草案西太平洋区域保护儿童免受食品营销的有害影响行动框架

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草案

西太平洋区域保护儿童免受食品营销的有害

影响行动框架

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缩写

BMS 母乳代用品

Codex 食品法典

CRC 《儿童权利公约》

CSO 民间社会组织

ECHO 结束儿童肥胖

NCD 非传染性疾病 NGO 非政府组织 SDG 可持续发展目标

UNICEF 联合国儿童基金会

WHO 世界卫生组织 WTO 世界贸易组织

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摘要

经济快速增长、城市化和全球化改变了本区域的食品体系，廉价的加工食品更容易获得。

当前，儿童比以往任何时候都更容易营销¹食品²的危害，包括母乳代用品³和富含饱和脂肪酸、

反式脂肪酸、游离糖或盐的食品。有证据显示，母乳代用品和富含饱和脂肪酸、反式脂肪酸、

游离糖或盐的食物的营销会影响儿童的食物偏好、要求和消费，并成为儿童超重和肥胖的主要原因。超重和肥胖问题在本区域正在上升，并影响到大多数会员国。尽管本区域在改善儿童营养不良方面取得了相当大的进展，然而，2018年本区域仍有260万 5岁以下儿童消瘦，770万儿童发育不良。本区域在过去 10 年中纯母乳喂养率仍然很低，处于或低于 30％，三分之二的 6 月龄以下婴儿未能获得纯母乳喂养的保护性益处。与此同时，本区域的儿童肥胖症显着增加，影响到大多数会员国，成为 21 世纪一向严重的公共卫生挑战。据估计，2018 年超过 720 万 5 岁以下儿童超重，2016 年有 8,400 万 5 至 19 岁儿童超重或肥胖，6 年间增加了 43％

（2010年至2016年）。

尽管成员国作出了努力，然而母乳代用品的营销、婴儿和幼儿食品的不适当推广，以及富含饱和脂肪酸、反式脂肪酸、游离糖或盐的食品的营销在西太平洋区域普遍存在。考虑到这种情况以及超重和肥胖的威胁不断上升，世界卫生组织西太平洋区域委员会于 2017 年批准了

WPR / RC68.R3 号决议，呼吁制定一项保护儿童免受食品营销有害影响的区域行动计划。为

此，这份《西太平洋区域保护儿童免受食品营销的有害影响行动框架》草案是在与专家、会员国和关键利益相关方磋商的基础上制定的。该框架符合现有的全球性指南，并认识到本区域各国的政策应对措施，以减少母乳代用品的营销、婴儿和幼儿食品的不适当推广，以及富含饱和脂肪酸、反式脂肪酸、游离糖或盐的食品的营销对于儿童营养和健康的有害影响。

该框架旨在支持会员国努力保护儿童免受食品营销的有害影响，根据各国国情酌情适用。

它遵循政府领导、循证和基于权利的方法、公平和确保防止利益冲突等原则。

1各国根据其国情可能对营销有不同的定义。世界卫生组织将营销定义为“旨在或有利于增加对特定产品和服务的认可、吸引力和/或消费的任何形式的商业通信或信息。它包括任何用于宣传或以其他方式宣传某种产品或服务” (16).

2“食品”指食品和非酒精饮料(16).

3《国际母乳代用品销售守则》将母乳代用品定义为“作为母乳的部分或全部替代品用于销售或以其他方式呈现的食品，无论是否符合该目的(70).

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成员国根据其国情应用该指南，建议行动分为四大支柱：

支柱推荐行动摘要

政策框架  建立或加强法律和监管框架

 建立或加强执法或合规机制多部门和多方利益相关者合作  确保政府部门之间的政策一致性⁴

 多部门和多利益相关方采取行动，并具有明确界定的角色和责任

宣传和沟通  倡导政策行动和执行

 通过消费者教育和沟通提高公众意识

 促进或推动民间社会的参与监测和评估  对情境背景进行审查

 建立有关政策行动的证据

 设计并实施监测和评估框架

鼓励会员国在制定或更新本国保护儿童免受食品营销有害影响的国家计划时，酌情考虑本区域行动框架及其建议行动。

4政策一致性被定义为政府努力设计政策的过程，即考虑到其他政策群体的利益，最大限度地减少冲突，

最大限度地发挥协同作用并避免意外的不一致等。

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I. 背景

每个孩子都应该有一个健康的人生起点。儿童时期的良好营养对于确保最佳生长和发育以及整个生命过程中的健康和福祉至关重要。在出生的第一个小时内早期开始母乳喂养，至少在前六个月进行纯母乳喂养，然后引入适当的辅食并母乳喂养至 2 岁或以上，这些与降低常见儿童疾病的发生频率和严重程度有关（1）。最佳母乳喂养和辅食喂养，以及儿童时期的健康饮食，是降低肥胖、高血压和 2 型糖尿病风险的重要因素，它们还有助于提高儿童在学校的表现和活力（2-4）。

大多数会员国都面临着营养不良的双重负担，即营养不良，以及超重⁵和肥胖⁶，或与饮食有关的非传染性疾病（NCDs）共存并威胁健康、人类发展、福祉和经济生产力。本区域在减少儿童营养不足方面取得了相当大的进展。然而，2018 年本区域仍有 260 万 5 岁以下儿童消瘦，770万儿童发育不良（5）。与此同时，本区域的儿童肥胖症显着增加，影响到大多数会员国，成为 21 世纪一项严重的公共卫生挑战。据估计，2018 年超过 720 万 5 岁以下儿童超重

（6），2016年有8,400万5至19岁儿童超重或肥胖，比2010年增加了43％（7）。

西太平洋区域的许多国家经历了快速的经济增长，带来了巨大的利益和挑战。经济增长和全球化改变了食品系统，重塑了许多国家人民生产和消费食品的方式（8）。传统食品和饮食正在被廉价、高度加工、能量密集和营养素缺乏的的食品取代（9），这些食品已经变得越来越流行和方便可及。营销在母乳代用品（BMS）和富含饱和脂肪酸、反式脂肪酸、游离糖或盐的食物的普及和消费增长中起到了主要作用。食品营销最常见的情况是推广富含饱和脂肪酸、

反式脂肪酸、游离糖或盐的食物，并对食物环境和儿童的饮食模式产生负面影响（10,11）。富含饱和脂肪酸、反式脂肪酸、游离糖或盐的食品的营销与儿童肥胖存在公认的联系（12-14）

而限制富含饱和脂肪酸、反式脂肪酸、游离糖或盐的食品的营销被确定为预防儿童肥胖的关键要素（15-19）。

关注到富含饱和脂肪酸、反式脂肪酸、游离糖或盐的食品的营销在西太平洋区域普遍存在。

在会员国努力的基础上，世界卫生组织西太平洋区域委员会批准了WPR / RC68.R3号决议，呼吁制定一项保护儿童免受食品营销有害影响的区域行动计划（20）。

5世卫组织对于 0-5 岁的儿童，当他们的体重/身高超过世界卫生组织儿童生长标准中位数的两个标准差时，分类为超重。对于 5-19 岁的儿童，如果儿童的体重指数（BMI）超过世界卫生组织生长参考中位数超过一个标准差，分类为超重。

6世卫组织对于 0-5 岁的儿童，当他们的体重/身高超过世界卫生组织儿童生长标准中位数的三个标准差时，分类为肥胖。对于 5-19 岁的儿童，如果儿童的体重指数（BMI）超过世界卫生组织生长参考中位数超过两个标准差，分类为肥胖。

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A. 保护儿童免受食品营销有害影响的全球指导和建议

1981 年，世界卫生大会通过了《国际母乳代用品销售守则》，以保护、促进和支持最佳母乳喂养以及婴幼儿喂养。《守则》呼吁所有成员国确保建立有效、客观和独立的监测系统，以执行《守则》的标准和建议。随后的世界卫生大会决议⁷进一步加强了与母乳代用品（BMS）

及相关产品营销相关的建议。2018 年，联合国大会通过了第 73/132 号决议，敦促会员国酌情实施关于孕产妇、婴儿和幼儿营养的综合实施计划，其中包括控制母乳代用品（BMS）营销的措施。 2018 年，世界卫生大会敦促会员国“为了公共卫生的利益继续采取一切必要措施，以落实停止婴幼儿食品不当推广的建议”（WHA71.9）。

2010 年，世界卫生大会（WHA63.14）批准了一套《关于向儿童销售食品及非酒精饮料的建议》（16）。这些建议旨在指导会员国制定或加强现有政策，以减少富含饱和脂肪酸、反式脂肪酸、游离糖或盐的食品对儿童的影响。随后，制定了一套实施儿童食品和非酒精饮料营销建议的框架，以支持政策制定者实施上述建议（21）。最近，2018年《联合国大会第三次预防和控制非传染性疾病高级别会议的政治宣言》重申了“促进和实施政策、立法和监管措施，旨在尽量减少或最小化非传染性疾病主要危险因素的影响，促进健康的饮食和生活方式”的重要性。这包括呼吁减少富含饱和脂肪酸、反式脂肪酸、游离糖或盐的食品的营销对儿童的接触和影响，在符合国家法律的前提下，酌情适用。

B. 国家行动

在全球范围内，截至2017年，194个国家中有136个国家采取了某种形式的法律措施，涵盖了《国际母乳代用品销售守则》的全部、较多或很少的条款（22）。 35 个国家在法律中涵盖了完整的《守则》条款；31 个国家制定了法律措施，涵盖了较多的《守则》条款；70 个国家制定了法律措施，纳入了很少的《守则》条款。在西太平洋区域，只有三个国家有法律规定涵盖完整《守则》条款（帕劳、菲律宾和越南）；三个国家有法律规定涵盖了较多的《守则》

条款（柬埔寨、斐济和蒙古）；五个国家的法律规定涵盖了很少的《守则》条款（中国、老挝人民民主共和国、巴布亚新几内亚、大韩民国和所罗门群岛）（22）。

各会员国已采取措施限制在学校环境中向儿童进行食品营销，包括文莱达鲁萨兰国、香港特别行政区（中国）、菲律宾、大韩民国、新加坡和瓦努阿图（23,24）。大韩民国实施了法定条例，限制在电视上和儿童聚集的地方向儿童推销“不健康食品和非酒精饮料”。菲律宾教育部颁布了一项政策，规范学校内食品和饮料的营销。包括澳大利亚、文莱达鲁萨兰国、马来西

7见https://www.who.int/nutrition/netcode/resolutions/en/(2019年8月1日访问）

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亚、新西兰和新加坡在内的其他一些国家选择主要依靠行业主导的负责任广告承诺（见附录）。

虽然电视仍然是食品营销的主要渠道（12,25），但数字技术（包括互联网和移动设备）的激增使得这个“新媒体”领域的食品营销急剧增加（14,26,27）；然而，西太平洋地区的现有法规不足以应对母乳代用品（BMS）和富含饱和脂肪酸、反式脂肪酸、游离糖或盐的食品营销的挑战。

次区域或区域一级的行动成为一种新兴的方式，一些会员国试图限制富含饱和脂肪酸、反式脂肪酸、游离糖或盐的食品的跨境营销，例如在太平洋岛国和地区。这种次区域倡议的一个例子是太平洋结束儿童肥胖（ECHO）网络，该网络成立于2017 年，为太平洋岛国和地区提供平台，分享经验、学习共同挑战，并为应对肥胖促进环境实施行动。该网络旨在确保向太平洋卫生部长和卫生部提供基于证据的信息，以帮助决策。太平洋ECHO网络的四个优先领域之一是限制富含饱和脂肪酸、反式脂肪酸、游离糖或盐的食品的营销。作为起步的行动，太平洋地区的一些国家进行了情景分析，以描述食物环境，及其与超重和肥胖、现有政策和体制框架以及健康促进活动的关系。

C. 共同挑战

西太平洋地区限制母乳代用品（BMS）以及富含饱和脂肪酸、反式脂肪酸、游离糖或盐的食品营销的行动很有限。许多因素会影响各国关于特定环境中限制特定产品营销的决定。一些国家已经制定了禁止在学校内宣传和/或规范食品营销的法规，其他国家也实施了非法定指南和自我规定。各国可能会发现实施自愿的行动更容易，因为这使得监管压力减少，资源需求减少，

而其他国家可能会在有限的范围内采取行动，然而从长远来看，这会致使行动无效。各国在实施母乳代用品（BMS）以及富含饱和脂肪酸、反式脂肪酸、游离糖或盐的食品相关政策方面面临下列的一些共同挑战，随着各国越来越多地获得法律和技术援助，可以得到有效解决。

1. 有限的政治承诺和行业问责制

缺乏持续的、高层的政治意愿和问责制是实施保护儿童免受食品营销的政策的主要限制因素。这包括缺乏致力于制定和实施政策、操作监测和评估过程和机制的承诺，以及负责监测的行为者之间的理解、能力和资源有限（28）。缺乏承诺可能是由于卫生系统内优先事项的竞争，或缺乏技术专长来制定保护儿童免受食品营销的政策。面对市场营销受限制时，食品和饮料制造商和分销商的强烈反对也对维持政治承诺带来挑战。这突出表明，需要持续的、高层的政治意愿和公众倡导以维持法律的力度。

在采用自愿或自我监管措施的环境中，有限的行业问责制可能成为一项挑战。例如，研究发现，“签署欧盟关于向儿童负责任营销食品和非酒精饮料承诺的公司缺乏透明度并且差异很

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大”（29）。现有证据表明，食品行业通过自愿实施欧盟承诺，并不妨碍他们向儿童推销“不健康食品”（30）。为使这些自我监管计划得到有效和适当地实施，需要对监管的项目进行精确定义，需要进行透明的监测计划，以及在不合规情况下进行适当的制裁（31）。

2. 执行能力缺乏或有限

实施保护儿童的政策框架需要各种资源，包括人力和财力资源、数据和研究、法律支持和监督以及确保遵守政策的执行机制。各国，特别是低收入和中低收入国家，可能缺乏制定和实施这些政策或法律框架的人力资源，而且执行已通过法规的能力较弱。这些资源限制看起来令人生畏，并使得各国无法全面实施政策。蒙古的案例可以证明，需要进行能力建设，特别是旨在通过新法律来加强早期的条例时。2017 年，蒙古通过《婴幼儿食品法》，采取了新的法律措施，以加强对《守则》的实施和监督。新法律根据国际标准提高了母乳代用品（BMS）和辅食的技术要求。它还规定了卫生专业人员在保护母乳喂养和避免利益冲突方面的责任。这些规定的改进是积极的，但仍需要建设能力，以便更有效地对违法行为进行监测和强制。

3. 政策范围有限

任何政策中采用的定义都至关重要，并将影响政策的范围和影响力。越来越多的独立实施研究表明，保护儿童免受食品营销有害影响的现有政策和法规，不足以应对该领域的持续挑战

（19,23,32-34）。政策和法规倾向于使用狭隘的定义和标准：它们经常适用于数字媒体之前的媒体形式，面向年龄较小的儿童而非青少年，针对“儿童导向”的媒体，而不是那些儿童受众最多的媒体，它们几乎从未解决跨境营销的复杂挑战。尽管有明确的证据表明儿童能够通过许多其他沟通渠道和机制（如数字媒体领域、产品展示、包装和赞助）接触营销，但大多数行动仍仅关注广播广告。在界定儿童在线营销方面也存在特殊的挑战，因为儿童最常访问的互联网网站通常不是那些“针对”或“瞄准”他们的网站，而是那些提供各类内容的网站。因此，成员国需要采取全面的方法来管理富含饱和脂肪酸、反式脂肪酸、游离糖或盐的食品的营销，以减少和减轻其对儿童的影响。

4. 行业参与和管理利益冲突

利益相关者分担责任，可以为创造有利于实施综合食品和营养政策的环境作出贡献。人们认识到，需要将民间社会和私营部门酌情汇集在一起，以便执行国家方案。向儿童提供食品营销的政策涉及广泛的利益攸关方，涉及若干政策部门。政府最有能力制定实现全人口公共卫生目标的方向和总体战略。当政府与其他利益相关者接触时，应注意保护公共利益，并管理所有相关方的利益冲突。

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当外部行为者的核心业务与导致不健康饮食（不符合公共卫生营养目标）的商品相关时，

就会发生利益冲突（35,36）。必须认识到在当地存在的真正挑战。可能会出现其他部门的干扰

——这些部门对有关问题没有同样的担忧（37）。管理所有形式的利益冲突并不一定意味着发生了不当行为，而是存在因利益冲突而发生不当行为的风险（38）。并非所有利益冲突都可以通过撤资、筛选、回避或禁止来预防。当无法预防冲突时，存在其他管理利益冲突的方法和工具（37）。

5. 跨境营销和贸易

许多国家，包括那些有营销限制的国家，均会在其境内接触到源自其他司法管辖区的食品营销。有必要开展国际合作，以确保旨在保护儿童免受食品营销的国家措施的具有效性，而不受跨境营销的影响。会员国可能难以单方面管制这种营销活动（23,39,40），特别是在具有密切文化联系和共同语言的国家之间。《关于向儿童推销食品和非酒精饮料的一系列建议》认识到解决跨境营销的重要性，以确保不破坏国家政策的有效性，并敦促成员国合作落实这些建议。

对营销的强制性限制，例如对商标促销字符的限制，有可能引发有关遵守国际贸易法或商标保护法的问题。虽然某些世界贸易组织（WTO）协议包含可能涵盖这些类型措施的义务，但它们也为世界贸易组织（WTO）成员制定限制营销以保护公共健康的国家法规的空间。世卫组织为减少食品营销的有害影响而提出了长期和强有力的政策建议，这为实施政策措施提供了相关基础。这些建议支持所有媒体和相关设渠道进行全面的营销限制。根据世界贸易组织

（WTO）法律，有许多先例可以作为营销限制的法律依据。世卫组织可以为会员国提供支持，

以应对这些问题。

D.区域行动框架的目的和范围

关注到母乳代用品（BMS）以及富含饱和脂肪酸、反式脂肪酸、游离糖或盐的食品的营销在本地区仍然普遍存在，尽管有证据表明市场营销与不健康饮食有关。2017年，世卫组织区域委员会第六十八届会议敦促成员国加快多部门和多利益相关者的行动，以保护儿童免受食品营销的有害影响，并分享最佳做法。区域委员会批准了一项决议，要求制定一项区域行动计划，

以保护儿童免受食品营销的有害影响（20）。为此，制定了《西太平洋区域保护儿童免受食品营销的有害影响行动框架》草案。该框架旨在支持成员国实施有效保护儿童免于富含饱和脂肪酸、反式脂肪酸、游离糖或盐的食品的营销，并保护看护人免于母乳代用品（BMS）营销以及婴儿、儿童食品的不当推广。

该区域行动框架草案是根据2016年至2019年期间与专家、会员国和关键利益相关方进行的

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系列技术会议和磋商而制定的（23,24,41,42），其中明确了食品营销对儿童和看护人带来有害影响的证据，这为该区域行动框架草案的制定提供了信息。该框架旨在支持会员国系统地逐步加强努力，保护儿童免受食品营销的有害影响。它采用了涵盖全生命周期的方法，特别是在婴儿期、儿童期和青春期作为关键的发育阶段，这些时期人们的习惯、态度和价值观，包括健康饮食的习惯，相比于年龄大时更容易形成（21）。该框架包括四大支柱的建议行动，旨在保护儿童⁸免受来自食品营销的有害影响。

8儿童是指18岁或18岁以下的人，除非国家法律另有定义。

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II. 区域行动框架

区域行动框架补充了现有的指南和工具，以减少食品营销对儿童的有害影响。它认可西太平洋区域各国采取的各种政策应对措施，以减少母乳代用品（BMS）营销、婴儿和幼儿食物的不当推广以及，以及富含饱和脂肪酸、反式脂肪酸、游离糖或盐的食品的有害影响，同时考虑到基于现有证据和指南的各种建议，这些建议可加强国家的应对措施，以保护儿童免受食品营销的有害影响。该框架旨在供卫生部的政策制定者和规划管理者、立法人员、公共卫生人员以及其他部门和利益相关者（如食品工业、大众媒体和非政府组织（NGO））来使用，并且可以适用于各个国家的国情。

本框架借鉴了世界卫生大会决议⁹的世卫组织西太平洋区域委员会决议 WPR / RC68.R3

（20）等相关全球和区域的承诺。区域委员会决议敦促会员国加快多部门和多方利益攸关方的行动，保护儿童免受食品营销的有害影响，并分享最佳做法。该决议还呼吁世卫组织通过宣传、分享经验和制定保护儿童免受食品营销有害影响的区域行动计划，向会员国提供技术支持。

在本框架（图1）中，世卫组织鼓励成员国根据其国情考虑以下四个支柱下的关键行动：

 政策框架：加强领导，治理和监管

 多部门和多方利益相关者合作：支持多部门和多利益相关者行动

 宣传和沟通：通过加强宣传和沟通，提出区域和国家议程上的问题

 监测和评估：加强国家监测实施和评估进展的能力，并建立证据。

以下部分详细介绍了框架。需要注意的是，支柱和建议行动不是线性的。每个支柱的建议行动可以同时或在不同时间实施，具体取决于各国的国情和需求。例如，对监测和评估支柱中提到的情境背景审查将在早期阶段、在政策框架支柱内的工作之前进行，并且不同于对成员国实施的政策框架的有效性的评估。

9见https://www.who.int/nutrition/netcode/resolutions/en/(2011年8月1日访问）

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图1《西太平洋区域保护儿童免受食品营销的有害影响行动框架》

备注：这些支柱和建议行动是相互关联的，但不是线性的或顺序的。它们可以同时或在不同时间实施，

可以在四个支柱间交叉实施，具体取决于国情。

A. 总目标

该框架的总目标是保护儿童免受食品营销的有害影响。实施时间表是从2020年到2030年，

这反映出框架的战略性质、长期规划的必要性以及可持续发展目标（SDG），以便到2030年终结所有形式的营养不良并降低非传染性疾病（NCDs）的过早死亡率¹⁰。

B. 目标

该框架旨在成员国，酌情根据成员国的国情适用：

 消除母乳代用品（BMS）营销对公众的影响;

 结束对婴幼儿食品的不当促销；减少儿童接触富含饱和脂肪酸、反式脂肪酸、游离糖或盐的食品的营销；

10见https://sustainabledevelopment.un.org/topics/sustainabledevelopmentgoals

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 尽量减少富含饱和脂肪酸、反式脂肪酸、游离糖或盐的食品营销的说服力（权力）。

C. 指导原则

这些原则指导了区域行动框架中提出的所有建议行动，供成员国根据其国情进行考虑。

1. 政府领导

政府领导对于制定政策以应对公共卫生目标和挑战，以及确保相关政策得到适当的实施至关重要。强有力的政府领导对于帮助提供全面的多部门和多利益相关方的措施来保护儿童免受食品营销的有害影响非常重要。有证据表明，政府领导的行动比自愿的行动具有更大的潜力，

以减少母乳代用品（BMS）以及富含饱和脂肪酸、反式脂肪酸、游离糖或盐的食品营销的影响

（22,28）。政府是制定政策的主要利益相关方，应通过多部门和多利益相关方平台提供领导，

以便实施、监测和评估。

2. 循证方法

政策的制定、实施和评估应以强有力的证据为依据，旨在通过研究、监测和评估政策的结果和影响，进一步建立证据基础。该区域行动框架借鉴了数十年的全球证据，证明食品营销对儿童的食物偏好、购买要求和消费模式存在负面影响（14,17,22,28,43-47）。基于科学证据的政策将确保该政策有更高的几率实现政策目标，以及更大的潜力优化公共卫生影响。科学证据不仅可以制定有效的政策来限制食品营销，还可以用来抵御法律挑战。

3. 基于权利的方法

联合国《世界人权宣言》和《儿童权利公约》（CRC）为以儿童权利为基础的方法提供了基础，使其免受食品营销的有害影响（48-52）。目前，西太平洋区域的 34 个成员国和地区是

《儿童权利公约》的缔约方（52）。世卫组织《关于向儿童推销食品和非酒精饮料的一系列建议》支持保护儿童免受食品营销的有害影响。联合国儿童基金会（UNICEF）最近对基于儿童权利的食品营销方法进行的法律分析提出建议，建议将世卫组织《系列建议》与人权框架联系起来（53）。《儿童权利公约》连同联合国“保护、尊重和补救”框架，涉及人权以及公司和企业的义务，以及《关于商业部门对儿童权利影响的国家义务》第 16 号一般性意见，承认制定符合人权的政策的重要性（52）。正如第 16 号一般性意见所述，因此鼓励会员国“通过采取适当的监管措施，确保营销和广告不会对儿童权利产生不利影响，鼓励企业遵守行为守则，

使用准确的产品标签和信息，使得父母和孩子能够做出明智的消费者决定”（54）。

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4. 公平

公平和平等是食品和营养的重要内容。有明确的证据表明，富含饱和脂肪酸、反式脂肪酸、游离糖或盐的食品的营销与食品偏好、不健康食品的消费以及儿童肥胖有关（55）。从健康不公平的角度来看，不仅儿童比成年人更容易接触营销（12,56），而且社会经济地位较低的儿童往往比社会经济地位较高的儿童接触到更大程度的营销，通过广泛的媒体，包括电视

（57,58）、杂志（59）、户外广告（58）和快餐店（60）的布局。来自社会经济较低的群体的儿童特别容易受到富含饱和脂肪酸、反式脂肪酸、游离糖或盐食品的营销的影响，包括来自低收入和中等收入国家的儿童（18）。

5. 防止利益冲突

鉴于需要与卫生部门以外的行为者接触以解决食品营销的影响，人们有办法管理可能出现的潜在利益冲突。《关于向儿童推销食品和非酒精饮料的一系列建议》强调了政府在与利益相关方合作以保护公共利益和避免利益冲突时应该采取谨慎的措施。通常来说，当次要利益或既得利益有可能影响成员国行动的结果时，可能会出现利益冲突。这种次要利益可能导致某个实体过度影响有利于其利益的行动（38）。管理利益冲突的重要性是世卫组织《非传染性疾病全球行动计划（2013-2020）》以及世界卫生组织《孕产妇和婴幼儿营养全面实施计划》的基本原则。终止儿童肥胖委员会强调，有必要以透明和适当的方式确定、评估和管理私营部门的利益冲突（15），2018 年通过的《联合国大会第三次预防和控制非传染性疾病高级别会议的政治宣言》也是如此，其重申了与私营部门接触的重要性，以便实现非传染性疾病相关的可持续发

展目标 3.4，同时需适当考虑管理利益冲突（61）。第七十一届世界卫生大会期间介绍了预防

和管理国家一级政策制定和实施营养方案中利益冲突的方法及步骤，由会员国注意，并进一步讨论和不断完善。

D.支柱和建议采取的行动

这些支柱描述了为实现区域行动框架的总目标和具体目标而需要考虑的关键领域，确定了建议行动。其中包括与以下方面有关的行动：1）政策框架；2）多部门和多方利益相关者合作；3）宣传和沟通；4）监测和评估。这些支柱和建议行动是相互关联的，但不是线性的或顺序的。它们可以同时或在不同时间实施，具体取决于国情。以下部分描述了每个支柱，每个支柱下的建议行动以及区域内、外的示例。

1.政策框架

政策框架是一个国家制定的总体计划，旨在制定和实施有效的营销限制，以减少食品营销的有害影响。它可以包含许多不同的法律和政策工具。每个国家的政策框架是独特的，基于该国的法律、政治和治理体系。政策框架，包括法律和政策工具以及负责实施这些工具的机构，

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对于促进公共卫生以及实现健康相关的可持续发展目标中至关重要。法律和政策在许多公共卫生领域的伟大成就中发挥了关键作用；但是，各国往往很难制定、实施和评估有效的政策框架，

以改善公共卫生。虽然每个国家都不同，但是各国有许多共同的挑战和机会，来有效地利用法律推动健康和发展。

在整个文件中，广义术语“政策框架”既包括各种法律和政策工具，也包括负责实施这些工具的机构。法律工具可能包括国家宪法、议会颁布的法律、部长章程或条例、总统令、机构准则、行政规则和其他形式的官方命令。根据司法管辖区的不同，法律还可能包括法官的法院裁决，以及监管机构或其他官僚机构的解释和行动。

特别是该建议的重点是：（a）建立或加强法律和监管框架，以及（b）建立或加强执法或合规机制。政策框架的两个首要考虑因素是：（i）政府领导; （ii）政策框架是采用全面或逐步的方法。建议采用政府领导的框架，因为它们更有可能有效减少食品营销的影响。综合框架是确保政策限制能够捕捉母乳代用品（BMS）和富含饱和脂肪酸、反式脂肪酸、游离糖或盐的食品的框架，旨在限制、防止差距和漏洞。会员国可酌情根据其国情考虑这些建议的行动。

a. 建立或加强法律和监管框架

在制定政策框架的早期阶段，成员国应明确所选方法，即：（i）法定的; （ii）自愿的，

由政府或行业领导：（iii）共同监管机制，包括法定的和/或自愿的方法。将监管纳入现有立法和法律框架可能更容易、更实际，而不是提出全新的立法。对于母乳代用品（BMS），世界卫生大会敦促成员国实施和/或加强国家机制，旨在有效实施《国际母乳代用品销售守则》的措施，以及世卫组织其他基于证据的建议（WHA71.9）。对于富含饱和脂肪酸、反式脂肪酸、游离糖或盐的食品，有多种方法可供选择，所有这些都由政府领导的决策建议范围内（16）。

法定方法需要整个食品行业的合规性，法律得到执行，其最有可能实现预期或期望的政策影响（19,45,62-64）。大韩民国（专栏1）和智利（专栏2）的法定办法的例子如下所述。

专栏1. 法定办法：大韩民国

大韩民国是西太平洋区域最早采取政府行动限制向儿童销售高热量、低营养食品或含高咖啡因食品的成员国之一。《儿童膳食生活安全控制特别法》于 2008 年出台，但直到 2010 年才生效。法律规定，在儿童看电视的高峰时期（17:00 至 19:00），电视上限制播放“不健康的食品和饮料”广告。儿童被定义为 18 岁或以下。这些限制最初受“届满条款”约束，但在 2018 年完全取消，使其成为永久性的法律限制。

最终，在实施限制后进行的研究表明，食品公司对产品配方进行了更改，使其更加健康，这些限制对公司在遵守食品标签的要求方面产生了积极影响。

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自愿方法通常是提供信息，不具有法律约束力。这包括政府和行业主导的自我监管。然而，研究表明，自我监管并没有有效地减少儿童接触富含饱和脂肪酸、反式脂肪酸、游离糖或盐的食品（13,19,30,65-68）。在行业主导的方法中，政府的政策制定、合规监督与执法成本可能较低。自愿方法的进程可能更快，也可能更快地适应营销环境的变化。但是，很难在行业组织和行政部门之间达成一致意见，以确保政策的关键定义足够广泛，以实现高效率（21）。自我监管也倾向于仅适用于有限的媒体和有限的情形。关于行业自律营销的研究在分析单位和方法等方面各不相同，但研究通常显示，自我监管方法不如法定方法有效（31）。最终，所采取的政策方法还将决定不合规营销人员的制裁或处罚范围（21）。自我监管的一个例子是来自新西兰的模型，如专栏3所述。

专栏3：自我监管：新西兰的广告自我监管模式

新西兰的广告由广告标准管理局（ASA）通过其广告业务守则及投诉流程进行监管。儿童和年轻人的广告代码涵盖食品和饮料广告的规则。广告被定义为“任何消息，其内容由广告商直接或间接控制，以任何语言表达并在任何媒体中传播，旨在影响其所针对的人的选择、意见或行为”。本规范中的“儿童”是指所有 14 岁以下的人，而“年轻人”是指所有满 14 岁但未满 18 岁的人。在该系统中发挥作用的行业机构是：商业审批局（CAB），它负责所有广告投放之前的批准；和 ThinkTV，它代表主要的免费电视广播公司制定了向儿童做广告的自愿守则。一系列保护消费者的立法影响了自我监管制度的有效性，包括《广播法》。人们可以就其认为任何违反广告标准投诉委员会（ASCB）广告代码的行为提出投诉。ASCB 由 ASA 提名的行业代表和五个与媒体或广告无关的公共代表组成。可要求违反守则的广告自愿撤回，似乎这些要求也会得到遵循，但其所涉及的公司不会受到处罚。

来源:Self-regulation. Association of New Zealand Advertisers Inc. 2019. Advertising on television: Getting it right for children:

ThinkTV 2011; Advertising Standards Authority New Zealand. Final report on the review of the code for advertising to children and the code for advertising of food. Wellington: Advertising Standards Authority New Zealand; 2010.

专栏2. 法定的办法：智利

智利参议院于2012年7月批准了《国家食品标签和广告法》。根据规定，限制向14岁以下儿童营销、打广告和销售不健康食品。该法律于 2016 年开始实施，为期三年，适用于针对儿童或者观众包含 20％以上儿童的电视节目或网站广告。禁令中涉及的促销策略和激励措施，包括如玩具、互动游戏、软件和移动应用程序、对儿童特别有吸引力的漫画和动画，以及学前、小学和中学的不健康食品广告。

2007 年，通过参议院卫生委员会提交了一项法案，该法案是 2012年法律的前身。该法案得到了总统和卫生部的支持，但受到食品行业的强烈反对。作为回应，智利参议院在2008年和2011年组织了两次国际健康和营养峰会，汇集了全球学者和民间社会专家，以获得支持并就立法的必要性达成共识。科学专家委员会参与制定法规，借鉴全球定义和标准指南。从2012年到2015年，该部制定了四份监管法草案，并在整个制定期间进行公众和专家咨询。在引入法律之前，该部确定了一个监督和执行框架，其中包含明确的标准和指标，用以衡量对法规的遵守情况。卫生部地区司局与跨部门的民间社会团体网络进行协调，开展合规监测。来自学术界和以证据为基础的民间社会倡导的专业知识，加上强烈的政治意愿，是成功通过《国家食品标签和广告法》的核心。

来源: Pérez-Escamilla R, Lutter CK, Rabadan-Diehl C, Rubinstein A, Calvillo A, Corvalán C, et al. Prevention of childhood obesity and food policies in Latin America: from research to practice. Obes Rev. 2017;18(S2):28-38.

(20)

在适合国情的情况下，成员国可以在建立或加强其政策框架时考虑以下组成要素和实际考虑因素（表1）。

表1.建立或加强法律和监管框架的实际考虑因素，视国情而定

组成要素实际考虑因素

定义问题在制定政策框架之前，需要清楚地了解将要解决的问题和规划的目的，需要对营销和政策环境进行情境分析。这包括但不限于：

 有关不同年龄段儿童对富含饱和脂肪酸、反式脂肪酸、游离糖或盐的食品以及看护人对BMS广告的暴露程度、广告力和影响的证据；

 当前有关食品营销对儿童超重和肥胖有害影响的当地证据；

 监管情况分析（包括现有的食品营销限制）以及它与世界卫生组织

《关于向儿童推销食品和非酒精饮料的一系列建议》的比较：

 负责监督执行政策和合规性的机构或小组。

另见监测和评估支柱中的“对情境背景进行审查”的建议行动。

设定框架的范围定义儿童的年龄

 并没有全球商定的“儿童”概念的定义。对于本框架而言，儿童被定义为 18 岁或 18岁以下的人，除非国家法律将某人定义为成年人，如

《联合国儿童权利公约》第 1 条所述（69）。各国可以使用自己对儿童的定义。

 定义年龄还应考虑到越来越多的重要研究，青少年也受到富含饱和脂肪酸、反式脂肪酸、游离糖或盐的食品营销的负面影响。

确定食品营销限制的范围：涵盖的产品和营销类型

 食品营销限制的定义和范围必须由成员国根据其国情确定。例如，该政策是否包括：（i）针对儿童的营销；和/或（ii）向看护人或整个家庭而非儿童推销“以儿童为目标的食物”。

 本框架中的营销定义如下：

o 对于母乳代用品（BMS）而言：营销是指产品推广、分销、销售、广告、产品公关和信息服务(70)

o 对于富含饱和脂肪酸、反式脂肪酸、游离糖或盐的食品而言：营销是指任何形式信息的商业传播，旨在或具有增加对特定产品的认可、吸引力和/或消费的作用和服务。它包含任何用于宣传或以其他方式宣传产品或服务的行为(16).

(21)

 根据国家情况，应限制的不同类型产品和营销类型可以从《国际母乳代用品销售守则》和世卫组织其他基于证据的建议，以及《关于向儿童推销食品和非酒精饮料的一系列建议》及其实施框架中获得指导。

 成员国可考虑指定技术 ^a、沟通渠道 ^b 和设施 ^c，使得母乳代用品

（BMS）和富含饱和脂肪酸、反式脂肪酸、游离糖或盐的食品的营销受到限制。

o 在处理接触营销时，应考虑允许或不允许营销的时间、地点、对象和产品。在解决权力影响时，应考虑限制使用具有特别强大效果的营销技巧。例如，如果选择逐步的方法，应该对儿童影响力最大的曝光营销，以及具有最大权力的营销信息。这些技术可能包括包装、购买点展示和其他店内营销工具、广告等。

o 儿童聚集的环境类型可能因成员国而异。有人建议，在评估某一环境是否属于“儿童聚集的环境”时，会员国的目标是包括教育场所和以儿童福利为主要关注的地方，如儿科病房或初级保健机构、学校、游乐场、日托设施以及以儿童为目标的活动，如吸引儿童的体育、音乐和娱乐活动等。

o 广泛的通信技术和渠道普遍存在。这包括但不限于广播（电视、广播等）、产品安置和品牌推广（视频游戏、食品店、游戏等）、赞助（电视、活动等）和销售点（免费样品、测试、特价等）。

 成员国可以选择以多种方式区分和分类食品和饮料，例如使用国家膳食指南、科学机构设定的定义或营养成分模型 ^d，以适合本国国情。

成员国可以考虑本区域已制定的《世卫组织西太平洋区域营养状况模型：保护儿童不受食品营销影响》，以支持各国保护儿童免受富含饱和脂肪酸、反式脂肪酸、游离糖或盐的食品的影响（71）。这个模型可以由成员国根据其国情进行调整，以反映其最常食用、最常用于做广告的食物以及他们特定的食物文化。

起草政策和法律考虑

 成员国必须根据其国情决定使用哪种类型的法定或自愿的方法。

o 法定监管具有法律约束力和可执行性。

o 自愿方法可以包括由政府或行业领导的自我监管，并且可以独立于政府监管。政府仍可以某种形式强制采用这种方法，例如设定目标和使用关键指标监测实施情况。

o 其他方法包括各种共同监管机制，包括法定要求、自我监管和/或

(22)

自愿性行业举措，这些举措既可以存在于政府授权范围内，也可以不存在正式联系。政府或授权机构也可以发布或实施指南。

 为实现政策目标，即监管富含饱和脂肪酸、反式脂肪酸、游离糖或盐的食品，成员国可考虑采用不同的方法，如逐步的或综合的方法。综合方法具有实现预期影响的最大潜力。

 应考虑是否可以将营销限制纳入现有的法律或政策，或者是否需要新的法律或政策。将营销限制纳入现有法律或政策可能更简单，需要更少的时间和政治参与，并使营销限制与其他现有的相关行动保持一致，例如预防和控制营养不良或非传染性疾病的相关行动。

分配资源资源考虑包括财政资源、人力资源和政治承诺、参与和努力，例如：

 为研究和证据收集、会议、社区参与、协调和规划差旅提供资金；

 实施政策框架的资金和成本考虑因素，以及对食品公司和营销人员持续监测、执行和遵守的成本花费；

 政策工作人员协助收集信息、起草文件和报告，以及协助制定法律和政策；

 公共卫生律师计划法律和政策行动，起草政策简报、法律备忘录和意见，并制定拟议的立法和政策。

建立或加强预防和管理利益冲突的机制

本框架建议该过程由政府主导，但根据国情可能有许多潜在的利益相关者。

外部利益相关者至关重要，特别是对于提供证据和营销限制提供的建议，以及对于应对潜在的对营销限制政策或法律的反对。在制定涉及与食品、营销或广播行业相关的外部利益相关者的咨询计划时，应考虑以下问题：

 目前有哪些政策或机制来预防和/或管理利益冲突？

 谁可能成为政策行动的反对者？他们的论点是什么？如何应对这些论点？

 可能用来反对监管的法律策略是什么？

备注：

a 包装、购买点展示和其他店内营销工具；广告、赞助、产品展示以及电影、视频和视频游戏中的任何其他形式的营销；奖励、奖励分配（例如玩具）、竞赛（奖品促销）和抽奖活动；交叉促销，包括角色许可和玩具联合品牌；名人代言；学校的教育材料和所有间接营销形式；病毒式营销；慈善活动与品牌机会相关联；品牌营销。

b 电视、广播、印刷（包括户外广告）、电影、视频游戏、公司赞助的网站、第三方网站上的广告以及其他数字广告，如电子邮件、短信和网络游戏。

c 医疗卫生机构、学校、游乐场、日托设施、图书馆、娱乐设施、公园以及以儿童为目标的活动，如吸引儿童的体育、音乐和娱乐活动。

d一种根据营养成分对食物进行区分或分类的方法，其原因与预防疾病和促进健康有关。

(23)

b. 建立或加强执法或合规机制

关于实施的最重要的一个问题是营销限制的执行或合规机制的创建和执行。成员国可能需要确定专门的机构用于监督和确保遵守政策，确定有意义的制裁并确保执法能力（表2）。

表2.建立或加强执法或合规机制的实际考虑因素，视国情而定

确定专门的机构  负责政策执行的各部门并不相同，主要取决于国家政策的实施。

负责执行任务的机构、部门或小组可能需要专门创建或培训，以确保实施该策略。

 任何形式的执法都应定期进行并持续进行，以确保持续遵守。

确定有意义的制裁  根据国情，有意义的制裁会有所不同。例如，大韩民国对违反

《儿童膳食生活安全控制特别法》的公司适用最高三年监禁的处罚。无意义处罚的例子包括罚款。鉴于大多数广告公司都是大型跨国公司，小额罚款不太可能成为重大的威慑力量。大多数营销活动的持续时间很短，因此，很有可能在确定违规行为之前，广告系列就已经完成了（45）。

监控和执行合规的能力  负责监督遵守和执法的实体需要足够的资源和能力来执行法规和监督行动或不作为，使得制裁具有足够的阻吓作用，并报告违规机制。这在法定监管的情况下是必不可少的，但即使是自愿监管，也可以通过增加诉讼参与方的责任而有益于监管行为。

 可能需要加强执法和监督合规的能力。

 成员国之间的执法或合规机制差别很大，因为这与各国的法律制度密切相关。这可能还需要适当的标签、包装和营养信息，以帮助代理商识别富含饱和脂肪酸、反式脂肪酸、游离糖或盐的食品。如果不要求食品公司在其产品上贴上营养信息，执法可能非常困难，因为代理商可能无法在不进行独立检测的情况下确定特定产品的营养成分。而大规模地检测需要大量的时间和资源。食品标签或鉴定要求应当包括在政策框架内，各国可以查看其他国家、世卫组织或

《食品法典》的指南以获得进一步指导。

专栏4描述了在菲律宾国家和地方各级管理儿童食品营销政策的执法机制。

(24)

2. 多部门和多方利益相关者合作

制定、实施、监测和评估保护儿童免受食品营销有害影响的政策和行动涉及广泛的利益相关者，并涉及多个部门。鉴于涉及到的利益相关者和部门的数量，政府领导和良好治理必须尽可能强有力和有效，以便进行营销限制。这种领导包括政府层面的协调，重点是将健康融入所有政策和整体政府跨部门合作的方法。本支柱下有两项建议行动：（a）确保政府部门之间的政策一致性；（b）多部门和多利益相关方采取行动，并具有明确界定的角色和责任。会员国可根据其国情酌情考虑这些建议的行动。

a. 确保政府部门之间的政策一致性

政策一致性是一个过程，政府通过这个过程努力设计考虑到其他政策群体利益的政策，最大限度地减少冲突，最大限度地发挥协同作用并避免意外的不一致。限制食品营销的政策涉及许多部门，因此有必要确保政策在各部门之间保持一致。为了实现一致性，通常需要建立体制机制，以确保各部门之间的合作。在一些国家，国家跨部门委员会发挥了这一作用，促进了受政策影响的大量事项的一致性。本区域许多国家都有国家营养计划，以及在公共卫生营养政策

专栏4 执法机制：菲律宾

菲律宾于 1986 年通过了《牛奶法》，以规范母乳代用品（BMS）的营销，通过教育部令第 13 号规范了富含饱和脂肪酸、反式脂肪酸、游离糖或盐的食品的营销，以及 2006 年修订的实施细则和条例，旨在通过保护和促进母乳喂养以及母乳代用品（BMS）的适当营销和分销，为婴儿提供安全和充足的营养。第 13 号令制定了《学校和教育部门健康食品和饮料选择政策和指南》，该政策和指南定义了不健康食品，制定了营养标准，并规范了学校中不健康食品的销售和营销。根据该政策，不健康食品不能在学校或学校的活动中销售，该政策指向了三种常见的营销类型：广告、赞助和促销。

执法机制已经建立，以确保遵守上述政策。对于母乳代用品（BMS），菲律宾于 2017 年颁布了一项行政命令，建立一个机构间委员会（IAC），用于监督对《牛奶法》的遵守情况。 IAC 由卫生部主持，成员包括贸易和工业部、社会福利和发展部以及司法部。 IAC 的职能包括但不限于，审查本准则范围内的所有营销材料，并确定是否接受公司提供的捐赠。食品和药物管理局（FDA）是 IAC 的秘书处，可以调查和核实违规报告。 FDA 还对违法者实施行政处罚和/或提起刑事诉讼。除了 IAC 的政府成员之外，还可能得到来自非政府组织、民间社会组织和国际机构的援助，以便更好地监督规则的实施。作为加强对《牛奶法》持续监测的努力，卫生部已与世界宣明会合作，开发出新的创新式报告渠道，供公众通过网站、移动应用和短信（SMS）等机制报告违规情况。

同样，教育部监督该国所有公立学校的遵守情况。如果没有相关的营销活动且没有使用品牌名称或徽标，那么这份指南允许食品和饮料制造商向学校提供支持，作为制造商企业社会责任计划的一部分内容。该指南进一步鼓励学校官员与当地政府部门合作，限制在学校方圆至少 100 米范围内销售不健康食品。奎松市议会随后通过了一项法令，禁止在学校内以及奎松市公立和私立学校周边 100 米范围内销售或促销不健康食品和饮料。学校包括预科学校，包括日托中心、小学和高中。违反该条例的处罚包括罚款和有可能被撤销营业许可。

(25)

和计划实施方面开展具体工作的协调机构。因此，协调机构可以通过审查政府现有政策，确定它们是否与保护儿童免受食品营销的有害影响的目标一致、不一致和/或相冲突，并承担起确保政府行为者政策一致性的责任。这将使政府能够更好地缓解和调整未来的政策。专栏 5 介绍了柬埔寨如何开展这种协调并发挥作用。

成员国可以考虑以下活动和实际考虑因素，以确保政策制定者在政策制定和实施的不同阶段实现政策一致性（表3）。

表3.根据国情，确保政府行为者政策一致性的实际考虑因素

提名领导政府机构  卫生部是最有可能领导政策制定和实施的政府机构，但这可能因国家而异，或者多部门可能共同分配责任。

 主要政府机构应根据政策的总目标和具体目标制定政策议程，由其他部委协调和支持。

通过跨部门的视角，并将这些政府机构召集在一起开始对话

向儿童和看护人进行食品营销的问题涉及多个政府机构，例如卫生、教育、工业、贸易、社会福利、消费者事务、媒体和通信、农业、食品安全、金融和经济发展。牵头机构应考虑：

 将母乳代用品（BMS）和富含饱和脂肪酸、反式脂肪酸、

游离糖或盐食品的营销的监管，作为政府机构统一的优先政策问题；

 与最适合政策制定的政府部门建立关系，然后与其他政府机构建立关系：

 作为监测和评估的一部分，向政府利益相关者传播收集的证据和信息，这将有助于为政策行动达成共识。

专栏5. 跨部门工作队：柬埔寨母乳代用品（BMS）规定

1995 年，柬埔寨政府批准了关于婴幼儿喂养产品营销的次级法令（第 133 号子令）。该法令规定了 2 岁以下儿童奶制品、辅食的宣传和广告，以及限制这些产品的样品、捐赠、礼品、标签和包装。随后的部际法令（第 061 号）于 2007 年获得批准，该部门确定了负责执行该法令的四个职能部委。这个名称为监督委员会的跨部门工作队涉及卫生部、商业部、工业和手工业部以及信息部。这些机构共同合作，以更好地理解并就当前和未来法律的实施、监督和执行方面的责任达成共识。

(26)

建立或内设跨部门工作队或工作组

 在现有的协调机构中建立或内设跨部门工作队或工作组，

这将有助于就行动的必要性达成共识并解决政府内部的任何分歧，并将作为继续参与和内部辩论的平台。

 建立一个单独的工作组，可能需要资源和额外的工作来建立承诺。

 该跨部门工作队或工作组应致力于就各部委政策的总目标和具体目标以及相关政策框架达成共识和一致性。

监督正在进行的政策制定和实施

与跨部门工作队或工作组协调的牵头机构应：

 确定政策工作组内明确的总目标、目标、角色和责任：

 通过工作组的定期会议监测和监督相关政策的实施。

为政策工作组的成员和参与者制定明确的参与条款和条件，

以及全面的利益冲突政策

 对参与政策实施、监测和评估的任何潜在合作伙伴进行尽职调查；收集有关任何非国家行为者的信息并评估其参与的风险。

 强制要求政策工作组成员提供利益声明。这包括任何私人或个人利益，包括但不限于任何具有金钱或其他利益和/或导致对本人或其家庭有利的活动（72）。这些声明应该公开披露。如果存在利益冲突，应采取措施妥善管理利益冲突。

b. 多部门和多利益相关方采取行动，并具有明确界定的角色和责任

第七十三届联合国大会在预防和控制非传染性疾病方面采取行动，承认利益相关方可分担责任，可以创造有利于预防和控制非传染性疾病的环境，并认识到需要酌情动员民间社会和私营部门的所有可用资源，用于实施预防和控制非传染性疾病的国家行动，同时适当考虑管理利益冲突（61）。

专栏 6 展示了澳大利亚关于多部门和多方利益相关者合作的一个案例，以限制“不健康食品和饮料”对儿童的影响。

(27)

成员国可考虑以下活动和实际考虑因素，以便多部门和多方利益相关方合作，在适当的情况下保护儿童免受食品营销的有害影响（表4）。

表4.适用于国情的多部门和多利益相关方行动的实际考虑因素

确定并吸引不同的部门和利益相关方群体，分析每个群体的贡献、角色、责任和适当的行动

与非国家行为者建立关系，包括学术界、民间社会组织^a、家长、消费者团体和私营部门/行业，需要明确界定角色和责任。

它们可以为政府提供不同的视角，加强政策的实施，同时注意保护公共利益和管理利益冲突。

利益相关者可以在提高社会意识和对问题的理解以及支持找出潜在的政策不合规方面发挥作用。因此，牵头机构应考虑以下事项：

 与相关的主要民间社会团体、消费者团体、卫生相关的非政府组织、行业、学术界和专业协会确定并发展关系。

 确定并发展与进行相关研究的主要国家或地区特定学者之间的关系。

让利益相关者参与国家行动的实施

考虑到所有利益相关方的资源、利益和负担，各国应考虑采用最有效的方法让主要利益相关方参与政策框架的实施。

 私营部门，例如食品行业，可以增加承诺并实施营销限制，

广告业可从重新定位广告、推动更健康的选择中发现价值

（例如，可能向专注于健康食品的广告业提供奖励），支持

专栏6.多部门和多方利益相关方合作案例，以限制不健康食品和饮料对澳大利亚儿童的影响

2016 年，澳大利亚卫生部长批准了五个行动领域，以限制不健康食品和饮料对儿童的影响。多部门部长级委员会监督工作成果，多个部门和利益相关方参与相关工作，包括澳大利亚各级政府、利益攸关方组织，公众广泛参与磋商，为设计针对关键环境的可行性行动提供了信息。澳大利亚社区预计在五个行动领域开展活动，将促进澳大利亚各州和地区倡议的实施，并在短期和长期内实现成果。五个行动领域是：

行动 1—学校：建立并加强努力，鼓励和促进学校的健康饮食行动 2—运动和娱乐：改善与儿童运动和娱乐相关的食物和饮料行动 3—食品监管：加强与预防肥胖有关的食品监管

行动 4—食品促进：制定计划，确定促进适合儿童的食品行动 5—医疗卫生机构：提供更健康的食品和饮料

(28)

组成要素实际考虑因素政府行动。

 学术界和研究人员可以帮助形成关于食品营销行动需要的

（本地）证据。

 民间社会组织可以发挥监督作用，可以协助公共教育。

政府间合作以防止跨境营销世界卫生大会 WHA63.14 号决议中敦促会员国推动建立政府间合作，以减少跨境营销的影响（21）。为解决跨境营销问题，

会员国：

 必须就现有或新机制以确保有效实施的最低标准达成一致；

 利用现有的区域政府间组织促进对话。

备注：^a民间社会包括慈善机构、发展类非政府组织、社区团体、妇女组织、宗教组织、专业协会、工会、社会运动、联盟和倡导团体。

3. 宣传和沟通

宣传和沟通活动涵盖政策制定、实施和评估的所有阶段。世界卫生组织关于减少食品营销对儿童的有害影响的建议指出了政府主要机构在整个政策周期内对所有利益相关方群体进行广泛沟通的重要性，并强调了民间社会组织和学术研究人员在政策制定、实施、监测和评估过程中可以发挥的重要宣传作用（16）。必须谨慎地与所有外部利益相关者进行磋商，以防止利益冲突。宣传和沟通在推动政策行动以及制定、执行法规方面发挥着作用。在这一支柱下有三项建议行动：（a）倡导政策行动和执行；（b）通过消费者教育和沟通提高公众意识；（c）促进或推动民间社会的参与。会员国可酌情根据其国情考虑这些建议的行动。

a. 倡导政策行动和执行

要想达到政策成功，倡导对食品营销法规感兴趣的不同政府职能部门在政策行动方面达成共识至关重要。宣传可以通过与其他政府机构合作来完成，并分享有关当地、区域和全球食品营销风险、权力和影响的证据。通过找到与不同部门产生共鸣的政策论点，并收集证据提出令人信服的行动案例，也可以促进宣传。例如，财政部等其他部门可能会更重视经济类论据，例如估计有关食品营销政策成本效益方面的证据。

表5中描述了成员国为宣传政策行动可能考虑的一些行动组成要素。

(29)

表5.适用于国情的宣传政策行动和执行的实际考虑因素

确定政策框架或立场  找到与关键部门产生共鸣的框架或立场，以吸引政治支持，以及与各部门/内部利益相关者产生共鸣。

 收集证据，提出令人信服的行动案例。

使用公共卫生营养证据进行宣传

 邀请来自学术界、民间社会、非政府组织和专业协会等主要的知名外部利益相关者，向政策工作组提供有关食品营销政策有效性的证据。

 使得政治领域的领导人了解全球政策的发展和影响。

为建立以社区为基础的公共卫生联盟提供支持

 社区联盟可以提供框架，以促进具有共同宣传利益的个人和群体之间的集体行动。

 这类联盟可以在成员之间建设能力，并且，可以在提高意识和激发公众支持方面发挥关键作用。

 在民间社会中的广泛支持可能会与政策行动和执行产生共鸣，并影响其执行。

专栏7描述了倡导联盟的作用，以及它们如何有效地在澳大利亚维持政治压力。

专栏7 倡导联盟在澳大利亚的作用

澳大利亚近 20 年来持续开展政治活动，敦促各级政府保护儿童免受不健康食品的有害影响。一个国家倡导组织——儿童食品广告联盟（CFAC）于 2002 年成立，其中包括来自著名的卫生类组织、非政府组织和学术界的代表（73）。CFAC的首要目标是通过显著减少向儿童推广食品和饮料，来改善澳大利亚儿童的饮食和整体健康状况。CFAC的一个重点是提高认识和教育，包括通过会议报告、媒体文章和政府意见书等。

2007 年，为回应澳大利亚通信和媒体管理局（ACMA）对儿童电视节目标准的审查，CFAC 开展了一项名为“拔插头”的宣传活动，有关社区成员可以通过签署明信片的方式，表示支持支持更严格的儿童食品广告法规（74）。超过 20，000名公众签署了明信片，承诺支持 CFAC活动。ACMA 在回应审查的过程中也认识到了这一问题的压倒性公众支持。

2009 年，CFAC 启动了一项名为 Shamburger 的进一步的在线宣传活动（75）。这是一个视频剪辑，使有关社区成员能够通过向联邦卫生部长发送电子邮件，要求在儿童观看电视时段禁止播放不健康食品的电视广告。近期，一个以维多利亚为基地的公共卫生联盟——肥胖政策联盟（OPC）成立，

在国家层面积极倡导改进监管控制，以减少儿童接触有害食品广告的风险（76）。OPC 撰写了大量政策简报、报告和政府意见书。2017年，OPC制作了 “称重量”报告，该报告确定了澳大利亚政府可采取的八项基于证据的行动，以解决该国的肥胖率问题，包括增加对儿童不健康食品广告的限制（77）。

OPC还在监控食品和饮料公司营销不健康食品方面发挥着至关重要的作用。自2011年以来，OPC已向广告管理员提出了30多起投诉，对违反广告代码或法规提出关切。

(30)

b. 通过消费者教育和沟通提高公众意识

消费者教育和沟通对提高人们对食品营销的有害影响和加强行为改变的认识非常重要，可以减少对富含饱和脂肪酸、反式脂肪酸、游离糖或盐的食品的消费量，并增加对健康食品的需求。消费者教育和信息的形式可能包括公共教育活动、营养标签，以实现符合食品法典指南的知情的更健康的选择，以及在初级卫生保健机构中提供营养和膳食咨询。向公众提供信息的政策，往往比那些采取限制性干预措施的政策受到的阻力要小。然而，关于促进健康饮食、营养和身体活动的宣传运动和教育相关工作的评估和评价显示，虽然这类工作可以实现短期变化，

但在活动结束后难以维持持续行影响（78,79）。虽然大众媒体宣传和/或公共教育是改善人口健康行为综合方法的关键组成部分，但可以通过支持改变行为的机会、对维持现状提供非激励措施，挑战或限制竞争营销的补充政策，从而使得这些宣传活动的效益最大化并更有效

（80）。表6描述了一些组成要素，成员国可根据其国情，考虑提高其公众认识。

表6.根据国情，通过消费者教育和交流提高公众意识的实际考虑因素

开展或支持适应文化的大众媒体宣传活动，以提高公众对食品营销对儿童的有害影响的认识和意识

 提供支持，使消费者和健康相关团体开展提高认识的活动。

 确保在社会各阶层广泛获取信息、有效的教育和公众认识活动，以改善儿童健康和营养，支持父母管控儿童所处的环境。这包括教育、宣传和公众意识；食品素养和教育计划；准确、标准化和易于理解的标签信息。

 学校是教育儿童和青少年营养和健康饮食习惯的最佳场所。还可以鼓励儿童通过学校培养烹饪技能，以后他们可以在日常生活中应用这些技能。为了提高营养教育的有效性，还必须制定学校政策和计划，鼓励儿童采用和保持健康的饮食。

制定长期综合宣传计划  制定长期综合宣传计划将有助于确保个人宣传活动不是孤立地实施，而是作为综合政策方法的一部分。这为实施保护儿童免受食品营销有害影响的行动提供了至关重要的宣传支持。

 在制定宣传计划时，充分考虑宣传活动的可用资源和预算。

(31)

 评估外部环境并收集有关营销机构和公司如何运作的数据，以便为政府提供信息，帮助他们考虑现有机会和威胁时制定宣传战略。

定期宣传有关政策监测和评估研究的结果，以突出政策的有效性和必要性

 广泛地向政府利益相关者沟通有关政策监测和评估的结果，以突出政策的有效性和/或需要修改的内容（参见监测和评估支柱）。

 公布全球研究和证据，其中政策采用和实施已产生的改善公共卫生的结果和/或经济效益。

 提供其他国家就此问题采取行动的案例研究。

c. 促进或推动民间社会的参与

民间社会的参与对于产生和维持政治行动意愿、创造需求和确保问责制至关重要。民间社会和其他外部团体，包括学术界和专业协会，是宝贵的盟友。他们可以通过公众信任或专业声誉使问题合理化，通过基层或专业网络激发公众对政策的支持，并提供必要的以证据为基础的论据，反驳那些保护儿童免受食品营销的有害影响的反对声音。民间社会和其他群体的范围和能力在各国之间差异很大。当政府与其他利益相关者合作时，应注意保护公共利益并管理所有相关方的利益冲突（16,38）。

表7列出了会员国为促进/推动民间社会参与而可以考虑的一些组成部分和实际考虑因素。

表7.根据国情，促进或推动民间社会参与的实际考虑因素

支持和鼓励专业协会和民间社会团体公开拥护实施食品营销政策

 各国民间社会团体和其他团体的范围和能力差异很大。可能需要加强这些群体在食品营销宣传问题上的能力建设，以支持政策的实施。

 促进民间社会团体的宣传，公开宣传食品营销政策的总目标和具体目标。这可以通过该组织的立场声明、政策意见书和媒体宣传等途径来宣传。

 为了促进各部门之间的共识，政府可以准备和分发食品营销政策的简报，其中包括政策行动的必要性以及政策总目标和具体目标。

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让民间社会参与政策对话和/或工作组

 随着政策实施的进展，优先行动可能包括关注政策执行，以及寻找政策中的意外后果或漏洞。

 民间社会组织在政策实施中发挥着突出作用，例如在被忽视的问题中或在选区需要宣传时（81）。

 虽然民间社会的监督和宣传是有益的，但对不遵守规定的惩罚机制也至关重要。

让学者和民间社会团体参与进来，

了解全球和国家的研究进展

 根据需要和科技发展寻求外部专家的意见，例如监测数字营销和数字法律的专家（82）。

保持与民间社会团体的沟通和参与  民间社会个人、团体和组织的联盟也可以支持参与者进一步宣传信息。也可能需要公共教育。

 与这些团体/联盟的持续沟通可以使宣传信息与期望的政策总目标和具体目标保持一致，并可以提醒这些团体有哪些政策窗口期，以便公众更好地接受宣传行动。

 在政府和公民之间建立反馈机制，以促进信息共享，并允许所有利益相关者发表意见并做出回应。

 教育社区团体和组织如何报告违反政策的行为（参见监测和评估支柱），并让公民参与政策实施。与民间社会保持包容关系，可以鼓励他们继续对这一问题保持“所有权”。

专栏8介绍了民间社会在大不列颠及北爱尔兰联合王国的监管进程中的作用。

草 案 西太平洋区域保护儿童免受食品营销的有害 影响行动框架

草 案

西太平洋区域保护儿童免受食品营销的有害

影响行动框架

目录

缩写

摘要

I. 背景

II. 区域行动框架

草案西太平洋区域保护儿童免受食品营销的有害影响行动框架

草案