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La déclaration d'utilité publique à Genève
BELLANGER, François
BELLANGER, François. La déclaration d'utilité publique à Genève. In: Tanquerel, Thierry et Bellanger, François. La maîtrise publique du sol : expropriation formelle et matérielle, préemption, contrôle du prix. Genève : Schulthess, 2009. p. 61-89
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http://archive-ouverte.unige.ch/unige:28033
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La déclaration d'utilité publique à Genève
FRANÇOIS BELLANGER
Professeur à l'Université de Genève~ avocat~'
L Introduction
La notion d'" utilité publique» a de multiples visages et couvre de nom- breux domaines comme la radio et télévision 1, la construction d'équi- pements publics', l'aide sociale', l'aide à l'acquisition de logements' ou encore la saisie d'avoirs'. Il n'y a aucune définition générale. Elle est rarement définie dans la loi, le législateur préférant simplement utiliser l'expression "utilité publique» pour qualifier une activité ou une poli- tique publique sans préciser son contenu, comme s'il était évident. Dans cette perspective, il est intéressant de cerner les contours de l'utilité pu- blique pour essayer de donner une définition et d'exposer les principaux domaines d'application.
Dans ce but, après avoir défini la version "classique» de l'utilité pu- blique, notamment en matière d'expropriation et d'aménagement (II.), nous présenterons le régime de l'utilité publique dans le domaine du logement (III.). Dans une troisième partie, nous mentionnerons briève- ment les autres causes d'utilité publique (IV.), avant de conclure (V.).
>} Nous remercions Monsieur RENÉ ÜPROIU, assistant à la Faculté de droit, qui a
procédé à la mise au point de l'appareil critique de cet article.
Voir, par exemple, ATAF du 6 juillet 2009 (B·3812·2008), c. 7.3.
2 Voir, par exemple, ATF du 271évrier 2008 (1C.196/2007), c. 5.3.
Voir, par exemple, ATF 129/2003 V 226,233-234, X., c. 5.1.
4 Voir, par exemple, ATF 126/2000 III 421, 426, X., c. 3 bb).
Voir, par exemple, ATF 134/2008 III 122, 129-130, Moscow Center for Auto- mated Air Traffic Control, c. 5.2.3.
II. La notion
<<classique
»de l'utilité publique
A. La constatation de l'utilité publique
Selon l'article 26 Cst. 6, la propriété est garantie et une pleine indemnité est due en cas d'expropriation ou de restriction de la propriété qui équi- vaut à une expropriation. Comme tout droit fondamental, la propriété ne peut être restreinte qu'aux conditions de l'article 36 Cst.; la restric- tion doit donc reposer sur une base légale, en particulier sur une loi au sens formel si la restriction est grave, être justifiée par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité. En matière d'expropria- tion formelle, l'article 1, alinéa 1, de la loi fédérale sur l'expropriation du 20 juin 1930 (LEx)' précise que cet intérêt public consiste en des tra- vaux qui sont dans l'intérêt de la Confédération ou d'une partie consi- dérable du pays, ainsi que pour d'autres buts d'intérêt public reconnus par une loi fédérale.
La situation est similaire en droit genevois. L'article 6 de la Constitution de la République et canton de Genève du 24 mai 1847 (Cst./GE) 8 af- firme l'inviolabilité de la propriété (al. 1) tout en précisant que la loi peut exiger, dans l'intérêt de l'Etat ou d'une commune, l'aliénation d'une pro- priété immobilière, moyennant une juste et préalable indemnité (al. 2).
Dans cette hypothèse, selon cette norme constitutionnelle, l'utilité pu- blique ou communale est déclarée par le pouvoir législatif et l'indemnité fixée par les tribunaux.
L'article 1 de la loi genevoise sur l'expropriation pour cause d'utilité pu- blique du 10 juin 1933 (LEx/GE)' concrétise la règle constitutionnelle en affirmant que le droit d'expropriation pour cause d'utilité publique peut être exercé pour des travaux ou des opérations d'aménagement qui sont dans l'intérêt du canton ou d'une commune et dans la mesure nécessaire pour atteindre le but poursuivi. Il reprend ainsi les exigences découlant de l'article 36 Cst. La LEx/GE est la base légale formelle de l'expropria- tion. L'intérêt public requis est la réalisation des travaux ou opérations visées à l'article 1 LEx/GE et le principe de la proportionnalité doit être
6 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (RS 101).
RS 711.
RS/GEA2 00.
' RS/GE L 7 05.
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respecté. Ce dernier signifie que l'expropriation peut s'étendre à tout ce qu'exige, tant du point de vue juridique que technique, l'exécution adé- quate des travaux ou des opérations justifiant la mesure. Par ailleurs, la règle de la nécessité impose à la collectivité de justifier son choix en démontrant que, claus le périmètre envisageable pour les travaux ou les opérations justifiant l'expropriation, les terrains choisis se prêtent effec- tivement de manière adéquate à l'affectation prévue"'.
Dans le canton de Genève, l'utilité publique existe selon les articles 1, alinéa 1 et 3 LEx/GE si, d'une part, l'objectif est la réalisation d'un tra- vail, d'un ouvrage déterminé, d'une opération d'aménagement ou d'une mesure d'intérêt public et, d'autre part, cet objectif est dans l'intérêt du canton ou d'une commune.
Il ressort de ces éléments que la clef de l'expropriation est l'existence d'un intérêt public particulier justifiant tant la mesure elle-même que son étendue. Il doit s'agir d'un intérêt public particulièrement impor- tant. Cet intérêt est le fondement de l'utilité publique. Cette dernière n'est qu'un intérêt public qualifié en raison de sa reconnaissance comme tel, soit par le Conseil fédéral au plan fédéral, sous réserve d'une dispo- sition particulière de la législation fédérale (art. 3, al. 1 LEx), soit par le législateur dans le canton de Genève.
Selon l'article 3 LEx/GE, le législateur genevois adoptera ainsi une loi décrétant soit de manière générale l'utilité publique et appliquant aux travaux, ouvrages ou mesures envisagées les dispositions légales sur l'expropriation (let. b), soit de manière ponctuelle l'utilité publique et désignant les immeubles ou les droits dont la cession est nécessaire, sous réserve d'une spécification plus complète par le Conseil d'Etat dans l'ar- rêté décrétant l'expropriation (let. a).
La législation genevoise comporte plusieurs lois déclarant, de manière générale, l'utilité publique d'une opération d'aménagement ou d'un équipement, par opposition à la constatation de l'utilité publique d'un projet figurant dans une loi particulière, adoptée de façon ponctuelle par le Grand Conseil, pour un ouvrage déterminé; parmi les lois d'uti- lité publique de portée générale à disposition des collectivités publiques.
L'article 9, alinéa 1 de la loi sur les routes du 28 avril1967 (LRoutes) 11
10 ATF 114/1988 la 114, 120 et 124, B. et consorts.
n RS/GE L 1 10.
prévoit ainsi que l'aliénation de toutes les emprises nécessaires à la réa- lisation ou l'élargissement des voies publiques est déclarée d'utilité pu- blique. En conséquence, selon cette norme, toute acquisition d'emprises ou réservation de terrain, ainsi que toute fixation d'indemnité qui n'a pas lieu de gré à gré, sont soumises aux dispositions relatives à l'ex:
propriatiou pour cause d'utilité publique. Cette norme déclare de ma- nière générale d'utilité publique tous les travaux concernant les voies publiques, ce qui évite à l'autorité concernée de saisir le Grand Conseil d'un projet de loi particulier si une expropriation parait nécessaire.
Cette approche a le double effet de reconnaître l'importance particu- lière de la réalisation ou de l'agrandissement des voies publiques et de vivement inciter les propriétaires concernés à trouver un accord amiable avec la collectivité publique vu le risque de subir une expropriation. Ce d'autant plus que l'article 9, alinéa 2 LRoutes fixe un régime de calcul des indemnités défavorable aux propriétaires en cas d'élargissement des routes existantes en limitant l'indemnité d'expropriation au m2 des em- prises nécessaires à au plus 50% de la valeur vénale, au m2, du terrain dont elles sont détachées.
Sont également déclarés par avance d'utilité publique, la réalisation des équipements et de l'infrastructure prévus aux plans et aux règlements directeurs ou aux plans localisés de quartiers, de même que celle de tous les immeubles compris dans les zones de développement industriel, au fur et à mesure de leur mise en valeur 12, l'exécution de travaux de correc- tion et d'ouvrages de protection des cours d'eau 13, l'établissement des ré- seaux d'égouts et des installations prévues au plan cantonal et régional14 ou encore l'acquisition d'immeubles pour permettre la construction de logements sociaux 15•
Les déclarations ponctuelles d'utilité publique portent, quant à elles, sur des projets particuliers et font l'objet d'une loi spécifique. Elles im-
12 Art. 8 de la loi générale sur les zones de développement industriel du 13 décembre 1984 (LGZDI- RS/GE L 1 45).
13 Art. 19, al. 3 de la loi sur les eaux du 5 juillet 1961 (LEaux/GE- RS/GE L 2 05).
14 Art. 62 LEau x/GE.
ts Art. 7 et 8 de la loi générale sur le logement et la protection des locataires du 4 dé- cembre 1977 (LGL- RS/GE 14 05).
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pliquent donc un examen approfondi des circonstances particulières du cas par le législateur 16•
L'utilité publique apparaît ainsi comme le moyen d'identifier un intérêt public suffisamment important pour justifier une forte atteinte à un droit constitutionnel. Cette approche peut être transposée aux autres formes d'utilité publique. A chaque fois, la reconnaissance de l'utilité publique est l'admission de l'existence indiscutable d'un intérêt public et, simul- tanément, l'identification de cet intérêt comme ayant une grande im- portance pour l'accomplissement d'une tâche ou d'une politique. Nous allons le mettre en évidence au travers de l'exposé des différentes formes d'utilité publique dans le canton de Genève.
B. L'utilité publique en matière d'aménagement 1. L'utilité publique dans les zones de construction
En droit genevois, l'affectation des zones à bâtir est déterminée par l'article 19 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT) 17, qui identifie neuf secteurs. Les zones 1 à 3 sont destinées aux grandes maisons affectées à l'habita- tion, au commerce et aux autres activités du secteur tertiaire. La dis- tinction entre ces trois zones est liée à leur localisation géographique qui entraîne des contraintes différentes en matière de construction. La zone 4 est partagée en deux parties, un secteur urbain, la zone 4A, et un secteur rural ou villageois la zone 4B. Cette zone est affectée prin- cipalement à des petits bâtiments d'habitation, comportant normale- ment plusieurs logements. Des villas individuelles ne sont pas admises.
La zone 5 est destinée exclusivement aux villas. Les zones industrielles et artisanales sont vouées aux "constructions industrielles, artisanales et ferroviaires , . La zone ferroviaire est destinée principalement à la réalisation de constructions ferroviaires et, notamment l'installation de voies de chemin de fer. La zone aéroportuaire est limitée à l'aéroport et ses environs. Elle est traitée comme une zone industrielle avec une af- fectation particulière. Enfin, des zones mixtes peuvent être créées pour
16 Voir, par exemple, la loi 10324 déclarant d'utilité publique l'ouvrage d'évacua- tion des eaux usées dit «Galerie de Choully »: www.ge.ch/grandconseil!datal loisvotee/LJ 0324.pdf
17 RS/GE L 1 30.
tenir compte de besoins spécifiques'" d'équipements publics ou d'acti- vités ayant un caractère commercial et exploités sur des surfaces à ca- ractère industriel. Toutes ces zones peuvent être ordinaires ou de déve- loppement. La différence entre les premières et les secondes est que ces dernières sont soumises à un régime légal particulier qui donne à l'Etat un très grand pouvoir de contrôle sur l'utilisation du sol, tant au niveau de son affectation que de son prix, à l'intérieur de celles-ci 19•
Les biens-fonds compris dans les zones 1 à 5, ainsi que dans les zones industrielles et artisanales, peuvent être inclus dans une zone de déve- loppement affectée à de l'équipement public soit à des constructions, autres que du logement, nécessaires à la satisfaction des besoins exis- tants ou futurs d'équipement de l'Etat, des communes, d'établissements ou de fondations de droit public (art. 30A, al. 1 LaLAT). Dans une telle zone, l'article 30A, alinéa 4 LaLAT autorise le Grand Conseil à déclarer d'utilité publique dans la loi de déclassement l'acquisition de tout ou partie des biens-fonds compris dans le périmètre concerné.
Le Grand Conseil a également la faculté de déclarer d'utilité publique la réalisation des infrastructures dans une nouvelle zone sur la base de l'article 3 LEx/GE20• Il n'est dans ce cas ni limité par le type de zone en cause, ni pas l'objet ou l'étendue de l'expropriation, dans le respect des règles générales gouvernant celle-ci. Dans ce cas, la déclaration d'utilité publique a également un effet procédural. L'article 148 de la loi sur les constructions et installations diverses du 14 avril 1988 (LCI)21 prévoit que le recours dirigé contre une autorisation définitive concernant un ouvrage déclaré d'utilité publique par le Grand Conseil n'a pas d'effet suspensif, à moins qu'il ne soit restitué sur requête du recourant. En conséquence, non seulement l'utilité publique rend possible l'acquisition des terrains à une construction d'intérêt publique, comme une école, mais elle permet en principe l'accélération de la construction avec le retrait de l'effet suspensif.
'" ATF 129/2003 II 321, 326, Michael B.
19 Voir la loi générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 (LGZD- RS/
GEL 1 35) et la LGZDI.
20 ATA/GE du 6 avril 2004 (ATA/286/2004), confirmé par l'ATF du 31 mai 2005 (1A.124/2004 et 1P.302/2004).
21 RS/GE L 5 05.
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De même, dans les zones de développement industriel, l'article 8 LGZDI, déclare d'utilité publique au sens de la LEx/GE l'acquisition de tous les immeubles ou droits nécessaires à la réalisation des équipements et de l'infrastructure prévus aux plans et aux règlements directeurs ou aux plans localisés de quartier ainsi que de tous les immeubles compris dans la zone de développement industriel, au fur et à mesure de sa mise en valeur. Selon l'article 9 LGZDI, ce droit ne pent être exercé à l'encontre d'entreprises industrielles que dans deux conditions cumulatives. Il faut, d'une part, que la mesure soit nécessaire à l'aménagement ou à l'uti- lisation rationnelle de la zone (let. a) et, d'autre part, que l'entreprise industrielle n'ait pas réalisé, dans un délai de cinq ans à compter de la date où elle a acquis le terrain, un projet de construction approuvé par le département ou qu'elle laisse des bâtiments inutilisés durant cinq ans au moins (let. b)22•
2. Les plans localisés
Les plans localisés de quartier ont pour objet d'assurer, tant dans les zones de développement23 que dans les zones ordinaires", un dévelop- pement harmonieux des voies de communication et des quartiers 25• Ils déterminent l'affectation du sol à l'échelle d'un quartier, de quelques parcelles, voire d'un seul immeuble. Ces plans prévoient notamment le tracé des voies de communication, le périmètre d'implantation, le ga- barit et la destination des bâtiments à construire, les espaces libres, les places de parc et les garages26• Ainsi que, souvent, l'indice d'utilisation du sol à l'intérieur de leur périmètre.
Ces plans prévoient les éléments de base du programme d'équipement à l'intérieur de leur périmètre, soit le tracé des voies de communica- tion projetées et les modifications à apporter aux voies existantes, ainsi
22 Voir un cas d'application à l'A TF du 2 juin 2008 (1C.250/2007), A. et B., c. 3.2.
2.1 Art. 3 LGZD.
24 Art. 3 de la loi sur l'extension des voies de communication et l'aménagement des quartiers ou localités du 9 mars 1929 (LExt- RS/GE L 1 40).
2s FRANÇOIS BELLANGER 1 SuzANNE LEBET, «Le régime de la LALAT et ses implica- tions,, RDAF 1988 p. 305, p. 322 ss; THIERRY TANQUEREL, La participation de la population à l'aménagement du territoire, Thèse, Lausanne, 1988, p. 251.
26 Art. 3, al. 1 LExt et LGZD.
que les alignements le long ou en retrait de ces voies, de même que, notamment les conduites d'eau et d'énergie ainsi que les systèmes d'as- sainissement des eaux usées et pluviales nouveaux ou existants27• Pour garantir leur réalisation, l'aliénation des droits et immeubles nécessaires à la réalisation de ces éléments est déclarée de manière générale d'utilité publique au sens de l'article 3, lettre b LEx/GE28• De plus, pour tenit compte des situations particulières dans lesquelles des propriétaires du périmètre seraient empêcher de réaliser des constructions en raison de l'impossibilité de réaliser les équipements requis sur des fonds de tiers, il est prévu que ces propriétaires peuvent demander au Conseil d'Etat de décréter l'expropriation à leur profit, selon les modalités prévues par les articles 30 et suivants LEx/GE 29•
En outre, dans la mesure où l'aliénation des terrains ne suffirait pas, l'article 9 LExt prévoit que la réalisation des voies de communication et des équipements publics prévue par un plan localisé de quartier en zone ordinaire peut être déclarée d'utilité publique par le Grand Conseil, conformément à l'article 3, lettre a, LEx/GE. Dans ce cas, cette déclara- tion emporte également l'application de l'article 148 LCI.
3. Les servitudes
a. Le principe de l'expropriation
Une servitude de droit privé restreignant les possibilités de construire n'a pas de portée par rapport aux normes de droit public régissant l'adop- tion de plans localisés de quartier ou la délivrance des autorisations de construire. Les plans sont adoptés ou les autorisations délivrées exclusi- vement sur la base des normes de droit public, sans tenir compte d'éven- tuelles servitudes de droit privé, qui ne lient que les propriétaires des fonds concernés. Sous l'angle du seul droit public, une servitude n'em- pêche pas le propriétaire de commencer les travaux visés par une auto- risation de construire en force30• En revanche, dans l'optique du droit privé, dans l'hypothèse où la construction d'un ou plusieurs bâtiments
27 Art. 3, al. 2 LExt et LGZD.
2s Art. 3, al. 6 LExt et LGZD.
29 Art. 3, al. 6, seconde phrase LExt et LGZD.
Jo ATA/GE du 29 avril 2008 (ATA/200/2008), c. 8; ATA/GE du 19 juin 2007 (ATA/320/2007), c. 6.
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débuterait, le propriétaire d'une servitude restreignant les possibilités de construire sur un fonds voisin entravée par la réalisation de ce ou ces bâtiments sur ledit fonds pourrait s'y opposer par une action civile en cessation de trouble à l'encontre du propriétaire du fonds servant. Une telle action est prévue par l'article 737 CC31 qui permet également l'oc- troi de mesures provisionnelles en faveur du propriétaire du fonds do- minant provoquant le blocage des travaux. Il y a doue une dissociation complète entre le régime de droit public concernant les plans localisés de quartier et les autorisations de construire, d'une part, et celui des servitudes de droit privé restreignant les possibilités de construire sur une parcelle, d'autre part.
Du point de vue du droit public, le seul moyen d'empêcher l'exercice d'une telle servitude est d'obtenir son expropriation en vertu des ar- ticles 6A LGZD ou 7 LExt qui ont la même teneur. Selon ces disposi- tions, afin d'éviter les effets de servitudes de restriction à bâtir, le Grand Conseil peut déclarer d'utilité publique la réalisation d'un plan localisé de quartier pour autant qu'au moins 60% des surfaces de plancher, réa- lisables selon ce plan, soient destinés à l'édification de logements d'uti- lité publique au sens des articles 15 et suivants LGL.
La déclaration d'utilité publique, votée sous la forme de loi par le Grand Conseil32, s'applique uniquement à la levée des servitudes de restric- tion à bâtir. Elle ne peut pas avoir d'autre objet. L'article 6A LGZD est donc un moyen efficace d'obtenir la levée de servitudes de restriction à bâtir en dépit du fait que la procédure permettant d'obtenir l'applica- tion de cette disposition est relativement lourde. L'élément déterminant pour son application est l'identification des servitudes visées par cette norme. Il convient donc d'interpréter les termes «servitudes de restric- tion à bâtir»,
.H Code civil suisse du 10 décembre 1907 (RS 210).
32 Dans un tel cas, la procédure à suivre est déterminée par la LEx/GE. Il appartient au Conseil d'Etat de saisir le Grand Conseil d'un projet de loi déclarant d'utilité publique l'expropriation des servitudes au motif de la réalisation de travaux de construction d'intérêt public au sens des art. 1 et 3, al. 1, let. b LEx/GE. Le Grand Conseil examine ensuite le projet conformément à la procédure législative ordi- naire. L'exproprié peut s'opposer à l'expropriation, requérir une indemnité pour le préjudice qu'elle lui cause, voire exiger une expropriation totale.
b. La portée du droit d'exproprier
Selon le Tribunal fédéral, la loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre. Cette interprétation littérale permet de déterminer si le texte lé- gal est absolument clair ou si plusieurs interprétations sont possibles.
Dans la première hypothèse, si l'analyse littérale et grammaticale du texte aboutit à un résultat univoque, ce sens prévaut. Il est possible de s'en écarter uniquement pour des motifs pertinents, notamment si les autres méthodes d'interprétation démontrent que ce sens ne correspond pas au but véritable de la norme. Un tel motif peut découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la systé- matique de la loi 33• A l'inverse, si le texte de la norme légale n'est pas absolument clair, en particulier si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il faut rechercher la véritable portée de la règle en la dégageant de sa relation avec d'autres dispositions par l'interprétation systématique du but poursuivi, singulièrement de l'intérêt protégé, par l'interprétation téléologique, ainsi que de la volonté de son auteur telle qu'elle ressort notamment des travaux préparatoires au moyen de l'in- terprétation historique34• Nous allons appliquer ces principes pour ana- lyser les mots "servitudes de restriction à bâtir"·
L'interprétation littérale impose d'examiner un texte légal au regard des données lexicales et grammaticales usuelles 35•
La servitude est une charge qui grève un immeuble (fonds servant) au profit d'un autre immeuble (fonds dominant) appartenant à un proprié- taire différent". Cette définition générale de la langue française cor- respondant au sens juridique du terme en droit suisse. Une "restric- tion, est une condition ou modification qui réduit à des limites plus étroites37• Le fait de "bâtir, est celui d'élever une construction sur le sol. En conséquence, s'il y a une «restriction à bâtir>>, c'est une limi- tation des possibilités d'élever une construction sur le sol. Lorsqu'elle prend la forme d'une "servitude,, cette limitation est une charge gre-
33 ATF 129/2003 V 283, 284-285, Winterthur Assurances, Société Suisse d'Assu- rances SA.
;4 ATF 129/2003 V 258/263-264, H.
35 PIERRE MooR, Droit administratif, vol. I, 2i:mc éd., Berne, 1994, p. 142.
36 Le Petit Larousse 2010, Paris, 2009, p. 936.
37 Le Petit Larousse 2010, Paris, 2009, p. 884.
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vant un fond servant en faveur d'un fonds dominant. Le sens littéral des articles 6A LGZD et 7 LExt paraît clair: il vise toutes les servitudes qui limitent la possibilité de réaliser une construction sur un terrain.
Cette conclusion préliminaire peut être confirmée au regard des autres méthodes d'interprétation.
ba. Interprétation historique
L'interprétation historique se fonde sur l'analyse de la genèse de la loi 38• Ce mode d'interprétation comprend un aspect objectif et subjectif.
L'examen subjectif cherche à mettre en évidence les intentions qui ont présidé à l'élaboration de la loi 39• L'examen objectif se réfère, quant à lui, aux conceptions généralement admises à l'époque de l'adoption de la norme"'. Le poids de l'interprétation historique varie selon le temps écoulé depuis l'adoption de la loi41• En l'espèce, les articles 6A LGZD et 7 LExt ayant été adoptés en 1989, les travaux préparatoires de la loi conservent une importance certaine.
L'article 6A LGZD a son origine dans un projet de loi de Monsieur Maurice GIROMINI modifiant la loi sur l'expropriation pour cause d'utilité publique'', déposé en 1988 suite à un débat houleux au Grand Conseil sur la question d'expropriation de servitude de restriction à bâ- tir dans le secteur des Falaises de Champel.
Initialement, Monsieur Maurice GrROMINI proposait d'insérer cette disposition sur l'expropriation dans la LEx/GE. Lors des travaux parle- mentaires, le Grand Conseil a préféré renoncer à l'insérer dans la LEx/
GE pour la placer plutôt respectivement dans la LExt et la LGZD.
Le projet prévoyait de manière générale l'expropriation dans le but de la réalisation de 60% de logements d'utilité publique. Ce taux, relative- ment élevé, répondait aux préoccupations exprimées à l'époque dans le
38 ANDREAS AuER 1 GIORGIO MALINVERN! 1 MICHEL HoTTELIER, Droit constitu- tionnel suisse, vol. 1, 2èrnc éd., 2006, no 1447; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, vol. I, 1984, p. 128; FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, Berne, 1986, p. 139; MooR (n. 35), pp. 143-144.
39 ATF 109/1983 lb 285, 294-295, Département fédéral de l'intérieur.
40 AuERIMALINVERNI/HoTTELIER (n. 38} n" 1447 in fine; Mo oR (n. 35}, p. 143.
41 BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, 4"m" éd., Bâle, 1991, n" 423.
42 PL 6263.
cadre de l'affaire des Falaises où le projet de construction, pour lequel la levée de servitude était demandée, ne comportait que 40% de logements sociaux. Le taux de 60% a été proposé pour garantir que l'expropria- tion n'intervienne que pour la réalisation de construction à caractère social prépondérant 43•
La Commission du Grand Conseil a examiné ce projet lors de sa séance du 4 novembre 2008 et a souligné que "M. Maurice GrROMINI a dé- posé ce projet de loi afin de fixer les règles du jeu». Il propose que
"lorsqu'au moins 60% des surfaces de plancher sont destinées à l'édi- fication de logements répondant à un besoin d'intérêt général», le Conseil d'Etat puisse présenter un projet de loi permettant la levée des servitudes de restriction à bâtir et seulement ces dernières pour que le ou les propriétaires aient la possibilité de réaliser les droits à bâtir de leurs parcelles conformément au plan localisé de quartier régulière- ment adopté 44•
La Commission a souligné que cette procédure de déclaration d'utilité publique ne devrait être utilisée qu'en dernier ressort, la négociation pré- alable devant être favorisée 45• Pour la Commission du Grand Conseil, cette approche ne restreignait pas les droits des propriétaires concer- nés dès lors que la levée des servitudes "n'enlève ni un mètre carré de terrain, ni son logement ou sa maison au propriétaire concerné » 46• En revanche, selon la Commission, elle avait l'avantage de permettre au propriétaire voisin " de réaliser pleinement ses droits de propriétaire en bâtissant conformément au plan localisé de quartier entré en force"·
Afin de clarifier le texte et de bien montrer la relation entre les servi- tudes pouvant être levées d'une part et l'objectif qui est la réalisation des droits à bâtir existant sur une parcelle conformément à un plan localisé de quartier régulièrement adopté, la Commission a suggéré d'ajouter une phrase au texte proposé par Monsieur Maurice GrROMINI, à savoir que "la déclaration d'utilité publique s'applique uniquement à la levée
43 Mémorial des séances du Grand Conseil de la République et canton de Genève (ci- après Mémorial) 1988 pp. 6001-6002.
44 Mémorial 1989 p. 5051.
45 Mémorial 1989 p. 5052.
46 Mémorial1989 p. 5052.
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de servitudes de restriction à bâtir, 47• En revanche, la Commission du Grand Conseil n'a pas jugé nécessaire de définir ces servitudes. Dans l'esprit du législateur, il ressort clairement qu'il s'agissait de toutes les servitudes de droit privé empêchant la réalisation des droits à bâtir pré- vus par un plan localisé de quartier, quelque soit leur nature.
Dans le cadre des débats devant le Parlement, cette interprétation a été confirmée. Les députés ont invoqué tant l'impossibilité de lever des ser- vitudes dites "croisées,, comme elles existent souvent dans les zones de développement ayant la zone villa pour zone de base, que des servitudes non croisées comportant des restrictions de droits à bâtir de quelque na- ture que ce soit. V élément déterminant était que ces servitudes empêchent la réalisation des droits à bâtir prévus par un plan localisé de quartier permettant la réalisation d'au moins 60% de logements sociaux4".
Les conceptions généralement admises à l'époque de l'adoption de l'ar- ticle 6A LGZD confirment le résultat de l'examen objectif. Le législateur voulait se doter d'un instrument juridique lui permettant de lever un obstacle de droit privé pour la construction de logements. Sa préoccu- pation est toujours d'actualité. En conséquence, il a conçu nn système permettant de lever toute servitude restreignant des droits à bâtir pour autant que ces droits découlent d'un plan localisé de quartier et pré- voient la construction d'au moins 60% de logements sociaux.
La notion de "servitudes de restriction à bâtir, a donc un sens histo- rique conforme à son sens littéral.
bb. Interprétation systématique
Vinterprétation systématique prend en considération la norme en cause par rapport aux autres dispositions de la loi (forme horizontale) ou de rang supérieur, exceptionnellement de rang inférieur (forme verticale).
Elle part de l'idée que l'ordre juridique forme un tout cohérent".
La LGZD est une loi conçue pour permettre la construction de lo- gements à des conditions contrôlée par l'Etat. Elle est notamment le
47 Mémorial 1989 p. 5052.
4R Mémorial1989 p. 5058 ss.
49 AUERIMALINVERNI/HoTTELIER (n. 38) n° 1445; GRISEL (n. 38), p. 132; MooR
(n. 35), pp. 144-145.
moyen de la densification de la zone villa et de la zone agricole par des déclassements. La LExt, quant à elle, doit faciliter la réalisation des constructions en zone ordinaire. Les articles 6A LGZD et 7 LExt trouvent leur place en complément de l'instrument juridique du plan localisé de quartier applicable dans ces zones.
Les servitudes de droit privé comportant des restrictions à bâtir exis- tant en zone villas ont souvent pour objet de limiter les possibilités de construire des bâtiments autres que des villas. Elles ont souvent été constituées dans les zones de villas déclassées en zone de développement de manière à faire obstacle à des constructions d'immeubles.
Tant qu'il n'y a pas de plan localisé de quartier, ces servitudes peuvent avoir encore un sens, car le régime de la zone villa cohabite avec celui de la zone de développement. En revanche, une fois qu'un plan localisé de quartier est adopté, le régime de la zone villa disparaît; seul devient applicable celui de la zone de développement 50. Les servitudes perdent alors leur sens dès lors qu'elle protège une situation de fait que l'Etat n'accepte plus dans l'intérêt public du fait de l'adoption du plan localisé de quartier.
Du fait de la dualité des systèmes de droit privé et public, l'adoption d'un plan localisé de quartier n'abroge pas les servitudes sis dans son périmètre. De la même manière, ces servitudes ne devraient pas entraver l'adoption du plan. Partant, soit les servitudes sont abrogées selon les formes propres au droit privé du fait d'une entente entre les proprié- taires concernées, soit le législateur doit disposer d'un moyen pour pro- voquer leur suppression par un moyen de droit public. Les articles 6A LGZD et 7 LExt prévoient dans ce sens la déclaration d'utilité publique de la réalisation d'un plan localisé de quartier comportant 60% de lo- gements sociaux, ce qui permet ensuite l'expropriation des servitudes et l'indemnisation des propriétaires concernés.
Pour que ce système fonctionne de manière cohérente, il faut que les ser- vitudes visées soit toutes celles qui limite la réalisation des constructions prévues par le plan localisé de quartier. A défaut, la mise en œuvre des articles 6A LGZD et 7 LExt ne pourrait permettre la réalisation com- plète des droits à bâtir prévus par un plan localisé de quartier.
so Art. 2, al. 1 l.GZD.
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La déclaration d'utilité publique à Genève
Cette interprétation systématique confirme donc l'interprétation litté- rale large des termes "servitudes de restriction à bâtir», Il s'agit de toute servitude empêchant les constructions prévues par un plan localisé de quartier.
be. Interprétation téléologique
l'interprétation téléologique tend à donner au texte légal le sens qui cor- responde le mieux à l'intérêt public qu'il vise. Le sens de la norme doit s'apprécier notamment au regard des intentions du législateur 51.
l'objectif du législateur, comme cela ressort tant de l'analyse des travaux historiques que de celle de la systématique de la loi, était de favoriser la construction de logements et, en particulier, de logements sociaux. Pour atteindre ce but, il a rédigé les articles 6A LGZD et 7 LExt de manière large de manière à ce que toutes les servitudes limitant la réalisation des constructions prévues par un plan localisé de quartier, les "servitudes de restriction à bâtir», puissent être expropriées.
L'interprétation téléologique confirme également l'interprétation lit- térale.
bd. Synthèse
Toutes les méthodes d'interprétation aboutissent au même résultat: les termes « servitudes de restriction à bâtir>> concernent toute servitude, de quelque nature que ce soit, empêchant les constructions prévues par un plan localisé de quartier.
En conséquence, la mise en œuvre des articles 6A LGZD et 7 LExt peut être envisagée si trois conditions cumulatives sont réunies : un plan localisé en force existe sur une ou plusieurs parcelles, ce plan lo- calisé de quartier prévoit la réalisation d'au moins 60% de logements sociaux au sens de la LGL et les servitudes de droit privé restreignent l'utilisation des droits à bâtir prévus par le plan localisé de quartier en force.
Sl ATF 125/1999 II 192, 196, EidgenOssische Alkoholverwaltung und EidgenOssi- sches Finanzdepartement.
Ces dispositions ont été rarement appliquées. Il n'y a que quelques exemples, dans le quartier de la Roseraie ou, récemment à Onex52• Dans ce dernier cas, le Conseil d'Etat a relevé que la réalisation de lo- gements sociaux était compromise par l'existence de servitudes limi- tant les possibilités de construire sur plusieurs parcelles. Après avoir vainement tenté d'obtenir l'accord de tous les propriétaires concernés pour une radiation de gré à gré des servitudes, le Conseil d'Etat a re- quis du Grand Conseil qui l'a accepté, la déclaration d'utilité publique de la réalisation de ces bâtiments afin de pouvoir, au besoin, décré"- ter l'expropriation des servitudes empêchant la réalisation des bâti- ments prévus 53•
Le faible recours à ces normes s'explique sans doute par le fait que cette forme d'expropriation reste très sensible en raison de l'atteinte qu'elle porte aux droits des propriétaires en zone villa. En 2002, le Grand Conseil a voté un élargissement de ces dispositions": << Lorsque des ser- vitudes de restriction de bâtir grèvent un ou plusieurs biens-fonds situés à l'intérieur du périmètre d'un plan localisé de quartier et en empêchent la mise en œuvre, la réalisation de ce plan est déclarée d'utilité publique, pour autant qu'au moins 50% des surfaces de plancher, réalisables se- lon ledit plan, soient destinées à l'édification de logements d'utilité pu- blique». Suite à un référendum, cette modification a été refusée par le peuple le 18 mai 2003.
En cas de mise en œuvre de l'expropriation, il apparaît que les indem- nités versées sont très faibles, voir nulles. Dans l'affaire de la Roseraie, selon les décisions publiées de la Commission d'estimation, la perte de valeur des servitudes a été jugée nulle ou en toute hypothèse corn-
52 Loi 10233 du 26 juin 2008 déclarant d'utilité publique la réalisation d'un plan localisé de quartier situé sur le territoire de la commune d'Onex et des bâtiments prévus par ce plan.
53 Projet de loi du Conseil d'Etat du 18 mars 2003 déclarant d'utilité publique la réa- lisation d'un plan localisé de quartier situé sur le territoire de la commune d'Onex et des bâtiments prévus par ce plan (PL 10233), pp. 4-5.
54 Loi 8388 du 29 août 2002 modifiant: a) la loi générale sur les zones de dévelop- pement (L 1 35) b) la loi sur l'extension des voies de communication et l'aména- gement des quartiers ou localités (L 1 40) c) la loi sur l'expropriation pour cause d'utilité publique (L 7 05) (déclaration générale d'utilité publique pour la construc- tion de logements sociaux).
76
La déclaration d'utilité publique à Genève
pensée par la valorisation des terrains du fait du régime de la zone de développement 55•
4. Les autres mesures
Les autres mesures impliquant une déclaration d'utilité publique en matière d'aménagement ou de construction sont nombreuses. Nous ne citerons que certaines de celles-ci à titre d'exemple.
Selon l'article 1 de la loi sur le remembrement foncier nrbain dn 11 jnin 1965 (LRFU) 56, le remembrement foncier a pour objet la réalisation de plans d'urbanisme, notamment l'exécution d'ouvrages d'intérêt pu- blic ou d'opérations d'aménagement, l'assainissement de quartiers insa- lubres ou vétustes, l'amélioration de l'aspect des quartiers ou l'utilisa- tion plus rationnelle à des fins d'intérêt général des terrains disponibles.
Un tel remembrement peut intervenir dans les zones 1 à 4A ordinaires ou de développement (art. 2 LFRU). L'approbation par le Grand Conseil du périmètre de remembrement vaut déclaration d'utilité publique pour tout ce qui concerne le projet de remembrement (art. 5 LFRU).
Les chemins pour piétons ou de randonnée pédestre, à créer ou dont l'accès n'est pas garanti au public, qui figurent dans un plan localisé de chemin pédestre ou un autre plan d'affectation spécial, sont déclarés d'utilité publique par l'article 14, alinéa 2 de loi sur l'application de la loi fédérale sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pé- destre du 4 décembre 1998 (LaLCPR)57 et leur établissement, maintien et remplacement peuvent être assurés par voie d'expropriation.
L'aliénation d'emprises et de droits nécessaires à l'exécution des travaux de renaturation approuvés par le Grand Conseil peut être déclarée d'uti- lité publique avec pour conséquence que toute acquisition ou toute fixa- tion d'indemnité qui n'a pas lieu de gré à gré est soumise à la LEx/GE (art. 45 LEaux).
55 Décisions de la Commission cantonale de conciliation et d'estimation en matière d'expropriation du 13 mars 2007 concernant diverses parties (ACOM/13/2007 à ACOM/19/2007) ainsi que du 29 août 2006 (ACOM/70/2006 à ACOM 76/2006).
56 RS/GE L 1 50.
57 RS/GE L 1 60.
l:utilité publique de certaines constructions peut autoriser leur implan- tation à l'intérieur des périmètres protégés des rives du Rhône ou de la Versoix où les constructions sont normalement interdites (art. 4 de la loi sur la protection générale des rives du Rhône du 27 janvier 198958 et 3 de la loi sur la protection générale et l'aménagement des rivesde la Versoix du 5 novembre 200359).
Selon l'article 25 de la loi sur la protection des monuments, de la nature et des sites du 4 juin 1976 (LPMNS) "', le Conseil d'Etat peut proposer l'expropriation d'un immeuble classé, conformément aux dispositions de la LEx/GE.
Enfin, des dérogations aux dimensions légales pour les procédés de ré- clame peuvent être admises pour des motifs d'utilité publique (art. 9, al. 2 du règlement d'application de la loi sur les procédés de réclame du 20 octobre 200061).
5. Le cas particulier des appartements laissés vides
La loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation (mesures de soutien en faveur des locataires et de l'emploi) du 25 janvier 1996 (LDTR) 62 a pour but de préserver l'habitat et les conditions de vie existants ainsi que le caractère actuel de l'habitat dans les bâtiments situé dans l'une des zones ordinaires de construction ou construits au bénéfice des normes de l'une des quatre premières zones de construction en vertu des dispositions applicables aux zones de déve- loppement qui comportent des locaux qui, par leur aménagement et leur distribution, sont affectés à l'habitation (art. 1, al. 1 et 2, al. 1 LDTR).
l:un des objectifs de cette loi est d'assurer la protection des locataires et des propriétaires d'appartements, notamment en permettant l'expro- priation temporaire de l'usage des appartements laissés vides sans motif légitime.
ss LPRRhône- RS/GE L 4 13.
s9 LPRVers - RS/GE L 4 19.
60 RS/GE L 4 05.
61 RPR- RS/GE F 3 20.01.
62 RS/GE L 5 20.
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La déclaration d'utilité publique à Genève
Les règles concernant cette forme particulière d'expropriation figurent aux articles 26 à 38 LDTR. Validées en 1993 par le Tribunal fédéral63,
elles sont pour l'instant restées lettre morte, mais pourraient être mises en œuvre à tout moment par le Département des constructions et des technologies de l'information (DCTI).
L'expropriation de l'usage temporaire des appartements locatifs est pos- sible si trois conditions cumulatives sont remplies (art. 26 à 28 et 32, al. 1 LDTR). En premier lieu, l'appartement est laissé abusivement vide, ce qui est le cas lorsqu'il n'est pas offert en location, loué fictivement ou proposé à la location avec un loyer excessif au regard du droit fédéral du bail (art. 27 LDTR). En deuxième lieu, il ne doit pas y avoir de motif légitime justifiant la non location au sens de l'article 28 LDTR. Consti- tue notamment un motif légitime de maintenir un appartement vide le dépôt d'une requête en autorisation de démolir ou de transformer, lorsque, sur la base du dossier, le département considère, soit que la démolition est susceptible d'être autorisée, soit que l'état de l'immeuble impose à l'évidence sa transformation hors la présence des occupants.
Enfin, l'appartement est resté abusivement vide pendant plus de trois mois consécutifs (art. 26 in fine LDTR).
Le propriétaire ou son gérant a l'obligation d'annoncer la vacuité de l'appartement à l'Office cantonal de la population, qui informe le Dé- partement. Dès que le DCTI apprend qu'un appartement est vide, il questionne le propriétaire en lui donnant un délai de réponse de 15 jours (art. 30 LDTR). En l'absence de réponse ou en cas de réponse mais d'absence de motif légitime, le DCTI somme le propriétaire de louer l'appartement dans un délai de deux mois, pour un loyer raisonnable (art. 31 LDTR).
En l'absence de location, à un prix raisonnable, dans ce délai, le Conseil d'Etat peut déclarer d'utilité publique l'expropriation temporaire du droit d'usage de l'appartement concerné s'il se trouve dans un immeuble dont les loyers répondent, ou répondaient jusqu'à récemment, aux be- soins prépondérants de la population (art. 32, al. 1 LDTR). Par besoins prépondérants de la population, il faut entendre les loyers accessibles à
63 ATF 119/1993 Ia 348, Chambre genevoise immobilière et consorts.
la majorité de la population, soit ceux compris entre 2503 fr. et 3363 fr.
la pièce par année (art. 6, al. 3 LDTR 64).
Le droit d'expropriation porte uniquement sur le droit d'usage de l'ap- partement vide et le propriétaire conserve son droit de propriété sur celui-ci, à l'exclusion du droit de l'utiliser. De plus, la mesure est tem- poraire; toutefois, à la différence du régime usuel de l'expropriation temporaire, elle ne prend fin que dans les cas suivants: le propriétaire de l'appartement et le bénéficiaire concluent le bail, le bénéficiaire de l'appartement le libère de son propre chef et le propriétaire consent à le remettre en location, pour une durée suffisante et à un loyer abordable, le propriétaire a obtenu une autorisation de démolir ou de transformer l'immeuble et les travaux envisagés doivent nécessairement être exécutés hors la présence des occupants ou enfin le propriétaire de l'appartement justifie de l'existence d'un besoin réel des locaux pour lui-même ou pour ses proches parents ou alliés (art. 37 LDTR). En conséquence, la me- sure temporaire d'expropriation peut durer plus de cinq ans et cela est expressément autorisé par l'article 33 LDTR en dérogation à l'article 6 LEx/GE.
En contrepartie de l'expropriation du droit d'usage, l'Etat verse au pro- priétaire exproprié une indemnité fixée par le département et corres- pondant au loyer licite selon le CO, éventuellement au loyer fixé selon l'article 10, alinéa 1 LDTR s'il s'agit d'un appartement ayant subi une transformation autorisée (art. 34, al. 1 LDTR).
III. L'utilité publique comme instrument de la politique du logement
A. LaLGL
La LGL vise la construction de logements d'utilité publique (art. 15, al. 1 LGL), soit de logements avec une bonne qualité d'habitat et des loyers aussi bas que possibles 65 soit des immeubles d'habitation bon
64 Tel que modifié par l'arrêté du Conseil d'Etat du 21 juin 2006 relatif à la révision des loyers répondant aux besoins prépondérants de la population, in: FAO du 30 juin 2006.
65 ATF du l" septembre 2000 (1P.664/1999), c. 11 b).
80
La déclaration d'utilité publique à Genève
marché (HBM), des immeubles d'habitation à loyers modérés (HLM) ou encore des immeubles d'habitation mixte (HM), comprenant des lo- gements avec subvention proportionnelle aux revenus des locataires et des logements sans subvention (art. 16, al. 1 LGL) 66• Cette dernière catégorie HM est constituée d'immeubles comprenant 60% au mini- mum de logements occupés par des personnes pouvant prétendre à la subvention personnalisée au logement, laquelle varie en fonction d'une augmentation ou d'une diminution du revenu du locataire; le revenu de ces personnes doit donc correspondre aux limites de revenus fixées à l'article 30 LGL. Le 40% des logements restant peut être occupé par des personnes, dont le revenu leur permet d'occuper des logements en loyers dits libres, mais contrôlés cependant par l'autorité compétente pendant une période initiale de dix ans après leur construction. Bien entendu, ces locataires ne bénéficieront pas d'une subvention personnalisée vu le niveau élevé de leur revenu.
Pour répondre à la qualification d'utilité publique, un immeuble doit notamment comprendre essentiellement des logements dont les loyers soient compatibles avec cette destination, comporter un équipement confortable et répondre par leur conception et leurs caractéristiques aux besoins de la population, ainsi qu'être construits conformément aux règles de l'art et avec des matériaux de bonne qualité.
L'appartenance à la catégorie d'utilité publique a pour conséquence que l'accès aux logements est réservé aux personnes ayant un niveau de re- venu correspondant au type de logement. Selon l'article 30, alinéa 1 LGL, les logements HBM et HLM sont destinés aux personnes dont le revenu, à la conclusion du bail, n'excède pas le barème d'entrée" et dont le revenu, en cours de bail, n'excède pas le barème de sortie". Dans les immeubles HM, les 60% au moins des logements sont destinés, lors de la première location, à des locataires pouvant bénéficier d'une subven- tion personnalisée au sens de l'article 30A LGL.
66 Voir, par exemple, l'A TF du 24 novembre 2008 (1C_30/2008), c. 3.2.
67 Le barème d'entrée s'obtient en divisant le loyer effectif du logement (à l'exclusion des frais de chauffage et d'eau chaude et du loyer du garage) par le taux d'effort fixé à l'art. 30, al. 3 LGL. Il est normalement de 18% pour l'occupation d'un logement d'une pièce de plus que le nombre de personnes (art. 30, al. 2 LGL).
6R Le barème de sortie correspond au barème d'entrée multiplié par 1,75 (art. 30, al. 5 LGL).
Pour remédier à la pénurie de logements, l'Etat et les communes inté- ressées peuvent acquérir par l'exercice de leur droit légal de préemption prévu par l'article 3 LGL 69 ou par voie d'expropriation les terrains qui leur sont nécessaires à la construction d'ensembles de logements d'utilité publique s'ils ne disposent pas eux-mêmes des terrains adéquats néces- saires à la réalisation du projet conformément au plan d'aménagement localisé applicable et si le propriétaire ne construit pas lui-même des logements d'utilité publique dans un délai de cinq ans à partir de l'adop- tion de ce plan (art. 7 et 8 LGL).
Les terrains ainsi acquis doivent servir obligatoirement à la construction de logements d'utilité publique, soit par la commune elle-même, soit par la concession d'un droit de superficie à une entité apte à construire de tels logements (art. 9 LGL).
B. La loi pour la construction de logements d'utilité publique du 24 mai 2007 (LUP) "'
L'origine de cette loi est le constat par le Conseil d'Etat et le Grand conseil d'un échec des mesures prises pour enrayer la crise du logement".
Selon le rapport du Conseil d'Etat, Genève a connu le plus bas taux de vacance en 2006 avec 0.15% et ce niveau était le plus bas de Suisse".
Parallèlement, le nombre de logements subventionnés n'a cessé de di- minuer, passant de 14% du parc locatif en 1994 à moins de 10% en 200773• Pendant cette période, la règle appliquée par les autorités can- tonales imposant la réalisation de 2h de logements d'utilité publique pour 1h de logements libres dans les zones de développement n'a pas en- rayé la chute. Au contraire, elle est apparue comme freinant l'initiative privée''. De plus, le subventionnement des logements d'utilité publique
69 Voir, sur cette question, TANQUEREL dans le présent ouvrage.
70 RS/GE I 4 06. Cette loi a été modifiée par la loi 10460 du 14 mai 2009, qui doit faire l'objet d'un vote populaire le 27 septembre 2009. Cette modification a no- tamment pour objet d'augmenter l'objectif quantitatif de LUP à 20% et de prévoir un montant annuel pour les LUP de 35 millions de francs.
71 PL 10008.
n PL 10008, pp. 7-8.
73 PL 10008, p. 9.
74 PL 10008, pp. 8-9.
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La déclaration d'utilité publique à Genève
selon le régime fixé par la LGL coûte cher et les paiements interviennent à «fonds perdus», car le caractère «subventionné» reste provisoire en raison de la sortie progressive dn contrôle des logements après 20 on 25 selon le type de subvention.
En réponse à cet état de fait, le législatenr a fait le choix de créer dans les dix ans suivant l'entrée en vigueur de la loi un parc de logements so- ciaux pérennes représentant 15% du nombre total de logements locatifs (art. 1, al. 1 LUP).
Ponr atteindre cet objectif, la LUP définit un logement d'utilité publique s'il remplit deux conditions cumulatives (art. 1, al. 2 LUP). D'une part, un taux d'effort et un taux d'occupation sont appliqués. D'autre part, il est détenu par l'Etat, une fondation de droit public, une commune, un organisme sans but lucratif ou par toute autre entité si celle-ci s'engage contractuellement à cette fin, ponr 50 ans au moins, avec l'Etat de Ge- nève (art. 1, al. 2 & 3 LUP). Il peut ainsi s'agir d'un logement neuf ou d'un logement se trouvant dans un immeuble d'habitation acquis par l'Etat ponr être affecté à l'utilité publique.
La création de logements d'utilité publique ou « LUP >> peut intervenir par la construction de nouveaux logements par des entités publiques.
Les premiers LUP ont été inaugnrés à Carouge dans le secteur de la Tambourine en 2008 75• Les LUP peuvent également résulter de l'inté- gration à cette catégories d'immeubles existants ou acquis par une entité pub! ique 76•
Elle peut également être le fruit de la création de nouveaux logements dans le cadre de projets de construction en zones de développement.
Le Grand Conseil a adopté en même temps que la LUP, un nouvel ar- ticle 4A LGZD fixant des proportions de logements d'utilité publique
75 Communiqué de presse du Conseil d'Etat du 9 septembre 2009. Les documents sont accessibles à l'adresse: www.geneve.ch/dcti/presse/2008-09-09 _conf. pd(
(état du lien au 15 septembre 2009).
76 Au 31 décembre 2008, l'Etat a intégré au programme LUP 5732 logements sub- ventionnés existants de catégorie HBM et des fondations de droit public ont acquis plus de 1000 logements existants pour les intégrer aux LUP (Rapport d'activité sur la mise en œuvre de la loi LUP 2007-2008, accessible à l'adresse www.geneve.
chllogementlpdf!LUP-rapport-activites-2008.pdf (état du lien au 15 septembre 2009)).
dans les différents cas de déclassements en fonction de la nature ou de la localisation de la zone primaire, ainsi que de la date du déclassement.
Dans les périmètres sis en zone de développement et dont la zone pri- maire est la zone villa, celui qui réalise des logements a le choix entre construire 30% du programme en logement HM (habitations mixtes) ou en coopérative d'habitation ou céder à titre onéreux 25% du péri- mètre à l'Etat, à une commune ou à un autre organisme sans but lucratif pour y bâtir des LUP. Dans ce dernier cas, le prix de cession doit être admis par l'Etat dans les plans financiers (art. 4A, al. 1 LGZD).
Dans les périmètres déclassés en zone de développement après le 1" jan- vier 2007 et dont la zone primaire est la zone villa, celui qui réalise des logements a le choix entre construire 15% du programme en logements HM ou en coopérative d'habitation et céder 15% du périmètre à l'Etat, à une commune ou à une autre organisation sans but lucratif pour y bâtir des LUP ou céder à titre onéreux 25% du périmètre à l'Etat, à une commune ou à un autre organisme sans but lucratif pour y bâtir des LUP (art. 4A, al. 2 LGZD).
Dans les périmètres sis en zone de développement et dont la zone pri- maire est la zone agricole, ainsi que dans le périmètre des communaux d'Ambilly (commune de Thônex), il est réalisé au moins 25% du pro- gramme d'utilité publique et au moins 25% du programme en logements HM, HLM (habitation à loyer modéré) ou en coopérative d'habitation.
De plus, celui qui réalise des logements dans un tel périmètre peut être contraint de céder à titre onéreux à l'Etat, à une commune ou à un autre organisme sans but lucratif, 25% du périmètre pour la construction de logements d'utilité publique (art. 4A, al. 3 LGZD).
L'article 4A, alinéa 1 LGZD ne prévoit une cession que si le propriétaire ne construit pas lui-même des logements soumis au régime HM ou en coopérative en quantité suffisante. Dans ce cas, il n'y pas un véritable ré- gime d'acquisition forcée. Le propriétaire est mis face à une alternative.
Toutefois, si le propriétaire n'entend pas réaliser lui-même les logements d'utilité publique prévus, il n'a aucune marge de manœuvre, il doit céder son terrain à une des entités visée par le projet.
La situation est légèrement différente, avec une gradation progres- sive, dans les deux hypothèses visées aux alinéas 2 et 3 de l'article 4A
84
La déclaration d'utilité publique à Genève
LGZD. Dans ces cas, le projet prévoit en toute hypothèse une obligation de cession à charge du propriétaire.
Dans les trois hypothèses, il n'y pas de déclaration d'utilité publique au sens de l'article 3 LEx/GE dans l'article 4A LGZD. L'utilisation de ces termes pour qualifier les logements devant être construits ne vaut pas déclaration d'utilité publique des travaux ou de l'opération d'amé- nagement du secteur. Le fait que les logements soient d'utilité publique ne crée pas automatiquement l'utilité publique requise par le droit de l'expropriation. Cette situation confirme que chaque utilité publique est différente. Elle correspond à un intérêt public particulier qui est distinct pour chacune des législations concernées.
Compte tenu de ces éléments, les cessions prévues par l'article 4A LGZD, ne constituent pas à proprement dit une expropriation formelle. En revanche, par leurs effets, les cessions équivalent à une expropriation dans la mesure où elles permettent à l'Etat d'acquérir la propriété d'im- meubles sans que le propriétaire ait le choix de vendre ou non ces im- meubles. Le Tribunal fédéral a eu l'occasion de juger que le droit de préemption légal de l'Etat dans les zones de développement équivaut, par ses effets, à une expropriation 77•
Le droit de préemption légal est une mesure moins restrictive que les cessions prévues par le projet d'article 4A LGZD. En effet, si le droit de préemption vaut pour toutes les parcelles sises en zone de dévelop- pement, il n'est exercé par l'Etat ou la commune concernée que si cet exercice permet de réaliser au moins à moyen terme des logements d'uti- lité publique. L'autorité doit tenir compte de la situation et des caracté- ristiques particulières du terrain concerné et de ses environs. Elle doit ensuite faire un pronostic sur les possibilités de bâtir, à moyen terme, des logements à l'emplacement considéré en fonction de tous les facteurs propres à influencer le développement du secteur. Une transaction im- mobilière peut donc intervenir sans que l'Etat ou la Commune ne fasse valoir son droit. Dans le cas des cessions prévues par l'article 4A LGZD, cette marge de manœuvre n'existe pas: la réglementation impose la ces- sion en toute hypothèse dès qu'il y a un projet concret de construction.
Cette disposition prévoit à l'avance l'objectif quantitatif de logements
n ATF 114/1988 la 14, 19, G.; ATF 88119621248,258, Dafflon.
