estimations précédentes reposaient. Il représente une estimation fiable du projet puisqu’il se base sur une conception plus détaillée. De plus, c’est le montant approuvé par le MTQ dans sa lettre d’autorisation finale (voir Annexe H ). Le montant de 233,5 M$ a été établi conformément au cheminement de réduction progressive des marges d’erreur d’estimation de projet au fur et à mesure du développement plus détaillé de la conception.

Dans notre approche, nous ne pouvons ignorer que les montants de 150 M$ d’abord, et de 195 M$ ensuite, ont été associés très tôt au projet de façon marquante à l’occasion des annonces publiques. Comme nous l’avons démontré ci-dessus, ces montants étaient assujettis à une marge d’erreur inhérente au faible niveau de détail de la conception, en conformité au processus naturel de développement de projets, et tel que reconnu dans le « Cheminement ministériel de réalisation de projets routiers » du MTQ (Annexe I ). Afin d’éviter une possible confusion dans l’interprétation des évaluations budgétaires des projets, la diffusion publique des estimations aux étapes conceptuelles d’un projet devraient être accompagnée d’une mesure de leur marge de précision. Cela permettrait d’assurer une compréhension plus fidèle à la réalité du développement progressif des projets.

3.2 L’échéancier

L’échéancier de départ de 40 mois proposé dans l’étude de faisabilité, et représentant la période comprise entre le début de la conception du projet et sa mise en opération, a été reconduit à chaque étape de l’évolution du projet. Il a été confirmé dans l’APP et l’APD à la suite de l’exercice de conception plus détaillée du projet. C’est pourquoi cette période de 40 mois tient lieu d’échéancier de référence.

Tableau 7 : Échéancier de référence

Description Durée

Selon l’étude de faisabilité de 2004 pour l’ensemble du projet 40 mois Échéancier présenté dans le rapport d’avant-projet définitif

(APD) pour la réalisation du projet : mai 2008 à septembre 2011

40 mois

4 Nous retenons ce montant comme budget de référence, sous réserve d’appliquer les ajustements dus à l’inflation

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Aux fins de comparaison entre l’échéancier de référence et l’échéancier réel, nous devons tenir compte de la Phase 2 (tronçon Lorrain-Labrosse). Or, comme la Phase 2 n’est pas encore réalisée et qu’aucun échéancier de sa réalisation n’est actuellement disponible, nous ne pouvons projeter aucun scénario de son achèvement. Nous ferons par défaut l’hypothèse que les travaux de la Phase 2 auraient été complétés dans la même période de 40 mois, n’eût été la décision prise en 2011 de reporter ces travaux pour cause d’insuffisance budgétaire.

Tableau 8 : Comparaison « Échéancier de référence » et « Échéancier réel »

Description Dates Durée

Échéancier de référence (APP/APD) 40 mois

Échéancier suivant le déroulement réel du projet Date de début des activités de conception Date de mise en service

Mai 2008

Octobre 2013 65 mois

3.3 La portée

La portée de référence correspondra au projet original. Nous ferons une distinction entre la Phase 1, qui est la partie construite, s’étendant sur 12,3 km, et la Phase 2, non encore complétée, couvrant les 2,7 km du corridor du tronçon Lorrain-Labrosse.

Tableau 9 : Portée de référence

Identification Description

Portée originale de l’ensemble du projet Un corridor bidirectionnel de 15 km, une piste cyclable aménagée le long du corridor, l’implantation de 11 stations, 1 arrêt et 3 stationnements incitatifs

Portée de la Phase 1 (complétée) Un corridor bidirectionnel de 12,3 km, une piste cyclable aménagée le long du corridor, l’implantation de 9 stations, 1 arrêt et 2 stationnements incitatifs

Portée de la Phase 2 (à compléter) Un corridor bidirectionnel de 2,7 km, une piste cyclable aménagée le long du corridor, l’implantation de 2 stations et 1 stationnement incitatif

(35)

4 Analyse

L’analyse du projet Rapibus faite par Strategia Conseil porte sur deux grands volets, soit la gestion du projet et sa gouvernance.

4.1 La gestion du projet La portée

Comme le projet Rapibus avait été défini sous plusieurs aspects de façon très imprécise dans l’étude de 2004, il n’est pas surprenant de constater le nombre élevé d’adaptations qui se sont avérées nécessaires pour sa réalisation. Il n’a pas lieu ici de déprécier le contenu de l’étude de 2004, qui était à juste titre identifiée comme une « Étude de faisabilité », mais plutôt de critiquer l’usage qui en a été fait, à savoir de la traiter comme un document d’un degré d’achèvement beaucoup plus avancé qu’il ne l’est en réalité.

Lorsqu’on compare le contenu du projet proposé dans l’étude de faisabilité de 2004 avec le projet tel qu’il a été réalisé et mis en service en 2013, on observe que les changements au projet auront été de deux ordres : les modifications « physiques » et les modifications « opérationnelles ». Les modifications physiques concernent l’aménagement des stations et les adaptations aux conditions de terrain. Ces changements sont un résultat naturel de l’évolution du degré de détail de la conception. Les modifications opérationnelles sont celles entreprises lors de la préparation de l’APP/APD et finalisées en cours de réalisation des plans. Elles auraient normalement dû être apportées plus en amont du projet dans la phase de définition du projet, de manière à être finalisées à l’APP et n’entraîner aucun impact sur les documents de conception subséquents, soit l’APD et les plans et devis.

Les changements de priorité du propriétaire de l’emprise ferroviaire « Chemin de fer Québec- Gatineau » (CFQG) ont entrainé des modifications significatives dans le traitement du corridor ferroviaire. D’abord une relocalisation de l’emplacement de la cour de triage puis l’abandon de la reconstruction de la cour de triage prévue au profit d’une nouvelle entente comprenant la vente à la STO d’une première partie du corridor et une convention de servitude sur la seconde partie.

À l’origine, en 2004, les travaux devaient se dérouler en maintenant en fonction le service ferroviaire : l’annulation de cette contrainte aura été avantageuse pour les coûts et l’échéancier du projet.

Au total, malgré les contraintes et les obstacles apparus en cours de conception et de construction, force est de constater que le concept de 2004 aura été respecté dans ses grandes lignes pour la partie réalisée. Le projet a été construit dans le même corridor, les aménagements prévus à l’intérieur du corridor (voie réservée bidirectionnelle; relocalisation de la voie ferrée;

piste cyclable) sont tels que prévus à l’origine et les stations sont en même nombre (à l’exception bien sûr des 2,7 km de corridor, des 2 stations et du stationnement incitatif du tronçon Lorrain- Labrosse, remis à plus tard pour cause d’insuffisance budgétaire).

(36)

Les coûts

L’objectif cible de 233,5 M$

Le respect du paramètre « coût » est toujours perçu comme un facteur déterminant du succès ou de l’échec d’un projet. Dans l’exercice de comparaison des coûts réels avec le budget de référence, les coûts à prendre en compte sont ceux représentant la valeur de l’ensemble du projet soit : (1) les coûts du projet réalisé à ce jour, dit Phase 1, plus (2) les coûts prévus pour le tronçon Lorrain-Labrosse, dit Phase 2.

Les coûts du projet Phase 1 réalisés à ce jour sont connus, ils s’élèvent à 239,1 M$, selon le rapport du 31 décembre 2014 (Annexe J ). Quant aux coûts des travaux de la Phase 2, non complétés à ce jour, nous devons les évaluer. Un premier budget cible avait fixé ces coûts à 27,7 M$. Une évaluation plus précise de ces coûts apparaît dans les documents préparés en 2011-2012 par la STO et Macogep et avance un montant de 38,1 M$, taxes incluses (voir Annexe K : 34,7 M$ avant taxes). En prenant hypothèse que ces travaux, prévus être réalisés en 2012-2013, seraient réalisés en 2016-2017, leur valeur actualisée est estimée à 42,9 M$. Il en résulte un coût final prévu de 282,0 M$ pour l’ensemble du projet, à comparer au budget de référence de 233,5 M$.

Tableau 10 : Comparaison « Coûts » et « Budget »

Description Montant

Budget de référence 233,5 M$

Prévision du coût final de l’ensemble du projet Coûts réels du projet réalisé à ce jour (Phase 1)

Coûts de la Phase 2 prévus pour construction en 2012-2013 Indexation des coûts Phase 2, 2012-2013 → 2016-2017

239,1 M$

38,1 M$

4,8 M$ 282,0 M$

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Analyse des coûts des travaux Phase 1

Afin de connaître la performance de contrôle de coûts associés aux travaux de la Phase 1 seulement, nous devons en connaître le budget correspondant. Ce montant est obtenu en déduisant du budget du projet global⁵ de 2009 la valeur attribuée aux travaux de la Phase 2 à cette même période, calculée à l’étape APP/APD. Ainsi, selon les meilleures évaluations de la STO disponibles en 2009, la partie du budget de 233,5 M$ attribuable au tronçon Lorrain-Labrosse, est de 27,7 M$. Un budget de 205,8 M$ peut ainsi être associé aux travaux Phase 1.

Tableau 11 : Répartition budgétaire entre Phase 1 et Phase 2

Description Montant

Budget de référence (APP/APD) moins :

Budget attribuable au tronçon Lorrain-Labrosse (Phase 2)

233,5 M$

- 27,7 M$

Budget APP/APD attribuable aux travaux réalisés en Phase 1

205,8 M$

Les montants à comparer pour la Phase 1 sont donc : la valeur budgétée des travaux, estimée à 205,8 M$, et le coût final réel de 239,1 M$. Le coût final de la Phase 1 dépasse donc son budget de 33,3 M$. Les explications de cet écart sont tirées des calculs de l’Annexe L et apparaissent dans le tableau suivant :

5 La valeur budgétée de la Phase 1 n’est pas directement disponible dans les estimations budgétaires de l’APP/APD

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Tableau 12 : Causes principales de dépassement du budget Phase 1

Ajustement pour inflation 1. Indexation des coûts :

205,8 M$, 2010 → 2012

13,2 M$

La différence entre 205,8 M$ (en dollars 2010) et sa valeur actualisée en 2012 de 219,0 M$

Surcoût p/r budget

2.Honoraires professionnels 12,3 M$

Services professionnels reliés aux travaux de conception additionnels dus aux changements de concept opérationnel et aux conditions existantes + frais de gestion de projet + surveillance additionnelle + laboratoire + frais juridiques

3. Acquisition de terrains 5,1 M$ L’acquisition des propriétés a coûté 10,5 M$

soit 5,1 M$ de plus que le prix budgété de 5,4 M$

4. Achat de l’emprise ferroviaire

1,1 M$ L’achat de la 1^ère partie de l’emprise ferroviaire (Pont Prince-de-Galles/Mtée Paiement) a coûté 3,5 M$ soit 1,1 M$ de plus que le prix budgété de 2,4 M$

5.Frais de gestion interne 4,3 M$ Les frais de gestion interne ont coûté 4,3 M$

de plus que le montant budgété

6.Travaux additionnels 12,0 M$ Principalement : modifications aux structures (tunnel Gréber, tunnel cyclable), ouvrages d’art imprévus (mur de soutènement) et ajouts de l’insertion La Gappe (+9 M$); sols contaminés (+3 M$);

7. Ajustements du projet (14,7 M$) Adaptation des stations, rehaussement du profil lot 213, coûts évités de la relocalisation de la gare de triage, transfert du budget des STI

Total des changements 33,3 M$

Coût final 239,1 M$

Rappelons que le montant de 205,8 M$ (en dollars 2010) provient de l’actualisation des estimations préparée à l’étape de l’APP/APD, qui repose sur une conception plus détaillé que les documents de niveau « faisabilité » préparés en 2004. Selon les marges de précision apparaissant dans le « Cheminement ministériel de réalisation de projet du MTQ » (Annexe I ) et compte tenu du degré de détail de la conception, ce montant doit être interprété comme assujetti à une marge

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de précision de - 5 % à + 15 %. Cette marge d’erreur indique que la valeur définitive du projet devrait être comprise entre 196,0 M$ et 236,6 M$. À un coût final de 239,1 M$, le projet dépasse donc de 2,5 M$ la limite supérieure attendue pour une estimation de ce degré de précision.

La cause la plus importante de dépassement est le facteur d’indexation des coûts. Son impact est majeur, car il permet d’obtenir une mesure de la véritable valeur des travaux au fil de l’évolution des années. Malgré son importance, ce taux est rarement pris en compte dans les documents financiers de ce projet, car l’année de référence de la valeur du dollar n’y est pratiquement jamais mentionnée (à noter que dans notre analyse, nous prenons l’hypothèse que les montants sont exprimés en dollars courants, à défaut de mention différente).

Pour les fins de nos calculs, le taux d’actualisation utilisé ici est celui développé spécifiquement pour les travaux d’infrastructures dans la région de l’Outaouais (Annexe M ). Un graphique comparatif de l’ensemble des valeurs apparaît à l’Annexe N .

Les causes 2 à 5 montrées au Tableau 12 sont associées à des « coûts indirects », c’est-à-dire qu’ils ne sont pas directement attribuables aux travaux effectués sur le chantier. À notre avis, ces dépassements budgétaires s’expliquent surtout par une sous-estimation des coûts indirects. En effet, dans l’APD, ils ne représentent que 20% du budget de 233,5 M$ (en y incluant les taxes) alors que la pratique générale est de les situer à environ 40 % du budget. En ce sens, le fait qu’ils passent de 29,9 M$ (budgété) à 54,5 M$ (réel) (voir Annexe L ) ne constituerait pas un surcoût déraisonnable. Il est à remarquer d’ailleurs, dans le tableau de l’Annexe L , que les coûts directs réels en 2014 (coûts des travaux au chantier) sont de 167 M$, donc de 20 M$ inférieurs au montant budgété à l’APD de 187 M$. Ces constats portent à croire que les coûts directs de la Phase 1 ont été bien contrôlés. Cette observation est également supportée par l’élément no 6 du Tableau 12, où nous constatons que des coûts additionnels reconnus comme imprévus (sols contaminés, ouvrages d’art) n’entraînent pas directement un surcoût au total du projet, parce qu’ils auront été compensés par l’effet des ajustements au projet ayant entrainé des réductions de coûts (no 7 du tableau).

Notons que l’augmentation substantielle des honoraires professionnels (no 2 du Tableau 12) est inhabituelle, mais peut être expliquée dans le présent cas par le nombre élevé de changements tardifs et par la durée prolongée du projet. Les demandes d’honoraires additionnelles ont été scrutées en profondeur et validées par la STO et son gestionnaire de projet.

Analyse de la prévision du coût des travaux Phase 2

Selon notre analyse, les coûts des travaux de la Phase 2, estimés en supposant leur réalisation en 2016-2017, atteignent 42,9 M$ et dépassent ainsi de 15,2 M$ le montant budgété de 27,7 M$.

Les explications de cet écart apparaissent dans le Tableau 13.

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Tableau 13 : Analyse de la prévision de dépassement du budget Phase 2

Ajustement pour inflation

 Indexation des coûts : 27,7 M$, 50 % : 2011 → 2016

50 % : 2011 → 2017

5,5 M$ Sur la base de l’hypothèse que les travaux estimés pour 2011 seront réalisés en 2016- 2017

Surcoût p/r budget

 Selon estimation des travaux

(Annexe K ) 9,7 M$

Ajustement des budgets de construction du corridor (6 M$), de la station et du

stationnement (1,0 M$) et ajustement des budgets pour les services professionnels (1,2 M$), les frais généraux de chantier (0,9 M$), le bureau de projet (0,4 M$) et le financement (0,2 M$)

Total des changements 15,2 M$

Prévision du coût final 42,9 M$

Outre le facteur d’indexation des coûts, le dépassement budgétaire est attribuable principalement à des coûts directs (7,0 M$ supplémentaires pour les travaux de construction du corridor, de la station et du stationnement), mais également à des coûts indirects (2,7 M$

supplémentaires pour des services professionnels, des frais généraux de chantier, gestion du bureau de projet et financement). Nous ne disposons pas des détails de l’estimation, mais nous présumons que l’augmentation des coûts directs s’expliquerait, d’une part, par les besoins d’une nouvelle mobilisation et démobilisation de l’entrepreneur par comparaison au scénario où les travaux auraient été exécutés en même temps que ceux de la Phase 1 et, d’autre part, par une révision à la hausse des prix unitaires, fondée sur l’expérience de la Phase 1. En ce qui concerne les coûts indirects, ils sont sujets à moins d’incertitude qu’en Phase 1, et le budget des services professionnels est réduit car les plans et devis sont complétés partiellement.

Comme les coûts directs budgétés pour la Phase 2 correspondent à 21,0 M$ sur les 27,7 M$ au total, l’augmentation de 7,0 M$ en coûts directs pour des travaux de construction nous apparaît importante, compte tenu du fait que les risques et incertitudes doivent être maintenant considérablement réduits suite à la réalisation de la Phase 1. Ces prévisions devraient être clarifiées.

Pour une réalisation des travaux en 2016-2017, le budget de 27,7 M$ (en dollars 2010) doit être indexé de 5,5 M$, portant le montant total à 33,2 M$. Suivant les indications du « Cheminement