Note concernant l'étendue du cercle des bénéficiaires du droit d'accès aux documents

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Note concernant l'étendue du cercle des bénéficiaires du droit d'accès aux documents

BELLANGER, François

BELLANGER, François. Note concernant l'étendue du cercle des bénéficiaires du droit d'accès aux documents. La Semaine judiciaire. I, Jurisprudence , 2005, p. 137

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céans n'avaient jamais eu accès à celui-ci. Cette violation du droit d'être entendu a cependant été réparée dans le cadre de la présente procédure et de plus, la LIP AD a réservé le droit de rectification qui devrait assurer l'exactitude des indications ainsi rendues disponibles.

13. - En conséquence, le recours de L. T. sera admis.

L'intégralité de l'audit non caviardé lui sera communiquée.

Vu l'issue du litige, il ne sera pas perçu d'émolument. Aucune indemnité de procédure ne sera allouée, faute de demande dans ce sens (art. 87 LPA).

(ATA/752/2004)

* * *

NOTE À PROPOS DE CET ARRÊT

Cet arrêt du Tribunal administratif soulève une question de fond concernant l'étendue du cercle des bénéficiaires du droit d'accès aux documents et deux questions de procédure.

1) L'étendue du cercle des bénéficiaires du droit d'accès aux documents

Dans un précédent arrêt^1, le Tribunal administratif a jugé que la Loi sur l'information du public et l'accès aux documents² permet un accès aux documents de l'administration pour faciliter la participation des citoyens à la vie publique, qui s'exprime principalement par les droits politiques et le droit de pétition. Comme ces droits sont exercés uniquement par des personnes physiques, le Tribunal administratif a considéré que les personnes morales ne peuvent s'en prévaloir pour requérir l'application de la LIP AD; ce d'autant plus lorsqu'il s'agit de personnes morales à but lucratif. Face au recours d'une société ano- nyme exploitant un quotidien genevois dont les journalistes voulaient accéder à un rapport d'audit, le Tribunal administratif a été contraint de modifier partiellement sa jurisprudence antérieure. Il a justifié ce changement par une interprétation extensive de l'art. 33 al. 1 ÙP AD, qui donne le droit aux «médias et les journalistes indépendants appelés à suivre régulièrement les affaires genevoises peuvent deman- der à recevoir à titre régulier et gratuit les documents faisant l'objet de délibérations publiques devant le Grand Conseil et les conseils municipaux ainsi que les informations mentionnées au chapitre III, dans la mesure où ces documents et informations ne sont pas rendus

SJ 2003 1 475, X. SA c. Hôpitaux universitaires de Genève et la médiatrice en matière d'information du public et d'accès aux documents

RS/Ge A 2 08; «LIPAD».

accessibles à un large public par le recours aux technologies modernes de diffusion de l'information». La référence à cette disposition pour admettre la recevabilité du recours de la société ano- nyme est curieuse dans la mesure où cette norme ne vise pas la ques- tion de l'accès aux documents des administrations régie par les art. 24 à 28 LIPAD, dont l'application était en cause dans le litige faisant l'objet de l'arrêt. L'art. 3 3 al. 1 LIP AD concerne soit les délibérations publiques, soit les informations communiquées spontanément au public par des institutions conformément à l'art. 16 LIPAD, qui délimite le champ d'application du chapitre III de la loi, intitulé

«Information du public». L'art. 33 LIP AD ne peut donc pas viser un document qui n'est pas diffusé spontanément par l'administration et que cette dernière refuse de communiquer sur la base de l'art. 26 LIPAD.

L'art. 2 LIP AD, qui définit le champ d'application de la loi, ne spécifie que les autorités ayant l'obligation de respecter ses disposi- tions; elle ne détermine pas le cercle des bénéficiaires du droit à l'information. Celui-ci dépend de l'art. 24 LIP AD qui institue le droit d'accès aux documents pour «toute personne», sans préciser s'il s'agit d'une personne morale ou d'une personne physique. Le rapport du Conseil d'Etat à l'appui du projet de loi précise que ce droit a été conçu comme étant conféré à tous, sans distinction par rapport à la qualification juridique du requérant: «Dès lors qu'un document doit être considéré comme accessible à une personne en vertu de ce principe de transparence (et non en vertu des dispositions sur la protection des données personnelles ou des droits inhérents à la qualité de partie à une procédure), il n'y a pas de raison d'en refuser l'accès à d'autres personnes, conformément à l'axiome couramment exprimé en anglais par les mots 'access ta one - access ta all'»³.

Dans ce sens, le Conseil d'Etat avait envisagé que l'essentiel des demandes émanerait des représentants des médias ou d'organisations déployant une activité politique locale, soit des personnes physiques et morales4 , admettant par là même que d'autres personnes, notamment des personnes morales à but lucratif, présentent des demandes. Dans ce dernier cas, les abus éventuels, notamment en cas de risque de vio- lation d'un secret d'affaires en faveur d'un concurrent d'une entre- prise en relation avec l'Etat, peuvent être évités par les exceptions figurant à l'art. 26 al. 1 let. i LIP AD5.

4

Projet de loi du Conseil d'Etat sur l'information du public et l'accès aux documents (PL 8356), Mémorial du Grand Conseil 2000Nll 7641.

Ibid.

Projet de loi, précité, p. 7697.

Toute personne physique ou morale a ainsi le droit de requérir la communication d'un document sur la base de l'art. 24 LIP AD. Il appartient ensuite à l'autorité saisie de déterminer si l'une des excep- tions visées à l'art. 26 LIP AD est réalisée et interdit la remise du document au requérant. C'est donc en vertu de l'art. 24 LIPAD que la recevabilité du recours aurait dû admise dans le cas d'espèce et que des recours éventuels de personnes morales à but lucratif devraient également être jugés recevables.

2) Les questions de procédure

Le Tribunal administratif a doublement innové dans cette affaire.

D'une part, cette juridiction a invité par lettre les personnes citées dans le document litigieux à consulter au greffe les passages les concernant et à se déterminer sur la communication de celui-ci, caviardé ou non, au quotidien requérant. D'autre part, le Tribunal administratif a adressé directement le document requis à la recourante, alors que celle-ci n'avait pas pris de conclusions dans ce sens.

a) La consultation et le «sondage»

L'audit se référait nommément à quatre personnes qui avaient brièvement pu en prendre connaissance dans le Département, mais n'en avaient pas reçu de copie et dix-sept autres personnes qui étaient citées dans le rapport et n'avaient pas eu accès à celui-ci. Ces personnes n'étaient pas parties à la procédure. Le Tribunal adminis- tratif a consulté ces personnes en justifiant sa démarche par leur droit d'être entendues et le respect de l'art. 28 al. 4 LIPAD. Le premier argument est surprenant dans la mesure où ces personnes, en qualité de tiers, ne bénéficient pas du droit d'être entendu, conformément à l'art. 41 de la Loi sur la procédure administrative6. Le second aurait mérité une justification supplémentaire, car l'art. 28 al. 4 LIPAD concerne la procédure devant l'autorité détentrice d'un document et saisie d'une requête en vue de sa communication. Elle n'apparaît pas applicable par analogie dans le cadre de la procédure de recours au Tribunal administratif. En effet, la LIP AD distingue clairement les trois procédures, devant l'autorité, puis devant le médiateur et enfin devant la juridiction de recours, qui font l'objet de chapitres distincts.

De plus, l'art. 37 al. 4 LIPAD impose au Tribunal administratif de veiller à !'absolue confidentialité des documents litigieux et de prendre, à l'égard tant des parties à la procédure que des tiers et du public, toutes mesures nécessaires au maintien de cette confidentialité.

6 RS/Ge E 5 10; ci-après «LPA».

Ce faisant, la LIP AD maintient fermement la distinction entre les parties, qui interviennent dans la procédure, et les tiers.

Il eût été possible pour le Tribunal administratif d'entendre les personnes concernées à titre de renseignements conformément à l'art. 27 al. 1 LP A afin de recueillir leur avis sur la publication éventuelle de l'audit. En revanche, l'art. 3 7 al. 4 LIP AD excluait qu'elles aient connaissance du rapport litigieux. Le seul moyen de permettre une consultation, même partielle, du rapport par les person- nes concernées aurait été de les appeler en cause conformément à l'art. 71 al. 1 LP A, leur situation juridique étant susceptible d'être affectée par l'issue de la procédure. Dans ce cas, ces personnes auraient eu un dr.oit d'accès limité au document litigieux dans les limites fixées par l'art. 45 LPA et auraient pu prendre des conclusions.

Cette approche aurait été préférable à celle du «sondage» effectué par le Tribunal administratif en dehors du cadre de la LP A.

b) La remise du rapport à TdG SA

Selon l'arrêt du Tribunal administratif, TdG SA a conclu dans son recours à la communication des conclusions du rapport après caviardage des prénoms et noms de famille. Le Département a, quant à lui, conclu au rejet du recours (considérants 8 et 9). Le Tribunal administratif a jugé que le rapport deviendrait illisible si les prénoms et noms étaient caviardés et qu'un intérêt public prépondérant justifiait sa publication. Pour ce motif, le dispositif du jugement prévoit la communication de l'audit intégral à TdG SA, communication qui été effectivement effectuée par le Tribunal.

Selon l'art. 69 al. 1 LPA, la juridiction administrative chargée de statuer est liée par les conclusions des parties. Dans ce cadre, l'art. 69 al. 3 LP A prévoit que si elle admet le recours, elle réforme la décision attaquée, l'annule, ou renvoie l'affaire à l'autorité qui a statué pour nouvelle décision. La LIP AD ne prévoit pas de solution spécifique en cas de recours. L'art. 3 8 al. 2 LIP AD précise qu'en principe seule la décision de l'institution concernée, suite à la recommandation du médiateur, est sujette à recours. Elle forme le cadre du litige, la procé- dure étant régie au surplus par la LP A.

En l'espèce, aucune des parties ne concluait à la communication du rapport intégral à la recourante. Cette dernière avait pris des conclu- sions tendant à un accès plus restreint au document. A notre avis, le Tribunal administratif ne pouvait pas communiquer directement le rapport litigieux à la recourante. Il pouvait uniquement annuler la décision querellée et enjoindre au Département de l'aménagement de communiquer à TdG SA la partie du rapport que cette société avait requise, dûment caviardée. Il appartenait ensuite à cette société de

formuler à nouveau une requête pour un accès au document complet sur la base des considérants de l'arrêt.

(F. B.)

EXTRAIT D'ARRÊT

CAS OÙ LE LOCATAIRE PEUT PRÉTENDRE À UNE INDEMNITÉ À FIN DE BAIL POUR LA PLUS-VALUE RÉSULTANT DES TRAVAUX EXÉCUTÉS À SES FRAIS. IMPOSSIBILITÉ DÈS LORS D'INVO- QUER L'INVESTISSEMENT À L'APPUI D'UNE DEMANDE DE PROLONGATION DU BAIL. - CO 260a, 272.

Droit (extraits):

2.3. l - De toute façon, le problème de l'amortissement des sommes investies pour les travaux d'aménagement des locaux loués ne revêt pas, en l'espèce, une importance déterminante en ce qui concerne le principe même de l'octroi d'une prolongation de bail. En effet, comme les locataires ont rénové ces locaux avec le consente- ment écrit de l'ancien bailleur, il leur est loisible de réclamer à la bailleresse actuelle une indemnité s'ils estiment que la chose présente une plus-value considérable résultant de cette rénovation (art. 260a al. 3 CO; cf. Peter Higi, Commentaire zurichois, n. 50 ad art. 261-261 a CO). Or une telle faculté exclut, en règle générale, la possibilité pour le locataire de fonder sa requête en prolongation de bail sur la conséquence pénible que représenterait l'extinction du bail avant l'amortissement complet des sommes investies par lui pour rénover la chose louée (Anita Thanei, Die Erstreckung des Miet- verhiiltnisses, Zurich 1990, p. 23 in limine; SVIT-Kommentar, 2° éd., n. 28 ad art. 2.72 CO).

(Tribunal fédéral,

lre

Fondation X 4C.25 J/2004).