Article 21

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Article 21

BOISSON DE CHAZOURNES, Laurence, PERGANTIS, Vasileios

BOISSON DE CHAZOURNES, Laurence, PERGANTIS, Vasileios. Article 21. In: Kolb, Robert.

Commentaire sur le Pacte de la Société des Nations . Bruxelles : Bruylant, 2015. p.

811-839

Available at:

http://archive-ouverte.unige.ch/unige:47391

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ARTICLE 21

Laurence BOISSON DE CHAZOURNEs* et Vassilis PERGANTIS'*

Les engagements internationaux, tels que les traités d'arbitrage, et les ententes régionales, comme la doctrine de Monroe, qui assurent le maintien de la paix, ne sont considérés comme incompatibles avec aucune des dispositions du présent Pacte.

Nothing in this Covenant shall be deemed to affect the validity of international engagements, su.ch as treaties of arbitration or regional understandings like the M011roe doctrine, for securing the maintenance of peace.

SECTION 1. - LES NÉGOCIATIONS AYANT ENTOURÉ L'ADOPTION DE L'ARTICLE 21 DU PACTE DE LA S.D.N.

,,

· L'article 21 du Pacte de la S.d.N. prévoit une clause de compatibilité de certains engagements internationaux avec le Pacte. Produit de calculs po- litiques, cet article ne peut revendiquer les lauriers d'un chef-d'œuvre de . . juridique; il constitue plutôt un compromis entre une vision uni-

versaliste et la préservation de sphères d'influence ct a trait à la portée des . · prévus par le Pacte de la S.d.N.

§ 1. - Le projet de W. Wilson et la Doctrine Monroe

première version du Pacte présentée à la Conférence de la Paix le 14 1919 n'incluait aucune clause analogue à celle contenue dans l'ar- 21. Cela s'explique par le fait que la vision, que l'on qualifiera d'idéa- du président américain Woodrow Wilson concernant la future orga-

ut~·du.uu universelle ne laissait place ni à l'ancienne pratique d'engagements (1) - qui avait conduit à la Première Guerre mondiale- ni à la Monr0e. Cette dernière (2) devenait, selon Wilson) superflue, car le

à l'Université de Genève.

Lecturer extraordinaire à l'Université Démocrite de Thrace.

(1) Voy. son célèbre discours du 27 septembre 1918, dans lequel il a déclaré qu'il "ne pourrait exister la communauté de la Société des Nations ni alliances, ni unions, ni ententes, ni accords particuliers "

3) .

. · (2) Dans sa vers1on minale, la Doanne Monroe garannssa1t l'indépendance des États latino-améncams les mrerventions menées Rar des pu1ssanccs européennes, amsi que la non-intervention des États-Unts les affai1·es inténeures des Etats européens; voy. §§48-48 du message du Prés. Monroe.

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Pacte comprenait une garantie de portée universelle en faveur de l'intégrité· territoriale et de l'indépendance politique de tous les États (3).

§ 2. - Les réactions du Sénat américain et la phase finale des travaux préparatoires

L'enthousiasme du président américain pour cette garantie et son idée d'uni>

versalisation de la Doctrine Monroe à travers le Pacte furent mis en doute · son retour aux États-Unis en février-mars 1918 du fait de la réaction

du Sénat américain (4) et de l'opinion publique américaine à l'encontre projet de la S.d.N .. Eu égard aux critiques selon lesquelles les États- pourraient être amenés à assurer la sécurité de pays lointains et qu'il serait pas possible d'empêcher que l'Europe soit mêlée aux affaires cu u .... u:".-

caines, Wilson fut forcé de proposer à la Conférence de Paix, dès son en Europe, l'insertion d'une clause excluant de manière explicite la Monroe du champ d'application du Pacte (5).

Mais cet amendement n'était pas sans problèmes. Il fallait, tout d' résoudre le dilemme entre une référence << ciblée , à la Doctrine Monroe une clause générale de compatibilité. Le président Wilson se rallie nrr,or"'c"

sivement à la deuxième option (6}. Toutefois, l'emplacement et le co.nte:mi de la disposition furent contestés pendant les négociations. Les

l'encontre de la clause de compatibilité proposée (7} peuvent être comme suit:

a} Quelques délégués ont soulevé le problème du lien établi par la position entre la Doctrine Monroe et les ententes régionales. En currence, Wellington Koo, qui représentait la Chine, suggéra la pression de la mention des << ententes régionales , tOut en

(3) Celle-ci fut matérialisée par l'art. 10 du Pacte de la S.d.N. Wilson suggéra le 22 janvier 19 un discours devant le Congrès américain que la nouvelle organisation mondiale transformerait la en une doctrine mondiale; voy. P. fAU CHILLE, Tmité de dmit intemational public, 8• éd., t. 1 op. cit., p. 647; ].-B. WHirroN, • La Doctrine Monroe», R.G.D.I.P., n• 40, 1933, p. 276. Mais la critique du sénateur américain Lodgc à cette idée i>r P. fAUCIIII.LE, Traité de droit int • .r>t<tlia•na/

op. cit., pp. 647-648.

(4) Voy. V. MlRKovn'cH, Des rapports ent1·e l'article 10 et l'article 21 dtt Pacte de la Société tions, Paris, Éditions internationales, 1932, p. 277, sur les objections de Lodgc, Root, Lansing le remplacement de la garantie positive incluse à l'art. 10 du projet pat une garantie

simple promesse de la part de chaque ftat membre, de ne transgresser l'intégrité ou l'in<iépenclance autre É,tat,), ct D.I-I. MtLLER, The Dra(ti11g of the Covettant, op. cit., vol. 1, p. 277, pour la de l'ancien président américain W.H. Taft d'ajouter une réserve spécifique sur la Doctrine Monroe Pacte.

(5) Cellc-çi sc lisait comme suit : • Nothing in this Covenant shaH be deemcd to deny or right of any American State or States to protee! the integrity of Arneriean terri tory and the ind•epcnde·nC.:cc any American governmcnt whose terri tory is threatcned ... • ; D.H. MJLI.ER, The Drafting of

op. cit., vol. 1, p. 322; J. RAY, Comme~~taire dt~ Pacte de la Société des Nations selon la

;urisprudcnce des organes cie la Société, op. ât., pp. 571-572; G. SCELLE," L'élaboration du origines et l'œuvre de la Société des Nati01rs, op. cil., vol. 1, pp. 62-137, spéc. p. 129.

(6) D.H. MILLER, The Drafting of the Covenarrt, op. cit., p. 337; ].-B. Wnrt'TON, • La voçwu~'""ut rot .. , op. cft., p. 289, gui souligne que le lien entre la Doctrine Monroe et les ententes régionales

• simplement pour éviter l'apparence de traiter, dans un tel document, de la politique d'un seul (7) La première version de la clause se lisait comme suit: « Nothing in titis Covenant shall be affect the validity of international engagements such as treatics of arbitra ti on or regional unclcrs;tandml the Monroe Doctrine for sccuring the maintenance of peace and security •; voy. D.J-1. MILLER,

of the (:Ouenant, op. cit., pp. 425-426.

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référence à la Doctrine Monroe. La Chine craignait en effet que le ca- ractère général de la clause permette au Japon de l'invoquer en faveur de l'accord Lansing-Ishü qui liait les deux États (8). Lord Robert Cecil, représentant de la Grande-Bretagne, s'opposa à cette proposition pour le motif qu'il y avait d'autres ententes régionales (la Doctrine Monroe mise à part) auxquelles l'amendement s'appliquerait (9).

b) La délégation française a eu peur que la proposition d'amendement affaiblisse la garantie universelle de l'article 10 et demanda l'omission de la clause ou l'adjonction d'un avertissement selon lequel ces en- gagements particuliers ne devraient pas constituer pour les États des obstacles «à l'exécution de leurs obligations» découlant de leur statut de membre de la S.d.N. (10).

c) Le représentant du Portugal s'inquiéta de l'effet possible de l'amen- dement sur la compétence de la S.d.N. à intervenir dans le cadre de conflits sur le continent américain quand les États-Unis feraient objec- tion (11).

d) En dernier lieu, plusieurs délégués, dont l'ancien président de Hon- duras, Manuel Bonilla, demandèrent l'inclusion d'une définition de la Doctrine Monroe dans la clause introduite(12).

Face à ces critiques, le président Wilson accepta sur la base d'une proposition de Lord Robert Cecil (13), que la clause qui figurait à l'article 10 soit placée après l'article 20 du Pacte. Cette disposition prévoyait une clause abroga- toire des obligations ou ententes inter se'incompatibles avec le Pacte, afin

(8) Voy. ibid., pp. 443 ct 445-446; J. WILFORD GARNER, «The Recrudescence of the Monroe Doc- trine "• Political Science Quarter/y, n• 45, 1930, pp. 231-258, spéç. pp. 234 et 238-239.

(9) Voy. R.A. AKINDF.LE, «From the Covenant to the Charter: Constitutional Relations between Uni- versai and Regional Organizations in the Promotion of Peacc and Security •, Israel Law Re v., n• 8, 1973, pp. 91-122, spéc. p. 94; J.H. SPENCER, «The Monroe Doctrine and the League Covenant •, A]lL, n• 30, 1936, pp. 400·413, spéc. p. 407.

(10) D.l-1. MILLI!R, The Dra{ting of the Covenant, op. cit., pp. 443-457; R.A. AKINDELE, • From the Covenant ro the Charter : Consritutional Relations between Univcrsal and Regional Organizations in the Promotion of Peace and Sccurity •, op. cit., pp. 94-95. Voy. aussi G. ScBI.Lil, • L'élaboration du Pacte •, .·op. cit., p. 130 .

. · (11) D.H. tvhu.P.n, The Drafting of the Covennnt, op. cit., pp. 443-444. Dans le sens contraire,

-:· G. SCE.LJ.E, • L'élaboration du Pacte •, o[J. ât., p. 130, raconte que la délégation brésilienne s'inrércs-

·. sait au fait de savoir si, en raison de La clause de compatibilité, les ftats-Unis s'abstiendraient d'interve-

nir pour protéger Les États sud-américains. Concernant les objections françaises et portugaises, R.A. AKIN-

·; DE I.E, • From the Covenant to the Charter: Consritutional Relations between Univers al and Regional Orga- . in the Promotion of Peace and Security •, op. cit., p. 95, observe que ces deux objections • reflected

thl\1 the permissibility of .-egional arrangements should be understood neithcr as remicting in any obligations of League membership in the field of collective sccnrity, nor as imposing limitations on phic scopc of the competence of the League as a universal organization for the maintenance of

J.·B. WHITTON, " La Doctrine Monroe ", op. cit., p. 286; D.H. MII.I.f.R, The Drafting of the Cove- cit., vol. !, p. 443, et vol. Il, p. 715 (proposition de la délégation du Honduras); sur cette dernière pro,pm;mcm, voy. aussi V. MmKOVJTCH, Des rapports mt re l'article 10 et l'article 21 d" Pacte de la Société des cit., p. 96. Georges Scelle suggère que c'était sur l'insistance de la délégation anglaise qu'une quelconque de la Doctrine Monroe fut omise; G. Sen LE, « L'élaboration du Pacte ", op. cit., . La délégation britannique, menée par Lord Cecil, était contre cette proposition; voy. D.H. MILLER, of the Cove11011t, op. cit., p. 443 : •[l]t is weil to Leave it undefined [ ... ] because if we attemptcd it wc might be cxtending or limiting its application» : W.A. ScHOCKtNG etH. WEHDERG, Die Satzung . Volkerbu11des, op. cit., p. 670.

::. (13) G. ScF.I.J.E, • L'élaboration du Pacte •, op. cit., p. 131.

814 ^Laurence BoissoN DE CHAZOURNES cr Vassilis PERGANns

de préserver la force de l'article 10 (14). Toute autre suggestion fut écartée de manière très nette. S'agissant d'une éventuelle non-compatibilité de la Doctrine Monroe avec le Pacte (lS), le président américain, tout en refu- sant d'indure une clause de conformité (16}, assura que la Doctrine était conforme (17) et qu'en cas de conflit entre obligations, ce serait celles du Pacte qui l'emporteraient (18). Pour ce qui était d'une possible interven- tion de la S.d.N. dans un conflit interaméricain, Woodrow Wilson assura que l'inclusion d'une référence à la doctrine dans le Pacte ne l'empêcherait pas (19).

Malgré le ton rassurant du président américain, il fallut toute son autorité· pour l'emporter, « soit sur les préoccupations des autres républiques améri-· · caines pour lesquelles une disposition sauvegardant la Doctrine de Monroe . équivalait à la consécration de la politique d'hégémonie des États-Unis, soit sur la résistance de la France qui craignait l'affaiblissement des garanties de . sécurité accordées par le Pacte» (20). L'amendement relatif à la Doctrine···. Monroe fut accepté le 10 avril 1919. Toutefois, l'espoir que cet amende~

ment apaiserait le Sénat américain et le conduirait à accepter la ratification du Pacte ne fut pas suivi d'effets (21 ). Le Sénat américain ne le ratifia .· .. malgré les réserves proposées par le sénateur Lodge (22). Les États-Unis ne sont jamais devenus membre de la S.d.N., tout en laissant le Pacte avec ceti:e étrange disposition (23).

(14) J. RAY, Commentaire du Pacte de la Société des Natio11s selon la pnlitiqtte et fa jurisprudence organes de la Société, op. cit., p. 574.

{1.5) Voy. les observations de la délégation brésilienne in R.A. AKINDHE, • From the Covenant Charter: Constitutional Relations between Universal and Regional Organizations in the Promotion and Scçurity •, op. cit., p. 95.

(16) W.A. Sc:HÜCKING etH. WennERG, Die Satz11ng des Vo/kerbuudes, op. cit., p. 670.

(17) Selon le procès-verbal des réunions reproduit in D.H. lvhllER, The Draftiug of the op. cit., p. 444, le Prés. Wilson se déclarait « <ertain that no actions undcr this doctrine will be inconsistent with the general principlcs of the Covenant •· Voy. égal. R.A. AKJND!!lE, • From the nam to the Charter : Constitutional Relations between Universal and Regional Organizations in the rion of Pcace and Securiry ", op. cit., p. 94, qui suggère que " there was a strong underlying presu~nptlo that regiona 1 arrangements cou Id coexist with the League of Nations only as supplementi1ry

latter •, italiques à l'originale.

(18) V. MmKovrTcH, Des rapports entre l'article 10 et l'article 21 d" Pacte de la Société des op. cit., p. 82; D.H. Mn.LER, The Draftiug of the Couenaut, op. cit., pp. 448 er 4.58-4.59: •( ... ] but· [inconsistet>cy], of course rhc obligations of the United States under this Covenant rake prcceclence bccause it is subsequent to ir, but bccause it is a body of dcfinite obligations which the United States ex plain a way e1•en if it wanted to exp lain ».

{19) V. MIRKOVITCH, Des rapports emre l'article 10 et l'article 21 du Pacte de la Sociétt! des op. cit., p. 83; W.A. ^ScnücKING etH. WEHBERG, Die Satzung des VOlkerbmules, op. cit., p. 671.

(20) J.·B. WHITfON, "La Doctrine Monroe •, op. cit., pp. 285-286.

(21) G. ScEJ.LE, U11e crise de la Société des Nations. La réforme du Conseil et l'emrée de Genève (mars-septembre 1926), Paris, PUF, 1927, p. 171. La référence aux traités d' due à l'existence d'une série de traités liant les f.tars-Unis à d'autres États, que les premiers ne soumettre an contrôle de la S.d.N.; voy. P. lviARSHALL BRoWN, • The Monroe Doctrine and the Nations •, A}II., ^{l l0} 14, 1920, p. 209.

(22) Concernant la Doctrine Monroe la réserve suivante fut proposée: • Les États-Unis ne à l'arbitrage ou à l'enquête de l'Assemblée ou du Conseil de la S.d.N. [ ... ] auwnc question ou rattachée de l'avis des États-Unis à leur politique traditionnelle <ommunément connue

Doctrine de Monroe; ladite doctrine doit être interprétée par les États-Unis seuls et il est ici A;;r,,.. ,.,,..

reste entièrement soustraite à la juridiction de la dite S.d.N. et ne peut être affectée par des wnrenues dans ledit traité ... •; voy. J.·B. WH l'ITON," La Doctrine Monroe .. , op. cit., p. 279; P.

BROWN, "The Monroe Doctrine and the League of Nations •, op. cit., p. 209.

(2.3) J. WtLFORD GARNER, • The Recrudescence of the Monroe Doctrine •, op. cit., p. 240: ". ·. · the Covcnant recognizes the validity of and thereby sanctions a policy of which a non·membcr of

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Les travaux préparatoires apportent un éclairage sur les circonstances d'adop- tion de l'article 21 et le langage utilisé reflète le compromis entre les diffé- rentes positions. Il s'agit d'une stipulation ambiguë et obscure, d'autant plus que la version anglaise et la version française de l'article divergent. Alors que la version anglaise semble affirmer le maintien de l'autorité de la Doctrine Monroe face au Pacte [ ^« Nothing in this Co venant shall be deemed to affect the validity of ... »], la formulation française paraît plutôt préserver l'inté- grité du Pacte en cas de conflit [<< Les engagements internationaux ... ne sont considérés comme incompatibles avec aucune des dispositions du présent Pacte>>] (24).

Ce manque de clarté et de précision accompagnera l'article 21 tout au long de son existence. Il donnera lieu à une série de questions sur son sens et sa portée juridique (25).

SECTION 2. - LES PROBLÈMES JURIDIQUES RELATIFS,\ L'ARTICLE 21 DANS LE CADRE DE LA S.D.N.

§ 1. - Questions de définition

Une première question qui se pose est de savoir si l'identification de la Doc- trine Monroe aux ententes régionales avait un effet juridique pour elle. On doit tout d'abord examiner ce que signifie la notion d'« entente régionale ,, dans le cadre de l'article 21 du Pacte. On éxaminera ensuite si la Doctrine Monroe était généralement considérée dans la pratique étatique et dans la doctrine comme une entente régionale. En dernier lieu, on traitera de laques- tion de savoir si le lien entre la Doctrine Monroe et les ententes régionales avait des conséquences juridiques pour les États qui devenaient parties au Pacte.

La définition des ententes régionales

Une première critique à l'égard de l'article 21 a trait au fait que cette dispo- sition ne donne pas de définition de la notion d'<< ententes régionales ^» (26).

Selon quelques auteurs, il était souhaitable de parler d'« ententes limitées>>,

'· is the sole and exclusive interpreter, although the po licy affects the rights and interests of many members of

· League •·

(24) J. FISCHF.R WJ!.I.IAMS, Some Aspects of the CovenaiJl of the League of Nations, Oxford, OUP, 1934, 63; .J.·B. WmuoN, ^« La Doctrine Monroe •, op. cil., p. 288; R.A. AKINDELE, « From the Covenant to Charter : Constiturional Relations betwecn Univcrsal and Regional Orgnnizations in che Promotion of and Security "• op. cit., p. 99; C. SvoLOI'OULos, "La sécurité régionale et la Société des Nations "•

Société des Nations : rétrospective, Berlin, Walter de Gruyter, 1.983, pp. 266-281, spéc. p. 267, qui que l'expression négative de la version française [incompatible] fut choisie afin de " ne pas dire '"a11cn1enr que les alliances particulières étaient compatibles avec le Pacte •; voy. aussi P. FAUCHILLE, Traité iut'""'''it': ""'/public, op. cil., p. 648, qui soutient que cc décalage amène il des réponses différentes c<OJ1CPI'no>nt Je droit d'intervention de la S.d.N. dans les affaires américaines.

Voy. les obs. de A. VON FREYTAGH-LORINGHOVEN, • Les ententes régionales •, R.C.A.D.f., n" 56, pp. 585·677, spéc. p. 668.

Voy., c.a., J. RAMON DE 0RtlE Y ARREGUI, • Le régionalisme dans l'organisation internationale •,

"'~"'"u.1• .. n• 53, 1935/lll, pp. 1-95, spéc. p. 30; A. voN FR~YTAGH-LORINGtlOVEN, • Les ententes régio-

•, op. cit., p. 593; C. BAHC:IA TRELLES, • La Doctrine de Monroe dans son développement historique,

816 Laurence TloiSSON Dr. CI-IAZOURNES ct Vassilis PF.RGANTIS

puisque le critère régional limite d'une manière injustifiée le groupe des ac- cords visé par la clause. Mis à part les doutes concernant la catégorie des accords visés par l'article 21, l'expression« ententes régionales>> soulève la question de savoir ce qu'on entend par «régional''· Plus précisément, on s'est demandé si ce terme concerne seulement les accords entre puissances d'une même région, ou incorpore aussi les accords concernant une région déterminée (27). S'agissait-il d'un critère géographique strict (contenu et fa- culté d'adhésion géographiquement limités) ou flexible (28)? Et si on retient la logique d'un critère flexible, la question est de savoir où doit être tracée la limite?

La réponse n'est pas facile. D'un côté, quelques auteurs insistèrent sur le fait que seule la première interprétation [entre puissances] est conforme à l'esprit de l'article 21 (29). Force est de constater que cette lecture s'opposait d'une··

certaine manière à l'effort de la S.d.N. d'encourager la formation d'alliances . particulières, mais ouvertes à l'adhésion des autres f:tats (30). D'un autre. côté, la pratique étatique et institutionnelle semble accepter que la notion · d'<< entente régionale>> englobe aussi des ententes qui se basent sur une com- · ·· munauté d'intérêts (31). Nonobstant les objections soulevées par certains auteurs (32), les observations précédentes sont le reflet du chevauchement inévitable qui prévaut entre le critère géographique et l'idée d'une commu~ <

nauté d'intérêts (33). .

L'apparent manque de définition de la notion d'« entente régionale» a

lieu à une invocation assez large de cette clause. La Suisse, par exemple, ... · invoqué l'article 21 afin de préserver son statut d'État neutre tout en adhé~ ·.•

particulièrement en ce qui concerne les relations interaméricaines •, R.C.JI.D.I., 11° 32, 19301!1, pp. 391 spéc. p. 533.

(27) J.-B. Wmrrmr, • La Doctrine Monroe •, op. cit., p. 288; J. RAY, Commentaire dr4 Pacte Suâété des Nations selon la politique et la jurisprudence des organes de la Société, op. cit., p. 575; J.

MON OE ORilE Y ARREGUI, • Le régionalisme dans l'orgnnisation internationale •, op. cit., pp. 38 et R.A. AKlNDF.LE, «From the Covenant to the Charter: Constitucional Relations between Universal and gional Organizations in che Promotion of Pcaœ and Sccurity .,, op. ât., p. 94; J.H. Sl'ENCF.R, • The Doctrine and the League Covenant •, op. cit., p. 409.

(28) G. Scul.E, Une crise de la Société des Nations. La réforme du Conseil et l'entrée de I'A!/cmag11e. <

Genève (mars-septembre 1926), op. cit., p. 215.

(29) A. VON rlŒYTAGII-LoRINGHOYEN, « Les ententes régionales "• op. cit., p. 594.

(30) En plus, il y avait le problème qu'tm critère d'adhésion géographiquement limitée • ne soit l'apparence honnête sous laquelle sc dissimule la seconde interprétation [accords concernant une comme le Prof. Ray l'a constaté; J. RAY, Commentaire du l'acte de la Société des Natio11s selo11 la et la jurisprudence des organes de la Société, op. cit., p. 575.

(31) Voy., p. ex., les propos de M. Yves Ddbos in «Compte rendu n° 99 de la 23' séance plénière (3 1936) »,Actes de la 16e sess. ord. de l'Assemblée de la S.d.N. (30 juin-4 juillet 1936),}.0., suppl. sp.

p. 60 : • Selon nous, c'est dans l'organisation de nouvelles ententes régionales, ou dans le re.•;err·ement de celles qui existent déjà, que la solution peut être trouvée. Et par ententes régionales, nous

tout groupement de Puissances dont l'union sc fonde sur la situation géographique ou sur nne cornmuu•""~

d'intérêts •. Voy. aussi •• Doctlrnent relatif à la mise en œuvre des principes du Pacte •,J.O., suppl. sp. n•

p. 8; V. MntKOVITCH, Des rapports entre l'article 10 et l'article 21 du l'acte Je la Société des Nations, pp. 98·99; J.H. ^{SPENCER, • The Monroe} Doctrine and the League Covenant •, op. cit., p. 409; J.

Commentaire du Pacte de la Société des Nations selon la politique et la jurisprudence des ol'gancs Société, op. cit., p. 575; J. <'..AMBON, • Les ententes internationales et la Société des Nations •, Paris, n' 35 (mai-juin 1928), pp. 241-255, spéc. p. 252.

(32) Voy., p. ex., A. VON FREYTAGH-LORINGHOYEN, • Les cnrentes régionales •, o[J. cit., p. 594, considère ces traités inadmissibles au regard de l'art. 10 ct du pt 3 de la déclaration de Woodrow

(33) Voy. l'analyse détaillée deL. BorssoN DE CHAl.OURNES, «Les relations entre organisations nales et organisations universeUcs •, R.C.A.D.I., t. 347,2010, pp. 79-406, spéc. pp. 106-115.

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rant à la S.d.N., sans que les organes compétents de cette dernière réagissent expressément (34 ). Cette clause a aussi été utilisée, selon Hoijer, pour valider des traités d'alliance défensive, de même que la Convention de la mer du Nord (35). On peut donc observer que le recours à cette clause a permis d'accommoder des situations variées (36), cela d'autant plus que << (S]i l'on analyse le texte de l'article 21 du pacte, on voit que les ententes régionales et la doctrine de Monroe n'y sont citées qu'à titre d'exemple (tels que les traités d'arbitrage et les ententes régionales, comme la doctrine de Monroe)» (37).

B. La Doctrine Monroe comme entente régionale?

Se pose la question de savoir si la Doctrine de Monroe pouvait être consi- dérée comme relevant de la catégorie générique des <<ententes régionales», ainsi que l'article 21 le prétendait (38). Quelques auteurs ont vivement cri- tiqué l'association de la Doctrine de Monroe aux ententes régionales (39).

D'un côté, ils soutenaient que la Doctrine, en assurant au niveau régional l'intégrité territoriale et l'indépendance politique tout en empêchant l'exten- sion de cette garantie au monde entier, était incompatible avec l'article 10 du Pacte de la S.d.N. (40). D'un autre côté, la vaste majorité des auteurs (41) et la plupart des États latina-américains (42) ne considérèrent pas la Doctrine

(34} Voy. les obs. de la délégation suisse dans le • Procès-verbal de la 2' séante de la 2' session du Conseil de la Société des Nations,., 1.1 février 1920, p. 2: • I.:artide 21 du Pacte, d'autre part, déclare que de tels engagements internationaux [sur la neutralité suisse] ne sont pas incompatibles avec aucune des clauses du Pacte •; voy. aussi la déclaration de M. Balfour, qui estime que • la lettre, comme l'esprit de l'article 21, s'applique bien à la Suisse •, ibid., p. 6; sous l'insistance de M. Léon lk>urgeois, l'art. 21 ne fm pas mentionné dans la Résol. du Conseil, ibid.; voy. Résol. concernant l'accession de la Suisse comme membre de la Société de-s Nations, 12 février 1929, Doc. 20/4/2A, Annexe 18, au« Procès-verbal de la 4' séance de la 2' session du Conseil de la Société des Nations», p. 46, reproduit aussi in J.O., 1920, p. 57. Voy. aussi W.A. Scf!üCKINC etH. WEHBERC, Die Satzung des Wilkerbrmdes, op. cit., p. 673; J. RAY, Commentaire drr Pacte de la Société des Nations selon la t.mlitiquc el la jurisprude11ce des organes de la Société, op. ât., p. 581 ; O. HoiJER, Le Pacte de la Société des Natiolts. Commentaire théorique ct pratique, op. cit., p. 351. Voy. gén. pour une analyse du processus d'adhésion de la Suisse à la S.d.N., W.E. RAPl'ARD, L'entrée de la S1rissc dans la Société des Nations, op. cit.

{35) O. HOIJER, I.e Pacte de la Société des Nations. Comme~~ taire théorique et pratique, op. cit., p. 351.

{36) G. GRAFTON WILSON, • Regional Understnndings •, A} IL, vol. 27, 1933, p. 310.

{37) J. CAMBON, • Les ententes internationales et la Société des Nations •, op. ât., p. 251.

(38) Il n'est pas question d'assimiler la Doctrine Monroe à un traité d'~rbitrage, même si les deux sont mentionnées ensemble dans l'art. 21; voy. J.H. SPENCER, • The Monroe Doctrine and the League Covcnant "•

op. ât., p. 409.

(39} J. RAY, Commentail·e du Pacte de la Société des Nations selon la politique el la Jltl"isprudel!ce des organes de la Société, op. cit., p. 575.

(40) G. SCELLE, Une crise de la Société des Nations. La réforme du Conseil et l'entrée de l'Allemagne à GCilètJe (mars-septembre 1926), op. cit., p. 170; O. HOIJF.R, Le Pacte de la Société des Nations. Commemaire théorique el pratique, op. cit., p. 352.

{41) H. KBJ.SHN, "Contribution à l'étude de la révision jmidico·tcchnique du Statut de la Société des Nations "• R.G.D.l.l'., n" 45, 1938, p. 205 : •( ... ] la doctrine de Monroe [n'est pas], au contraire de ce que l'art. 21 prétend, un "eneagement international" ni une "entente régionale", mais lm principe politique proclamé unilatéralement par le gouvernement des États-Unis •; J. RAMON DE ÜJ<ûE Y ARREGUI, • Le régio- nalisme dans l'organisation internationale •, op. cit., p. 29; V. MmKovrrcH, Des rapports entre l'article 10 et l'article 21 du Pacte de la Société des Nations, op. cit., pp. 93 et 99; W. A. SCHÜCK!NG etH. WEI!BERG, Die Satzung des Vl!lkerbrmdes, op. cit., p. 677; A. VON FREYTAGH-LORINGHOVRN, " Les ententes régionales "•

op. cit., p. 593; J. FISCHER WILLIAMS, Some Aspects of the Covenanl of the League of Nations, op. cit., p. 60; C. BARC lA TRELI.ES, • La Doctrine de Monroe dans son développement historique, particulièrement en ce qui concerne les relations interaméricaines •, op. cit., p. 547; P. MARSHAI.I. BROWN, • Mexico and the Monroe Doctrine •, A]IL, n• 26, 1932, pp. 117-121, spéc. p. 119; J.H. SPENCER, «The Monroe Doctrine and the League Covenant .. , op. cit., pp. 400 et 411; G. ScELLE, • l:élaboration du Pacte "• op. ât., p. 129.

(42} Voy., c.a., les obs. de l'Argentine dans les« Procès-verbaux de la 2• session du Comité d'arbitrage ct de sécurité et de la 5' session de la Commission préparatoire de la Conférence du Dé.~armemcnt • {28 février

81S Laurence BOISSON DE CHAZOURNES Ct VassiJis PERGANTIS

comme w1e entente régionale, mais soutinrent qu'il s'agissait d'une déclara- tion politique unilatérale des États-Unis. Cela semblait être aussi le point de vue du monde politique aux États-Unis (43).

Certains auteurs ont considéré que le noyau dur de la Doctrine, c'est-à- dire la garantie offerte aux États latina-américains par les États-Unis à l'en- contre d'agressions et d'interventions d'États non américains, afin de pré- server leur intégrité territoriale ct leur indépendance politique, pouvait être qualifié d'entente implicite. La disposition n'aurait sinon aucun sens (44}.

D'autres sont allés un peu plus loin; ils soutenaient que les principes pro- clamés dans le message du président américain Monroe étaient devenus principes communs à tout le continent américain (45). Il est à noter que approche était également partagée par le gouvernement britannique (46).

C. Effet juridique de la qualification de la Doctrine Monroe comme entente régionale

Si la Doctrine constituait plutôt une politique unilatérale, la question se de savoir si sa qualification comme entente régionale au sens de l'article transformait en un principe juridique et produisait cl"es effets juridiques la sphère du droit international ( 4 7). Plus précisément, on peut se ui;;Jlunuu'c:~.

si les États qui adhéraient à la S.d.N. se voyaient obligés d'accepter interprétation et s'ils étaient liés par la Doctrine. Selon l'opinion du Professeur Fauchille, « la doctrine de Monroe, par sa mention dans l'article 21 du Pacte, devient une règle du droit international...

même pour les États américains, elle n'est pas seulement une faculté, aussi une obligation» (48). Cela voulait dire que la qualification d'

1928), Documents de la Commission préparatoire de la Conférence du Désarmement, Série VI, Société Nations, Doc. C.J65.M .. 50.1928.!X., 4 avril1928, p. 90: • Mais[ ... ] il est tout à fait inexact de · comme le fait l'article 21, même par voie d'exemple, le nom d'entente régionale à une déclaration de unilatérale[ ... ] •.

(43) Voy. [).B. MILLER, The Drafting of the Covenant, op. cit., p. 384, et la résen·e proposée sénateur Lodge, infra, note 17.

(44) Voy.lts obs. de M. Fernandes au sein de la Première Commission de l'Assemblée de la suggérait que «[l]e Pacte, par ses termes actuels, reconnaît la doctrine de Monroe pour autant valeurd•une • entente •· Cela revient à dire qn'clle est compatible avec le Pacte dans la mesure où des États intéressés y agréent •, • Procès-verbaux de la Première Commission •, 3• séance, 19 seotem,bre Actes de la 2' Assemblée, Société des Nations, 1921, C.l, p. 24; voy. aussi G. SCELLE, Une crise de des Nations. La réforme du Co11seil et l'e11trée de l'Allemagne à Genève (mars-septembre 1926), p. 170;].-B. WHITJ'ON, • La Doctrine Monroe •, op. cit., p. 288.

(45) Un des plus persistants instigateurs de cette logique était le juge A. ALVAREZ, La réforme de la Société des Nations sur des bases continentales et régionales, Rapport présenté à la V' session juridique intemationale, juin 1926, p. 42.; voy. aussi, J. ^{RAMON DE Ü}R(JE Y ARREGU!, «Le rcgtun•n>n•<c l'organisation internationale •, op. cil., p. 2.8, ainsi que les avis juridiques de MM. Dupuis et dans la publication de )a délégation du Cb.ili ~ la S.d.N., De la non-révision des traités de paix.

la délégation du Chili à propos de la demande de la Bolivie contre le Chili en révision du traité 1904, Genève, Albert Kundig, p. 84 (consult. de M. Charles Dupuis) et pp. 109-110 (consult. de Weiss).

(46) Voy. le Co1nmcntairc officiel du Pacte par le Royaume-Uni, The Covenant of the lions with a Comnwntary Thereon, in British Parliamentary Pa pers, Mise. No. 3 (1919), Cmd. 1 réproduit in F. PoLLOCK, The Le.ague of Nations, op. cit., p. 236 : • At first a prindple of policy, it has becomc an international understanding •.

(47) Pour une distinction entre principe juridique et norme de droit international, voy. J.H.

• The Monroe Doctrine and the League Covenant •, op. cit., pp. 404-406.

(48) P. FAUCHILLE, Traité de droit intemational public, op. ât., pp. 603 ct 647-648; A.

noll-rétJision des traités de paix. Exposé de la délégatio11 dtt Chili à propos de la demande de la BRUYLANT

ARTICLE 21 819

régionale avait changé la nature de la Doctrine et les f:tats américains étaient dorénavant obligés d'accepter indirectement ses effets juridiques au moment de leur adhésion à la S.d.N.

Ce point de vue ne peut pas être partagé. Premièrement, l'article 21 ne définit pas le contenu de la Doctrine. Il n'est donc pas possible de parler de sa transformation quand on ne sait pas exactement de quoi on parle (49).

Deuxièmement, une telle stipulation a un impact sur les droits ct les obliga- tions des États-Unis, ce qui signifie qu'un changement de son caractère en une obligation juridique-diminuant sans doute la marge de discrétion de cet État sur son invocation et son application - serait conditionné par l'accord des États-Unis, ce qui ne s'est apparemment pas réalisé (50). On considé- rera par conséquent que l'acceptation par la S.d.N. et ses États membres de l'inclusion de cette clause ne constitue pas une reconnaissance de la portée juridique et obligatoire de la Doctrine, mais une reconnaissance factuelle de l'existence d'une politique nationale unilatérale (51).

§ 2. - L'effet juridique de l'article 21 et ses relations avec les autres dispositions du Pacte

Après avoir mis l'accent sur les lacunes de type définitionnel de l'article 21, sc pose la question de savoir quels sont les effets juridiques de la clause de compatibilité (52). On commencera par la question du champ d'applica- tion rationae temporis de la clause, avant d'aborder la question de savoir si l'article 21 constitue une clause de validation automatique de toute entente régionale. On verra ensuite si cet article limite le droit d'intervention de la S.d.N. aux affaires interaméricaincs, ct son interaction avec les autres dispositions du Pacte de la Société.

le Chili et1 révision du traité de paix de 1904, op, cit., p. 109; A . .f.llARRATI', • The Real Monroe Doctrine •, Transactions of the Grotius Society, no 14,1928, pp. 1-27, spec. p. 3. Voy. aussi les propos du Costa-Rica qui, répondant à l'invitation du Conseil de la S.d.N. à participer à ses travaux, soulignait que • l'article 21 du Pacte a conféré 1111e portée juridique intunationale à la Doctrine de Monroe, qui est delle/lue, depuis : cette époque, pour tous les peuples signataires du Traité de Versailles, une loi constitutive du droit public : américain • (nous soulignons). Le Gouvernement soulignait ensuite que selon lui (état tiers par rapport au Pacte) la doctrine constituait une déclaration unilatérale;J.O., 1928, pp. 1606·07, Doc. C.39l.M.126.1928,

·. 18 juillet 1928.

(49) W.A. 5CH0CKING et H. WEHBERG, Die Satzung des Vi:ilkerbundes, op, ât., p. 679; P. MARSHALL

•1bc .Monroe Doctrine and the League of Nations •, op. cit., p. 208; V. MIRKOVITCH, Des rapports

· 10 et l'article 21 du Pacte de la Sociét<i des Nations, op. ât., p. 98; J.-B. WHITTON, • La Doctrine

•, op. cit., p. 289; J.H. SPENCER, • The Monroe Doctrine and the League Covenant •, op. cit., p. 406; . TowER, "The Origin, Meaning and International Force of the Monroe Doctrine», A] IL, n° 14, 1920,

1-25, spéc. p. 24.

(50) On sc réfère aux effets des traités sur les f:tats tiers.

: · · (51) J.H. SPENCER," The Monroe Doctrine and the League Covcnant "• op. cit., p. 403.

(52) J. RAMON DE OndE Y ARREGlli, « Le régionalisme dans l'organisation internationale "• op. cit., 27. L'auteur considère que l'art. 21 n'a aucun effet juridique puisqu'il sert seulement comme élément de l'existence des accords régionaux, sans les reconnaîtœ ou les valider comme tels. On reviendra la question de

l a

820 Laurence BoiSSON DF. CIIAZOURNf:S et Vassilis PERGANT!S

A. Questions rationae temporis

Concernant le champ d'application temporel de cet article, les travaux pré- paratoires et les vues doctrinales s'accordent sur le fait que la clause de compatibilité ne fait pas de distinction entre les ententes déjà existantes au moment de la création de la S.d.N. et celles qui pourraient être nées sous ses auspices et pendant son existence (53). L'article 21 ne précise pas non plus la manière dont la S.d.N. devait traiter les ententes régionales qui évoluent dans le temps d'une position de compatibilité à une position d'incompatibilité avec le Pacte (54).

B. L'article 21 comme clause de validation de toute entente régionale Une question concernant l'article 21 est de savoir quel est l'effet juridique de la clause de compatibilité. On est confronté ici au problème-clef que pose cette disposition. Si l'on considère que l'article 21 constitue une sorte de··

bénédiction juridique automatique de toute entente régionale, le Pacte en ressort considérablement affaibli (55).

Concernant la question de savoir si le Pacte valide automatiquement toute entente régionale, quelques auteurs ont parlé d'un effet d'autorisation . accords régionaux par le Pacte sans vraiment se pencher sur les -..v.u"~·'-1'-'·""'·"~

de cette formule (56). D'autres auteurs ont adhéré indirectement à l'idée validation automatique de tout accord régional par le Pacte (57), et quelq uns ont gardé une position ambiguë (58).

Plusieurs juristes ainsi que le commentaire officiel du Pacte réalisé par Grande-Bretagne ont admis que la clause valide les ententes régionales ment pour autant qu'elles respectent l'article 20, c'est-à-dire pour auta . qu'elles soient compatibles avec le Pacte (59). Cette dernière · ·

(53) G. ScF.I.LE, Une crise de la Société des Nations. La réforme du Conseil et l'emrée de Genève (mm·s-septemhre 1926), op. cit., p. 27.

(.54) ,viais voy. J, WJLFORD GARNER, "The Rccmdescence of the Monroe Doctrine •, op. cit., p.

selon lequel l'analyse du Conseil de la S.d.N. sur l'art. 21 eu 1928 {voy. infra), signifie que "the, .... ~_.·,"'·'"

the Covenant wmùd not caver subsequent extensions of the doctrine through interpretations or cmll>mJcwun>

hy the government of tbc United States, which might rendcr it inconsistent with the Covcnant •.

(55) Une telle interprétation laisse de côté le problème de l'identité de l'autorité apte à déterminer ententes peuvent être qualifiées comme régionales (voy. infra).

(56) .f. RAMoN n~ OnéE y ARREGUI, «Le régionalisme dans l'organisation internationale •, op.

pp. 21-22 et 64; §1 de la Résol. de l'Union juridique intemationnle, reproduite in Séances et l'Union juridique intemationale, S• scss., juin 1925, Paris, La Documentation internationale,

(57) Voy. les obs. de C. VtJLCAN, "Le Pacte balkanique •, R.G.D.I.P., n°41, 1937, pp.

p. 439, qui soutienr que la compatibilité du l'acte balkanique avec le Pacte de la S.d.N. "est recc-mmllel:

l'article 21 du Covenant " d'une manière atttomatique, semble-t-il.

{S8) A. VON I:'REYI'AGH·LORINGHOVEN, • Les ententes régionales •, op. cil., p. 636;]. CAM ententes internationales et la Société des Nations •, op. cit., p. 252 : •[L]cs ententes interoationa général, quel que soit le nom qu'elles portent, si elles n'ont pas un objet contraire au maintien de la sont compatibles avec les dispositions du Pacte •··

(59) The Covenant of the League o{Natio11s tuith a Commmtary Thcreon, op. cit., p. 236 : • makes it clear th<tt the Covenant is not intendcd to abrogate or weaken any othcr agreements, they are consistent with its ow11 terms ... • {nous soulignons); G. SCELLE, Une crise de la Société des I.a réforme du Co11seil ^el l'e11trée de l'Allemagne à Genève (mars-septembre 1926), op. cit., pp. 1 J.-B. \VmrroN, " La Doctrine Monroe», op. cit., p. 289; R.A. AKlNDELE, « From the CO\•enant Charter: Constitutional Relations hetwcen Univcrsal and Regional Organizations in the Promotion of and Security •, op. cit., p. 99.

'BRUYLANT