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Les différentes propositions de réforme du système de sécurité sociale en Suisse et leurs effets économiques
MUELLER, Tobias
MUELLER, Tobias. Les différentes propositions de réforme du système de sécurité sociale en Suisse et leurs effets économiques. La Vie économique , 2004, vol. 7, p. 16-20
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Les coûts des prestations sociales ont aug- menté à un rythme nettement supérieur à celui du PIB au cours des années nonante.
Pendant cette période, le nombre de ménages économiquement fragiles s’est accru et l’on a pris conscience de l’apparition de nouvelles formes de pauvreté, telles que les travailleurs pauvres («working poor»). Ces changements ont mis en évidence certaines faiblesses du sys- tème actuel de sécurité du revenu. D’une part, une proportion importante de ceux qui au- raient en principe droit aux prestations d’aide sociale renonce à les demander en raison des effets stigmatisants de la procédure à suivre;
ces personnes se retrouvent alors dans une situation de pauvreté et d’exclusion. D’autre
part, le système actuel d’aide sociale se carac- térise par un manque d’incitations économi- ques. Comme cette aide sociale doit combler la différence entre le minimum vital et un éven- tuel revenu net provenant d’une activité pro- fessionnelle, le taux marginal d’imposition est proche de 100% pour la plupart de ses béné- ficiaires.
Un revenu minimum aux différentes facettes
De plus en plus d’observateurs soulignent la nécessité d’une meilleure coordination des différentes prestations sociales entre elles – et avec le système fiscal – ceci afin de ré- duire la pauvreté et d’améliorer ainsi les in- citations économiques pour les travailleurs à bas salaires.2 Selon l’idée de l’allocation universelle, que l’on rencontre aussi sous les appellations de revenu d’existence ou de ci- toyenneté, chaque citoyen reçoit un revenu de base inconditionnel. Cette allocation ne dépendrait ni du revenu de l’individu, ni de son état civil ou de sa volonté de prendre un emploi. Le revenu de participation est une variante de l’allocation universelle qui sou- met le versement de l’allocation à une con-
Les différentes propositions de réforme du système de sécurité sociale en Suisse et leurs effets économiques
Cet article rapporte les simula- tions auxquelles ont été soumi- ses les différentes propositions de réforme du système de sécu- rité du revenu en Suisse, comme, par exemple, l’allocation univer- selle, l’impôt négatif ou le crédit d’impôt. Leurs effets sur la pau- vreté, l’inégalité de la distribu- tion des revenus et l’efficacité économique sont également éva- lués. Il en ressort que l’introduc- tion d’un revenu de participation est susceptible de réduire la pauvreté et l’inégalité tout en augmentant le revenu moyen.1
PrTobias Müller Professeur adjoint au département d’écono- métrie, université de Genève
Les coûts des prestations sociales ont augmenté à un rythme nettement supérieur à celui du PIB au cours des années nonante. Le nombre de ménages pauvres s’est accru – entre autres, parmi les travailleurs agricoles – et a mis en évidence certaines faiblesses du système actuel de sécurité du revenu. Photo: Keystone
1 Cet article constitue une synthèse des résultats obtenus dans un projet de recherche effectué en collaboration avec Ramses Abul Naga, Brigitte van Baalen et Chris- tophe Kolodziejczyk, dans le cadre du PNR 45 «Problè- mes de l’État social» du Fonds national suisse.
2 Un panorama des différentes propositions de réforme et une bibliographie détaillée peuvent être trouvés dans Stutz, H. et T. Bauer, Modèles de revenu minimum garanti: effets sociopolitiques et économiques,rapport de recherche 15/03, Ofas, 2003, Berne.
dition de participation au marché du travail.
Cette condition peut être interprétée plus ou moins largement en incluant par exemple le travail bénévole.
Le concept d’impôt négatif est proche de ce- lui de l’allocation universelle. Toutefois, à la différence de cette dernière,il ne repose pas sur une base individuelle puisque les conjoints sont, comme aujourd’hui, imposés ensemble.
Un crédit d’impôt remboursable est calculé en fonction de la taille et de la composition de la famille. Si ce crédit dépasse le montant d’im- pôt dû, l’administration fiscale verse la diffé- rence au contribuable.
Alors que l’impôt négatif n’a été mis en œu- vre qu’à titre expérimental, différentes varian- tes d’un crédit d’impôt, accordé sur la base d’un revenu professionnel ou conditionné à l’exercice d’un emploi, ont été introduites aux États-Unis ainsi qu’au Royaume-Uni. Sché- matiquement, il s’agit de crédits d’impôt rem- boursables et dégressifs par rapport au revenu, qui ne sont payés qu’à condition que le béné- ficiaire dispose d’un emploi et/ou travaille un nombre minimum d’heures. Ces dispositifs ont pour but de réduire la pauvreté tout en in- citant les ménages pauvres à prendre un em- ploi.
Les subventions salariales poursuivent un objectif semblable: leur but est de diminuer le coût de la main-d’œuvre peu qualifiée en subventionnant les contributions sociales prélevées sur les bas salaires. A la différence des crédits d’impôt, cette mesure n’intervient, toutefois, pas au niveau du ménage mais des employeurs.
Mentionnons finalement le revenu mini- mum garanti qui constitue un point de com- paraison utile à notre analyse. Cet instrument, partie intégrante du système de protection sociale de plusieurs pays européens, pourrait être perçu comme une application plus sys- tématique qu’à l’heure actuelle du droit au minimum vital affirmé par le Tribunal fédéral en Suisse. En d’autres termes, sa mise en œu- vre viserait à accroître le taux de couverture de l’aide sociale sans, toutefois, en éliminer ses effets désincitatifs.
Toutes ces réformes ne peuvent s’appliquer sans que leur financement n’en soit assuré.
Afin de rendre les résultats comparables, nous avons simulé leur application dans l’hypo- thèse de neutralité budgétaire: nos scénarios conditionnent tout changement du système de sécurité du revenu à une adaptation de la fiscalité,de telle sorte que les autres prestations de l’État n’en soient pas affectées. Dans cer- tains d’entre eux, seul le barème des impôts directs est modifié, alors que d’autres, que nous ne présenterons pas ici, prévoient égale- ment une adaptation du taux de TVA.
Résultats des simulations
Il est évident que les propositions de ré- forme esquissées ci-dessus auraient des effets importants sur la distribution du revenu dis- ponible entre les ménages. Un calcul pure- ment «comptable» serait cependant insuffi- sant puisque ces réformes changeraient aussi de manière fondamentale les incitations éco- nomiques. Il est donc crucial de tenir éga- lement compte du fait que les ménages et les entreprises adapteraient leurs comportements à cette nouvelle situation. Les simulations se basent sur les données de l’Enquête sur les re- venus et la consommation des ménages 1998 (ERC98) et s’effectuent suivant différents mo- dèles: un modèle économétrique de l’offre de travail, un modèle fiscal représentant la fisca- lité directe en Suisse et un modèle d’équilibre général calculable pour l’économie suisse.
Les réformes induiront en particulier des changements sur l’offre de travail des ménages à bas revenu bénéficiant d’un nouveau crédit d’impôt ou d’une allocation. Toutefois, à tra- vers l’adaptation des taux d’imposition, les ménages à revenus élevés seront également touchés par les réformes et une réduction significative de leur activité professionnelle aurait des conséquences importantes pour le revenu agrégé et, par conséquent, pour l’as- siette fiscale des impôts directs.
Les simulations en équilibre partiel
Considérons d’abord les simulations en équilibre partiel qui se concentrent sur les ménages salariés en supposant que les salaires Crédits d’impôt: L’étude de Gerfin et Leu
Encadré 1
L’introduction d’un crédit d’impôt en Suisse a été étudiée en détail par Gerfin, Leu et al.
(2002). Nos simulations en équilibre partiel reposent sur une approche semblable à la leur:
un modèle de microsimulation basé sur les don- nées de l’ERC98. Ces auteurs comparent notam- ment deux variantes de crédit d’impôt. Selon la première, la différence entre le minimum vital Csias et le revenu du ménage est comblée par l’État, à condition que les membres du ménage totalisent au moins 40 heures de travail par semaine. La deuxième variante introduit des in- citations économiques et ressemble au Working Families Tax Credit (WFTC) en vigueur en Grande- Bretagne: jusqu’à un certain seuil de revenu, le ménage reçoit une allocation fixe moindre que dans la première variante et qui devient dégres- sive au-delà de ce seuil. D’après les simulations, il s’avère que la première variante réduit la pau- vreté de manière plus efficace que la deuxième, tout en ayant un effet comparable (légèrement négatif) sur le taux d’activité des femmes.
Il est à noter que la version du crédit d’impôt que nous simulons ressemble à la première va- riante de Gerfin et Leu; seule la condition de
participation diffère puisque, dans notre ver- sion, chaque adulte doit avoir une activité professionnelle. Grâce à cela, l’offre de travail agrégée ne décline pas avec l’introduction du crédit d’impôt. Par ailleurs, notre analyse com- plète la leur dans plusieurs directions. D’abord, nous évaluons un éventail plus large de réfor- mes. La comparaison entre ces scénarios fort divers est possible, puisqu’en ajustant la fisca- lité on s’assure de leur neutralité budgétaire.
Ensuite, nous analysons de manière détaillée les effets des réformes sur la pauvreté et l’inégalité, en considérant notamment différents seuils de pauvreté. Finalement, nous simulons certains scénarios en équilibre général, ce qui permet de tenir compte des interactions entre les décisions d’offre de travail des ménages et les choix des autres acteurs économiques.
Référence:Gerfin M., R.E. Leu, S. Brun, A.
Tschöpe, «Steuergutschriften, Mindestlöhne und Armut unter Erwerbstätigen in der Schweiz», Grundlagen der Wirtschaftspolitik,n° 5, seco, 2002, Berne.
réforme où les prestations sont également accordées aux ménages en fonction de leur structure familiale;
– il s’agit, d’une part, du crédit d’impôt dont le versement est conditionné à une activité professionnelle exercée par tous les mem- bres adultes du ménage. Nous supposons que le montant de ce crédit d’impôt est dé- terminé de la même manière que le revenu minimum garanti; seule la condition de participer au marché du travail distingue ces deux dispositifs;
– d’autre part, l’impôt négatif est simulé en supposant que chaque ménage est crédité d’un montant équivalent à la moitié du mi- nimum vital correspondant à sa structure familiale selon les critères Csias. Ce crédit d’impôt est financé à travers un impôt sur le revenu à taux unique qui remplace l’im- pôt fédéral direct et les impôts cantonaux et communaux sur le revenu.
Les effets agrégés de ces trois types de ré- forme sont résumés dans le tableau 1. Seul l’impôt négatif réduit l’inégalité des revenus disponibles de manière significative, mais au prix d’une baisse du revenu moyen qui peut être attribuée principalement à une réduction de plus de 6% des heures travaillées.
Alors que l’impôt négatif parvient à réduire massivement la pauvreté, seul le revenu mini- mum garanti semble être à même de la faire disparaître complètement, si l’on en croit les indicateurs du tableau 1; ceci au prix d’une réduction relativement modérée d’environ 2%, de l’offre de travail. Une analyse plus ap- profondie de la distribution des revenus révèle cependant que ce résultat est trompeur. Tandis que le tableau 1 ne montre les taux de pauvreté que pour un seul seuil de pauvreté, choisi comme égal au minimum vital Csias, le gra- phique 1 offre une image plus complète en montrant les taux de pauvreté parmi les mé- nages salariés, pour des seuils allant de 20 000 à 30 000 francs par an et par équivalent adulte.
Dans le scénario de base, qui ne tient pas compte de l’aide sociale, le taux de pauvreté varie sur cet intervalle de manière continue entre 0,9 et 8,7%. Par contraste, le revenu mi- nimum garanti révèle un taux nul pour tout seuil de pauvreté inférieur au minimum vital (23 690 francs), mais saute immédiatement à 4% – presque le double du scénario de réfé- rence – lorsque ce seuil dépasse le minimum vital.
Ce résultat est le reflet de la «trappe de pau- vreté» créé par le revenu minimum garanti et, dans une moindre mesure, par le système ac- tuel d’aide sociale. En effet, par rapport au scé- nario de référence, environ 2% des salariés re- noncent à leur emploi ou réduisent leur temps de travail pour bénéficier du revenu mini-
Taux de pauvreté (en %)
Scénario de base Crédit d’impôt Revenu minimum garanti Impôt négatif
0 2 4 6 8 10 12
20 000 22 000 24 000 26 000 28 000 30 000
Seuil de pauvreté (annuel, en francs) Graphique 1
Taux de pauvreté en fonction des seuils de pauvreté (simulations en équilibre partiel)
Source: Abul Naga, Kolodziejczyk et Müller (2003) / La Vie économique Tableau 1
Indicateurs agrégés concernant les ménages de salariés
Revenu moyen Inégalité Pauvrété Fiscalité
(écart p. r. au scénario (indice de Gini) (taux en %) directe
de base, en %) (taux en %)
Simulations en équilibre partiel
Scénario de base – 0.211 2.2 barèmes
Revenu minimum garanti –1.4 0.219 0.0 7.9a
Crédit d'impôt 0 0.217 1.6 6.7a
Impôt négatif –5.6 0.161 0.5 50.4b
Simulations en équilibre général
Revenu de participation 0.5 0.196 1.4 14.6a
Allocation universelle –2.6 0.180 0.9 20.4a
Subventions salariales 0.2 0.199 1.6 1.9c
a Taux unique s’appliquant à la partie du revenu qui dépasse Source: Abul Naga, Kolodziejczyk et Müller (2003) / La Vie économique le minimum vital. Remplace l’impôt fédéral direct.
b Taux unique défini comme sous a. Remplace tous les impôts directs sur le revenu.
c Taux unique défini comme sous a. S’ajoute aux impôts directs existants.
bruts ne sont pas affectés par les réformes.
Définissons, ensuite, un scénario de base qui décrit la situation actuelle sur le plan de la fiscalité et des prestations sociales, en excluant cependant les prestations d’aide sociale. La situation présente se situe donc quelque part à mi-chemin entre le scénario de base et un revenu minimum garanti. Selon cette propo- sition, tout ménage dont le revenu dispo- nible n’atteint pas le minimum vital défini par la Csias3 obtiendrait, de manière auto- matique, un complément lui permettant de combler l’écart entre son revenu et le mini- mum défini.
Afin de mettre en évidence les grands en- jeux du débat, plaçons ces deux scénarios en parallèle avec deux propositions simples de
3 Conférence suisse des institutions d’action sociale.
mum. Si celui-ci parvient à éliminer la pau- vreté extrême, il tend à accroître le nombre de ménages vivant juste en dessus du minimum vital. De plus, la trappe de pauvreté a un effet néfaste sur l’activité économique: le revenu moyen des salariés diminue de manière signi- ficative.
Le cas du crédit d’impôt est plus complexe.
D’une part,l’exigence que les bénéficiaires dis- posent d’un emploi motive certains individus à devenir actifs sur le marché du travail. D’autre part, les travailleurs recevant des salaires peu élevés peuvent être incités à réduire leur temps de travail tout en bénéficiant du crédit d’im- pôt. Le graphique 1 suggère que ces deux effets ne sont que peu importants quantitativement.
Finalement, le crédit d’impôt semble neutre en termes d’efficacité économique puisqu’il n’af- fecte pas significativement le revenu moyen des salariés.
Les simulations en équilibre général
Passons maintenant à des propositions de réforme basées sur des prestations individuel- les que nous analysons en équilibre général, en tenant compte de l’interdépendance du mar- ché du travail avec le reste de l’économie. La variante de l’allocation universelle simulée ici suppose que chaque adulte âgé de plus de 20 ans reçoit une allocation inconditionnelle de 500 francs par mois. Comme ce montant re- présente un transfert plus faible que l’impôt négatif analysé ci-dessus, il peut être financé par un taux d’imposition unique au niveau fédéral, sans affecter les barèmes fiscaux au niveau cantonal et communal. On n’est donc pas surpris de constater que la réduction de la pauvreté (voir également le graphique 2) et de l’inégalité des revenus disponibles est moins prononcée que dans le cas de l’impôt négatif.
Cependant, le coût en termes d’efficacité éco- nomique est également moindre: l’offre de travail diminue globalement de 2,2%.
Ces indicateurs agrégés cachent certains effets structurels qui sont captés par l’analyse en équilibre général. D’une part, les salaires réels augmentent en moyenne de 1,5% en rai- son de la réduction de l’offre de travail, et ce sont surtout les individus qualifiés qui en pro- fitent. D’autre part, la baisse générale de l’acti- vité économique (le PIB diminue de 1,4% par rapport au scénario de base) rétrécit les assiet- tes fiscales de tous les types d’impôt. Afin de compenser ces pertes, le taux d’imposition unique remplaçant l’impôt fédéral direct doit être fixé à un niveau relativement élevé.
Ces répercussions négatives au plan fiscal se dissipent lorsqu’on soumet le versement de l’allocation à une condition de participation au marché du travail, comme c’est le cas dans notre scénario de revenu de participation. Nous supposons ici qu’un individu doit travailler au moins 30 heures par semaine pour bénéficier de l’allocation de 500 francs par mois. Cette condition relativement stricte, qui s’inspire du projet d’auto-suffisance expérimenté au Canada, parvient à augmenter l’offre de tra- vail. Comme le montre le graphique 2, la pau- vreté diminue de manière significative par rapport au scénario de base mais de façon moins prononcée que dans le cas de l’alloca- tion universelle. Soulignons enfin que l’intro- duction d’un revenu de participation parvient à diminuer l’inégalité tout en augmentant le revenu moyen des salariés.
Le scénario des subventions salariales pré- voit une prise en charge intégrale par l’État des cotisations sociales versées par les employeurs sur les salaires inférieurs à 3000 francs par mois. Cette subvention correspond à une baisse du coût du travail pour les entreprises de 15%. Pour les salaires entre 3000 et 4000 francs, la subvention diminue progressive-
Taux de pauvreté (en %)
0 2 4 6 8 10
20 000 22 000 24 000 26 000 28 000 30 000
Seuil de pauvreté (annuel, en francs)
Scénario de base Subventions salariales Revenu de participation Allocation universelle Graphique 2
Taux de pauvreté en fonction des seuils de pauvreté (simulations en équilibre général)
Source: Müller (2004) / La Vie économique
Tableau 2
Effets du revenu de participation en présence d’un chômage involontaire (simulations avec modèle d’appariement, valeurs en %a)
Niveau de formation Scénario de base Revenu de participation
Taux Taux de Taux Taux
d’activité chômage d’activité de chômage
Université 93.7 3.1 93.1 3.1
Éducation supérieure 89.1 3.3 88.6 3.1
Apprentissage 84.3 3.6 84.5 3.0
École obligatoire 77.6 4.2 79.5 2.9
a Les valeurs du scénario de base ne proviennent pas de Source: Van Baalen et Müller (2003) / La Vie économique données d’enquêtes mais sont obtenues par simulation.
des travailleurs
ment. À travers un (faible) accroissement de l’emploi de la main-d’œuvre peu qualifiée, ce dispositif parvient à réduire la pauvreté, tout en étant moins efficace dans ce contexte que le revenu de participation ou l’allocation universelle. Comme les subventions salaria- les nécessitent un financement moins impor- tant que le revenu de participation, l’impact sur l’économie dans son ensemble reste très limité.
Comme le revenu de participation semble posséder un grand nombre de qualités, il est intéressant d’examiner ses effets sur le chô- mage involontaire. Pour ce faire, nous utili- sons un modèle de simulation du marché du travail suisse.4Le fait d’introduire un revenu de participation (1000 francs par mois versés à toute personne au bénéfice ou à la recherche d’un emploi) et de remplacer tout le système fiscal par un taux d’imposition unique per- mettrait de réduire le taux de chômage des tra- vailleurs les moins qualifiés de près d’un tiers, ou de 1,3 point de pourcentage. Les travail- leurs plus qualifiés profitent également d’une baisse de chômage, mais de manière moins prononcée (voir tableau 2).
Cette diminution du chômage peut pro- venir du fait que le revenu de participation atténue la «trappe à chômage» inhérente au système actuel d’allocation chômage et d’aide sociale. En effet, un chômeur qui accepte un emploi ne perd pas ses droits au revenu de participation, ce qui diffère de l’allocation chômage. Par conséquent, les négociations salariales tendent à aboutir à des salaires plus bas, favorisant la création d’emplois peu qua- lifiés. Notons finalement que cette réforme
induit également une augmentation du taux d’activité des travailleurs peu qualifiés, sans pour autant baisser celui des travailleurs hau- tement qualifiés de manière importante.
Conclusions
Selon nos simulations, le revenu de parti- cipation a de nombreuses vertus: il réduit la pauvreté, l’inégalité et le chômage tout en aug- mentant le revenu moyen des salariés. Cette réforme réussit donc l’exploit d’accroître à la fois l’équité et l’efficacité économique. Il est à noter que ces résultats sont obtenus à condi- tion de ne pas réduire les prestations sociales existantes – notamment celles destinées aux personnes exclues du marché du travail – et en procédant à une adaptation de la fiscalité.
Il faut cependant souligner que la mise en œuvre concrète d’une telle réforme soulève beaucoup de questions. Comme le but de notre projet était de comparer les grandes alternatives, nos scénarios n’ont pas été élabo- rés dans le détail et laissent beaucoup de points en suspens. Tout d’abord, l’introduction d’un taux unique d’imposition au niveau fédéral, bien qu’ayant l’attrait de la simplicité, ne cons- titue pas la seule option au plan fiscal. D’autres possibilités devraient être explorées. La con- dition de participation peut, ensuite, adopter plusieurs formules. Pour prendre un exemple, l’économiste anglais Anthony B. Atkinson propose d’admettre non seulement des per- sonnes ayant un emploi ou recherchant un emploi, mais également celles et ceux qui exer- cent des activités non rémunérées mais utiles à la collectivité.
Finalement, le revenu de participation peut en principe s’appliquer aux individus ou aux ménages. Dans le dernier cas, on se rapproche- rait du concept de crédit d’impôt tel qu’il est appliqué aux États-Unis ou au Royaume-Uni.
Doté d’une structure dégressive en fonction du revenu, il pourrait en effet conduire à des résultats comparables à ceux du revenu de
participation.
Articles écrits dans le cadre du projet – Abul Naga R. et C. Kolodziejczyk, Offre de
travail et taxation,2003.
– Abul Naga R., C. Kolodziejczyk et T. Müller, The redistributive impact of alternative income maintenance schemes: a micro- simulation study using Swiss data,2003 – Van Baalen B. et T. Müller, Social welfare
effects of income tax reform under endo- genous participation and unemployment, 2003.
– Kolodziejczyk C., Imposition progressive du revenu et offre de travail des femmes mariées: une approche par les préférences conditionnelles cohérente avec le modèle de cycle de vie,2003
– Müller T., Evaluating the economic effects of income security reforms in Switzerland:
an integrated microsimulation – compu- table general equilibrium approach,2004.
Encadré 2
Le revenu de participation conditionne le versement d’une allocation à une participation au marché du travail, fusse-t-il bénévole.
D’après les simulations, celui-ci permet à la fois d’accroître l’équité et l’efficacité écono- mique. En illustration: repas de Noël organisé par Caritas.
Photo: Keystone
4 Il s’agit d’un modèle d’appariement qui tient compte des frictions dans le processus de recherche d’emploi.
Il ne repose pas sur les données de l’ERC 98 et est «cali- bré» de telle sorte que les caractéristiques structurelles de l’économie suisse puissent être reproduites approxi- mativement.
