REPRESENTATION PROPORTIONNELLE EN ESPAGNE PARIS. Fernand DAGUIN LIBRAIRIE COTILLON SUR LA. F. PICHON, SUGGESSEtfR, EDITEUR. 24, rvie Souafflot.

SUR

LA

REPRESENTATION

PROPORTIONNELLE EN ESPAGNE

PAR

Fernand DAGUIN

Docteur endroit,avocatalaCourd’appeldeParis,

Membrecorrespondent de l’Academie royale de jurisprudence etdelegislationde Madrid.

(ExtraitduBulletinde laSocidtdde Legislationcomparde.)

PARIS

LIBRAIRIE COTILLON

F.

PICHON, SUGGESSEtfR, EDITEUR

LilrairaduConseild’Etatetde laSocidtede legislationcomparce

24, rvie Souafflot.

24

4887

REPRESENTATION

PROPORTIONNELLE EN ESPAGNE

PAR

I

Fernand DAGUIN

Docteurendroit,avocat alaCourd’appeldeParis,

Membracorrespondant de l’Academie royale de jurisprudence etdelegislationdeMadrid.

(ExtraitduBulletinde laSociitddeLigislation comparde.)

PARIS

LIBRAIRIE COTILLON

F. PICHON, SUCCESSEUR, fiDITEUR

LiiirauroduConseild’Etatetde la Socidtd de legislationcomparee

24, rxie Sou.fflot,

24

1887

'I

KTTIJJK

SUR LA,

EN ESPAGNE

Dans

les 6tats oft le peuple est associ6 par la Constitution h

1’oeuvregouvernementale,kplusforteraisondans ceuxoil

Ton

con-

sider

que la souverainete reside essentiellement dans lanation, la

logique

commanderait

d’appeler l'ensemble des citoyens actifs k delibdrer sur les affaires publiques. Mais ce

mode

de delibera- tion, quiseraitadmissible, ci larigueur, dans

un

pays ou le corps dirigeant serait

peu nombreux, comme

^il retail dans les petiles republiques del’anliquite, serait absolument impraticable dans les

grands fttats modernes.

Tout

au plus pourrait-on l’adopter

pour

la discussion des questions d’interet local (t); mais, dans ce cas mfime, les charges qui en resulteraient

pour

les citoyens seraient telles que la plupart d’entre eux

ne

tarderaient pas k considerer

comme un

fardeau intolerable l’exercice de leurs devoirs civiques.

On

a

done

6te

amene

parla force

m6me

des choses& substituerft

Taction directe des

membres du

corps souverain l’intervention de mandataires choisis pareux.

Telest le

fondement du

systemerepresentatif.

Tous

les peuples civilises,

hormis

ceux cbez lesquels

domine

(1) La deliberationen

commun

etait en usage danslaplupart des petites

communes

de France, avantla Revolution. Lorsqu’il s’agissait de prendre une decision sur une ^question grave interessant la localite, les habitants dtaient convoqu4s, generalementk son de cloche_; ils s’assemblaientsurla place publiqueetdeiiberaient souslapresidence deleurssyndics.

Aujourd’hui encore, dans plusieurs cantonssuisses, l’assembiee generale des citoyens (Landsgemeinde) est appelde k deiibdrer sur certaines ques- tions d’interdtcantonal;dansun plusgrandnombrede cantons,les citoyens actifs se reunissenten assembiee pour discuterles affaires communales ^les plus importantes.

—

Voir, notamment,la Constitution d’Appenzell, Rhodes- exterieures(F.-R.DaresteetP.Dareste,LesConstitutionsmodernes,t.II, p. 500),la Constitution de Berne(Ibid., t. II, p. 472),la Constitution d’Ar- govie(Annuaire de legislation etrangere,

XV

^eannee, p.439),etc.

p. 23714

X&L&ggW

encore le priacipe autocratique, ont adopts cette forme de gou- vernement. Mais

pour

qu?eile ne

mente

pas k son titre, il estni- cessahe

que

las, vorps reprisentants soient lareproduction fidele

du

corps reprdser-td

;

et que, toute proportion gardie, les premiers soient

composes

des

mimes dements

que le second. II est clair

que

silesassemblieselues ne sont pas,en quelquesorte,la reduc- tion del’assemblie des ilecteurs, si la designation des diieguis qui doivent les former n’est pas attribuie aux diffirents partis politiques en proportion deleur forcerespective, le regimerepri- sentatif n’est plusqu’une chimere etqu’un leurre_(1).

11 en estainsi partoutoil l’ontolireque lamajoriti, quelquefai- ble qu’elle soit, fut-elle

meme simplement

relative, annibile la

minoriti et lui

impose

^ses cboix. II peut se faire alors, en effel,

que

desgroupes importants d’ilecteurs,

que

^des fractionstouten- tiresdela nation, restent dipourvus dereprisentants. G’estl&une injustice

du

systime electoral fondi sur l’omnipotence de la raa- jorite;

bon nombre

de penseurs et

d’bommes

politiques en ont ete frappiset se sontappliquis a dicouvrir

un

procidi pratique permettant d’accorder&

chaque

opinionla representation klaquelle elle a droit, c’est-ct-dire permettant de proportionner la force

numirique

des partis dans les assemblies dilibirantes a leur im- portance ausein

du

pays.

Toutefois, l’idie si simple et en

mime temps

sijuste de la re- presentation proporlionnelle ^a, jusqu’ici, trouvi

peu

d’icho en France.

On

ne saurait s’en itonner. Les esprits sont encore trop

profondiment imbus

des doctrinespbilosophiques

du

XVIII^esiecle, etlatbiorie de la souveraineti brutale

du nombre

trouve encore, dans tous les camps, des partisans trop determines

pour

que cette idie puisse etre accueillie avec faveur, si ce n’est par

un

petit

nombre d’hommes

iclairis et independants.

A

peine quelques ti-

mides

tentatives ont-elles ite f'aites, deloin en loin,

pour

la faire passer dans le

domaine du

droit positif; encore ces tentatives ont-elles toujours avorti,le plus souvent, au milieu de l’indifti-

rence^ginirale (2).

Mais, ailleurs, le ligislateura fait preuve de vues plus ilevies et Hesentimentsplus libiraux, en n’bisitant pas k repudierlatbiorie iniquedontonseprivauttropvolontierspoursacrifierlesdroits etles intiritsdes minorilis aux volontis de la majoriti toute-puissante.

Parmi

les itatsqui n’ont pas craint d’appliquer,dansleursloisilec-

(1) Cf. Christophle,

La

representation proporlionnelle (Paris, Arthur Rousseau,1887), pp.12 et13.

(2)

V

^e Christophle,op.cit., p. 118 et suiv.

—

5

torales,le principe de la proportionnalite,l’Espagnefigure

au

pre- mierrang(1).Elle areserve, danstous ses conseilselectifs,une place

&cotedeseiusdela majority, auxreprdsentants des opinions dissi- dentes.Le principe de la representation proporlionnelle y a ^fait son apparition, pourla premiere fois, dans

une

loi municipale

du

5 ^juillet 1856, qui n’a eu, ilfaut bien ledire, qu’une duree dphe- inere; discute, de nouveau, i plusieursreprises, au sein des Cortes,

il afini par triomphcr en 1876, lors

du

vote de la loi modificative delaloi organique municipale; depuis cette epoque,il a passe sans difficulty dans la loi electorate politique et dans la loi provinciate.

Pour

suivrel’ordredes dates, nous etudierons successivement

Im-

plication qui en a ete faiteauxelectionsmunicipales,

aux

elections legislatives et aux electionsprovinciates.

§ l^er.

—

Elections municipales.

Aux

termes de la loi

du

20 aout 1870, modiftee par cede

du

16

decembre

1876 (2),^la

commune

₍termino municipal_{) (3)}estadmi- nistree par

un

corps eiu ₍ayuntamiento₎ qui

comprend un

maire

[alcalde),

un

ou plusieurs adjoints

(tenientes

) et

un nombre

plus

ou moins

considerablede

membres

(regidores₎;les

membres

de^1’ayun- tamiento, y compris ^{Talcalde et les tenientes, portent le}

nom

de conseillers ₍concejales₎ (4).

Depuis1876,

une

partest attribuee aux minorites dans detection des

membres du

conseil

communal.

Dejct en 1856, ainsi

que

nous l’avons dit plus haut, le principe de larepresentationproportionnelle avait regu la consecration

du

(1) D’autresEtats, 1’Italienotamment, en ontfaitl’application,mais d’une fa$onmoins complete(VoirYfitudesurlesdebatsdu Parlementitalienre- latifsa larepresentation proportionnelle

,

parM. PierreSarraute; Bulle- tin de laSocietd de legislation comparde,ann6e_1887,p.47G).

(2)On trouvera le texte de ces deux lois dans l’ouvrage de M. Marcelo Martinez Alcubilla, intituld ^: Diccionario de la administracion espaiiola (3° edition; Madrid, 1877),t. I, v° Alcaldes y Ayuntamientos. M. Demom- bynes, dans son ouvrage : Les Constitutions europdennes (2° 6dit.,t. II, p. 441 etsuiv.),atresexactement exposeles detailsdel’organisationmunici- paleen Espagne.

(3) La

commune

espagnole ou, pour parler plus exactement, le groupe municipal est forme par unseul village ouville, ouparlareunion de plu- sieurs villages ou hameaux.^Il ne peut compter moins de 2,000 habitants, fix6sademeure dansla localite.

(4) Le nombre des conseillers varie de 6 k 50, suivant l’importance dela population.

—

Loidu20aofit 1870,art. 34 (V^eAlcubilla,op.cit.,v°Alcald e yAyuntamientos,1.1,p. 417).

—

6

—

pouvoirldgislatif; mais la loi

du

5^juillet decette annee, qui l’avait

inaugur6 en matiere d’electionsmunicipales, 6tait& peine promul- gude qu’elle 6tait rapport6e par unddcret royal, rendu le 16 octo- bre suivant; la legislation anl^rieure se trouvait, par suite, remise en vigueur (1).

En

1860, une nouvelle tentative fut faite en sa faveur:

on

proposa d’assurer, dans les ayuntamientos, le tiersdes places de conseiller aux repr6sentants des

minority

mais cette proposition n’eut

aucun

succes _(2).

Vint l’annde 1876.

Le Gouvernement,

desireux de reformer sur quelquespoints lalegislation relative it l’organisation des

commu-

nes et des provinces, d6posa,le24 mai, surle bureau de la

cham-

bre des deputes

un

projet de loi tendant & modifier

un

certain

nombre

de dispositions dans les

deux

lois, municipale etprovin- ciate,

du

20aout 1870 (3). Ce projet ne contenait, au pointde vue qui

nous

occupe,

aucune

innovation. II fut renvoye, le 26 mai, k

une

commission, qui deposa son rapport le 19 juin (4).

Mieux

-ins-

pire

que le

Gouvernement,

la

Commission y

introduisit une dis- positiontendantk faciliter aux minorites l’acces des conseils

mu-

nicipaux; toutefois, elle fit preuve d’une certaine inconsequence en refusant de faire beneficier les provinces des mesures libe- rates qu’elleproposait d’edicteren faveur des

communes.

Ces

me-

sures,

du

restc, pouvaient se

resumer

ainsi :

chaque

groupe

(itermino

) municipal sera divise en colleges eiectoraux, de fagon a ce que chaque collegesoit appeie k eiire quatre conseillers.'Lors- qu'il sera impossibled’arriver au fractionnement exact de la

com- mune

en colleges k quatre conseillers,

on

repartira les sieges en exckdant entre les colleges voisins, de telle sorte, cependant, qu’aucun college n’ait k eiire plus de cinq conseillers. L’electeur ne pourra inscrire sur son bulletin devote que le

nom

de trois candidats, s’il y ^{a quatre sieges k pourvoir,} de quatre candidats,

s’il y en ^a cinq : l’kiection auralieu k la majority relative.

(1)

V

^eAlcubilla,op. cit., v^°Alcaldes y

Ay

untamientos, t.I, p. 404.

(2) Discours de M. Merelles, & la stance de la Chambre des ddput6s du 10 novembre 1876 (V^e Diario de las sesiones de Cortes_; Congreso de los diputados,legislatura de1876-1877,p.3363).

(3) Diario delassesionesdeCortes_; Congreso de losdiputados, legisla- tura de1876-1877,p. 1704.

(4) Diario, etc.; Congreso, etc., p. 2250.

—

Nous employonsl’expression:

rapport, pour nous conformerk l’usage frangais. En lAalite, dans lesCham- bres espagnoles, les commissions se bornent k rediger unacte (Dictamen),

qui comprend le texte adopte par la majorite et, en tdte, un ^trbs court aperqudes principales dispositionsduprojet. Laminorite delacommission, deson cdte,peutd6poser sesconclusions s6par6ment.

—

7

—

On

le voit, lesystkme prkconisk ktait celui

du

scrutin de liste limitk. Sans doute, la

Commission

avait

montre

quelque timiditk dans 1’application

du

principe, puisqu’elle se bornait k rkserver aux representants des partis les plus faibles le quart seulement des sieges, au

maximum

;

nkanmoins,

on ne pouvait qu’applaudir asa genereuse initiative.

La discussion de cette partie spkciale

du

projet fut abordkek la

seance

du

26^{juin 1876.} M. Danvila (conservateur)

appuya

les con- clusions de la majorite de la

Commission

(1)^: «

On

nous reproche,

dit-il en substance, de vouloir faire line oeuvre de rkaction, et cc-

pendantnous

lentons d’introduire dans la loi

une

disposition kmi-

nemment

liberale. Apres la revolution de 1868,

M. Benot

avait propose

une

rkformeanalogue,maissa proposition aktkrepoussee, et pour quel motif?Parce

que

les conseils

municipaux

^et provin- ciaux ayant k rkgler le budget et k approuver les

comptes

de la

commune

et de la province,

on

ne voulait pas permettre que le partivaincu put controler les actes

du

parti vainqueur.

Nous som- mes done

en droit de

nous

dire plus libkraux que nos adversaires politiques. ^»

M.

Yenancio Gonzalez rkpondit a M. Danvila. II protesta contre le reproche adresse a sonparti d’avoir voulu faire en sorte queles majorites disposassent k leurgrk etsans conlrole des deniers

com- munaux

et provinciaux (2). ^II soutint

que

si

Ton

avaitrefusk, ante- rieurement, d’accorder

une

representation specialeaux minorites, c’elaitparcequecesminoritkssetrouvaientetresuffisammentreprk- sentkes danslesconseilsdela

commune

grkcekl’institutiondesjun- tes municipalcs _(3); il lui semblait bien difficile d’admettre, en

efi'et, que le sort ne fit pas entrer dans lacomposition de cesjun- tes des contribuables opposksd’ideesauparti dominant.D’ailleurs, la reforme proposke lui paraissait devoir cacher

un

piege; et il ne craignit pas de la qualifier de «

mesure

rktrograde » etde «

com-

plete mystification. » 11pretendit

que

la

Commission,

d’accord avec

le

Gouvernement,

cherchait k dissimuler sous des apparences libe- rates des intentions essentiellement rkactionnaires. Assurkment, si la nomination des alcaldes eut ktk attribuke partout aux ayunta- mientos

eux-memes,

on n’eut

pu que

rendre

hommage

au libkra-

(1) Diario,etc._; Congreso, etc., p.2395.

(2) Diario,etc.; Congreso, etc., p. 2411.

(3)Lesquestions int^ressantlesfinances dela

commune

sontdu ressortde lajunte municipale; ^cette juntesecompose de tous lesconseillersmunici- pauxetdemembres associes (vocales asociados), d^signes parlesortparmi

les61ecteurs(V^eDemombynes, op.cit., t.II,p. 443).

8

—

lisme des auteurs

du

projet; mais il fit observer que, dans les

grandscentres,les officiers

municipaux dtaientnommds

par^leGou-

vernementet

il soutintque la prdtendue rdformeavait

uniquement pour

objet de permettre d celui-ci de choisir, dans la minorite conservatricedes conseils, des

hommes

h sa devotion.

Ces critiques, manifestement exagerees, ne paraissent pas avoir fait grande impressionsurla

Chambre. La

discussion sur la ques- tion delarepresentation des minorites fut

momenlanemcnt

inter-

rompue

pour 6tre reprised. la seance

du

7

novembre. Le

debat se rouvrit par

un

discours de

M.

Polo de Bernabe _(1), qui rappela qu’en janvier 1868, ^il avait depose une proposition de loi visant la representation proportionnelle, etque, depuis lors, il n’avait cesse dese montrer partisand’une reforme encesens. II ddclara

quA

son avis le projetdela

Commission

dtaitempreintd’un veritable libdra- lisme,

que

sonadoptionserait

extrdmement

profitable aux intdrets locaux, etille

demontra

en termes excellents. «

En

effet,dit-il,dans

les

communes

qui auront le

bonheur

d’avoir & leurtete

un

Conseil intelligent et soucieux des intdrets quilui sont confids, la majorile trouverauneforce morale danslapresencecisescotesd’une minorite disposde a surveiller ses actes de pres: griice & l’intervention de cette minorite, biendes fautespourrontdtre dvitdes.

Dans

les

com- munes,

au contraire,

ou

les Conseilsseront

composes

de

memhres

incapables ouindignes, la minorite serais, qui pourra, aubesoin,

ddnoncer

^les actes bl&mables ou dangereux et prdvenir ainsi les funestes consequences d’une mauvaise gestion. »

M.

Polo de Bernabd fut

moins

beureux dans les effortsqu’il fit

pour laver la

Commission du

reproche d’inconsequence qui lui avaitdte adressd^itpropos delapartie

du

projetconcernant l’orga- ganisation provinciate.

La

Commission,

on

le sait, avait refuse d’dtendred.la province lesbienfaits

du

system?proportionnel. L’o- rateur affirma que,

pour

^sa part, il eut souhaitd

une

reforme gd- ndrale, mais il ajouta que le ddsir de conserver le scrutin unino- ininal pour l’dlection des deputations provinciates avait

du

faire dcarter l’idde d’assurer, dans ces assembles,

une

place aux mi- noritds.

Quoiqu’il en soit,les mesures proposdes parla

Commission

en matidre d’dlections municipales parurent insuflisanles d.

un

cer- tain

nombre

de ddputds.

Au

cours des debats,

un amendement

fut ddposd par

M.

Merelles dans lebut deleur

donnerune

plusgrande extension. L’auteur ddveloppa sa proposition dans la sdance du

(1)Diario,etc.;Congreso, etc., p.3294.

—

9

—

10

novembre

1876_(1); il

commenga

par louer la

Commission

de l’heureuseinitiative qu’elle avait prise, etil l’approuva pleinement de vouloir introduire dans la loi le principe dela representation proportionnelle, tout en lui reprochant de ne l’introduire qu’i

« dose

homoeopathique

».Ilfit

remarquer

qu’en1860, on avait pro- pose d’accorder, dans les Conseils municipaux, le tiers des sieges aux minority, tandisque le projeten discussionne leuren accor- dait quele quart

au

plus; illui paraissait impossible

que

la

Cham-

bre actuelle se montrat

moins

liberate

que

lesauteurs

du

projet de 1860. Ilajoutaque,

quanta

lui,lesysteme de

Hare

avait sespreferen- ces,etque,danssaconviction, ce systeme, d’uneapplicationpeut-etre difficile en matiere d’elections legislatives, pouvait etre

employe

sans inconvenient

pour

l’dlectiondes Conseils

municipaux

_(2); que, toutefois,afin denepas

compromettre

lerdsultatfinal, ilacceptait, pourle

moment,

leprojet dela

Commission

et sc bornaititreclamer quelquesmodificationsde detail, savoir^:lesectionnement des

com- munes

en colleges

nommant

trois conseillers (au lieu de quatre);

encas d’impossibilile d’operer

un

sectionnement exact, l’adjonc- tion des sieges en excedant aux colleges voisins, mais de fagon 3.

ne pas depasserle chiffre de cinq conseillers dlire par circons- cription; 1’obligation pour

chaque

electeur de n’inscrire sur son bulletin de vote

que deux noms,

dans les colleges

nommant

trois conseillers,

que

trois

noms,

dans lescolleges plus importants.

M.

Polo de

Bernabe

prit de

nouveau

la parole et declara

que

la

Commission

se ralliait, dans

une

certaine mesure, S.

l’amendement

de

M.

Merelles _(3); en consequence,ilproposa, au

nom

decelle-ci,

de constituerlescollegeselectorauxdefagon & cequ’ily eut partout quatre conseillers k elire

ou un nombre

approchant, etde decider que

chaque

electeur serait

admis

k voter

pour

deux, trois, quatre ou cinq candidats, selonqu’ilyauraittrois,quatre,sixouseptsieges kpourvoir.

M.

Merelles se tint

pour

satisfait et retira son

amendement.

Les nouvelles propositions de la

Commission

furent acceptdes sans difficult^ k la seance

du

17 novembre. L’article l^er

du

projet deloi, qui contenaitles prescriptions relatives k la repre- sentation des minorites, fut vote, au scrutin public, par 171 voix contre 30 (4). L’ensemble

du

projet fut adopte,le 22

novem-

bre.

Le

Senat en fut

immediatement

saisi, et

nomma,

le 23, la

(1) Diario,etc.;Congreso,etc., p.3362.

(2) Voir,surlesysteme de Hare^:Christophle,op.cit.,p.70et suiv.

(3) Diario, etc.; Congreso,etc., p.3364.

(4) Ibid.,_p.3519.

—

10

—

commission

chargee

de

l’examen. Celle-ci ne fit subir aucune

mo-

dification aux dispositions concernant la representation des mi- norites. L’adoplion de ces dispositions, d’ailleurs, ne fut precddde d’aucune discussion.

Le

projet fut vote par le Senat, le 9 d£-

cembre

_(1), puis

une commission

mixtefut chargee de le reviser, en vue de concilier, dans letexte, les decisions prises par

chaeune

des

deux

Chambres. Cette redaction definitive fut approuvee, le

14 decembre, parla

Chambre

des deputes (2) et parleSenat (3).

La

loi fut

promulguee

le 16

decembre

1876. Elle contient, en

somme,

au point de vue qui

nous

interesse, les prescriptions sui- vantes:Les groupes

municipaux

(terminosmunicipales

)sontdivises enautant de colleges electoraux que le Conseil municipal le juge convenable (loi

du

20 aout 1870,art. 36), mais le sectionnement doit etre opdrd detelle sorte

que chaque

college ait kelire quatre conseillers

ou

le

nombre

qui en

approche

leplus;

chaque

elecleur vote pour

deux

conseillers seulement, s’il faut en dlire trois, pour

trois, s’ilfaut endlire qualre,pourquatre, s’ilfauten dlire cinq ₍₄₎ ou six,

pour

cinq, s’ilfaut en dlire sept(loi

du

16

decembre

1876).

L’election a lieu au premier tour de scrutin et k la majorite re- lative. Lorsqu’un siege se trouve en suspens entre plusieurs candi- dats ayant obtenu le

meme nombre

de suffrages, on a recours au sort pourdesignercelui d’entreeuxqui doit etre considdrd

comme

elu.

§ ^2.

—

Elections legislatives.

Le

ldgislateur de 1876 avait ouvert la voie; elle fut suivie, en 1878, lors de la preparation de la loi relative aux elections kla

Chambre

des deputes [Congreso de losdiputados).

Une

loi provisoire

du

20juillet 1877 avait decidd qu’une

com-

mission

composde

de cinq sdnateurs

nommds

par leSdnat,cinqde- putes dlus parleurscollegues etcinq hauts fonctionnaires designds par le

Gouvernement,

serait chargde de preparer

un

projet de loi electorate definitive.

La Commission

se constitua le 20 mars 1878 ettermina ses travaux au

commencement du

mois dejuillet de la

meme

annde.

Le

projet sorti de ses deliberations et prdsentd, en

(1) Diariodelas sesiones de Cortes;Senado,legislatura de 1876,p. 1425.

(2) Diario, etc.; Congreso,etc., legislaturade 1876-1877, p. 4037.

(3) Diario,etc.; Senado,legislaturade1876, p.1452.

(4)Le texte neprdvoit pas le cas ou ily aurait cinq si6ges a pourvoir;

maisilr6sulte de l’esprit general de la loi que, dans ce cas, l’dlecteura le droit d’inscrire quatre noms sur sonbulletin de vote. Cette interpretation,

du reste,a6t6confirmdepar unecirculairedu3janvier1877.

— H —

son

nom,

par le

Gouvernement

i la

Chambre:

des, dcputes

}

le 15 juillet1878(1),contenait

deux

dispositions ^de,stinees4 assurer,dans

une

certaine mesure, la representation^diefmlnorildst la premiere introduisait lescrutindelistelimits danslescirconscriptionsappe- leeskelire plusieurs deputes; la seconde press’riyuit de proclamer elus, jusqu’S. concurrence de dix, les cancliclats qui^,“ bien que n’ayant obtenu la majorite dans

aucun

college, auraient reuni dix mille suffragesau

moins

sur toute l’etendue

du

territoire espagnol.

Le

court exposd des motifs qui precedait le texte

du

projet signa-

laitcette double innovation

comme

constiluant

une

desreformes

les plus importantes

parmi

celles qui £taient proposes.

La Chambre

renvoya le projet &

une

commission, qui l’accepta dans son

ensemble

et ne lui fitsubir que de legeres modifications.

Le

texteadopte par lamajorite descommissairesfut

communique

i

la

Chambre

le 31 octobre 1878_(2); les dispositionsrelativesi lare- presentation des minorites dtaient maintenuessans

aucun

change-

ment;

onavait

meme

cru devoir allerplus loin

que

la

commission

extraparlementaire, et juge convenable d’etendre le vote limits h l’election des

membres du

Comite d’inspection

du

Cens electoral.

Nous

rappellerons

que

ce

Comite

a

pour

mission de surveiller la

tenue

du

registre

du

cens, ouvert au secretariat municipal

du

chef-lieu de

chaque

district electoral _(3); il se

compose

de 1’alcalde, president, et de quatre assesseurs cboisis par le Con-

seilmunicipal

parmi

les eiecteurs_; il se renouvelleparmoitie, tous les deuxans.

Le

projet portait que

chaque membre du

Conseil

mu-

nicipalne pourraitvoter que

pour

la moitie des

membres

^S. elire.

Au

cours dela discussion quisuivitle depbt.

du

rapport, le prin- cipe

mfime

dela representation proportionnelle nefut l’objet d’au- cune critique, ni d’aucune contestation. Bien aucontraire, quel- ques orateurs,

notamment M.

Polo de Bernab6, reprocherent k la

Commission

de n’en avoir pas fait

une

application assez large, le

nombre

des colleges plurinominauxetant dans

une

proportion in- fimepar rapportauxcirconscriptions uninominales oil la majorite continuerait h regneren maitresseabsolue (4).M. de

Bernabe

rap- pela, a cette occasion _(3),

comme

^il 1’avait faitau cours dela dis- cussion dela loimunicipale, que des 1868 il s’etait

prononce

en faveur de la representation proportionnelle et que la proposition

(1)Biario,etc.;Congreso,etc.,legislatingde1878-1879,apendice^1°al n° 105.

(2) Biario,etc.;Congreso

,etc.,legislaturade1878-1879,ap6ndice3°al n°116

(3) Ce registre contientla liste deseiecteurs.

(4)Le nombre des circonscriptions appeldes a 61irechacune plusieurs de- putes6taitde vingt-sixseulementd’apresleprojet.

(5) Stancedu7novembre1878.

—

Diario_,etc.; Congreso_,etc., p.2373.

deposee.jiar lui,; k.ec.tte epoque, eut produit, si elle eut eteadop-

tde, des efFpts autrera«at;^tcndus

que

ceux qu’il convenait d’at- lendre,

du

prcjQtsound.* aux. deliberations dela

Chambre.

M.

Vergara, qurepriLla parole k la seance

du

8

novembre

(1), parutregr,elt:qr,que-le-precedent orateur n’eut pas fait l’historique de la question, et il tenta de

combler

cette lacune, en exposant^le

m6canisme

des

nombreux

systemesimagines

ou

appliques jusqu’k ce jour, systemes

du

vote cumulatif,

du

vote limits,

du

quotient electoral,

du

college unique, dela concurrencedes listes, etc. (2);

enterminant, il invitale prdopinant k declarer quel elait celui de ces systemes auquel il entendaitse rallier.

M.

de

Bernabe

repondit(3) qu’il n’avaitpas juge utile d’exposer

une

thdorie etdes precedes bien connus detous; qu’au surplus,

un

parlement n’etait pas une

acadkmie

et qu’il lui semblait, des lors, superflu d’examiner, d’une lapon

purement

speculative, le

systemeideal auquel il conviendrait d’accorder la preference.

En

fait,

on

setrouvait en presence d’une propositiontendantk l’adop- tion

du

scrutin deliste limite_; ce

mode

de scrutin lui paraissait, dans l’etat actuel des choses, parfaitement acceptable, k la condition cependant de le g£neraliser

ou

, tout au moins,d’en elendre l’application plus que ne l’avait fait la

Commission,

ce a quoi l’on pourrait arriver aiskment en posant en principe qu’il serait mis

en

vigueur dans

un

college au

moins

par province.

La

discussion generale ^fut close le 12

novembre,

et

Ton

passa kla lecture des articles. L’article51, qui dtablissait le vote limite pourl’election

du

Comite d ’inspection

du

cens electoral, fut vote, dans cette seance, sans

nouveaux

debats. L’article 84, qui orga- nisait le

mkme

genre de scrutin pour l’election des deputes dans les colleges ayant plusieurs reprksentants k elire, et l’ar- ticle 115, relatif au vote accumule, furent adoptes, egalement sans debats, kla seance

du

13.

Le

projet fut transmis au Senat, renvoye par lui k une

com-

mission quideposa son rapport peu dejours apres, discutk et vote avecquelquesmodificationsseulement;

aucun

debatnes’etaiteleve ausujetdela question quinousinteresseetlesarticles5

1

,84et 115

avaient passe sans opposition. Le projet fut definitivement adopte, le 17

decembre,

par la

Chambre

des deputes, et le 18, par le Senat.

La

loifut

promulguke

^le 28

decembre

1878(4).

(1) Diario,etc.; Congreso,etc., p. 3:384.

(2) Voir, sur ces differentssystemes: Christophle,op. cit., p. 79etsuiv.

(3) Diario,etc.; Congreso, etc., p. 3387.

(4) Voirletexte de cette loi dans Alcubilla, Bolelin juridico-adminis- trativo, etc., apdndice (Madrid, 1878), p. 772.

—

Laloi surl’dlection desde-

—

13

—

La Chamhre

des deputes

compte

actuellement433

membres

(1),

nommes

par des electeurs censitaires auxquels sont adjoints les citoyens remplissant certaines conditions decapacity.

Au

point de vue Electoral, lepays_(y compris les colonies)est divise en 371 col- leges; dans vingt-deux d’entre eux, le

nombre

des deputes k elire est de trois, dans

deux

autres, ilest de cinq _(2), dans

un

(Seville), il estde quatre; enfin, dans

un

autre (Madrid), il estde huit; cha-

cundes34o

autres colleges [distritos)

nomme un

depute seulement.

11 est evident que, dans ces derniers, I’election ne peutavoir lieu qu’au scrutin uninominal_; dans les circonscriptions₍₃₎ oil 1’ondoit elire trois deputes, on a recours au scrutin de liste, mais chaque electeur ne peut inscrire

que deux noms

sur son bulletin devole

;

dans celles oil l’on doit 61ire quatre

ou

cinq deputes,

on

ne peut voter que pourtrois candidats; s’il y ^{a six} deputes A elire, le vote estlimite k quatre candidats, A cinq, s’il

y

^{a septdeputes, et a six,}

s’ily ^ahuit deputes k 61ire (loielectorate, art. 84). Les deputes sont 61us A la majority relative. Lorsque

deux ou un

plus grand

nombre

de candidats ont obtenu la

meme somme

de suffrages, et quele

nombre

des deputes attribu6s k lacirconscription

ou

au district se trouve depasse, le sort designe celui d’entre eux qui doitlitrecon- siderd

comme

elu; le soinde proc6der& cetirageausort est confie a la

Chambre

elle-meme (loi 61ectorale, art. 116).

GrAce au

mode

de scrutin inaugur6 en Espagne, en 1878, les minorites peuvent obtenir

une

representation effective dans vingt-six colleges, oil elles peuventfaire passer vingt-neuf candi- dats deleurchoix.

On

pensera, sans doute,

que

ces chiffres auraient pu etre plus eleves;

n6anmoins,

il faut reconnaitre qu’un progres considerablea ete realise, et il convient d’en rapporter l’honneur aux

promoteurs

de la reforme.

D’ailleurs, le scrutin limite n’est pas le seul

moyen que

le l^gislateur espagnolait

employe

pour pourvoir A la represention des partis lesplusfaibles_; ila imaging, enoutre, ce qu’on aappelb

le vole

accumule

₍acumalacion de los votos).

Tout

candidat qui a

putes a 6t6traduitedansYAnnuairedelegislat.e'lrang.,YIII^C annee,p.353.

(1)

Y

comprisles deputes descolonies.

(2)Une erreurs’estglisseedans latraductiondeParticle 2delaloi61ecto- raleespagnoleinsereedansYAnnuaire delegislation dtrangere. Une seule circonscriptionest indiquee

comme

ayantcinqdeputes k dlire,cellede Bar- celone; enrealitd,celle deMajorque, quicomprend les anciensdistricts de Palma,IncaetMajorque,setrouve dans le

mdme

cas; YAnnuairenelui at- tribue que trois representants (V^e Annuaire,^VIII®annee,p. 354).

(3)

On

d6signe plus particulierement sous le

nom

de circonscription

(cir -

cunscripcion) les collegesayantplusieursdeputes a61ire.

— _u —

recueilli dans divers districts electoraux

une somme

de suffrages d^passant dix mille, sans toutefois avoir obtenu la majority dans

aucun

d’eux, peut

demander

h la

Chambre

de le proclamer d6- putd. Dix siegessont r6serv6s aux 61us

du

suffrage accumule; dans

le cas oil les postulants sont au

nombre

de plusde dix, on doit proclamer dlus ceuxqui ont obtenu le plus devoix(loi electorate, art. 115).

En

fait,

un

^petit

nombre

seulement de candidats ontb6- neficie de cettedisposition de faveur(1).

Nous

devons ajouter, pour completer ceque nous avons a dire surla representation desminorites dans leParlement espagnol,que

levote limite est egalement en usage

pour

Election

du

bureau de

la

Chambre

des deputes (2).

§ ^3.

—

Elections frovinciales.

Le

territoirede l’Espagneest divise en quarante-neuf provinces, alatete de cbacunedesquellessetrouve

un Gouverneur

assisted’un conseil 61u ₍Diputacion provincial) et d’une

commission perma-

neute (Comision provincial

) formee dans le sein de ce conseil (3).

Depuis 1882, ^l’election des deputes provinciaux a lieu suivant

un mode

descrutinqui

permet

aux minoritds d’obtenir

une

part dans

lessteges & pourvoir.

Ddjk en 1876,au cours de la discussion hla

Chambre

des deputes dela loi modificative des lois municipale etprovinciale,

on

stetait plaint de l’inconsequence de la Commission, qui avait refuse de

(1)

Aux

Electionsde 1886,unseul depute, M. Francisco Piy^{Margall, chef} du parti republicain federalisteet candidat de lacoalitionrepublicaine, fut 61u grace a l’accumulation des votes. II obtint 21,018 suffrages valables.

M. Romero-Robledo,alorsconservateurliberal,dontlacandidaturen’avait pas et6 poseepour ce mode d’election, M. Fernandez-Sanchez, candidat des instituteursprimaires,M. le marquisdeRetortillo, candidatde laLigue des proprietaires de Madrid, etplusieuis autrescandidats reunirent un certain nombre desuffrages, mais aucun d’euxn’atteignit le chiffre de 5,000 voix, moitiedu

minimum

n6cessairepouretreelu.

(Nous devons les renseignementsqui precedent al’obligeancedeM. Jose Maluquer y ^{Salvador,avocat et}professeur A l’Academie royale de jurispru- dence etdelegislationdeMadrid, k quinoussommesheureuxdetemoigner,

ici, toute notre gratitude.)

Ontrouvera des detailscomplets surlesresultatsdes elections legislatives de 1886 dansl’ouvrage de

MM.

Modesto SanchezOrtizetFermin Berastegui, intitule : Las primeras cameras de ^la Regencia(Madrid,1887).

(2)

V

^cMarioNavarro

Am

A.tU)i,Estudios sobreprocedimientoelectoral, p.221.

(3) Voir, sur les attributions du Conseil provincial et de la Commission permanente : Demombynes, Les Constitutions europeennes (2^eedit.), t.I^er_, pp.432et 439.

15

—

conc6der h la province ce qu’elle accordait k la

commune

(1).

M.

Merelles, se faisant l’interprete de ces plaintes, avait

meme

pr6sente

un amendement

tendanth faire decider

que

les deputa- tionsprovinciales seraient eluespar districts electoraux

nommant chacun

trois deputes, et

que chaque

^{electeurne pourrait inscrire} que

deux noms

sur son bulletin de vote (2).

L’amendement

fut

combattu

par

M.

Navarro deIturen_(3); ce depute expliqua

que

la

Commission

n’avaitpas voulu toucherh l’organisation provinciale actuelle,quicomportaitdes circonscriptionsdevoteuninominales;

ild6clara,d’autrepart, qu’elle avait 6t6frappeedeladifferenceexis- tant entre le caractere des Elections provinciales et celui des elec- tions municipales; dans la

commune,

rien n’estplus frequent que de voir des coteries se disputer avec le dernier

acharnement

les sieges municipaux, tandis que, dans la province, les rivalites sont

moms

bruyantes et

moins

dangereuses pour l’ordre public;

on

ne saurait

done

invoquer en faveur de l’extension

du

vote limite aux Elections provinciales la necessitd d’att6nuer l’aprete des luttes dlecLorales.

La Ghambre

se laissa convaincre par ces

arguments

^et repoussal’amendement.

Lorsque le

Gouvernement

songea h reformer l’organisation pro- vinciale, il eut soin d’inserer dans le projet qu’il pr6senta h la

Ghambre

des deputes, le 20

mars

d882, des dispositions destinees h ouvrirauxminorites 1’acces des conseils provinciaux (4).

Le

projet portait que,dans

chaque

province,les arrondissementsjudiciaires (partidos judiciales) seraientgroup^s

deux

k

deux pour

former des circonscriptions Electoral es;

chaque

circonscription devait dlire trois deputes.

Lorsque

le

nombre

des arrondissements

ne

serait pas exactement divisible par deux,

on

formerait

une

des circons- criptions detroisarrondissements,et celle-ci

nommerait

quatre d6- put6s (art. 8).

Dans

lesprovinces

comprenant

sept ou sixarrondisse-

ments

judiciaires, les colleges 61ectoraux devaient filire

un

depute deplus quele

nombre

reglementaire (art. Id).

Dans

les provinces

comprenant

cinq arrondissements

ou

moins,

chacun

de ces arron- dissements devaitformer, kluiseul, une circonscription electorate

nommant

trois deputes (art. 12). Les 61ecteurs n’etaient autorisds

ciinscriresur leur bulletindevote

que deux noms,

^s’ilyavait trois deputes h blire, que trois

noms,

s’il

y

^{en avait quatre}

ou

cinq (art. 13).

(1)

V

^eci-dessus,p. 6.

(2)Diario_,etc.;Congreso,etc.,legislaturade1876-1877,p. 3569.

(3)Ibid.,p.3570.

(4)Diario,etc.; Congreso,etc.;legislaturade1881-1882, p. 2265.

16

—

La Commission, nomm6e

le 24 mars, deposa son rapport le 15

du mois

de jnin suivant (1).

Le

projetissu de ses deliberations differait, sur quelques points,de celui

du Gouvernement. En

ce qui concerne la representation des minorit6s , il dtait ainsi

congu

:

Article 8.

—

«II y ^aura, dans

chaquc

province,

un nombre

de

<( ddput^s ddtermind h raison de quatre par district

, le district

« dtantformd par la-reunion de

deux

arrondissements judiciaires

«

immddiatement

voisins.

«

Quand

le

nombre

des arrondissementsjudiciaires sera impair,

« celui qui

comptera

le plus grand

nombre

d’habitants formera

« par

lui-meme un

seul district qui elira quatre deputes.

«

Dans

les provinces qui

comprendront

sept arrondissements

« judiciaires, les trois qui

compteront

le plus grand

nombre

« d’habitants

formerontchacun un

districtqui bliraquatre deputes.

« Les quatre autres formeront

deux

districts et

chacun

des

deux

« districts ainsi formds dliraquatre deputes.

«

Dans

lesprovinces qui

comprendront

^six arrondissements ju-

< diciaires les

deux

plus peuples formeront

un

seul district qui

<c dliraquatre deputes, tandis que les quatre autres seront group6s

« en

deux

districts dlectoraux de ^lamaniereprescrite par le para-

« grapheprecedent,

«

Quand

les provinces se

composeront

de cinq arrondissements

« judiciaires

ou

d’un

moins

grand

nombre, chacun

d’eux formera

« par

lui-meme un

district

nommant

quatre ddputds.

Article 11.

—

a

Ghaque

dlecteurvotera pourtrois candidats. Si

« lesbulletins devole encontiennentdavantage,le voteneserava-

« lable que

pour

lestrois premiers inscrits.»

La

discussion qui s’ouvrit sur le meilleur

mode

d’application

du

principe de la representation proportionellefut longue et animee.

Elle

commenqa

le 20juin 1882 eteut pourpoint de depart

un

ex- cellent discours de

M.

Nieto Perez,

que

nous allons essayerde re- sumer. D’apres l’orateur _(2), « la reforme est excellente, et elle conslitue

un

trbs notable progres. C’est

une

gloire pour l’Espagne de

marcher

ainsi resolument danslavoie de lajustice.

Pour

quela collectivity soit exactement

represents

dans tous les organes de

(1) Diario,etc.; Congreso,etc., ap§ndice3° al n°152.

'2) Diario, etc._; Congreso

,

p.4572.

—

IIesta peinebesoinde^faireremar- quer que nous ne reproduisons pas textuellementle discours de M. Nieto Perez,mais quenous nous bornons ^k en donner lesens gdndral.

l’Etat, pourque ces organes soient l’6cbo fidele detous les senti- ments et de tous les besoins, il estindispensable que la majorite et la minority _y occupent respectivement

une

place 6gale k celle qu’elles occupent dans la society elle-meme.

Lk

^oil il en est autre- ment, lesysteme representatif n’aboutit qu’k substituer au despo- tisme d’un seulle despotisme sansfrein des majorites.

«

En

thdorie, le systeme

du

vote cumulatif et celui

du

quotient assurent

une

representation plus exacte des partis

; mais ces sys-

temes

sontd’uneapplicationdifficile et tellement

compliquee

qu’il s’ecoulera vraisemblablement longtemps encore avant qu’ils ne sortent

du domaine

de la speculation pure.

Le

scrutin de liste li-

mite estinfiniment plus pratique.

«Toutefois, leprojet

du Gouvernement

semblepreferable acelui dela

Commission,

car le premier assure, en principe, le tiers des sieges k la minorite, tandis que le second

ne

lui en attribue

que

le quart.

On

a dit, enfaveur de ce dernier, que la representation des minorites dtait une nouveautd dont il ne fallait faire l’essai qu’avec prudence,

que

de fortes minority's pourraient rendre les

assemblies provinciales agities, tumultueuses, qu’en tous cas, elles auraient l’inconvenient d’entraver, dans certaines circons- tances, Faction del’administration. Mais ce danger n’est pasaussi aredouler qu’onparait le croire,

du moins

d’une

maniere

ginirale, car, en fait, k supposer

que

l’on adopte les propositions

du Gou-

vernement, ce ne sera pas toujours et partout le tiers des siiges qui sera devolu k laminorite.

On

verra, en effet, sereproduire tres

probablement

cequ’on a

pu

constaterk propos des ilecLionslegis- latives_; dans les circonscriptions

ok

la majorite est

extrSmement

forte, le parti le plus

nombreux

repartit ses voix sur plusieurs listesetarrive ainsi k fermerla porteaux minoritis (1). D’ailleurs,

il

ne

fautpas oublier

que

les elections provinciales se font surtout

(1) C’est 1&un des c6t6s defectueux duscrutin de liste limits. Supposons 9.000 electeurs, quatre d6put6s k^elire et deux partis : le parti

A

comptant 6.000adherents etlepartiBen comptant seulement3,000; ^silepremiervote pour une listeunique de troisnoms et le second 6galement pour uneliste

uniquede troisnoms, il estevidentquel’un ferapasser troiscandidats avec 6,000

voix chacun, etl’autre unseul de ses candidats avec 3,000 suffrages.

Maissi lepartiA, ayant conscience desa force, se diviseen quatregroupes de1,500 dlecteurs etvote pourquatre listesdifferentes ainsi composees :

1° Pierre, Paul, Jean;

2° Pierre, Paul, Jacques;

3° Pierre, Jean, Jacques;

4° Paul, Jean, Jacques;

chacun deses quatre candidats obtiendra 4,500 suffragesetsera 61u au dd-

—

¹⁸

—

sur des questions d’interet local, et rarement sur des questions politiques.

«

Quant

au principe en lui-meme,

on ne

peut nier l’heureuso influence qu’il est appele & exercer sur les Elections.

En

reservant aux

minority un

certain

nombrc

de sikges, on fait perdre aux luttes Electorates une partie de leur violence; apres la bataille, la defailen’etantjamais

que

partielle, est

moins

pdnible k supporter

et n’exaspere pas les esprits, car, k

proprement

parler, il n’y a ni vainqueurs nivaincus.

«

En

ce qui concerne la mise en pratique

du

principe, il est certainqu’il est difficiled’imaginer

un

systeme de representation proportionnelleen dehors

du

scrutindeliste. Il fallait

done

diviser les provincesen circonscriptions Electorates appelees a elire plu- sieurs deputes; e’est cequ’on afait. Mais la division par groupes d’arrondissements judiciaires est arbitraire et

ne

satisfait pas l’equite, car

on

ne tient

aucun

compte, dans ce sectionnement, de l’importance de la population. »

Le

projet dela

Commission

fut ddfendu par M. Sales, qui pritla parole k la sEance

du

21 juin (1)

pour

expliquer

que

la majorite avait crudevoir prendre l’arrondissement judiciaire pourbase de

laformation des circonscriptions electorates, afin ne n’avoirpas k remanier les divisions territoriales existantes; quantkla reduction de la partfaite aux minorites, la

Commission

avait pensE que les ConseilsprovinciauxEtant des corps essentiellement administratifs,

trimentdu partiB,dont les candidats ne rEuniront que3,000 voix chacun.

Toutefois ilnefaut pas s’exagErer cetinconvenient, cardansla pratique, lefait ne se produira guere que lit oulamajority sera tellement conside- rable qu’elle equivaudra a une quasi-unanimite. Ailleurs, on auratrop k craindre les hasardsdu scrutin pourrisquer une pareilte combinaison, car sila majorite avait mal calcuie ses forces avant de se diviser, il pourrait se faire quela minoriteobtlnt la majorite des sieges. Ainsi, en reprenant l’exemple precedent,^ksupposer quelamajorite ne dispose en realitdquede 5,000 voix, au lieu de6,000 surlesquelles ellecomptait, et qu’ellevotepour quatrelistescomposees

comme

ci-dessus,ilarriveracecique laminoritefera passertroiscandidats avecchacun4,000 voix,tandisquela majorite donnera kchacun desescandidats 3,750voix seulementetnepourra enfaire arriver qu’unseul.

Ce danger sera generalement assez kredouterpourquelamajoritehesite avant de courir le risque deperdrela partie,envoulant trop gagner. D’ail- leurs, lacombinaison alaquelleM. Perez afaitallusionsuppose une disci- pline difficile a obtenir ^et une entente prealable k peuprbs impossible a realiser, si ce n’est dans les collegesoil le nombredes Electeurs est extrd-

mement

restreint.

(1) Diario,etc.; Congreso,etc., p. 4620.