Présentation générale du système suisse de sécurité sociale

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Présentation générale du système suisse de sécurité sociale

GREBER, Pierre-Yves

GREBER, Pierre-Yves. Présentation générale du système suisse de sécurité sociale. Cahiers genevois de sécurité sociale , 1990, no. 7, p. 9-33

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PIERRE-YVES GRESER PRESENTATION GENERALE

PRESENTATION GENERALE DU SYSTEME SUISSE DE SECURITE SOCIALE

Pierre-Yves Greber

Professeur à la Faculté de Droit, Université de Genève, et membre de la Direction de la CCGC-AVS.

1. BIBLIOGRAPHIE

1.1 Ouvrages et articles généraux

1.2 Régime d'assurance-maladie LAMA et d'assurance-accidents LM 1 .3 Régimes de base et complémentaire de pensions

1.4 Régime d'assurance-chômage 1.5 Régimes d'allocations familiales

2. L'ABSENCE D'UNE CONCEPTION D'ENSEMBLE DE LA SECURITE SOCIALE EN SUISSE

2.1 L'absence d'une conception d'ensemble 2.2 Les raisons d'une telle situation

2.2.1 Le fédéralisme hier et à l'époque contemporaine

2.2.2 La démocratie directe rend la planification sociale difficile

2.2.2.1 Les effets directs de l'initiative populaire et du référendum 2.2.2.2 Les effets indirects de l'initiative populaire et du

référendum 2.2.3 L'influence du libéralisme 2.3 Les conséquences d'une telle situation

2.3.1 La législation présente une grande diversité 2.3.1.1 L'absence d'un véritable système

2.3.1.2 Quelques illustrations de la diversité de la législation suisse

2.3.2 Les correctifs apportés à la diversité 2.3.2.1

2.3.2.2 2.3.2.3

L'existence de grands principes spécifiques L'application des principes généraux de droit public Des réalisations en matière de coordination et d'harmonisation des régimes

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3. LA PRESENTATION SCHEMATIQUE DE QUELQUES REGIMES DE SECURITE SOCIALE

3.1 Le tableau général. Les divers types de construction 3.2 Le régime de l'assurance-maladie et maternité 3.3 Le régime de l'assurance-accidents

3.4 Le régime de base de pensions AVS/AI 3.5 Autres régimes

4. LES ASPECTS INTERNATIONAUX

5. CONCLUSIONS

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PIERRE-YVES GRESER

1 . BIBLIOGRAPHIE¹

1 . 1 Ouvrages et articles généraux

PRESENTATION GENERALE

BERENSTEIN, Alexandre: Etudes de droit social 1936-1977. Hommage de la Faculté de Droit. Mémoires publiés par la Faculté de Droit de Genève, N° 62. Georg. Genève 1979.

BERENSTEIN, Alexandre : La Suisse et le développement international de la sécurité sociale. Schweizerische Zeitschrift für Sozialversicherung 1981 161.

Mélanges A BERENSTEIN. Le droit social à l'aube du XXlème siècle. Collection juridique romande. Payot. Lausanne 1989.

BOIS, Philippe : Spécificités de la politique sociale en Suisse. ln : Droit et politique sociale. Travaux réunis par P. de LAUBIER et J.-P. FRAGNIERE. Delta. Vevey 1980.

BRÂNDLI, Herbert : Sozialversicherung in der Schweiz. 2ème édition. Handelskammer Deutschland-Schweiz (Diffusion par Schulthess). Zürich 1987.

CHARLES, Jean-François : Notre sécurité sociale à l'horizon 2000. Revue suisse des assurances sociales et de la prévoyance professionnelle (Berne) 1989 233.

FRAGNIERE, Jean-Pierre (dossier réuni par) : Dix ans de politique sociale en Suisse, 1975-1985. Réalités sociales. Lausanne 1986.

FRAGNIERE, Jean-Pierre I CHRISTEN Gioia: Sécurité sociale en Suisse. Introduction.

Réalités sociales. Lausanne 1988.

GILLIAND, Pierre : Politique sociale en Suisse. Introduction. Réalités sociales. Lausanne 1988.

GRESER, Pierre-Yves : Droit suisse de la sécurité sociale. Avec un aperçu de théorie générale et de droit international de la sécurité sociale. Réalités sociales. Lausanne 1982.

GRESER, Pierre-Yves : Les principes fondamentaux du droit international et du droit suisse de la sécurité sociale. Réalités sociales. Lausanne 1984.

GRESER, Pierre-Yves : Diritto della sicurezza sociale (Svizzera). ln : Digesto italiano, IV edizione. Unione Tipografico - Editrice Torinese. Torino 1990.

HUG, Walther : Die Merkmale der Sozialversicherung nach schweizerischem Recht. ln : Ausgewahlte Abhandlungen zum Arbeits- und Wirtschaftsrecht. Berne 1978. Band 1, pp.

129 SV.

MAHON, Pascal : Institutions de sécurité sociale. Presses polytechniques romandes.

Lausanne 1983.

MAURER, Alfred : Schweizerisches Sozialversicherungsrecht. Band 1 : Allgemeiner Teil.

Band Il : Besonderer Teil. Stampfli. Berne 197911981.

MAURER, Alfred : Geschichte des schweizerischen Sozialversicherungsrechts, Schriftenreihe für Internationales und Vergleichendes Sozialrecht, Band Sc. Duncker &

Humblot. Berlin 1981.

Il convient d'ajouter à cette bibliographie les études publiées dans le présent Cahier.

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PIERRE-YVES GREBER PRESENTATION GENERALE

Rapport sur les aspects actuariels, financiers et économiques de la sécurité sociale en Suisse. Office fédéral des assurances sociales. Berne 1982.

Rapport sur une partie générale du droit suisse des assurances sociales et projet de loi.

Constitution d'un groupe de travail de la Société suisse de droit des assurances en vue d'améliorer la coordination en matière d'assurances sociales. Stampfli. Berne 1984 (auch auf deutsch erhâlt!ich).

SAXER, Arnold : Die soziale Sicherheit in der Schweiz. 4ème édition allemande. Paul Haupt, Berne/Schweizerischer Kaufmannischer Verein, Zürich 1977.

SCHAER, Roland : Grundzüge des Zusammenwirkens von Schadenausgleichsystemen.

Helbing & Lichtenhahn. Basel/Frankfurt am Main 1984.

SCHWEINGRUBER, Edwin : Sozialgesetzgebung der Schweiz. Ein Grundriss. 2ème édition. Schulthess Polygraphischer Verlag. Zürich 1977.

SOMMER, Jürg : Das Ringen um soziale Sicherheit in der Schweiz. Thèse de St.-Gall.

Reihe Arbeits- und Sozialwissenschaft, Band 1. Rüegger. Lausanne 1982.

SPIRA, Raymond: L'application du droit international de la sécurité sociale par le juge. ln:

Mélanges Alexandre BERENSTEIN. Le droit social à l'aube du XXlème siècle. Collection juridique romande. Payot. Lausanne 1989.

TSCHUDI, Hans Peter : Die verfassungsrechtlichen Grundlagen der Sozialversicherung.

Schweizerische Zeitschrift für Sozialversicherung 1979, pp. 81 sv.

TSCHUDI, Hans Peter: La Constitution sociale de la Suisse (L'Etat social). Documents de l'Union syndicale suisse. Berne 1987 / Die Sozialverfassung der Schweiz (Der Sozialstaat). Schriftenreihe des Schweizerischen Gewerkschaftsbundes. Berne 1986.

TSCHUDI, Hans Peter : Vereinheitlichung des Sozialversicherungsrechts. Revue suisse des assurances sociales et de la prévoyance professionnelle 1985 1.

TSCHUDI, Hans Peter : Entstehung und Entwicklung der schweizerischen Sozialversicherungen. Helbing & Lichtenhahn. Basel/Frankfurt am Main 1989.

VIRET, Bernard : La participation des assureurs privés à l'assurance sociale en Suisse.

Revue à l'intention des caisses de compensation (Berne) 1976 428.

1. 2 Régimes d'assurance-maladie LAMA et d'assurance-accidents LAA

BERENSTEIN, Alexandre : De l'assurance sociale à la sécurité sociale : la réforme de l'assurance-accidents. Semaine judiciaire 1979, N° 7, pp. 105 sv.

BONER, Kilian/ HOLZHERR, Werner : L'assurance-maladie selon la loi fédérale sur l'assurance en cas de maladie et d'accidents. Fiches juridiques suisses. Genève 1969.

Les défis de la santé. (Vol 1 : Les coûts et l'assurance. Vol. 2 : Les professionnels. Vol. 3 : Pratiques et innovations). Travaux réunis par P. GILLIAND et J.-P. FRAGNIERE. Réalités sociales. Lausanne 1986.

DUC, Jean-Louis : Assurance-maladie sociale. Jurisprudence fédérale à fin 1976.

Hochdorf 1979 (+supplément).

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GILLIAND, Pierre (travaux réunis par) : Assurance-maladie. Quelle révision ? Réalités sociales. Lausanne 1990.

GHELEW, André I CLERC, Jacques : Assurance-accidents. Fiches juridiques suisses.

Genève 1984.

MAURER, Alfred : Schweizerisches Unfallversicherungsrecht. Stampfli. Berne 1985.

MAURER, Alfred : Schweizerisches Unfallversicherungsrecht. Erganzungsband.

Stampfli. Berne 1989.

VILLARS, Charles : L'assurance-maladie et maternité suisse. Revue internationale de sécurité sociale 1977, pp. 180 sv.

1 . 3 Régimes de base et complémentaire de pensions

BEAUSOLEIL, Jean-Pierre : Les prestations de la prévoyance professionnelle.

Quelques aspects. Aspects de la sécurité sociale, bulletin de la FEAS, 1990/1 19.

BENDEL, Felix : Die Rechtsstellung des auslândischen Grenzgangers in der schweizerischen Alters-, Hinterlassenen- und lnvalidenversicherung. Schweizerische Zeitschrift für Sozialversicherung 1980, pp. 1, 81 sv.

BERENSTEIN, Alexandre : L'assurance-vieillesse suisse. Son élaboration et son évolution. Réalités sociales. Lausanne 1986.

BINSWANGER, Peter : Geschichte der AHV - Schweizerische Alters- und Hinterlassenenversicherung. Pro Senectute Schriftenreihe, Band 3. Zürich 1986.

BRÜHWILER, Jürg : Die betriebliche Personalvorsorge in der Schweiz. Stampfli. Berne 1989.

GHELEW, André : Quelques aspects des prestations complémentaires à l'assurance- vieillesse, survivants et invalidité. Aspects de la sécurité sociale, bulletin de la FEAS, 1989/2 24.

GREBER, Pierre-Yves: Le régime de base de pensions suisse a quarante ans: points de repère pour son évaluation. Revue internationale de sécurité sociale 1988, N° 2, 202 (rappel : cette revue paraît en français, anglais, allemand et espagnol).

HELBLING, Carl: Personalvorsorge und BVG. 3ème édition. Paul Haupt. Berne 1987.

KÂSER, Hanspeter : Unterstellung und Beitragswesen in der obligatorischen AHV.

Stampfli. Berne 1989.

LUSENTI, Graziano : Les institutions de prévoyance en Suisse, au Royaume-Uni et en Allemagne fédérale. Placements financiers et politique sociale. Georg. Genève 1989.

MAURER, Alfred : Schweizerische Alters- und Hinterlassenenversicherung.

Schweizerische Zeitschrift für Sozialversicherung 1980, pp. 196 sv.

OFFICE FEDERAL DES ASSURANCES SOCIALES: Un demi-siècle de politique AVS.

RCC - Revue à l'intention des caisses de compensation 1974 197.

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OFFICE FEDERAL DES ASSURANCES SOCIALES : l'assurance-invalidité de 1960 à 1980. RCC - Revue à l'intention des caisses de compensation 1981 214, 289.

OFFICE FEDERAL DES ASSURANCES SOCIALES : Principales règles concernant les rentes AVS et Al dans les conventions internationales conclues par la Suisse. RCC - Revue à l'intention des caisses de compensation 1982, pp. 334-342.

RIEMER, Hans Michael : Das Recht der beruflichen Vorsorge in der Schweiz. Stampfli.

Berne 1985.

SCHWEIZER, Kurt ! MANHART, Thomas : Die berufliche Vorsorge nach BVG und Ausführungsverordnungen. Revue suisse des assurances sociales et de la prévoyance professionnelle 1984 177.

TORRI, Edoardo : les étrangers et l'AVS/AI : Cahiers genevois de sécurité sociale, N° 1, juillet 1986, pp. 25-32.

TSCHUDI, Hans Peter : Das Drei-Saulen-Prinzip (la conception des régimes de pensions). Revue suisse des assurances sociales et de la prévoyance professionnelle 1987 1.

VAL TERIO, Michel : Droit et pratique de l'assurance-invalidité. les prestations. Réalités sociales. Lausanne 1985.

VAL TERIO, Michel: Commentaire de la loi sur l'assurance-vieillesse et survivants. Tome Il - les prestations (Art. 18 à 48 sexies LAVS). Réalités sociales. Lausanne 1988.

VILLARS, Charles : l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité en Suisse. Revue internationale de sécurité sociale 1979 51 O.

1. 4 Régime d'assurance-chômage

GERHARDS, Gerhard: Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz (AVIG). Band 1

& Il. Haupt. Berne 1987.

SPÜHLER, Karl : Grundriss des Arbeitsversicherungsrechts. Stampfli. Berne 1985.

STAUFFER, Hans-Ulrich : Die Arbeitslosenversicherung. Schulthess Polygraphischer Verlag. Zürich 1984.

1 . 5 Régimes d'allocations familiales

BOUVERAT, Germain : Innovations et tendances dans les révisions des allocations familiales. RCC - Revue à l'intention des caisses de compensation 1980 528.

BOUVERAT, Germain: les allocations familiales en Suisse: un bastion du fédéralisme.

Aspects de la sécurité sociale, bulletin de la FEAS, 1988/3 99.

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2. L'ABSENCE D'UNE CONCEPTION D'ENSEMBLE DE LA SECURITE SOCIALE EN SUISSE

2 .1 l'absence d'une conception d'ensemble

1. le législateur n'a pas élaboré de conception d'ensemble de la sécurité sociale en Suisse, mais il a procédé régime par régime, selon une approche pragmatique. A quatre reprises, l'idée d'un système global a été écartée.

2. Tout d'abord, à l'origine, soit en 1890, au moment de l'adoption de la première base constitutionnelle transférant une compétence à la Confédération (Etat central)²Dans son Message³ adressé au Parlement, le Gouvernement fédéral a volontairement demandé d'une compétence limitée aux assurances-maladie et accidents et à relevé que : "Il ne convient pas que l'on songe à s'occuper d'autres branches de l'assurance avant d'être absolument tranquillisé sur le côté financier de notre entreprise et aussi avant de savoir si cette dernière a réussi ( ... )⁴^."l'on perçoit deux caractéristiques de l'approche helvétique en la matière : une attitude prudente et le souci d'un financement solide.

3. Ensuite, au moment de la publication du fameux Plan BEVERIDGE, "Social lnsurance and Allied Services", au Royaume-Uni en 1942, un document fondamental qui a contribué à l'émergence de la sécurité sociale. Le Plan a suscité un grand intérêt en Suisses; il a recueilli l'approbation des milieux de gauche et l'opposition de la majorité de tendance libérale⁵:6.Cet appel important à la rationalisation n'a pas exercé d'effet concret en Suisse.

4. le projet de nouvelle Constitution fédérale - tant dans le rapport du Groupe de travail WAHlEN⁷que dans le projet établi par la Commission FURGLER (1977)⁸- fait une place modeste et limitée à la réflexion relative à la sécurité sociale. Bien que remanié par la suite - au vu notamment des critiques tout à fait justifiées de TSCHUDl^{9 -}le projet ne contribuera ni à la définition de la place de la sécurité sociale au siècle prochain ni à une conception d'ensemble¹⁰.

2

3

4

5 6 7 8 9 10

L'on peut rappeler que la Suisse est un Etat fédéral. L'art. 3 de la Constitution fédérale dispose que : "Les Cantons sont souverains en tant que leur souveraineté n'est pas limitée par la Constitution fédérale, et, comme tels, ils exercent tous les droits qui ne sont pas délégués au pouvoir fédéral". A l'origine, la Constitution fédérale ne contenait aucune règle en matière de sécurité sociale.

Lorsque le Conseil fédéral - c'est-à-dire le Gouvernement - adresse au Parlement un projet de modification de la constitution, un projet de loi ou de modification d'une loi, il accompagne ce projet d'un exposé des motifs appelé en Suisse message. Cette sorte de document constitue une source précieuse de renseignements dans le domaine de la sécurité sociale. La publication est faite dans la Feuille fédérale (FF), laquelle représente le journal officiel de la Confédération.

Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant la compétence législative à accorder à la Confédération en matière d'assurance contre les accidents et les maladies, du 28 novembre 1989. Feuille fédérale 1890 1309.

MILHAUD, Edgard: Le Plan BEVERIDGE. Les Annales de !'Economie collective. Genève 1943. Cf. pp. 233-234.

SOMMER, Jürg : Das Ringen um soziale Sicherheit in der Schweiz, cité dans la bibliographie, pp. 678-679.

Le rapport final a été publié dans : Commission d'experts pour la préparation d'une révision totale de la Constitution fédérale : Documents de travail. 1974.

Commission d'experts pour la préparation d'une révision totale de la Constitution fédérale : Projet de Constitution.

Berne 1977.

TSCHUDI, Hans Peter : Die verfassungsrechtlichen Grundlagen der Sozialversicherung, cité dans la bibliographie, pp. 100-104.

Pour ces divers aspects, cf. aussi : GREBER, Pierre-Yves : Les principes fondamentaux du droit international et du droit suisse de la sécurité sociale, cité dans la bibliographie, pp. 116 sv. 120-i 21, 179-182.

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5. Enfin, les auteurs d'un rapport et d'un projet de loi sur une partie générale du droit suisse des assurances sociales (1984)11 , après l'examen des expériences française et allemande, ont écarté l'élaboration d'un code : "Dans une telle hypothèse, le législateur doit également se prononcer sur chaque partie du code. Il est douteux que le Parlement se contente d'une réforme matérielle limitée; une telle limitation ne pourrait dans tous les cas pas lui être imposée. De plus, il serait possible de lancer un référendum contre une partie spéciale et toute décision populaire négative ébranlerait l'ensemble du projet. Une telle codification générale ne se justifierait d'ailleurs que pour autant que des modifications structurelles y soient liées;

l'harmonisation et la coordination, exigées en priorité, des lois sur les assurances sociales peuvent être également réalisées( ... ) de manière plus simple. C'est pourquoi le groupe de travail est arrivé à la conclusion qu'il faut renoncer à une codification globale"12 . TSCHUDI, au vu notamment des considérations historiques et de l'association tant des Cantons que des associations professionnelles à la gestion des régimes de sécurité sociale, conclut de manière analogue¹³. Les auteurs de la partie générale ont ainsi poursuivi un but plus modeste, soit la création d'une loi qui uniformiserait certaines notions de fond, les règles de procédure et qui prescrirait des normes de coordination14. Les lois actuelles de sécurité sociale deviendraient, dans une telle perspective, des lois spéciales. Le projet est en discussion au Parlement; il a fait l'objet de deux procédures de consultation¹⁵^.

2. 2 les raisons d'une telle situation1 6

6. Il convient de rappeler les raisons d'une telle situation - absence de conception d'ensemble et, par conséquent, existence d'une législation très diversifiée.

2.2.1

11 12 13 14

15

16

le fédéralisme hier et à l'époque contemporaine

Rapport sur une partie générale du droit suisse des assurances sociales et projet de loi, cité dans la bibliographie, pp 23-24.

Idem, p. 24.

TSCHUDI, Hans Peter : Vereinheitlichung des Sozialversicherungsrechts, cité dans la bibliographie, pp. 6-11.

la structure proposée est la suivante : - Chapitre 1 : Champ d'application

- Chapitre 2 : Définition de notions générales. Section 1 : Domaine des prestations. Section 2 : Domaine de l'assurance et des cotisations.

- Chapitre 3 : Dispositions générales concernant les prestations et les cotisations. Section 1 : Prestations en nature. Section 2 : Prestations en espèces. Section 3 : Cotisations. Section 4 : Divers rapport juridiques.

- Chapitre 4 : Dispositions générales de procédure. Section 1 : Information, assistance administrative, obligation de garder le secret. Section 2 : La procédure en matière d'assurance sociale. Section 3 : Contentieux.

- Chapitre 5 : Règles de coordination. Section 1 : Coordination des prestations. Section 2 : Subrogation. Section 3 : Indemnités journalières et salaire.

- Chapitre 6 : Dispositions diverses

- Chapitre 7 : Entrée en vigueur et exécution.

- Modifications de lois fédérales.

Rapport sur une partie générale du droit suisse des assurances sociales et projet de loi, cité dans la bibliographie, pp. 63 SV.

Deux propositions relevant de la Partie générale semblent avoir de la peine à recueillir le consensus au sein du Conseil des Etats (Chambre des Cantons) : la soumission à cette Partie générale du régime complémentaire de pensions LPP (prévoyance professionnelle) et l'institution d'une commission fédérale des assurances sociales (cf. art. 1 et 85 du projet de 1984). Le refus de ces deux éléments, indispensables, enlèverait une partie non négligeable de l'intérêt que représente cette entreprise.

Cf. GREBER, Pierre-Yves : Les principes fondamentaux du droit international et du droit suisse de la sécurité sociale, cité dans la bibliographie, pp. 121 sv. et les références citées.

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7. Le premier facteur résulte de l'influence du fédéralisme17 . Aussi longtemps qu'une compétence n'a pas été transmise à la Confédération, les Cantons restent souverains. Or, d'une part la Constitution fédérale du 29 mai 1874, toujours en vigueur, ne contenait à l'origine aucune disposition en matière d'assurances sociales, d'autre part, le transfert opéré en 1890¹⁸n'a porté que sur l'assurance-maladie et l'assurance-accidents. Par la suite, le peuple et les Cantons¹⁹ont progressivement accepté d'attribuer à l'Etat central des compétences en matière de sécurité sociale. Le dernier transfert a été voté en 1976 (art. 34 novies Cst. relatif à la protection contre le chômage, lequel a remplacé une disposition très limitée datant de 1947). Actuellement, la Confédération bénéficie d'une compétence générale en la matière, seuls les domaines de la santé et de l'assistance sociale faisant exception.

8. Est-ce à dire que le fédéralisme ne joue plus de rôle - en dehors de la santé et de l'assistance -, à l'époque contemporaine, en sécurité sociale ? Lorsque le droit fédéral ne règle pas un domaine de manière exhaustive, les Cantons peuvent légiférer20 . Dans quatre secteurs, les Cantons peuvent ainsi intervenir :

a)

b)

c)

d)

17 18 19 20 21 22 23 24 25

La législation fédérale sur l'assurance-maladie n'est pas exhaustive, même si elle a été notablement développée par la révision partielle de 1964. En conséquence, les Cantons peuvent édicter des normes améliorant le standard fédéral21 : introduction de l'affiliation obligatoire généralisée ou par secteurs, obligation pour les caisses-maladie de prendre en charge l'éventualité accident, à titre subsidiaire, égalité des cotisations pour les assurées et les assurés;

Le régime de base de pensions n'atteint pas encore pleinement son but, qui est celui de la garantie des besoins vitaux. En conséquence, la législation sur les prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité garde toute son utilité22 ;

fondée sur la loi fédérale du 19 mars 1965, elle est composée de droit fédéral et de droit cantonal23 . En plus, les Cantons peuvent prévoir - comme à Genève - des prestations complémentaires purement cantonales, qui améliorent la législation précitée;

Alors que la Confédération bénéficie d'une compétence générale dans le domaine des allocations familiales, elle a restreint son intervention au secteur agricole et à ses propres agents. En conséquence, l'essentiel de cette partie de la sécurité sociale est réglée par les Cantons24 ;

Le régime de l'assurance-chômage est traité de manière assez complète par le droit fédéral; cependant, la durée de service des prestations est limitée et elle ne permet pas de faire face au chômage de longue durée25 . Dès lors, les Cantons (cas, p. ex., de Genève) peuvent prendre le relais de la protection fédérale, tant pour l'indemnisation (versement d'indemnités journalières) que pour la réadaptation à l'emploi.

Cf. ci-dessus la note 2.

Cf. ci-dessus le N° 2.

La modification partielle de la Constitution fédérale exige la majorité du peuple et celle des Cantons.

KNAPP, Blaise : Le fédéralisme. Rapports et communications. Société suisse des juristes. Fascicule 3/1984. pp.

301-307.

Cf. ci-dessous : subdivision 3

GHELEW, André : Quelques aspects des prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité, cité dans la bibliographie.

Idem, p. 26

BOUVERAT, Germain: Les allocations familiales en Suisse: un bastion du fédéralisme, cité dans la bibliographie.

Cf. les ouvrages de GERHARDS, SPÜHLER et STAUFFER cités dans la bibliographie.

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9. Historiquement, le fédéralisme a joué un rôle de frein dans le développement de la sécurité sociale et il a certainement contribué à la diversité de la législation. Aujourd'hui, il contribue plutôt à enrichir le système, certains Cantons appliquant des solutions qui ne trouveraient très probablement pas de consensus suffisant au plan fédéral.

2. 2. 2 la démocratie directe rend la planification sociale difficile²⁶

1 O. Si la Suisse ne connaît pas encore de véritable système de sécurité sociale, planifié de manière à éviter les lacunes dans la protection ainsi que les chevauchements inutiles et destiné à obtenir une gestion rationnelle et économique, cela est dû pour une part importante au second des deux instruments de démocratie directe que constituent l'initiative populaire et le référendum législatif; ils peuvent exercer des effets aussi bien directs qu'indirects. Dans son étude relative à la politique sociale en Suisse, TSCHUDI - après avoir rappelé quelques domaines du droit du travail dans lesquels ce pays a fait oeuvre de pionnier - note que : "Si, en revanche, nous sommes restés longtemps en arrière dans le domaine de l'assurance sociale, c'est dû principalement à notre système de démocratie directe. Rappelons l'échec des référendums relatifs à la généreuse loi Forrer sur l'assurance-maladie et accidents en 1900 et à la loi Schulthess sur l'assurance-vieillesse et survivants en 193127 ".

2. 2. 2. 1 les effets directs de l'initiative populaire et du référendum

11. L'initiative populaire permet à 100'000 citoyens suisses de demander une modification de la Constitution fédérale (l'initiative législative n'existe pas) pour autant que les 100'000 signatures valables soient réunies dans un délai de dix-huit mois. Si tel est le cas, le peuple et les Cantons sont appelés à voter et si une double majorité est réunie, la Constitution est modifiée en conséquence. Jusqu'à présent, cette hypothèse ne s'est jamais réalisée dans le domaine de la sécurité sociale, autrement dit il n'y a pas eu d'effet direct qui aurait pu modifier ou gêner une conception d'ensemble.

12. Toute loi fédérale adoptée par le Parlement est soumise au référendum facultatif: si 50'000 citoyens le demandent dans les 90 jours suivant la publication du texte, la loi acceptée par l'Assemblée fédérale est soumise au vote du peuple. Si ce dernier la refuse, elle est caduque. Le référendum a exercé des effets directs négatifs : la première loi sur l'assurance-maladie et accidents a été refusée en votation référendaire le 20 mai 1900. Au lieu de la coordination prévue pour ces deux assurances sociales, c'est un développement très différent qui se produira, à la suite de cet échec. La première loi sur l'assurance-vieillesse et survivants a également été rejetée, le 6 décembre 1931 et il faudra attendre 1948 pour qu'une législation en la matière puisse entrer en vigueur. Récemment, en décembre 1987, une révision partielle substantielle de l'assurance- maladie et maternité s'est heurtée à l'opposition des citoyens. Le référendum a également produit des résultats directs positifs : acceptation très large (80 % de oui) de la loi sur l'assurance- vieillesse et survivants en 194728 , vote également favorable à la neuvième révision de la loi précitée en 1978.

26 27

28

Cf. l'ouvrage indiqué dans la note 10, pp. 128 sv.

TSCHUDI, Hans Peter : La politique sociale suisse depuis 1950. ln : La politique sociale dans les pays occidentaux. Diagnostics 1945-1980. Travaux réunis par R. GIROD et P. de LAUBIER. Réalités sociales.

Lausanne 1982. Cf. p. 69.

AUBERT, Jean-François : Exposé des institutions politiques de la Suisse, à partir de quelques affaires controversées. Payot. Lausanne 1978. Cf. p. 96.

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2. 2. 2. 2 les effets Indirects de l'initiative populaire et du référendum

13. l'initiative populaire a exercé une influence dynamique sur la législation. Les effets indirects qu'elle peut produire sont les suivants :

a) L'Assemblée fédérale, tout en s'opposant à une initiative, peut adopter un contre- projet modifiant la Constitution fédérale. Si les auteurs de l'initiative estiment qu'une partie suffisante de leurs propositions est reprise par le Parlement, ils retireront vraisemblablement leur texte en raison de l'interdiction de voter deux fois oui. Le cas s'est produit en 1945, lors de l'adoption de l'art. 34 quinquies Cst : le parti conservateur populaire avait déposé une initiative populaire "pour la famille" destinée à permettre à la Confédération de légiférer en la matière. A la suite de l'adoption d'un contre-projet par les Chambres , l'initiative a été retirée et seul celui-là a été soumis au vote du peuple et des cantons, avec un résultat positif. Les auteurs peuvent au contraire maintenir leur texte.

Ainsi le 3 décembre 1972, le peuple et les Cantons ont accepté le contre-projet du Parlement relatif au nouvel art. 34 quater Cst (branches vieillesse, survivants et invalidité) alors qu'ils refusaient l'initiative du parti du travail "pour une véritable retraite populaire".

b) L'Assemblée fédérale, tout en décidant de s'opposer aux propositions formulées par une initiative populaire, peut adopter une nouvelle loi. Cela suppose que lesdites propositions peuvent être réalisées, sans modification de la Constitution. C'est ce qui s'est produit à l'origine de l'assurance-invalidité : la Confédération avait reçu la compétence en 1925, mais n'avait pas adopté de loi; deux initiatives populaires ont été déposées en 1955, demandant l'introduction d'un tel régime. Le gouvernement a alors adressé un projet de loi au Parlement, lequel a légiféré (loi du 19 juin 1959). Nous trouvons le même processus à la base de la loi fédérale sur les prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité29 .

c) Enfin, la réponse de l'Assemblée fédérale - s'opposant toujours à une initiative - peut consister en la modification d'une loi. C'est l'effet indirect le plus fréquent. Il s'est réalisé à plusieurs reprises dans le domaine de l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité (régime de base de pensions) : cinquième, sixième, septième et huitième révisions.

14. les effets indirects de l'initiative populaire n'ont pas constitué - du moins jusqu'à présent - un rôle "perturbateur", empêchant ou rendant difficile la recherche d'une véritable conception de la sécurité sociale en Suisse. Au contraire, ils ont indiscutablement contribué à l'amélioration de la législation; le processus qui a enrichi le système d'une nouvelle fonction - la garantie des besoins vitaux dans le domaine des pensions - est particulièrement significatif à cet égard.

15. Qu'en est-il maintenant des effets indirects du référendum législatif ? Comme l'exposent BOIS, BRATSCHI, MAURER et SOMMER^{30 ,}ils sont beaucoup plus importants dans la pratique que les effets directs. La menace, formulée expressément ou non, d'une demande de référendum de la part d'un groupe ou d'un parti capable de réunir 50'000 signatures en 90 jours

29 30

Cf. ci-dessus, N° 8, lit. b.

BOIS, Philippe: Spécificités de la politique sociale en Suisse, cité dans la bibliographie, pp. 40-42. - BRATSCHI, Peter Joachim : Die Bedeutung der Verfassungsinitiative in der Sozialgesetzgebung der Schweiz. Thèse de Berne 1969. Europaische Hochschulschriften, Reihe 2: Rechtswissenschaft, 15. Herbert Lang. Bern. - MAURER, Alfred:

Geschichte des schweizerischen Sozialversicherungsrechts, cité dans la bibliographie, pp. 824-825. - SOMMER, Jürg : Das Ringen um soziale Sicherheit in der Schweiz, cité dans la bibliographie, pp. 677-678.

(13)

incite les diverses tendances politiques et économiques à rechercher un compromis. En effet, la sécurité sociale présente une série d'aspects techniques qu'il n'est pas aisé de faire pleinement comprendre lors de la campagne précédant la votation et le risque est grand de voir se cumuler diverses oppositions, dont les raisons peuvent être complètement différentes mais qui, dans l'urne, compteront comme autant de non. BOIS relève ainsi que : "l'existence du référendum rend difficile la mise sur pied d'un système global d'assurances sociales (la même remarque vaut d'ailleurs pour les autres domaines du droit). En effet, sur une question de principe, simple, les opposants votent généralement non pour la même raison. Dès qu'il s'agit d'un système plus complexe, impliquant un nombre de choix plus grand, les raisons de voter non augmentent. Et se créent alors ces fameux "cartels de non" composés de groupes disparates, refusant la loi pour des raisons différentes, mais dont le cumul constitue une majorité. Ajoutons à cela, l'alliance de fait d'une droite conservatrice qui trouve que l'Etat va trop loin et d'une extrême gauche qui l'estime trop timide (ce qui s'est passé en 1900 pour la LAMA et, en 1931, pour l'AVS), et l'on mesurera mieux la quasi- impossibilité de la réalisation d'un système plus cohérent de sécurité sociale31 ". l'ombre du référendum est ainsi présente à toutes les étapes de la préparation d'une loi ou d'une révision législative : dosage lors de la nomination d'une commission d'experts, travaux de cette dernière, rédaction d'un avant-projet par le département fédéral compétent (Intérieur ou Economie publique), procédure de consultation des milieux intéressés, message adressé par le Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale, délibérations et vote de celle-ci. Autant d'occasions de recherche d'un compromis afin d'éviter une demande de référendum. Dans son étude déjà mentionnée, BOIS note ainsi qu'il "est rare, dans ces conditions, que quelque chose de résolument novateur puisse apparaître. les petits pas sont imposés par les institutions" (p. 43), alors que MAURER observe que le référendum législatif a fortement freiné et la mise sur pied et le développement de la sécurité sociale en Suisse 32.

2. 2. 3 L'influence du libéralisme

16. Dans son étude sur les spécificités de la politique sociale en Suisse, déjà mentionnée, BOIS apporte une contribution originale et certainement décisive pour la compréhension de l'état de la législation suisse relative à la sécurité sociale. Aux critères classiques du fédéralisme et de la démocratie directe, il ajoute celui du libéralisme, "courant de pensée important en Suisse, (qui) exerce évidemment une influence dans le domaine des assurances sociales33". Cet auteur voit cette influence se manifester dans deux domaines :

a)

b)

31 32 33

l'opposition à l'affiliation obligatoire : cette résistance a été vive à l'origine et elle conserve actuellement une influence très importante dans l'assurance-maladie. Il a fallu une sérieuse récession économique atteignant la Suisse en 197 4 et entraînant une baisse d'environ 1 O % du niveau de l'emploi pour que l'assurance-chômage soit rendue obligatoire sur le plan fédéral;

la résistance à l'organisation centralisée :elle a pour effet qu'une multitude d'institutions participent à la gestion des différents régimes. Ainsi, l'assurance-maladie est appliquée par environ 400 caisses (la tendance est à la concentration), l'AVS/AI met en oeuvre 116 caisses de compensation, plus des organes spécifiques à l'assurance-invalidité, le régime d'assurance-accidents LAA n'est pas confié, pour son application, à la seule CNA mais également aux assureurs privés qui désirent y participer, 15'000 institutions environ traitent de la prévoyance professionnelle.

BOIS, Philippe : Spécificités de la politique sociale en Suisse, cité dans la bibliographie, pp. 43-44.

MAURER, Alfred : Geschichte des schweizerischen Sozialversicherungsrechts, cité dans la bibliographie, p. 823.

BOIS, Philippe: Spécificités de la politique sociale en Suisse, cité dans la bibliographie, p. 34.

(14)

17. C'est avec raison que BOIS met en évidence l'influence du libéralisme, qui marque en fait toute la structure de la sécurité sociale en Suisse. Ce courant plaçant l'accent sur la responsabilité et la liberté individuelles, il tend à s'engager avec retenue et prudence dans la voie de la socialisation des risques.

2. 3 les conséquences d'une telle situation

2. 3. 1 La législation présente une grande diversité

2.3.1.1 l'absence d'un véritable système

18. La conséquence, logique, d'une approche purement pragmatique et qui a écarté explicitement ou implicitement la recherche d'une conception d'ensemble est la diversité, celle- ci croissant au fur et à mesure du développement des régimes de protection^{34 .}Il n'y a donc, en l'état, ni de véritable système de sécurité sociale, ni de code suisse de la sécurité sociale. La diversité marque toutes les composantes essentielles des régimes : conception de la protection, champ d'application personnel, champ d'application matériel, prestations, organisation administrative, financière et contentieuse. La rédaction des lois et des ordonnances n'est pas effectuée selon un même plan, qui aurait pu reprendre l'énumération des composantes susmentionnées. Il en résulte des complexités certaines : pour le législateur lui-même, au moment de l'adoption ou de la révision d'une loi (est-il sûr d'avoir la vue d'ensemble ?), pour l'exécutif, lorsqu'il édicte ou révise une ordonnance (même interrogation, avec une portée plus précise encore), pour le juge, pour l'employeur comme pour toute personne entrant dans le champ d'application personnel (inexistence d'une institution de sécurité sociale qui serait, p. ex., compétente pour toutes les questions d'assujettissement et de cotisations), pour le praticien. De même pour le citoyen ou tout autre usager. Une approche plus concrète permettra de mieux cerner cette diversité. Mais avant de procéder à quelques illustrations, il convient quand même de souligner que cette diversité - corrigée partiellement, comme cela sera exposé ultérieurement - n'aboutit très probablement pas à une complexité plus grande que dans la plupart des pays possédant une sécurité sociale relativement développée. Prenons l'exemple de la France. Aussi longtemps que l'on demeure à l'intérieur du régime général, les mécanismes sont plus simples qu'en Suisse pour les personnes protégées comme les employeurs. Cependant, de nombreux régimes spéciaux restent en vigueur en France et l'ensemble de la sécurité sociale (régimes général, spéciaux et complémentaires) apparaît plus complexe qu'en Suisse, alors que dans le premier pays le législateur a fait l'effort d'une rationalisation, inachevée, et que dans le second il a procédé au coup par coup, avec, il est vrai, certains correctifs.

2. 3. 1 . 2 Quelques illustrations de la diversité de la législation suisse

19. Il convient maintenant de voir plus concrètement ce que représente cette diversité, résultant de l'absence de volonté du législateur de s'orienter vers un véritable système de sécurité sociale. Ces exemples porteront successivement sur le champ d'application personnel, le champ d'application matériel et les prestations. Beaucoup d'autres pourraient être choisis.

34 Cf. l'ouvrage indiqué dans la note 10, pp. 135-158.

(15)

22

20. Premier exemple : la diversité du champ d'application personnel. La sécurité sociale suisse comprend toute une graduation à cet égard. Si l'on part du champ le plus étendu, la classification suivante peut être proposée :

a) Le champ d'application personnel universel: seul le régime de base de pensions AVS/AI a atteint ce stade d'évolution et ceci dès son origine ( 1948/1960); les prestations complémentaires à i'AVS/AI, qui sont greffées sur lui, en font de même, mais sous condition de ressources;

b) Le champ d'application devenu quasi universel : l'assurance-maladie et maternité, pour sa partie soins, est très proche de l'universalité de fait. Seul un tiers environ de la population est assurée à titre obligatoire; cependant, la quasi totalité des deux autres tiers a adhéré volontairement à une caisse-maladie (pour une petite minorité : à l'assurance-maladie privée, gérée par les compagnies commerciales);

c) En revanche, le champ d'application personnel complètement généralisé, qui couvre obligatoirement l'ensemble des salariés et des indépendants, n'a été retenu pour aucun régime suisse;

d) Le champ d'application généralisé pour les salariés

a

été choisi par le législateur pour plusieurs régimes : celui de l'assurance-accidents (depuis la révision totale entrée en vigueur le 1er janvier 1984); pour les allocations familiales, si l'on tient compte tant de la législation fédérale que des droits cantonaux; enfin pour l'assurance-chômage (depuis le régime transitoire du 8 octobre 1976, remplacé dès le 1er janvier 1984 par la loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité). En outre, l'assurance-accidents est ouverte facultativement aux indépendants, une telle possibilité étant prévue par la Constitution fédérale (34 novies al. 2, 3ème phrase) mais non réalisée par la législation dans l'assurance-chômage3s; les indépendants de l'agriculture et, dans certains Cantons, les indépendants des autres secteurs économiques, sont également couverts, mais pour autant que leur gain n'atteigne pas un montant prescrit;

e) Le champ d'application partiellement généralisé pour les salariés : il est réalisé dans le cadre du régime complémentaire de pensions LPP, obligatoire, entré en vigueur le 1er janvier 1985. L'obligation n'intervient que si le salarié réalise au moins, chez un même employeur, un salaire annuel prescrit et périodiquement adapté par voie d'ordonnances36 ;

f) Le champ d'application spécial (qui sort de cette classification) : les reg1mes de l'assurance militaire et des allocations pour perte de gain en cas de service militaire ou de protection civile peuvent être placés ici37.

21. Deuxième exemple : la diversité du champ d'application matériel . Le droit suisse couvre les neuf branches de la sécurité sociale, selon la classification classique formulée par la Convention OIT N° 102 concernant la norme minimum de la sécurité sociale38 . Avec cependant quelques

35

36 37

38

- Cf. Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant une modification de la Constitution fédérale en vue d'aménager l'assurance-chômage selon une nouvelle conception, du 3 septembre 1975. Feuille fédérale 1975 Il 1573. - BONNY, Jean-Pierre : A propos d'une conception nouvelle de l'assurance-chômage (traduction). RCC 1976 252.

Depuis le 1er janvier 1990: SFr. 19'200.--

Le second, vu son étroite coordination avec le régime de base de pensions A VS/ Al, pourrait aussi être rattaché à la première catégorie.

La Convention OIT N° 102 concerne les neuf branches suivantes : soins médicaux, indemnités de maladie, maternité, accidents du travail et maladies professionnelles, vieillesse, survivants, invalidité, chômage, prestations familiales.

(16)

particularités: il ne comprend pas de régime de soins médicaux intervenant quelle que soit la cause du besoin de soins, la branche des indemnités de maladie n'est pratiquement pas traitée sur le plan légal, l'éventualité maternité n'est que partiellement réglée et cela dans le cadre de l'assurance- maladie, le régime d'assurance-accidents inclut les accidents non professionnels, celui relatif à l'assurance-chômage comprend également l'insolvabilité de l'employeur. Au regard de la garantie des soins médicaux, dont l'octroi en Suisse est indirect39 , plusieurs régimes sont susceptibles d'intervenir : assurance-maladie et maternité, assurance-accidents, assurance-invalidité40 ,

prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité, assurance militaire, aide sociale. Des règles de coordination définissent des priorités (p. ex. intervention subsidiaire de l'assurance-maladie par rapport à l'assurance-accidents); des combinaisons sont possibles (p. ex.

garantie du séjour hospitalier en division commune par l'assurance-accidents, complément par une assurance-maladie supérieure au standard légal). l'éventualité invalidité est susceptible d'être prise en charge par l'assurance-invalidité, les prestations complémentaires à l'AVS/AI, l'assurance- accidents, le régime complémentaire de pensions LPP, la prévoyance professionnelle facultative, l'assurance militaire, l'aide sociale, sans parler de la prévoyance individuelle, encouragée (ou liée).

La retraite peut faire l'objet de prestations de l'assurance-vieillesse et survivants, complétées si nécessaire et sous condition de ressources par les prestations complémentaires à l'AVS/AI, du régime complémentaire de pensions LPP, de la prévoyance professionnelle facultative, de la prévoyance individuelle encouragée, de l'aide sociale.

22. Troisième exemple, d'ailleurs lié au précédent : la diversité du domaine des prestations.

Plusieurs régimes servent des prestations en espèces à court terme (indemnités journalières) : assurance-maladie et maternité, assurance-accidents, assurance-invalidité (en liaison avec la réadaptation), assurance-chômage, assurance militaire, allocations pour perte de gain en cas de service militaire ou de protection civile. Il en va de même des prestations en espèces à long terme : l'énumération faite ci-dessus à propos de l'éventualité de la retraite peut être reprise ici et complétée par l'assurance-accidents, l'assurance-invalidité et les allocations familiales. Enfin, si la réadaptation occupe une position centrale dans l'assurance-invalidité, elle peut également être prise en charge par l'assurance-maladie, l'assurance-accidents, l'assurance militaire et l'assurance- chômage.

2 . 3 . 2 Les correctifs apportés à la diversité

23. Comme pour l'élément précédent, il s'agit d'un thème qui pourrait à lui seul faire l'objet d'une étude substantielle; dès lors, seuls quelques points pourront être mentionnés, qui porteront sur l'existence de certains principes et sur certaines réalisations.

2.3.2.1 L'existence de grands principes spécifiques

24. Il convient tout d'abord de rappeler que le droit suisse de la sécurité sociale repose sur des principes fondamentaux spécifiques, avec une tendance générale à un rapprochement avec le droit international⁴¹. Dans cette perspective, mention peut être faite de :

39 40 41

L'option de l'octroi direct, du type service national de santé, n'a jamais été envisagée, vu l'état développé de l'offre sanitaire publique comme privée.

L'assurance-vieillesse et survivants (AVS) et l'assurance-invalidité (Al) forment ensemble le régime de base de pensions A VS/ Al.

Cf. l'ouvrage indiqué dans la note 10 et les références citées

(17)

a)

b)

c)

d)

e)

La réalisation progressive des fonctions de la sécurité sociale : la Suisse est partie tard dans la réalisation d'un système de sécurité sociale, mais l'évolution depuis l'après-guerre a été menée sur un rythme soutenu, même depuis que la situation économique est devenue moins assurée42 . Un rattrapage non négligeable a ainsi pu être effectué;

La garantie des soins médicaux et la protection de la santé : les éventualités maladie et accidents sont définies de la même manière - par la jurisprudence ou par ordonnance - dans les régimes susceptibles d'intervenir dans ce domaine et leurs définitions sont elles- mêmes coordonnées - oeuvre du Tribunal fédéral des assurances43 - afin d'éviter que des atteintes à la santé n'aient ni la qualité de maladie ni celle d'accident44 . La révision partielle de l'assurance-maladie de 1964 a amélioré nettement la protection légale dans ce domaine, lequel laisse une place non négligeable aux protections complémentaires⁴⁵;

La garantie d'un revenu social de compensation :

elle représente un objectif généralement admis. La législation fédérale ne le traite cependant pratiquement que dans le cadre du régime de base de pensions et laisse subsister des lacunes46 ; ce domaine incombe donc essentiellement aux Cantons (tant pour la garantie d'un revenu minimum que pour l'octroi de prestations familiales);

La garantie d'un revenu social de remplacement : elle intègre l'apport des assurances sociales au regard des éventualités perte de revenu en raison de la maladie⁴⁷, accidents, retraite, invalidité, décès du soutien de famille et chômage. La tendance nette va ici dans le sens d'une garantie établie en liaison avec le revenu antérieur;

La protection contre le chômage et l'aide à la formation a été révisée fondamentalement dès le 1er janvier 1984, pour la partie relative au chômage. L'intervention du régime porte sur le tryptique : prévention de l'éventualité, indemnisation, réadaptation à l'emploi. Elle vise le chômage, la réduction de l'horaire de travail, le manque à gagner causé par les intempéries, ainsi que l'insolvabilité de l'employeur. L'aide à la formation incombe aux Cantons avec, pour les domaines relevant de la loi fédérale sur la formation professionnelle, des normes adoptées par la Confédération.

25. Il y a donc présence de principes correspondant aux quatre fonctions constitutives de la sécurité sociale, telle que la doctrine les a mises en évidence, proposant d'ailleurs de remplacer la conception classique de la sécurité sociale, fondée sur la Convention OIT N° 102 concernant la

42 43 44

45

46

47

Cf. dans le présent Cahier, l'élude de H. P. TSCHUDI.

Le Tribunal fédéral des assurances est la juridiction suprême en matière de droit fédéral de la sécurité sociale.

Nonobstant son intitulé, ancien, il n'a pas de compétence dans le domaine des assurances privées.

Cela ne signifie en revanche pas que toute personne qui subit une atteinte à la santé bénéficie des prestations de l'assurance-maladie ou de l'assurance-accidents; des lacunes subsistent et le Tribunal fédéral des assurances n'a pas, dans une deuxième étape, procédé à leur comblement. Cf. l'arrêt dans la cause Bessire, du 31 mai 1985.

ATF 111 (1985) V 138 (en français).

Les règles applicables à la prise en charge des soins médicaux dans les divers régimes susceptibles d'intervenir ne sont pas identiques. P. ex., les traitements dentaires ne relèvent en principe pas de l'assurance-maladie légale, alors qu'ils sont pris en charge par l'assurance-accidents. Autre exemple : la prévention est pratiquement ignorée par la première, alors qu'elle occupe une place importante dans la seconde.

Lorsqu'une personne âgée ou invalide doit vivre dans un home, la taxe journalière qu'elle devrait régler sera souvent supérieure aux ressources garanties par le régime de base de pensions (prestations complémentaires comprises) et par d'autres régimes (caisses de retraite notamment), d'où l'intervention toujours nécessaire de l'assistance sociale.

Essentiellement réglée en dehors du cadre légal, lequel est extrêmement restreint.

(18)

norme minimum de la sécurité sociale, par la conception fonctionnelle⁴⁸• Et, au service de ces fonctions de la sécurité sociale, une série d'autres principes fondamentaux - qui ne peuvent qu'être cités ici - est mise en oeuvre: les principes de l'affiliation obligatoire, de l'assurance, de la solidarité, de la prévention, de l'adaptation et de la réadaptation, de l'intervention de l'Etat et de la participation49 . L'analyse de ces éléments directeurs permet de dégager, à partir d'un ensemble très diversifié, une certaine cohérence tant à l'égard de la législation que de l'évolution de celle-ci.

2. 3. 2. 2 L'application des principes généraux de droit public

26. La cohérence, partielle, dont il vient d'être fait état, trouve son prolongement dans l'application des principes généraux de droit public. Un tour d'horizon très bref montre que :

a)

b)

c)

d)

e)

f)

48

49 50

51 52 53 54

Le principe de la légalité, présent dans tous les régimes, est complété par celui de la liberté contractuelle en assurance-maladie, assurance-accidents et en prévoyance professionnelle⁵⁰aux fins d'améliorer le standard légal;

Le principe de l'égalité postule une révision de la législation lorsque celle-ci ne traite pas de la même manière les hommes et les femmes (la protection relative à la maternité étant réservée). C'est notamment le cas des régimes de base et complémentaire de pensions;

Le principe de la proportionnalité revêt une importance particulière dans les cas de sanction en assurance-maladie (facultative) - l'exclusion d'un membre de la caisse n'étant concevable qu'en cas d'ultima ratio - ainsi que de réduction et de refus des prestations⁵¹;

Le principe de la bonne foi doit imprégner les relations entre les institutions de sécurité sociale et leurs partenaires et usagers, pour protéger la confiance placée en les premières, celles-ci peuvent - à certaines conditions précises⁵²- être obligées de traiter un administré d'une manière qui s'écarte, à son avantage, du droit matériel;

Le principe de la motivation des décisions constitue un principe général de l'Etat de droit53 , mais il n'est pas d'application aisée compte tenu de la complexité du droit de la sécurité sociale et du nombre de dossiers à traiter;

Le principe de la reconsidération et de la révision permet utilement de revoir, à certaines conditions, des décisions administratives entrées en force et sur lesquelles aucune autorité judiciaire ne s'est prononcée quant au fond54 .

- PERRIN, Guy : Rationalisation et humanisation, deux objectifs prioritaires pour une réforme de la sécurité sociale. ln : Emploi et politique sociale. Travaux réunis par Ph. BOIS et P.-Y. GREBER. Réalités sociales.

Lausanne 1982. Publié également dans Travail et Société, vol. 6, N° 4, octobre-décembre 1981, 409 sv. - Cf. aussi l'approche de ACKERMANN, Walter : Soziale Sicherung in der lndustriegesellschaft. Tendenzen und Konsequenzen. Schriftenreihe IVW, Band. 5. Institut für Versicherungswirtschaft an der Hochschule St. Galien.

Peter Lang. Bern/Frankfurt am Main 1980, pp. 243-244. - Cf. l'ouvrage indiqué dans la note 10, pp. 86-94.

Cf. l'ouvrage indiqué dans la note 10, pp. 317 sv.

Déjà dans le cadre du régime complémentaire de pensions LPP - obligatoire - en raison de la part d'autonomie qui est reconnue par le législateur aux caisses de retraite, dans une très large mesure dans la prévoyance professionnelle surobligatoire (ou facultative).

Cela d'autant plus lorsque le régime a pour mandat de par la Constitution, de garantir les besoins vitaux, comme c'est le cas du régime pe base de pensions AVS/AI.

Cf. p. ex. arrêt du Tribunal fédéral des assurances dans la cause C.K. SA, du 3 septembre 1980. RCC 1981 194.

Arrêt du Tribunal fédéral des assurances dans la cause Leonardelli, du 3 juillet 1978. ATF 104(1978) V 153.

Cf. p. ex. arrêt du Tribunal fédéral des assurances dans la cause SVRSM c/Kaufmann, du 4 mars 1985. Semaine judiciaire 1985 304.

(19)

26

2. 3. 2. 3 Des réalisations en matière de coordination et d'harmonisation des régimes

27. Le législateur, la juridiction suprême en matière de sécurité sociale, le gouvernement et l'administration ont réalisé une certaine coordination (des "ponts") et une harmonisation partielle (des éléments communs) des régimes qui composent la sécurité sociale suisse55.

28. Très brièvement, l'on peut citer en matière de coordination56 : la définition des éventualités maladie et accidents (cf. ci-dessus N° 24, lit. b et la note 45), la prise en charge de l'accident par l'assurance-maladie (selon les statuts de la caisse), les règles de priorité pour la prise en charge des soins médicaux, l'introduction dans l'assurance-vieillesse et survivants des allocations pour impotence et des moyens auxiliaires (pour obtenir un certain parallèle avec l'assurance-invalidité), les règles visant à empêcher la surindemnisation, la place centrale occupée par les caisses de compensation AVS - soit les principaux organes de gestion du régime de base de pensions, la compétence très large du Tribunal fédéral des assurances en matière de sécurité sociale.

29. En matière d'harmonisation, il convient de mentionner : le champ d'application personnel identique pour l'assurance-vieillesse et survivants et pour l'assurance-invalidité (cf. la note 41), la notion commune de l'invalidité, les définitions des éventualités couvertes par le régime de base reprises par le régime complémentaire de pensions, l'équivalence des montants des pensions dans l'assurance-vieillesse et survivants et dans l'assurance-invalidité, leur mode de calcul, l'organisation commune de ces deux assurances sociales forment le régime de base de pensions.

55

56

- GYSIN, Arnold : Mannigfaltigkeit und Koordination in der schweizerischen Sozialversicherung. Schweizerische Zeitschrift für Sozialversicherung 1985 1. - MAURER, Alfred: Schweizerisches Sozialversicherungsrecht, Band 1, cité dans la bibliographie, pp. 380 sv. - Ouvrage cité dans la note 10, pp. 159-178 (et les références citées).

Cf. dans le présent Cahier, l'étude de B. DESPLAND.

(20)

3. LA PRESENTATION SCHEMATIQUE DE QUELQUES REGIMES DE

SECURITE SOCIALE

3. 1 le tableau général. Les divers types de construction

30. la sécurité sociale suisse comprend les régimes suivants57;58;59

Assurance-maladie et maternité

LAMA

Assurance-chômage LACI

Assurance militaire

Assurance- accidents

LAA

3

2

Allocations familiales

(essentiellement droit cantonal)

1

Allocations pour perte de gain en cas de service militaire

APG

PENSION

Prévoyance individuelle (59) 2 b.Prévoyance professionnelle

surobligatoire

---

2 a. Régime complémentaire de pensions

LPP

Régime de base de pensions AVS/ Al (y compris prestations complémentaires

Aide sociale (droit cantonal)

31. Ce tableau montre que la Suisse : a)

b)

57 58 59

N'a pas un véritable système, mais un ensemble de régimes de sécurité sociale.

l'affiliation à chacun d'eux est en principe nécessaire; cependant, celle qui vaut à l'égard du régime de base de pensions AVS/AI inclut celle relative à l'assurance-chômage (pour les salariés) et au régime APG (les institutions compétentes pour l'affiliation et l'encaissement des cotisations étant les caisses de compensation AVS/AI);

N'a pas non plus de régime général, comme en France, qui couvrirait une catégorie de population (p. ex. les salariés et leurs ayants droit) pour une série d'éventualités, voire l'ensemble de celles-ci.

Une protection complémentaire est susceptible d'améliorer certains de ces régimes.

La prévoyance individuelle est portée dans le présent tableau, car elle est mentionnée dans la Constitution fédérale, à l'art. 34quater, qui traite des régimes de pensions.

Dans le présent Cahier, J.-L. DUC traite de l'assurance-maladie, A. MAURER de l'assurance-accidents, A.

BERENSTEIN du régime de base de pensions et de l'assurance-chômage, J. BRÜHWILER du régime complémentaire de pensions,G. BOUVERAT des régimes d'allocations familiales.