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Le contrôle de la Cour des Comptes sur les gestions publiques et l’anticorruption administrative
Carmen Papalino
To cite this version:
Carmen Papalino. Le contrôle de la Cour des Comptes sur les gestions publiques et l’anticorruption administrative. Droit. Université d’Avignon, 2015. Français. �NNT : 2015AVIG2043�. �tel-01281695�
I
UNIVERSITA' DEGLI STUDI DI BARI ALDO MORO
Cotutela di tesi con UNIVERSITÉ D’AVIGNON ET DES PAYS DE VAUCLUSE
Dipartimento Jonico in "Sistemi Giuridici ed Economici del Mediterraneo: societa', ambiente, culture"
DOTTORATO DI RICERCA IN DIRITTO Indirizzo Pubblica Amministrazione
dell’economia e delle finanze - governo dell’ambiente e del territorio – CICLO XXVI
Settore Scientifico Disciplinare IUS 10
CONTROLLO DELLA CORTE DEI CONTI
SULLE GESTIONI PUBBLICHE E ANTICORRUZIONE AMMINISTRATIVA
Dottorando : Dott. Carmen Papalino Coordinatore : Ch.mo Prof. Antonio Felice Uricchio Supervisore (Tutor italiano) :Ch.ma Prof.ssa Annamaria Angiuli
Supervisore (Tutor francese) :Ch.ma Prof.ssa Delphine Costa
ESAME FINALE 2015
I INDICE
CAPITOLO I
LA STORIA DELLA CORTE DEI CONTI ED IL SUO INQUADRAMENTO COSTITUZIONALE
1. Gli antecedenti storici: dalle istituzioni di vigilanza e controllo negli Stati
preunitari alla Corte dei conti sabauda……… 1
2. La Corte dei conti nel Regno d’Italia……… 8
3. L’evoluzione successiva: il ruolo della Corte dei conti dopo l’unificazione e nel periodo fascista ……….. 13
4. La nuova configurazione costituzionale della Corte dei conti ………… 16
5. La Corte dei conti nel secondo dopoguerra………... 20
6. Le riforme degli anni novanta……… 22
7. La Corte dei conti dopo la riforma del titolo V della Costituzione……... 24
CAPITOLO II LA FUNZIONE DI CONTROLLO DELLA CORTE DEI CONTI 1. Il controllo come contre- rôle……… ….35
2. Il controllo della Corte dei conti: tipologie………...40
3. Il controllo preventivo e successivo di legittimità………. 43
4. La “riforma dei controlli” degli anni novanta………... 47
5. Il controllo sulla gestione………... 51
6. Il controllo successivo ai sensi del d.lgs. 123/2011………... 64
7. Il controllo concomitante di cui all’art. 11 della L.15/09 ……… 66
8. Il controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo stato contribuisce in via ordinaria……….. 70
9. I controlli della Corte dei conti nei confronti delle Regioni e degli enti locali dopo la riforma del Titolo V della costituzione……….. ….. 71
II CAPITOLO III
CONTROLLI E CORRUZIONE IL RUOLO DELLA CORTE DEI CONTI
1. Il fil rouge tra i “nuovi controlli” della Corte dei conti e la lotta alla
corruzione……… 88
2. L’evoluzione della corruzione amministrativa in Italia: il fenomeno e le sue
cause……… 90
3. Il fenomeno della corruzione in Italia………... 94 4. L’Italia e le politiche internazionali di lotta alla corruzione……….. 100 5. La riforma della strategia nazionale di contrasto alla corruzione nelle p.A 111 6. Aspetti critici della L. 190/2012 e la necessità di potenziare il sistema dei
controlli esterni………. 135 7. Cenni sulle misure anticorruzione negli appalti pubblici…………... 136
CAPITOLO IV
CONTROLLI ED AUTONOMIE NELLA GIURISPRUDENZA DELLA CORTE COSTITUZIONALE
1. Corte dei conti e autonomie regionali e locali: dal potenziamento al depotenziamento dei controlli della Corte dei conti……… 143 2. Il d.l. 174/2012 ed il tentativo di valorizzare il ruolo della Corte dei conti 154 3. Le innovazioni introdotte dal d.l. 174/2012 in materia di controlli della Corte dei conti
nei confronti degli enti locali………...195 4. L’illegittimità costituzionale (dei controlli governativi) sulle regioni introdotti dal d.l. 174/2012. Analisi della sentenza della Corte costituzionale 219/2013...………. 200 5. L’illegittimità costituzionale della relazione di fine legislatura e del c.d.
fallimento politico del Presidente della giunta regionale. La posizione della Corte costituzionale………...……. 214 6. Il depotenziamento del controllo della Corte dei conti sul bilancio preventivo e i
rendiconti consuntivi delle regioni. Analisi della sentenza della corte costituzionale 39/2014……… 223 7. La cristallizzazione della competenza generale della corte dei conti in materia di
controllo di legalità e regolarità sulla finanza pubblica territoriale…….. 234
III CAPITOLO V
CONTROLLI E CORRUZIONE
IL RUOLO DELLA CORTE DEI CONTI NELL’ORDINAMENTO FRANCESE.
1. La Corte dei conti : uno dei più antichi fra « i grandi corpi »dello stato.. 247
2. Cenni storici sulla Corte dei conti francese ………. 249
3. I Valori della Corte dei conti ……… 255
4. Organizzazione e funzionamento della Cour des comptes………. 258
5. Le« Missioni » della Corte dei Conti………... 264
6. Le attribuzioni giurisdizionali della Corte dei conti………... 267
7. Il giudizio sugli ordinatori e la corte di disciplina del budget e finanziaria 274 8. I controlli sulla gestione dei conti………... 277
9. Cenni sulle camere regionali e territoriali dei conti ………. 283
10. Il fenomeno della corruzione in Francia ed il ruolo della Corte dei conti e degli altri attori della lotta alla corruzione amministrativa……… 288
Considerazioni conclusive………. 305
Indice bibliografico……… 316
1 Il tema generale affrontato nel corso della tesi dottorale verte sul “controllo della corte dei conti sulle gestioni pubbliche e Anticorruzione amministrativa”.
L’estrema attualità della suddetta tematica appare evidente già solo ove si consideri la recentissima “Classifica della Corruzione Percepita” - il Corruption Perception Index 2014 di Transparency International- pubblicata a dicembre 2014, che, nel riportare le valutazioni degli osservatori internazionali sul livello di corruzione di 175 Paesi del mondo pone l’ Italia, addirittura, sul podio ( insieme, invero alla Romania, alla Grecia ed alla Bulgaria) dei Paesi più corrotti fra quelli facenti parte dell’ Unione europea.
I suddetti dati che impongono, senza dubbio, al legislatore italiano una profonda riflessione sui “mezzi” utilizzati e da utilizzare nella lotta alla corruzione amministrativa, si collocano,com’ è noto, in un momento storico di grande difficoltà economica e finanziaria per lo stato italiano, indotto, fra l’altro, proprio dal dilagare del fenomeno della corruzione amministrativa nelle pp.AA.
Occorre, tuttavia, segnalare che, da un’analisi della storia recente del panorama legislativo nazionale, emerge il tentativo dello Stato italiano di porre un freno al suddetto fenomeno anche con tecniche e strumenti ulteriori rispetto a quelli tipici del diritto penale ( che pure, naturalmente, trovano larga applicazione, come dimostra il disegno di legge anticorruzione varato dal “Governo Renzi”, nel mese di dicembre 2014, a seguito dello scandalo “Mafia Capitale”).
Basti pensare che nel medesimo anno (il 2012) il legislatore italiano da un lato, con la legge cd. Severino (l.190/2012)- a cui viene dedicata un’ampia analisi
2 nel corso della tesi dottorale- ha provveduto ad applicare, per la prima volta in maniera organica, un approccio amministrativo alla “patologia” della corruzione (attraverso,ad esempio, la nomina di un’ Autorità nazionale anticorruzione, la promozione dell’etica pubblica, della trasparenza amministrativa, della formazione delle “risorse umane” che operano nelle pp.AA),dall’ altro, con il d.l.
174/2012 ( convertito in L. 213/2012) al fine di porre rimedio al progressivo deterioramento della finanza locale, causato anche dai numerosi scandali che hanno investito alcuni dei Consigli regionali italiani, ha avviato una fase di riforma del sistema dei controlli, approdata all’ emanazione del suddetto d.l.
intitolato “Rafforzamento della partecipazione della Corte dei conti al controllo sulla gestione finanziaria degli enti territoriali”.
Seppur con ritardo rispetto ad altri Paesi europei, come la Francia, dove già nel 1993 fu introdotta una legge organica volta a contrastare il fenomeno della corruzione amministrativa, la c.d. Loi Sapin - a cui, naturalmente viene dedicata un’ampia analisi nel lavoro di tesi- l’ Italia, nel 2012, complice anche la pressione delle istituzioni internazionali, pone in campo, dunque, una “nuova strategia”
nella lotta alla corruzione, intesa come “maladministration” sul presupposto che i fenomeni corruttivi riguardino principalmente l’ esigenza di buon andamento dell’amministrazione nel suo complesso e di correttezza dei rapporti tra amministrazione e cittadini, esigenza fondamentale di funzionamento dello Stato democratico.
E’ noto altresì che dopo il 2012, anno dell’entrata in vigore della c.d. Legge Severino, il legislatore è intervenuto più volte sul tema della corruzione amministrativa, ora emanando numerosi decreti di attuazione della medesima
3 legge ( si pensi, a titolo d’esempio, al d.lgs n. 33/2013, in tema di trasparenza amministrativa o al d.lgs. 39/2013 in tema di incompatibilità - entrambi esaminati nel corso della tesi) ora riscrivendo alcune norme della suddetta legge.
Basti riflettere, a tal proposito, sulle modifiche relative alla struttura, alle funzioni ed alla stessa denominazione dell’Autorità Nazionale Anticorruzione, individuata dalla legge 190 del 2012 nella Civit (Commissione per la Valutazione, la Trasparenza e l'Integrità delle amministrazioni pubbliche) poi ridenominata, con l’entrata in vigore della legge del 30 ottobre 2013, n. 125, Autorità Nazionale Anticorruzione e per la valutazione e la trasparenza delle amministrazioni pubbliche ed, infine, “ribattezzata”, nel 2014, Autorità Nazionale Anticorruzione.
L’articolo. 19, comma 2, del decreto legge 24 giugno 2014 n. 90, convertito, con modificazioni dalla L. 11 agosto 2014, n. 114,recante misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari, ha, infatti, stabilito che “i compiti e le funzioni svolti dall’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture sono trasferiti all’Autorità nazionale anticorruzione e per la valutazione e la trasparenza (ANAC), che è ridenominata Autorità nazionale anticorruzione”.
La disposta fusione (per incorporazione) con l’Autorità, analizzata nel corso della tesi, muove, fra l’altro, all’ obiettivo di consentire all’ANAC di avere risorse appropriate per concentrarsi su una “delicata” missione: l’attuazione della trasparenza nei contratti e negli appalti che costituiscono il campo privilegiato di diffusione del fenomeno della corruzione (come dimostrato dai recenti scandali connessi a Expo 2015, al Progetto Mose a Venezia, nonché a Mafia Capitale).
4 L’ analisi della storia recente dell’ordinamento nazionale evidenzia, dunque, il tentativo del legislatore di rafforzare tecniche e strumenti giuridici da impiegare nella lotta alla corruzione.
Si tratta, tuttavia, di una battaglia che, ad oggi, lo Stato italiano non sembra aver ancora vinto, probabilmente, a causa dei “limiti” della normativa anticorruzione – analizzati nel corso della tesi e connessi anche alle difficoltà derivanti dall’ assetto multilivello dei poteri- e della “schizofrenia” che pare connotare il panorama legislativo italiano, delineatosi negli ultimi anni, nel settore dei controlli esterni della Corte dei conti.
Come già accennato in precedenza,infatti, nel 2012,il legislatore, al fine di porre un freno al dilagare del fenomeno del progressivo deterioramento della finanza locale, causato anche dai numerosi scandali che hanno investito alcuni dei Consigli regionali italiani,ha dato avvio ad una fase di riforma approdata all’
emanazione del d.l. 174/2012 ( convertito in L. 213/2012) intitolato
“Rafforzamento della partecipazione della Corte dei conti al controllo sulla gestione finanziaria degli enti territoriali”.
Nel medesimo periodo, dunque il legislatore ha previsto nuove attribuzioni per la Corte dei conti nei confronti delle autonomie territoriali con l’ obiettivo di rafforzare il quadro dei controlli e dei presidi della gestione delle risorse finanziarie da parte di tali enti e delle varie realtà che in essi operano (soprattutto
delle società partecipate); ciò quale contrappeso della valorizzazione dell’ autonomia, anche finanziaria, dei livelli di governo territoriale operata dalla
riforma del titolo V, parte II della Costituzione (ampiamente analizzata nella tesi) e dell’ esigenza di un coordinamento della finanza pubblica, ai fini dell’equilibrio
5 complessivo della stessa,sancito, ora, da una legge costituzionale, la l.c. 20 aprile 2012, n. 1 che, di poco, ha preceduto il d.l. n.174.
La storia recente della Corte è,dunque, legata a norme volte ad accrescere il ruolo dei controlli della stessa ai fini di una maggiore coesione e produttività della spesa pubblica, in un momento di grave difficoltà economica e finanziaria, ma anche di crisi della politica come “attività di servizio”
A seguito di una crisi della finanza pubblica, indotta, come già accennato, anche dal dilagare del fenomeno della corruzione nelle p.a., il legislatore del 2012 è stato, dunque, indotto ad “interpellare” la Corte proprio come all’ epoca della sua stessa istituzione, in quel primo ottobre 1862, quando il ministro delle finanze Quintino Sella la inaugurò con parole che sottolineavano attenzione della classe politica al Governo per l’amministrazione e la finanza dello Stato appena unificato, gravato da un pesante debito pubblico.
Vero è, tuttavia, che, ad un’analisi più approfondita, emerge che, più in generale, l’esigenza di un controllo sulla gestione delle risorse pubbliche è
espressione di un principio connaturato all’ amministrazione implicante l’ impiego di denaro pubblico fin dai più antichi ordinamenti- quelli che Massimo
Severo Giannini chiamava “generali”- secondo il quale “nessuna società ha possibilità di vita senza un ordine finanziario e patrimoniale” e “l’attività di gestione va assoggettata a controlli”.
Se è vero, dunque, da un lato, che l’esigenza di un controllo sulla gestione delle risorse pubbliche risulta intimamente connessa alla vita stessa di qualunque società, dall’altro è possibile rilevare che è proprio nei momenti di maggiore
6 difficoltà economica e finanziaria che l’esigenza di un controllo siffatto appare farsi più forte.
Ed in effetti, dall’ analisi del profilo evolutivo delle funzioni della Corte dei conti italiana e delle tipologie di controllo poste in essere dalla stessa – iter ripercorso nella tesi che dedica il primo capitolo alla storia della Corte dei conti ed al relativo inquadramento costituzionale - emerge una sorta di continuum fra debito pubblico-crisi economica-aumento della diffusione del fenomeno della corruzione - rafforzamento dei controlli sulla finanza pubblica da parte della Corte dei conti.
D’altro canto, la sussistenza del suddetto fil rouge appare evidente sol che ci si soffermi a considerare che all’ inizio degli anni novanta soprattutto a seguito delle vicende di corruzione e di cattiva amministrazione, conosciute con il nome di Tangentopoli, venne in luce, con tutta evidenza, l’ inefficacia dell’allora sussistente sistema dei controlli e l’ esigenza di una riforma radicale, già invero
“caldeggiata” a cominciare dagli anni sessanta da Massimo Severo Giannini, si presentò di conseguenza come indifferibile.
Particolare rilievo meritano, a tal proposito, le contemporanee leggi 14 gennaio 1994 n.19 e n. 20, la cui disciplina è approfondita nel corso della tesi e che, da un lato, istituirono organi decentrati della giurisdizione contabile ( sezioni e procure regionali), dall’altro riformarono profondamente le funzioni di controllo della Corte dei conti, riducendo drasticamente le ipotesi di controllo preventivo di legittimità, reso applicabile solo ad alcuni atti espressamente individuati dalle amministrazioni dello Stato, ed estendendo quello successivo a tutte le pp.AA, comprese quelle regionali e locali nel segno della collaborazione
7 fra controllante e controllata. Alla corte venne, inoltre, assegnata una funzione di controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle pp.AA, nonché sul funzionamento dei controlli.
Giova rammentare che la riforma avviata con la citata legge un anno dopo superò il vaglio di costituzionalità. Con sentenza 27 gennaio 1995 n.90 la Corte costituzionale ricostruisce un decalogo delle caratteristiche del controllo successivo di tipo collaborativo esercitato dalla Corte dei conti.
Il novum della riforma si incentra, dunque, sul c.d. controllo sulla gestione che si traduce in una verifica ex post tra la situazione realizzata attraverso l’attività amministrativa e quella ipotizzata come obiettivo, in modo da verificare se le procedure ed i mezzi utilizzati siano stati frutto di scelte ottimali dal punto di vista dei costi, della speditezza dell’esecuzione e dell’efficienza organizzativa nonché dell’efficacia dal punto di vista dei risultati.
Ancor più chiaramente, la Corte costituzionale, con la sentenza 29/1995, considera il controllo sulla gestione come attività avente ad oggetto non i singoli atti amministrativi, ma l’amministrazione attiva considerata nel suo intero svolgimento e da eseguirsi “non già in rapporto a parametri di stretta legalità, ma in riferimento ai risultati effettivamente raggiunti collegati agli obiettivi programmati nelle leggi o nel bilancio, tenuto conto delle procedure e dei mezzi utilizzati per il loro raggiungimento”
Il suddetto controllo è diretto, anzitutto, a sollecitare nell'ente o nell'amministrazione controllati processi di "autocorrezione" sul piano dell'organizzazione amministrativa, delle attività gestionali, dei controlli interni;inoltre,esso, pur avendo la finalità di verificare l’efficienza e l’efficacia
8 complessiva di una significativa attività, non ha incidenza sulla gestione in corso, bensì su quella o su quelle future.
E’ chiarificatrice, in tal senso, un’altra precisazione contenuta nella sentenza n.29/1995 “In ragione della radicale diversità tra il controllo di legittimità o quello contabile e il controllo sulla gestione, quest'ultimo, a differenza dei primi, non incide sull'efficacia giuridica dei singoli atti, né assume rilievo diretto in ordine alla responsabilità dei funzionari. L'esito del controllo di gestione, come precisa l'art. 3, sesto comma, della legge impugnata, consta di relazioni, almeno annuali, che vengono inviate tanto agli organi che assumono le decisioni politiche concernenti gli obiettivi e le prescrizioni da imporre all'amministrazione, quanto alle stesse amministrazioni interessate, al fine di agevolare l'adozione di soluzioni legislative e amministrative dirette al raggiungimento dell'economicità e dell'efficienza nell'azione degli apparati pubblici, nonché dell'efficacia dei relativi risultati.
Giova accennare alla considerazione che il processo di trasformazione che ha investito le funzioni di controllo della Corte, negli anni novanta, ha trovato una solida affermazione normativa con la modifica del tiolo V, parte II, della Costituzione, introdotta con L. costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001, della quale naturalmente si effettua un’analisi nel corso della tesi.
La riforma ha inciso sugli assetti costituzionali dell’ ordinamento e, nell’ambito di una finanza pubblica posta tra vincoli comunitari ed esigenze di equilibrio da raggiungere, ha affidato alla Corte dei conti, ai fini del coordinamento della finanza pubblica, compiti di verifica del rispetto degli equilibri di bilancio da parte di comuni,province, città metropolitane, regioni in
9 relazione al patto di stabilità interno ed ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’
Italia all’ Unione europea.
A tale scopo, la legge ha istituzionalizzato le Sezioni di controllo della Corte dei conti- attribuendo ad esse anche funzioni consultive in materia contabile e finanziaria - e istituito a livello centrale, a fini di raccordo, la sezione
“autonomie”, in luogo della sezioni enti locali di cui al d.l. 786/1981.
La successiva legge 23 dicembre 2005 n. 266, all’ articolo 1 comma 166 e seguenti, ha esteso e rafforzato il controllo finanziario nei confronti degli enti territoriali.
La Corte costituzionale, con sentenza 267 del 2006, ha precisato che”
L’estensione di tale controllo a tutte le amministrazioni pubbliche, comprese le Regioni e gli enti locali, è il frutto di una scelta del legislatore che ha inteso superare la dimensione un tempo “statale” della finanza pubblica riflessa dall’art. 100 Cost. ed ha riconosciuto alla Corte dei conti, nell’ambito del disegno tracciato dagli artt. 97, primo comma, 28, 81 e 119 (nel testo originario) Cost., il ruolo di organo posto al servizio dello “Stato-comunità”, quale garante imparziale dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico e della corretta gestione delle risorse collettive sotto il profilo dell’efficacia, dell’efficienza e dell’economicità”
Va ricordata poi la legge 4 marzo 2009 numero 15, il cui articolo 11 ha integrato le precedenti normative in materia di controllo di gestione e, nel contempo, ha attribuito nuovi poteri al presidente della Corte dei conti “quale organo di governo dell’ istituto “ e parallelamente limitato le funzioni del
10 Consiglio di presidenza, espressamente definito quale mero “organo di amministrazione del personale di magistratura”.
Se, dunque, dall’analisi storica, effettuata nel corso della tesi, emerge la sussistenza di un continuum fra crisi economica – aumento del fenomeno della corruzione amministrativa- intervento del legislatore sul sistema dei controlli posti in essere dalla Corte, non desta eccessiva meraviglia la necessità del legislatore italiano di intervenire, come già accennato, nel 2012, a fronte del dilagare del fenomeno della corruzione non solo con una legge c.d. anticorruzione ma anche con un intervento volto a rafforzare il sistema dei controlli della corte dei conti procedendo, da un lato, ad “irrobustire” le tipologie di controllo già vigenti - come nel caso dei controlli finanziari, la cui natura “collaborativa” viene provvista di strumenti atti ad assicurare la cogenza delle prescrizioni correttive, anche attraverso una diretta incidenza delle medesime, in chiave prettamente inibitoria, sulla operatività degli enti - dall’ altro ad estendere l’ambito di applicazione di forme di controllo già previste per lo Stato, come nel caso del giudizio di parifica che viene esteso alle Regioni.
Giova tuttavia evidenziare che, se è vero che nel biennio 2012-2013 il legislatore ha provveduto a rafforzare il sistema dei controlli esterni della Corte, dall’ anno successivo, lo stesso sembra essersi mosso nella direzione esattamente opposta.
La tesi a tal proposito, ripercorre l’evoluzione normativa del periodo 2012 2013 in tema di controlli esterni della Corte dei conti giungendo proprio ad evidenziare le linee di un andamento non coerente ed anzi caratterizzato da un progressivo depotenziamento delle funzioni della Corte.
11 Tale “approdo” è ascrivile da un lato, all’ intervento della Corte costituzionale - che, con la sua attività giurisprudenziale, largamente approfondita nella tesi, è intervenuta con l’obiettivo di mettere ordine nella definizione dei ruoli assegnati alla corte dei conti, e, più in particolare, alle sezioni regionali di controllo ( si pensi ad esempio alla sentenza del giudice delle leggi numero 39/2014 con la quale,tra l’altro, è stata dichiarato incostituzionale,l’ obbligo per i presidenti delle regioni, previsto dal d.l. 174/2012 , una volta accertati squilibri finanziari e la violazione del Patto di stabilità da parte della Corte dei conti, di riscrivere entro 60 giorni, i bilanci regionali - che com’ è noto sono approvati con legge- pena l’impossibilità di effettuare quelle spese che secondo la Corte sono prive di copertura, “in quanto ritenuto invasivo dell’autonomia legislativa regionale nonché travalicante i poteri riconosciuti alla Corte dei conti,(..)dal momento che le attribuzioni di quest’ultima non possono spingersi sino a vincolare il contenuto degli atti legislativi o a privarli dei loro effetti”) e, dall’altro lato, al legislatore che, nel 2014, dapprima con il d.l. 16/2014 e successivamente con il d.l. 24 giugno 2014, n. 91- in particolare con l’ art. 33, rubricato sotto il titolo“Semplificazione e razionalizzazione dei controlli della Corte dei conti”– ha depotenziato il sistema dei controlli esterni che con una certa enfasi era stato introdotto con il DL 174/2012, nonostante, il contesto amministrativo e politico fosse sceso – se possibile – di qualche altro gradino sotto il profilo del degrado istituzionale, con il dilagare degli scandali negli appalti in alcune grandi opere (Expo 2015 a Milano e progetto Mose a Venezia, in primis).
Tuttavia, con il decreto-legge n. 91 del 2014, il legislatore propende per l’ introduzione di disposizioni che modificano alcune tipologie di controllo della
12 Corte dei conti (sia di tipo preventivo, sia di tipo successivo) con l’obiettivo di semplificarne le modalità di esecuzione e, in alcuni, casi, di ridurre il numero di atti ad essi sottoposti così incidendo negativamente sulla continuità e tempestività della verifica sistematica del magistrato contabile ( basti pensare al dimezzamento dei controlli routinari della corte sugli enti locali passati da semestrali ad annuali, così come passa da semestrale ad annuale l’ obbligo per il presidente della regione di trasmettere alla Sezione regionale di controllo della Corte dei conti una relazione sul sistema dei controlli interni, adottata sulla base delle linee guida deliberate dalla Sezione delle autonomie della Corte dei conti sui controlli effettuati nell'anno e da semestrale ad annuale e diviene, altresì,annuale anziché semestrale la trasmissione, da parte delle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti ai Consigli regionali, della relazione sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate nelle leggi regionali approvate ((nell'anno)) precedente e sulle tecniche di quantificazione degli oneri.).
I provvedimenti di riforma della pubblica Amministrazione approvati nel 2014, seppur finalizzati, dunque, a semplificare i controlli della Corte dei conti, o ad introdurre misure di favore per gli enti locali, sembrano, invero, contraddire quella politica di rigore della spesa pubblica avviata nei mesi scorsi e delineano un quadro opposto rispetto a quello elaborato dal legislatore del 2012 rendendo così evidente una sorta di schizofrenia legislativa che potrebbe aver contribuito alla recente attribuzione all’ Italia del primato di Paese più corrotto d’ Europa.
Pertanto,se da un lato appare condivisibile che il processo di ammodernamento dello Stato avviato dal Governo riguardi anche il sistema dei controlli della Corte dei conti, che ben possono essere semplificati e razionalizzati
13 in un processo di riorganizzazione volto a conciliare l'autonomia degli enti con il rigore dei conti, dall’altro, però, appare necessario che la semplificazione, la velocizzazione e lo snellimento delle procedure si coniughino con l'effettività e con l'efficacia dei controlli, dovendo il risanamento dei conti pubblici essere perseguito non già con misure volte a indebolire l'azione della Corte dei conti, bensì mettendo la stessa Corte nelle condizioni di svolgere effettivamente ed in modo efficace le funzioni ad essa assegnate dalla Costituzione.
Riflessioni di tal genere vengono, dunque, altresì sviluppate nel corso della tesi che nell’ analizzare il “fermento” del legislatore italiano degli ultimi anni nel settore dei controlli della corte dei conti anche e, soprattutto, al fine di porre un freno al fenomeno della corruzione amministrativa “volge anche l’ attenzione”, in chiave di comparazione, all’ ordinamento francese.
L’ ultimo capitolo della tesi è, infatti, dedicato all’approfondimento del tema della lotta alla corruzione amministrativa ed al ruolo svolto dalla Corte dei conti nell’ ordinamento francese che, invero, nonostante l’elaborazione quasi un decennio prima rispetto all’ Italia, nel 1993, di una legge organica volta alla lotta alla corruzione amministrativa, la c.d Loi Sapin, a cui nel corso della tesi viene dedicata un’ampia analisi,vede nel fenomeno della corruzione una realtà tutt’altro che remota, come risulta dalla consultazione del Corruption Perception Index 2014 di Transparency International
A tal proposito giova rammentare che la crisi economica internazionale ha imposto la ricerca da parte di tutti i Paesi dell’ Unione europea di un difficile equilibrio tra il necessario rafforzamento degli interventi per il contenimento dei
14 pubblici disavanzi e l’urgenza di contrastare la recessione e sostenere i redditi anche attraverso la lotta alla corruzione.
Di qui la necessità di porre in essere efficaci politiche di contrasto alla corruzione in grado di combinare la prevenzione con la repressione e la cooperazione internazionale.
In Francia, dove tale tentativo fu posto in essere già nel 1993 con la Loi Sapin - con la quale fu istituito il servizio centrale di prevenzione della Corruzione, competente per quanto riguarda la centralizzazione delle informazioni utili all'individuazione ed alla prevenzione del fenomeno della corruzione - il legislatore è intervenuto nel 2013 in maniera ancor più decisa sul tema della corruzione amministrativa, e ferme le attribuzioni originarie della SCPC, ha apportato, in ossequio alle suddette pressioni internazionali, nonché a seguito della scoperta di atti di evasione fiscale- presumibilmente commessi da un ministro del bilancio- cambiamenti significativi nell'organizzazione dei mezzi utilizzati per la lotta alla corruzione, fra i quali è possibile annoverare: un sostanziale peggioramento delle sanzioni per estorsione, corruzione, traffico d'influenza, appropriazione indebita e favoritismi, la possibilità per le associazioni anticorruzione di costituirsi parte civile nei processi penali per i reati suddetti, la creazione del Procuratore della Repubblica finanziaria - che costituisce, accanto alla SCPC una seconda autorità anticorruzione- l’ istituzione di un’ Authority di deontologia della vita pubblica, l’adozione di una legge organica e di una legge ordinaria in materia di trasparenza nella vita pubblica.
In relazione alla sequela dei recenti strumenti elaborati dal legislatore francese del 2013 - 25 provvedimenti, tra leggi e ordonnances - al fine di porre un freno al
15 fenomeno della corruzione amministrativa, giova sottolineare che, se è vero da un lato che non manca la previsione di un ruolo specifico di controllo diretto delle competenti Corti dei Conti regionali, con particolare riferimento a Enti locali e società miste locali con possibilità di erogazione di sanzioni pecuniarie specifiche
– dall’altro lato, è altrettanto vero che non appare tuttavia possibile trascurare l’ impossibilità, per la suddetta giurisdizione finanziaria, di effettuare un controllo
giurisdizionale sui principali attori del fenomeno della corruzione amministrativa in Francia: i c.d. ordonnateurs (gli ordinatori di spesa)
A tal proposito giova rammentare che nell’ordinamento francese la Cour des comptes è ricompresa nell’ambito delle giurisdizioni amministrative pubbliche ed è connotata dalla compresenza di funzioni giurisdizionali e di controllo in capo a tutte le sezioni.
Manca in altri termini, nella Cour des comptes francese la tradizionale separazione sussistente nella corte dei conti italiana fra sezioni di controllo e sezioni giurisdizionali.
Proprio le funzioni giurisdizionali relative al controllo dei conti posti in essere dai contabili pubblici rientrano nelle competenze della Corte dei Conti francese fin dalla sua istituzione, influenzando anche l’esercizio della funzione di controllo che non è mai stato preventivo ma solo a posteriori.
Nel modello francese di giurisdizione contabile non hanno, infatti, mai fatto ingresso forme aggiuntive di controllo, che si potrebbero indicare come complementari o supplementari rispetto al tronco principale rappresentato dal controllo successivo.
16 L’esercizio stesso della funzione giurisdizionale della Cour des comptes si svolge, com’ è naturale,ex post ed investe i conti, o per meglio dire, la regolarità finanziaria delle operazione poste in essere dai contabili pubblici al fine di farne valere, in caso di irregolarità, la responsabilità personale e pecuniaria
Nel caso dei contabili, infatti, se le operazioni sono state svolte correttamente,com’ è noto, il controllo si esaurisce nella mera constatazione della loro regolarità, in caso contrario, senza alcuna soluzione di continuità si emana un arrêt de débet, ovvero una sentenza di condanna al risarcimento del danno erariale L’estrema importanza sul piano comparato di tale linea di continuità emerge con tutta evidenza ove solo si consideri la preoccupazione, costante nel caso italiano, di affermare la separazione tra le funzioni delle sezioni di controllo e quelle delle sezioni giurisdizionali.
Giova sottolineare che non sussiste, tuttavia, in capo alla corte dei conti francese, un potere giurisdizionale sugli ordinatori (ad eccezione dei contabili di fatto).
Il controllo effettuato in tal caso dalla Corte è privo,infatti, di sanzioni giuridiche posto che, ove la corte ravvisi delle irregolarità nel loro operato, può solo portare a conoscenza delle autorità competenti le lacune o irregolarità constatate ed invitare le stesse a porvi rimedio.
Fondamentale appare, dunque, sottolineare che nell’ ordinamento francese non è la Corte dei conti ma un’altra giurisdizione finanziaria - la Corte di disciplina finanziaria e del bilancio- ad avere un potere giurisdizionale sugli ordinatori ed a rivestire di conseguenza, insieme al giudice penale, un ruolo
17 peculiare nella lotta alla corruzione amministrativa, avendole il legislatore riservato il giudizio sulle operazioni irregolari poste in essere dagli ordinatori.
A tal proposito, ove si consideri che la corruzione si sviluppa soprattutto nell'ambiente degli alti funzionari, degli eletti o dei dirigenti d'impresa, appare evidente il peculiare ruolo svolto dalla corte di disciplina del bilancio più che dalla Cour des comptes rispetto al fenomeno corruttivo, residuando in capo alla Corte dei conti solo un controllo giurisdizionale sui conti dei contabili pubblici.
Al riguardo, fondamentale appare - ed invero sussiste già un progetto di riforma in tal senso- la necessità di integrare in capo alla Corte dei conti francese sia la giurisdizione sui contabili che quella sugli ordinatori di modo da consentire alla stessa un ampio esercizio del suo ruolo di “controllore giurisdizionale.”
In sintesi, la tesi che sviluppa,dunque, anche una comparazione fra l’ ordinamento francese e quello italiano, mira a favorire la riflessione su una
delicatissima tematica che nel coinvolgere un approfondimento sul sistema dei controlli di gestione della Corte dei conti sulle pp.AA e sull’ anticorruzione amministrativa non tralascia l’elaborazione di considerazioni “di più ampio respiro”.
L’ infausta sequela di scandali, incrementatasi, negli ultimi anni, se da un lato,infatti, induce ad “attenzionare” il settore amministrativo - posto che è in capo ad esso che si intestano le scelta degli investimenti, la provvista delle risorse, la loro erogazione- dall’altro, rivela che i fenomeni delittuosi investono molti campi della nostra società, coinvolgono i più diversi soggetti, con diverse collocazioni professionali o con diverse mansioni e con le più variegate situazioni economiche e sociali, rendendo evidente che il “male” non è limitato al solo
18 settore amministrativo investendo,invece, l’intero tessuto sociale ( la sanità, la scuola, l’università, la ricerca, i media e finanche lo sport per citarne solo alcuni).
Ed allora i valori ed i relativi rimedi che vengono in rilievo non sono soltanto quelli dell’etica pubblica ma sono quelli più ampi dell’etica in generale quelli che risuonano nell’intimo della nostra coscienza.
Ed è tenendo conto di tali valori che è possibile apprezzare non solo le norme di cui agli articoli 54, 97, 98 Cost., ma, anche, l’articolo 41, secondo il quale l’iniziativa economica privata è libera “ma non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana”.
In una battaglia che miri a “sconfiggere” il nemico della corruzione, fondamentale appare, dunque, il ruolo delle norme accanto alla capacità dell’
individuo, in quanto tale, di conformarsi a canoni etici, a quei valori che sono a fondamento della comunità ed ai quali ripugnano le pratiche disoneste, la prevaricazione dell’interesse individuale, specie se smodato, sugli interessi pubblici
Ed è solo rifacendosi a tutti questi Valori, nel nostro vivere quotidiano, nei nostri rapporti con gli altri, nell’esplicazione delle nostre professioni o attività, che deplorevoli fenomeni possono essere evitati, con l’ausilio di tecniche giuridiche idonee, tra le quali quelle inerenti ai controlli non possono assumere una valenza minore o recessiva.
In tal senso peculiare rilievo assumono le parole adoperate da Rolf Alter, responsabile del Public Sector dell’OCSE, nel presentare l’Integrity Review sul nostro Paese: “Prevention is not a concept, but a practice”
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