Le décideur local et sa responsabilité civile et pénale!

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137, rue de l‘Université — 75007 Paris Tél. : 01.42.84.99.84 — Fax 01.42.84.99.93

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Le décideur local et sa responsabilité

civile et pénale

^!

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Sommaire

I.  Introduction

II.  Les infractions dites « volontaires » : il importe dʼacquérir quelques réflexes car on peut avoir un comportement moral et pour autant courir un

risque

III.  Les infractions « involontaires » : la loi nous fournit une grille dʼanalyse des risques qui permet de calibrer sa prudence au fil de la vie municipale

IV.  Conclusion : sʼorganiser pour limiter les risques et pour ne pas subir

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Sommaire

I.  Introduction

risque

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Sommaire

I.  Introduction

risque

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Sommaire

I.  Introduction

risque

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I. Introduction

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Distinguer les responsabilités

•  Il faut distinguer :

•  qui « indemnise » une victime (responsabilité dite « civile

» ou administrative) : la commune doit réparer ce dommage (sauf cas très exceptionnels).

•  qui « paie sa dette envers la société » pour avoir commis une infraction : il y a alors mise en œuvre de la

responsabilité pénale qui a pour objet premier de

sanctionner la personne mise en cause et non pas de réparer.

La responsabilité de la personne physique (élu et/ou agent...) et/ou parfois celle de la commune pourra être alors recherchée.

•  ... à ceci, sʼajoute la responsabilité financière (pour lʼessentiel, il sʼagit du cas de la gestion de fait : voir ci-après).

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Distinguer les responsabilités

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Distinguer les responsabilités

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Distinguer les responsabilités

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D ʼ une manière générale : quel est le lien entre pénal et indemnisation ?

•  Distinction entre :

•  - enquête policière sans plainte ni main courante

•  - main courante

•  - plainte sans constitution de partie civile

•  - plainte avec constitution de partie civile

•  - plainte sans constitution de partie civile mais avec recours indemnitaire à côté

•   et à chaque fois peut sʼajouter du disciplinaire, qui est une procédure tout à fait indépendante

•   impact de la loi du 10 juillet 2000 sur ce point

•   une fausse évidence: lʼimportance dʼêtre du bon côté au début des enquêtes

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D ʼ une manière générale : quel est le lien entre pénal et indemnisation ?

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D ʼ une manière générale : quel est le lien entre pénal et indemnisation ?

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D ʼ une manière générale : quel est le lien entre pénal et indemnisation ?

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D ʼ une manière générale : quel est le lien entre pénal et indemnisation ?

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D ʼ une manière générale : quel est le lien entre pénal et indemnisation ?

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D ʼ une manière générale : quel est le lien entre pénal et indemnisation ?

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D ʼ une manière générale : quel est le lien entre pénal et indemnisation ?

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Responsabilité pénale Responsabilité civile ou administrative

But Payer sa dette à la société Indemniser la victime Juge compétent Le juge pénal (tribunal de

police pour les contraventions ; tribunal correctionnel pour les délits ; cour d’assises pour les crimes)

Juge administratif pour les « fautes de service » (et pour les fautes personnelles non dénuées de tout lien avec le service)

Juge judiciaire en cas d’absence de tout lien avec le service (ou pour la quote-part de faute personnelle si ce juge est saisi par la victime à ce titre). Le juge judiciaire compétent est le juge civil mais par la plainte avec constitution de partie civile on peut lier les deux.

Assurable ? Non Oui pour schématiser.

Assurance de la commune d’une manière générale pour les fautes de service.

Mais utilité d’avoir aussi une assurance personnelle de l’élu, non payée par la collectivité

Que se passe-t- il en cas de coauteurs ?

Chacun paye sa dette à la société ; pas de partage des amendes par exemple

Partage de l’indemnisation

Qui en

définitive est condamné ?

La personne physique

Parfois la collectivité (dans les domaines délégables au privé), mais ce peut être en sus des personnes physiques

Presque toujours la collectivité par le juge administratif à 100 % du préjudice indemnisable imputable à une faute de service + faute personnelle

Mais de plus en plus « d’actions récursoires » ensuite par lesquelles la collectivité se retourne vers son agent ou son élu pour que celui-ci (ou son assurance) paye sa quote-part de responsabilité

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Les protections statutaires

•  La garantie du fonctionnaire (même pour les non- fonctionnaires, élus y compris)

•  L’utilité d’une assurance personnelle

Le favoritisme : un grand danger qui

menace même un décideur public honnête

•  Une personne dépositaire de lʼautorité publique ou chargée dʼune mission de service public ou

investie dʼun mandat électif public (très large)

•  qui a procuré, ou tenté de procurer, à autrui un avantage injustifié.

menace même un décideur public honnête

•  qui a procuré, ou tenté de procurer, à autrui un avantage injustifié : mais en fait toute violation, même peu anticoncurrentielle, se trouve

sanctionnée par cette infraction

public ».

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•  un délit : deux ans dʼemprisonnement 30 000 €

dʼamende ; diverses peines complémentaires (art. 432-14 c. pén.).

•  Les faits qui, aujourdʼhui, constituent le délit de favoritisme nʼétaient, avant 1991, le plus souvent que des illégalités, relevant du juge administratif.

•  Non sans abus, le juge pénal a fait de cette infraction une sorte de « délit automatique », dès lors que des règles de publicité et de concurrence, en matière de marchés publics ou de délégation de service public, ont été, plus ou moins sciemment, violées…

•  … même si chacun sait que lesdites règles ne sont pas toujours très claires (mais elles le paraissent des années après lorsque sʼenclenchent les procédures pénales, dʼoù lʼintérêt de garder trace des écrits suggérant de suivre telle

ou telle procédure, ou autre). 29!

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D ʼ où le besoin de

• 

Prouver que l ʼ on a raisonnablement pu croire que l ʼ on avait raison de recourir à telle ou telle

procédure ou liberté avec le droit de la commande publique :

•  Consulter le service juridique en amont (computation des seuils ; choix de la procédure)

•  Instaurer un vrai dialogue entre les juristes (qui ne doivent pas bloquer mais trouver des solutions, ce qui impose aussi quʼils soient consultés en amont) et les services acheteurs

•  Garder trace des raisons pour lesquelles on a recouru à telle ou telle procédure

7 et 15/06/10 - 39!

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Rappel des seuils en marchés publics

7 et 15/06/10 - 40!

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Et maintenant d ʼ autres infractions dites volontaires

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•  Concussion : méconnue, la concussion est une

infraction redoutable consistant à percevoir — ou à exonérer — indûment quelquʼun de droits ou de taxes, et ce à son bénéfice personnel (5 ans

dʼemprisonnement, 75 000 € dʼamende).

•  Attention notamment aux exonérations injustifiées, qui peuvent sembler banales et sʼavérer

redoutables.

•  Corruption : la corruption (passive) est le fait de solliciter ou dʼagréer, sans droit, indirectement ou directement, des offres, des dons ou des promesses pour accomplir, ou sʼabstenir dʼaccomplir, un acte de sa fonction ou de son mandat (ou facilité par sa fonction ou son mandat) : au maximum 10 ans

dʼemprisonnement et 150 000 € dʼamende.

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La prise illégale d ʼ intérêts

•  Art. 432 12 du Code pénal, constitue une prise illégale dʼintérêts punissable : « Le fait, par une personne dépositaire de lʼautorité publique ou

chargée dʼune mission de service public ou par une personne investie dʼun mandat électif public, de

prendre, recevoir, ou conserver, directement ou indirectement, un intérêt quelconque dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de lʼacte, en tout ou partie, la charge dʼassurer la surveillance, lʼadministration, la liquidation ou le paiement », à quelques rares exceptions près.

•  (pour les élus, les agents…)

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• 

La surveillance ou l ʼ administration peut être indirecte

• 

L ʼ intérêt peut être moral, indirect, familial,

mais l ʼ objet de l ʼ intérêt semble devoir rester matériel.

• 

 bref une infraction très, très dangereuse même pour le décideur local honnête

• 

•  Sources : Cass. crim., 14 janv. 1943, Reglain : Bull.crim., 4. Voir aussi Cass. crim., 2 févr. 1988, Salphati Jean Charles : Bull. crim., 1988, n. 51 p. 138 (à comparer, sur ce point, avec CE, 29 juil. 1994, S.A. Diffusion Information Fabrication Orientation et Publicité (DIFOP), n. 12987) ; Cass. crim., 3 janv. 1985 : Bull. crim., 1985, n. 1, p. 1 (irrecevabilité). Cass.

crim., 7 oct. 1976 : Bull. crim. 285. Cass. crim., 19 mai 1999, De la Lombardière de Canson, Droit pénal, 1999, 139.

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•  Reste à savoir ce quʼest lʼintérêt personnel sanctionné. Or, le délit de lʼarticle 432 12 du nouveau Code pénal interdit : « de prendre, recevoir, ou conserver, directement ou indirectement, un intérêt quelconque [...] ».

On ne saurait faire plus large…

•  Le juge a ainsi condamné une personne, à la fois maire et président de syndical intercommunal, qui avait contracté avec une société dirigée par son fils également principal actionnaire.

•  Lʼembauche dʼune sœur ou un intérêt reçu par un beau-frère ont pu également constituer ce délit…

•  Le juge recours même désormais à une formulation sans équivoque : « cet intérêt peut être de nature matérielle ou morale, direct ou indirect ».

•  Sources : Cass. Crim., 20 mars 1990 : Bull. crim., n. 121 ; J.C.P., 1990, IV, 237. Voir aussi Cass. crim., 23 déc.

1952 : Bull. .crim., n. 324. Cass. crim., 2 nov. 1961 : Bull. crim., n. 438. A comparer, dans le même sens, avec Cass. crim. 19 mai 1999, De la Lombardière de Canson et Vittoz (2 espèces) : Droit pénal 1999 n° 139.

Cass.crim. 20 févr. 1995 (Inédit). Voir Cass. crim., 22 sept. 1998, Tepa Taratiera : Droit pénal, 1999 n° 21 (intérêt pour la signature dʼun contrat dʼembauche dʼune sœur). Cass. crim., 29 sept. 1999, Procureur général près la CA de Colmar, Kauffmann : Droit pénal, 2000, n° 15.

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•  Les sanctions encourues

•  La peine maximale encourue au titre de cette infraction atteint « cinq ans d'emprisonnement et 75 000 € d'amende », assortis de quelques peines complémentaires, dont « L'interdiction des droits civils, civiques et de famille » (pour une durée maximale de 5 ans) et l'interdiction

(également pour une durée maximale de 5 ans) « d'exercer une

fonction publique ou d'exercer l'activité professionnelle ou sociale dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de laquelle l'infraction a été

commise ».

•  Surtout, le délit de prise illégale dʼintérêts semble être devenu une infraction continue du fait de lʼadjonction du mot «conserver» au nombre des actions répréhensibles au titre de lʼarticle 432 12 du nouveau Code pénal…. Conclusion : si lʼintérêt est lʼachat dʼune

maison dans un lotissement communal, le risque est grand que le juge nʼestime que ce délai de prescription ne courra quʼà compter de la date de restitution de la maison…

•  N.B. : pour la répétition de lʼinfraction par le versement de salaires, voir Cass. crim., 7 mai 1998 : Bull. crim. 157.

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•  Les prises légales dʼintérêts

•  Plusieurs exceptions ont été aménagées à ce délit, au profit des communes comptant 3 500 habitants au maximum. Dans ces communes, les maires, adjoints ou conseillers municipaux délégués ou agissant en remplacement du maire peuvent :

•  « traiter avec la commune dont ils sont élus pour le transfert de biens mobiliers ou

immobiliers ou la fourniture de services dans la limite d'un montant annuel fixé à 15 000 €

» (par référence au montant global du contrat soumis à la délibération)

•  « acquérir une parcelle d'un lotissement communal pour y édifier leur habitation

personnelle ou conclure des baux d'habitation avec la commune pour leur propre logement.

Ces actes doivent être autorisés, après estimation des biens concernés par le service des domaines, par une délibération motivée du conseil municipal. »

•  acheter « un bien appartenant à la commune pour la création ou le développement de leur activité professionnelle. Le prix ne peut être inférieur à l'évaluation du service des

domaines. L'acte doit être autorisé, quelle que soit la valeur des biens concernés, par une délibération motivée du conseil municipal. »

•  N.B. : par ailleurs, lʼarticle L. 1524-5 du CGCT légalise lʼoctroi de rémunérations au profit des élus siégeant au sein de sociétés dʼéconomie mixte locales, non sans conditions.

•  Dans ces cas :

•  le conseil municipal « désigne un autre de ses membres pour représenter la commune » dans le contrats à passer avec lʼélu (art. L. 2122-26 du CGCT) ;

•  lʼélu en cause ne doit pas participer à cette délibération (art. L. 2131-11 du CGCT) ;

•  le conseil municipal ne doit pas statuer, en pareil cas, à huis clos.

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Conclusion sur la prise illégale d ʼ intérêts (PII, ex « ingérence »)

•  Si un élu conseiller municipal est intéressé même

marginalement, même pour une association : il sort de la salle, nʼest pas rapporteur, etc.

•  Si un adjoint au maire est intéressé même marginalement : en outre il fait modifier sa délégation pour ne pas avoir le moins du monde la surveillance ou lʼadministration de lʼaffaire

•  Pour le Maire ou les deux premiers adjoints (susceptibles dʼêtre en charge de toutes les affaires par suppléance) : prudence

maximale et au besoin usage de la procédure de substitution (art. L. 2122-26 du CGCT)

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Conclusion sur la prise illégale d ʼ intérêts (PII, ex « ingérence »)

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Conclusion sur la prise illégale d ʼ intérêts (PII, ex « ingérence »)

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Conclusion sur la prise illégale d ʼ intérêts (PII, ex « ingérence »)

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Conclusion sur la prise illégale d ʼ intérêts (PII, ex « ingérence »)

•  ET POUR LES CADRES TERRITORIAUX : PAS DE MISSION OU DʼACTION ; SUBSTITUTION AU MOINDRE RISQUE

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L ʼ abus de biens sociaux

•  Si une entreprise offre un cadeau à un élu (un voyage, des travaux à vil prix...), sans contrepartie apparente, elle agit en contradiction avec son « objet social ». Il sʼagit donc dʼun

usage irrégulier des fonds de la société, et donc dʼun abus de biens sociaux.

•  Le décideur local est censé le savoir : il en est donc le receleur (au maximum de 5 ans dʼemprisonnement et 375000 €

dʼamende, art. L 242-6 et L. 241-3 du Code de commerce).

•  Si au contraire une contrepartie apparaît... il y aura

« corruption ».

•  N.B. : si vous recevez des cadeaux d'entreprises, renvoyez-les, avec une

aimable lettre d'explication. Mais si ce cadeau est de faible valeur, vous pouvez l'adresser à la caisse des écoles (ou autre), à condition d'adresser rapidement une lettre de remerciement de la caisse des écoles au donateur. Sinon, vous aurez été le bénéficiaire, au moins à titre transitoire.

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Informatique

•  Demander lʼautorisation de tenir des fichiers nominatifs par traitements automatisés

•  Tout traitement automatisé dʼinformations nominatives doit être autorisé par la Commission nationale Informatique et libertés (CNIL)…

•  A défaut de lourdes sanctions sont à craindre : le fait de procéder ou de faire procéder à un traitement automatisé dʼinformations nominatives, sans suivre la procédure préalable (“ même par négligence ”), fait ainsi encourir une peine maximale de 3 ans dʼemprisonnement et 45 000 € dʼamende (art. 226-16 du Code pénal).

•  Contact : CNIL : 21, rue Saint-Guillaume, 75007 Paris. Existence de nombreuses normes simplifiées.

•  → Ne pas “ recouper ” les fichiers en dehors des hypothèses expressément autorisées par la CNIL

•  → Ne pas sous-estimer la portée du droit dʼaccès aux informations nominatives “ fichées ”

•  Des sanctions pénales peuvent être infligées à ceux qui méconnaissent ces obligations. Notamment, est réprimé par une amende de 1 500 € le fait de sʼopposer à lʼexercice du droit dʼaccès et de rectification (art. 1 du décret 81-1142 du 23 décembre 1981).

•  Au delà des apparences, la sanction peut être lourde. La condamnation est en effet encourue à chaque infraction. Autrement dit, si 50 personnes subissent dix fois une opposition à lʼexercice de leur droit

dʼaccès, la peine dʼamende de 1500 € pourra être prononcée 500 fois. Ce qui porte le montant total de la condamnation encourue, dans cet exemple, à 750 000 €.

•  Eviter les commentaires dans les informations communicables…

•  Sʼen tenir à ce qui a été déclaré et aux usages prévus par la norme de la CNIL

•  5 ans dʼemprisonnement et de 300 000 € dʼamende

•  Sources : art. 226-16 à 226-24 du Code pénal.

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III. les infractions

involontaires

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Sur les infractions involontaires, une grille sert à calibrer la prudence : celle de la loi Fauchon du 10 juillet 2000

•  2 situations doivent être distinguées par le juge pénal en cas dʼinfraction de négligence ou

dʼimprudence :

•  • soit le comportement du prévenu a causé directement le dommage : la simple imprudence, négligence, maladresse, suffisent alors à constituer le délit

•  • soit la cause est indirecte. La personne poursuivie n'a « que » créé ou contribué à créer la situation qui a permis la réalisation du dommage ou n'a pas pris les mesures permettant de l'éviter. Dans ce cas, elle ne sera condamnée que

•  SOIT si elle a violé de façon manifestement délibérée une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le

règlement (entraînant un risque pour autrui, pour schématiser),

•  SOIT si elle a commis une faute caractérisée qui exposait autrui à un risque d'une particulière gravité et quʼelle ne pouvait ignorer.

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dʼimprudence :

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dʼimprudence :

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dʼimprudence :

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dʼimprudence :

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dʼimprudence :

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•  Dʼoù une grille de lecture permanente dʼanalyse des risques :

•  - puis-je être la cause directe d’un préjudice ?

•  - Existe-t-il des règles particulières de sécurité ?

•   Si oui à une de ces questions : risque zéro.

•   À défaut : prouver que l’on a été raisonnablement diligent… même si les jurisprudences conduisent à un relatif pessimisme

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Organiser le service en interne pour limiter les risques sans bloquer le fonctionnement du service

•  Cas pratique

•  Ni « faire payer le lampiste » ni « ouvrir le

parapluie » : comment sʼorganiser de manière juste… et sécurisante (limitation des accidents et responsabilisation de chacun) ?

•  Comment gérer financièrement cette question ?

•  Quel lien avec les entretiens annuels ? Les projets de services ? La rémunération ?

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Et toujours…

•  Sʼassurer que la commission de sécurité communale ou intercommunale fonctionne de manière satisfaisante. La convoquer ou lʼalerter dès que nécessaire.

•  Toujours conserver des traces écrites de ce que lʼon a fait, en matière de sécurité comme dʼenvironnement.

•  Utiliser son pouvoir de police dès que cela est légal et que la sécurité publique semble en jeu.

•  Organiser des visites et des formations de sécurité dans les écoles et les installations sportives et culturelles. Vérifier la conformité aux normes des installations et des

équipements municipaux.

•  Ne jamais mélanger ses affaires personnelles ou familiales, surtout lorsquʼelles ont un impact financier, avec les affaires municipales.

•  Sʼentourer de conseils techniques et juridiques avant tous travaux et aménagements « sensibles » (bâtiments, équipements sportifs et culturels, travaux avec un effet sur

lʼenvironnement ou la nutrition et la reproduction du poisson...).

•  Déléguer les responsabilités pour déléguer la responsabilité

•  Prendre la Loi Fauchon comme base de travail pour fixer des priorités

•  Utiliser le pénal (mais attention à la dénonciation calomnieuse et au chantage) comme arme face à certains types de fâcheux…

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Au pire, s ʼ organiser

•  Comment gérer psychologiquement la relation avec les forces de lʼOrdre en cas de précontentieux ?

•  La relation à lʼavocat, à lʼassurance…

•  La gestion dʼune garde à vue

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Homicides et blessures involontaires (HBI)

•  Incendies, équipements sportifs, accidents du personnel communal... nombreux sont les cas où un maire peut commettre une imprudence ou une négligence causant, involontairement, un homicide ou une blessure. Or, lʼhomicide

involontaire est sanctionné de 3 ans d'emprisonnement et 45 000 € d'amende (5 ans et 75 000 € en cas de manquement délibéré à une obligation de sécurité).

Les blessures involontaires sont punies de 1 ou 2 ans d'emprisonnement et de 15 000 à 30 000 € d'amende (3 ans et 45 000 € en cas de manquement délibéré à une obligation de sécurité). Les blessures légères nʼentraînent que de

simples peines contraventionnelles.

•  Sources : art. 221-6, 221-8, 222-19 et suivants du Code pénal.

•  Exemples nombreux

•  Cas typique dʼapplication de la loi Fauchon - illustrations

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Les peines encourues en HBI

•  A supposer les autres conditions remplies, l'auteur de l'infraction encourt :

•  - jusqu'à 3 ans d'emprisonnement, et 45 000 € d'amende pour un homicide involontaire (5 ans et 75 000 € en cas de “ manquement délibéré à une obligation de sécurité ou de prudence imposée par la loi ou les règlements ”) ;

•  - jusqu'à 2 ans d'emprisonnement et 30 000 € d'amende en cas de blessure

involontaire ayant entraîné une incapacité totale de travail (ITT) de plus de 3 mois (3 ans et 45000 € en cas de “ manquement délibéré à une obligation de sécurité ou de prudence imposée par la loi ou les règlements ”) ;

•  - jusqu'à 1 an d'emprisonnement et 15 000 € d'amende en cas de blessure

involontaire ayant entraîné une ITT inférieure ou égale à 3 mois en cas de “ manquement délibéré à une obligation de sécurité ou de prudence imposée par la loi ou les

règlements ” ;

•  - de 1 500 à 3 000 € d'amende en cas de blessures involontaires ayant entraîné une ITT inférieure ou égale à 3 mois (sans “ manquement délibéré à une obligation de sécurité ou de prudence ”) ;

•  - de 1 500 à 3 000 € en cas de blessure involontaire (sans “ manquement délibéré à une obligation de sécurité ou de prudence ”) n'ayant pas entraîné une ITT.

•  Sources : art. 222-19, 222-20, R. 625-2 et R. 625-3 du Code pénal.

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Conseils en HBI

•  Sʼassurer du bon fonctionnement des commissions de sécurité

•  Utiliser, au besoin, ses pouvoirs de police sur les pistes de randonnée et de pratiques sportives

•  Surveiller de près les installations sanitaires et sportives

•  Sʼassurer de la mise aux normes des cages de buts

•  décret n° 96-495 du 4 juin 1996 (JO du 8). Pour un exemple de relaxe dans ce domaine, du fait de la nouvelle loi cf. Tribunal Correctionnel de La Rochelle, 7 septembre 2000, 935/00

•  Gare aux manifestations traditionnelles

•  Limiter les risques de la circulation automobile

•  Prévoir les travaux de voirie en fonction des accidents des années passées

•  Accorder une large place à lʼinformation des habitants

•  Ne pas “ oublier ” les ruines

•  Surtout alerter les personnes directement responsables, saisir le préfet, sʼorganiser en interne…

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Eau, assainissement et SPANC : # deux infractions distinctes!

•  Plusieurs infractions existent en matière dʼeau. Mais la plupart des jugements condamnant des élus portent sur des affaires où lʼélu a laissé s'écouler dans les eaux (cours dʼeaux, lacs, eaux souterraines ou

maritimes...) des substances :

•  • soit nocives pour l'environnement (au maximum 75 000 € dʼamende et 2 ans dʼemprisonnement, art. L. 216-6 du Code de lʼenvironnement) ;

•  • soit susceptibles de porter atteinte à la conservation ou à la reproduction du poisson (18 000 euros dʼamende, et au maximum deux ans d'emprisonnement dans certains cas, art. L. 432-2 du Code de lʼenvironnement), laquelle peut se résumer à de simples travaux sur des berges, à des

déversements excessifs dʼune station dʼépuration... même lorsque lʼeau nʼaccueille aucun poisson !

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