soutenu par Mirna SAAD

Université de Strasbourg Ecole nationale d’administration

Master spécialité Administration et finances publiques Parcours Administration Publique Spécialisée

Le harcèlement moral dans la fonction publique

Etude comparative entre la France et l’Egypte

Sous la direction de Mme Mélanie Schmitt

Maître de conférences HDR Université de Strasbourg

soutenu par Mirna SAAD

CIP Promotion Palmyre (2015-2016)

Juin 2016

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Remerciements

Au terme de ce mémoire, je suis heureuse d’adresser mes remerciements à toutes les personnes qui m’ont aidé dans sa réalisation.

Je tiens à exprimer particulièrement ma reconnaissance à ma tutrice, Madame SCHMITT Mélanie, Maître de Conférences HDR, Université de Strasbourg pour m’orienter et guider, pour ses conseils et le temps qu’elle m’a consacré, son écoute et ses réponses à mes interrogations.

Je tiens à remercier également la direction des Masters, à l’ENA, pour l’effort et le temps consacré pour la recherche des tuteurs et la finalisation de la problématique.

J’adresse mes sincères remerciements à M. PEYRARD Georges, Professeur à l’Université de Jean Moulin Lyon 3, qui m’a parfaitement guidé et conseillé, pour son aide et son soutien pertinent

Je tiens également à exprimer mes vifs remerciements à mes collègues égyptiens Bastawissy Ahmed, Juge Judiciaire et Samir Michaël, Juge administratif, mes collègues égyptiens pour leur aide et leurs conseils.

A tous et à chacun, je renouvelle l’expression de ma respectueuse gratitude.

2 SOMMAIRE

Introduction ………..5

Première partie : harcèlement moral, du fait au droit………..9

CHAPITRE 1 : UNE RECONNAISSANCE JURIDIQUE RECENTE EN FRANCE Section 1 – Les sources juridiques relatives au harcèlement moral ………10

§ 1 - Les sources internationales ………10

§2 - Les sources internes : une définition extensive et critiquée ……….11

Section 2 - L’élaboration de la notion du harcèlement moral ……….14

§ 1 – Distinction entre harcèlement moral et harcèlement sexuel ………..14

§ 2- Les différentes formes du harcèlement moral ………...15

a) Classification relative aux sujets………16

b) Classification selon la nature de l’acte ………..16

CHAPITRE 2 – L’IGNORANCE DU PHENOMENE : LE CAS DE L’EGYPTE Section 1 - Un vide juridique ……….. 17

§ 1 -Texte général du code de la fonction publique……….17

§ 2 - Le droit d’ester en justice ………18

Section 2 - La double face du harcèlement………18

§ 1 - Victime ou prétendue victime………18

§ 2 - Le harcèlement discriminatoire : la forme la plus répandue notamment contre les femmes………19 Seconde Partie Vers une protection efficace

CHAPITRE 1 - LA NECESSITE DE LA PREVENTION

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Section 1 - Les mesures existantes……….22

§ 1 -La protection Fonctionnelle ………22

§ 2-La prévention des risques psycho-sociaux………...26

Section 2 - Le renforcement du rôle des inspecteurs : rôle à avantages multiples…28 § 1-Les spécificités de la fonction publique………28

§ 2- Le renforcement des contrôles ………31

a) Un contrôle régulier………31

b) Une formation spécifique………...32

c) Une activité exercée en toute indépendance ………32

CHAPITRE 2 – UN CONTENTIEUX ADAPTE………..32

Section 1 – La facilité de la preuve………..33

§ 1 - La preuve : appréciation hétérogène en jurisprudence……….33

a) Le juge administratif ………...34

b) Le juge pénal……….35

§ 2 - L’acceptation de moyens inhabituels………...36

Section 2 – Une protection efficace contre la plainte abusive………..39

§ 1 – La dénonciation calomnieuse………39

§ 2 – La sanction disciplinaire………41

Conclusion………..42

ANNEXES……….51

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LE HARCELEMENT MORAL DANS LA FONCTION PUBLIQUE

ETUDE COMPARATIVE ENTRE LA FRANCE ET L’EGYPTE

Le harcèlement moral est un phénomène qui a toujours existé, il ne peut pas être limité à un seul domaine, voire à une seule forme, il est hétérogène de plusieurs points de vue. On le rencontre dans le cadre conjugal, familial, scolaire ou professionnel. Il apparaît dans le domaine public ou privé, il peut être imposé par un supérieur hiérarchique ou un collègue, prendre une forme individuelle ou collective. Si on s’en tient au seul domaine professionnel, on comprend l’affirmation suivante : « On peut considérer que le harcèlement moral est lié à la nature humaine et qu’il a toujours existé sur les lieux de travail. »¹

Sa reconnaissance juridique récente, ne révèle pas sa nouveauté, contrairement à ce que l’on pourrait croire, il s’agit d’un phénomène ancien, très ancien. Néanmoins, le mot « harcèlement » est plutôt lié au harcèlement sexuel, c’est ce qui nous vient à l’esprit lorsqu’on parle du harcèlement. Sans doute parce qu’on n’accorde pas suffisamment d’importance, dans certains pays ou dans certaines sociétés, à tout ce qui est moral ou psychologique. Ce qui entraine que la règle de droit puisse négliger de telles situations ou qu’elle ne s’y intéresse que depuis peu de temps.

Cette reconnaissance était la conséquence de plusieurs travaux publiés par des psychiatres, notamment et principalement Marie-France HIRIGOYEN, qui a créé cette expression. Le succès de son ouvrage « Le harcèlement moral : la violence perverse au quotidien » montre une dissimulation de ce phénomène derrière le silence et met en évidence son étendue et sa gravité. « Nous avons tous été témoins d’attaques perverses à un niveau ou à un autre, que ce soit dans le couple, dans les familles, dans les entreprises ou bien dans la vie politique et sociale.

Pourtant, notre société se montre aveugle devant cette forme de violence indirecte. »²

1HIRIGOYEN Marie-France, Le harcèlement moral dans la vie professionnelle, Paris, Pocket, 2015, p. 229.

2HIRIGOYEN Marie-France, La violence perverse au quotidien, Paris, Pocket, 2015 p. 7

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Deux autres psychologues l’ont précédé dans la révélation et l’étude de ces conduites. Le suédois d’origine allemande Heinz LEYMANN regroupe sous le terme « Mobbing »

« l’enchaînement, sur une assez longue période, de propos et d’agissements hostiles, exprimés ou manifestés par une ou plusieurs personnes envers une tierce personne »³ et Christophe DEJOURS qui a examiné la persécution au travail en critiquant l’acceptation de la souffrance d’autrui, parle de la « banalisation du mal ». ⁴

Ce sont donc ces différents travaux qui ont amené à légiférer en ce domaine, en 1993 en Suède et en 2002 en France par la loi de modernisation sociale du 17 Janvier 2002 modifiée par la loi n° 2003-6 du 3 janvier 2003.

Récemment, le Conseil d’état statuant en référé, a considéré le droit de ne pas être soumis à un harcèlement moral, comme constituant une liberté fondamentale, pour le fonctionnaire.⁵

Quant au droit européen, il n’a pas défini explicitement le harcèlement moral mais à inciter les pays membres à s’en protéger, notamment par la directive européenne 89/391/CEE du 12 juin 1989 concernant la mise en œuvre de mesures visant à promouvoir l’amélioration de la sécurité et de la santé au travail. Dans ce cadre, il incombe à l’employeur de prendre tous les moyens nécessaires afin de protéger les travailleurs. De même la directive 2000/78 du Conseil européen du 27 novembre 2000 portant création d’un cadre général en faveur de l’égalité de traitement en matière d’emploi et de travail, directive qui établit un cadre général pour lutter contre les discriminations et qui considère, en son article 2 que le harcèlement est une forme de discrimination.⁶

Si on s’intéresse à la situation dans les pays du sud de la Méditerranée et au Proche et Moyen- Orient, ce phénomène paraît encore négligé. C’est le cas en Egypte, ainsi qu’au Maroc, qui dépend

3 LEYMANN Heinz, Mobbing la persécution au travail, Paris, éditions du seuil, 1996, p. 27

4 DEJOURS Christophe, Souffrance en France, la banalisation de l’injustice sociale, France, édition du seuil, collection l’histoire immédiate, 1998, P.155 et s.

5 CE 2 Octobre 2015, n°393766,inédit au Recueil

6 Malgré cette reconnaissance juridique, une enquête sur les conditions de travail en Europe faite en 2011 par la Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de travail, révèle que la France est la plus mal classée.disponible sur Clesdusocial.com, enquête sur les conditions de travail en Europe, Disponible sur http://clesdusocial.com/IMG/pdf/enquete-sur-les-conditions-de-travail-en-europe.pdf consulté le 25 mai 2016.

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sur une codification vague. On notera cependant que dans ce dernier Etat il y a des voix qui réclament l’intervention législative⁷, contrairement à l’Egypte où l’expression n’est jamais utilisée.

Il s’agit d’un phénomène lié à l’organisation sociale, il ne peut pas être interprété et traduit sans une vue sociologique. Il n’y a pas de sociétés sans harcèlement moral, mais les conditions de sa dénonciation ne sont pas toujours réunies. La plupart des cas sont en lien avec une culture ou une organisation sociale, le caractère personnel ou plutôt l’histoire de la construction de la personnalité du harceleur n’est pas sans lien avec ce phénomène.

Certes, les caractéristiques de la société créent les comportements mais les caractères de chaque individu ainsi que son état psychologique, peuvent être à l’origine du harcèlement moral : un caractère narcissique, un sentiment de jalousie ou d’envie, un désir de persécuter l’autre, un manque de compétence, de communications, une culture décalée peuvent entraîner un harcèlement à motif discriminatoire.

« Il est nécessaire d’analyser le harcèlement moral comme le produit de rapports sociaux bien déterminés. Ces rapports prennent une forme particulière dans les relations entre individus dans chaque lieu de l’espace social entreprise, famille, école, association et sont marqués par la présence simultanée de dimensions antagonistes et coopératives…l’étiquette de harcèlement moral peut en effet dissimuler l’existence de rapports sociaux antagoniques, que ce soit de genre, de classe, de « race » ou encore en relation avec l’âge ».⁸

Une autre partie de la doctrine, considère que ce phénomène est plutôt lié à des raisons relatives aux conditions de travail.

Ces conditions de travail créent « un état de stress » qui peut être considéré comme le terrain susceptible d’entraîner du harcèlement moral, cet état de stress trouve son origine dans plusieurs facteurs : l’intensité du travail, la manière de l’organiser, les objectifs fixés, les moyens et le matériel fournis pour les réaliser, les relations sociales ou le soutien social au sein d’une administration, ou encore un manque de surveillance hiérarchique qui peut augmenter les cas de harcèlement horizontal.

7 http://lavieeco.com/news/societe/a-quand-la-penalisation-du-harcelement-moral-au-maroc.html consulté le 9 Juin 2016.

8 DEGASPARO,Claudia, Harcèlement moral et sexuel au travail : Une approche sociologique, Revue Cahiers du genre, (n° 35) 2003/2, pages 165-187, L'Harmatan.

7

« Toutes les enquêtes le confirment, le harcèlement moral émerge plus facilement dans des contextes particulièrement soumis au stress. »⁹

Quelle que soit l’origine de ce phénomène, et même si sa compréhension demeure compliquée vu qu’elle se heurte toujours à la complexité des rapports sociaux, culturels et organisationnels, ce qui reste indiscutable, c’est la nécessité de sa sanction, qui implique à son tour un encadrement juridique précis.

Une définition juridique et une sanction ne suffisent pas pour lutter contre ces comportements humiliants et hostiles. Il faut encore que les victimes puissent être encouragées et soutenues pour pouvoir agir en justice et que les obstacles, en particulier en matière de preuves, ne constituent pas une protection derrière laquelle pourront s’abriter les auteurs.

Existent-ils des éléments communs qui doivent être pris en compte en légiférant dans ce domaine, et des éléments qui peuvent être différents d’un système juridique à l’autre, d’un pays à l’autre ?

Puisque, pour l’instant, rien ne paraît prévu en cette matière dans le système égyptien, les solutions mises en place en France sont-elles toutes directement transposables en Egypte ?

Ces deux principales problématiques auxquelles peut se heurter l’encadrement juridique de ce phénomène, sont la charge de la preuve et ses moyens ainsi que l’abus exercé par des prétendues victimes.

Ces deux problématiques se croisent, puisqu’un élargissement de moyens de preuves pourra servir à éviter une augmentation des cas d’abus, en facilitant leur révélation.

Reconnaître l’existence du harcèlement moral et le caractériser ne paraît pas devoir obéir à des solutions différentes selon les pays, la question de la charge de la preuve et de l’assistance que les autorités peuvent apporter sur ce point aux victimes peut-elle être abordée différemment ?

On peut avantager les victimes qui sont les plus fragiles, en limitant à leur égard les exigences de preuve, cela ne doit pas avoir pour effet de laisser la place à l’abus dans la dénonciation. Au

9 HIRIGOYEN, Marie-France, Le harcèlement moral dans la vie professionnelle, Paris, Pocket, 2015, p. 230.

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contraire, une sanction de dénonciation calomnieuse sera plus justifiée et en ce domaine peut-elle être soumise à des conditions moins exigeantes ?

C’est en tenant compte de ces considérations que le droit égyptien peut s’inspirer du droit français pour sanctionner le harcèlement moral, en adaptant sa réponse à la nécessité que ressent la société égyptienne toute entière d’une modification de la situation existante.

Il convient donc de présenter tout d’abord comment le système français, dans ses textes et sa pratique judiciaire, a abordé le phénomène dans tous ces aspects, en mettant en parallèle la situation actuelle en Egypte. (Partie 1) Dans un deuxième temps, nous rechercherons quelles peuvent être les voies à suivre pour mettre en place un système adapté à la société égyptienne en veillant à écarter les abus dans la dénonciation (Partie 2).

PREMIERE PARTIE – HARCÈLEMENT MORAL, DU FAIT AU DROIT

Un mouvement au niveau international pour lutter contre le harcèlement moral, a précédé sa reconnaissance juridique en France. Cette dernière n’a pas manqué de critiques, notamment lorsqu’il a fallu le définir, on a pu craindre que, comme pour le harcèlement sexuel, on ait recours à une question prioritaire de constitutionnalité. Une nouvelle définition de ce dernier, qui la plupart du temps l’accompagne, a été l’occasion de modification de la sanction du harcèlement moral, dont la définition large a permis d’englober diverses formes. (Chapitre 1) Le fait que la notion même de harcèlement moral ait été sujette à discussions et la présence dans une législation de textes généraux qui pourraient être utilisées en ce domaine, peuvent-ils justifier le vide que l’on rencontre sur cette question dans d’autres systèmes juridiques, notamment au Moyen Orient ? (Chapitre 2)

Chapitre 1 : Une reconnaissance juridique récente en France

Le droit français a reconnu ce phénomène presque deux ans après le célèbre ouvrage de Marie-France HIRIGOYEN, au niveau du code du travail, du code pénal et du statut général des fonctionnaires par la loi de modernisation sociale du 17 Janvier 2002 modifiée par la loi n° 2003- 6 du 3 janvier 2003.

Avant cette date, le droit français définissait seulement le harcèlement sexuel, par la loi numéro 92-1179 du 2 novembre 1992 relative à l’abus d’autorité en matière sexuelle dans les

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relations de travail, complétée par la loi numéro 98-468 du 4 Juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu’à la protection des mineurs. Par la suite, la loi de modernisation précitée a apporté des compléments et précisions, par exemple en supprimant la condition d’une relation hiérarchique pour aboutir à une incrimination.

Il est nécessaire de développer les fondements juridiques internationaux et internes de ce phénomène, et les critiques de ce fondement (1) tout en le présentant de manière plus précise en la distinguant du harcèlement sexuel, même s’ils sont souvent liés, et en exposant ses différents aspects et formes (2).

Section 1 – Les sources juridiques relatives au harcèlement moral

Ce sont d’abord des sources internationales qui ont fait apparaître la notion de harcèlement moral et ont permis ensuite que divers droits internes s’y intéressent.

Notion juridique récente, le harcèlement moral a suscité de nombreux débats dès lors qu’il a fallu le qualifier précisément pour pouvoir le sanctionner efficacement. Cette recherche de définition est issue à la fois de sources internationales et internes.

§ 1 - Les sources internationales

Le harcèlement moral, a fait l’objet d’une reconnaissance dans l’ordre international, en particulier au sein de l’Organisation Internationale du Travail (OIT). Le harcèlement moral que l’on envisage concerne évidemment le milieu professionnel, comme le prévoyait le Pacte international des droits sociaux, économiques et culturels dans son article 7 « Les Etats parties au présent Pacte reconnaissent le droit qu'a toute personne de jouir de conditions de travail justes et favorables, qui assurent notamment… b) La sécurité et l'hygiène du travail »¹⁰

10 Adopté au sein du Haut-Commissariat pour les droits de l’homme (ONU) en 1966 et entrée en vigueur

en 1976. Récemment un commentaire du Comité économique, social et culturel, qui date du 27 avril 2016 interprétant cette article a bien précisé dans son article 48 que la législation pénale, du travail ou contre la discrimination, doit définir largement le harcèlement avec une référence explicite au harcèlement sexuel, il souligne qu’une politique nationale sur les lieux de travail, privées et publics, doit être mis en place et doit notamment l’encadrer explicitement, le prohiber, le prévenir, protéger les victimes et former les employeurs.

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Poursuivant dans cette direction, l’O.I.T. s’est beaucoup préoccupée de la violence sexuelle comme forme de violence au travail, sa convention numéro 111 sur la discrimination - emploi et profession- a prohibé la discrimination basée sur le sexe. Dans ce cadre, un rapport du comité économique et social européen du 2015 sur l’élaboration d’une convention de l’Organisation Internationale du Travail contre les violences sexistes au travail incitait les Etats membres de l’Union européenne à soutenir cette élaboration.

L’OIT n’a pas élaboré des conventions concernant le harcèlement moral, néanmoins, elle ne le néglige pas. Un rapport datant de 2000 du Bureau International du Travail, Secrétariat de l’OIT, sur la violence au travail a précisé cette forme de violence. « La notion de violence au travail est en train d’évoluer en ce sens que l’on accorde désormais autant d’importance au comportement psychologique qu’au comportement physique… ». Selon ce rapport, plusieurs recherches effectuées au Royaume-Uni, ont révélé que 53% des salariés ont subi des formes de brimades au travail et que 73% en ont été témoins.

Ces exigences internationales devaient se traduire dans le droit interne, ce que l’on va exposer avec l’exemple français. Notons, dès maintenant, que l’Egypte a ratifié le Pacte précité mais ne l’a pas intégré dans son doit interne.

§2 - Les sources internes : une définition extensive et critiquée.

La définition du harcèlement moral en droit français résulte de la loi numéro 83-634 du 13 Juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (Le statut général des fonctionnaires) par l’intermédiaire de la loi de modernisation déjà citée en son article 178, en créant l’article 6 quinquies, à l’imitation du Code de travail¹¹ ou du Code pénal avec l’article 222-33-2.

La même formulation définissant le harcèlement moral a été inséré dans les trois codes

« Aucun fonctionnaire/salarié ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel ».¹²

11 Anciens articles L.122-49 à L.122-53, aujourd’hui articles 1152-1 et suivants.

12 Quant à la sanction pénale elle a été fixée comme suit : « Le fait de harceler autrui par des agissements répétés…est puni d'un an d'emprisonnement et de 15.000 euros d'amende ». Si cette sanction a fait l’objet d’une modification

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A partir de la définition donnée par la loi, on peut dégager quelques éléments permettant de préciser les contours de cette notion juridique.

Pour qu’il y ait harcèlement moral, il faut donc :

 Une répétition des actes : Dans ce cadre, le législateur n’a pas établi une condition de durée, ces actes peuvent donc se dérouler sur une longue ou une courte période, c’est ce qu’a confirmé la jurisprudence de la Cour de Cassation avec son arrêt du 26 mai¹³. Cette dernière a également précisé que la diversité de la nature des faits invoqués n’est pas une condition, un fait de nature unique est donc constitutif du harcèlement moral à condition qu’il se répète.¹⁴Notons que le droit communautaire n’exige pas cette répétition¹⁵.

 Une dégradation des conditions de travail : Cette dégradation peut être traduite par le changement du bureau et la carence d’outils nécessaires pour accomplir le travail, une disqualification de la performance de la victime, une diminution ou une complication de ses tâches.

 Cette dégradation doit être susceptible de porter atteinte à la dignité du fonctionnaire, altérer sa santé physique ou mentale et compromettre son avenir professionnel. Dans ce cadre également, le législateur n’a pas exigé que ses conséquences soient cumulatives.

Malgré ces éléments encadrant le phénomène, sa définition n’a pas manqué de critiques.

Les principales critiques faites par les commentateurs de cette définition portent principalement sur deux points : ¹⁶

 Le législateur s’est consacré aux conséquences et non pas aux agissements ce qui a pour effet de négliger l’importance d’une conduite intentionnelle, puisqu’un acte « ayant comme effet » n’exige pas une intention. Selon Patrice ADAM, le harcèlement moral nécessite une « intention malveillante », néanmoins il considère que cette condition est

l’aggravant par la loi numéro 2012-594 du 6 août 2012. La définition précitée, et malgré les critiques dont elle a fait l’objet, est demeurée telle qu’elle était.

13 Cass.Soc n° 08 -43152 du 26 mai 2010, inédit au Bull

14 Cass. Crim n° 14-80455 du 26 janvier 2016

15 « Tout agissement » qui a pour objet ou pour effet… - Par ex. : Dir. no 2006/54/CE du 5 juill. 2006

16 Disponible sur http://social-sante.gouv.fr/IMG/pdf/reflexions.pdf consulté le 19 avril 2016.

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exigée implicitement par le législateur dès lors que le harcèlement moral fait l’objet d’une sanction pénale.¹⁷

 En revanche, le législateur a exigé une dégradation des conditions de travail négligeant ainsi les atteintes à la vie privée.

C’est notamment et principalement, le caractère extensif de cette définition qui est donc critiqué, ou plutôt son imprécision. C’est cette dernière qui a entrainé donc les diverses interprétations, si Patrice Adam, considère que l’article nécessite l’intention malveillante il avoue quand même ce caractère imprécis. « Nous considérons en effet que l’article L 1152-1 du Code de travail, malgré une rédaction défaillante qui peut laisser penser le contraire, définit bien - tout en le faisant fort mal - la notion de harcèlement moral qui s’y trouvent énoncés ses éléments constitutifs »¹⁸. Malgré tout, ces critiques n’ont toujours pas pu servir de base à une demande de QPC « question prioritaire de constitutionnalité ». Au contraire ce sont ces éléments déjà cités qui ont été soulignés par la Chambre criminelle de la Cour de cassation¹⁹, lorsqu’elle a refusé de transmettre au Conseil Constitutionnel la question de la définition du harcèlement moral, refus qui paraît d’autant plus justifié que les dispositions législatives le concernant avaient déjà été considérées conformes à la constitution par la décision du Conseil Constitutionnel du 12 Janvier 2002.²⁰

La Chambre criminelle n’avait donc pas seulement refusé la transmission, elle a précisé que la définition du harcèlement n’échappe pas au principe de légalité des délits et des peines, prévu par l’article 8 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.²¹ Le harcèlement moral est donc qualifié à travers les conséquences de l'acte sur la situation de la victime, sur sa dignité et sur sa santé notamment. Tel n'était pas le cas pour le harcèlement sexuel, dont la définition était réduite à son objet, qui est "d'obtenir des faveurs de nature sexuelle"²².

17 ADAM Patrice, le harcèlement moral est mort, vive le harcèlement moral ?, le droit ouvrier, n° 740, mars 2010, Pages 117 et s.

18 ADAM Patrice, Harcèlement moral : la place incontournable de l’intention malveillante, de l’intérêt d’une lecture combinée des articles L1152-1 et L1154-1 du Code du travail, semaine social Lamy, N° 1404, 15 juin 2009 page 10

19 Cass.Crim 11 Juillet 2012 n° 11-88114 Bull.170 Pages 289 et s.

20N° 2001-455 Journal Officiel du 18 janvier 2002, page 1053 Recueil, p. 49

21 "Les faits commis doivent présenter un caractère répété et avoir pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail (...)" Cass. Crim11 Juillet 2012 n° 11-88114 Bull.170 Pages 289 et s.

22 Arrêt précit.

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C’est pour la raison évoquée dans la décision déjà mentionnée de la Chambre Criminelle relative au harcèlement moral, que la définition du harcèlement sexuel a été déclarée inconstitutionnelle, en raison de l’imprécision des éléments constitutifs de l’infraction, par une décision du 4 mai 2012²³, suite à laquelle, une abrogation de l’ancien texte est intervenue le 5 mai 2012. Une nouvelle formulation a été rédigée puis insérée dans le code de travail, le code pénal et le Statut des fonctionnaires.

Un amalgame se fait souvent entre les deux situations, puisqu’en pratique, il n’est pas rare que l’on passe d’un harcèlement sexuel à un harcèlement moral ou que « des situations de harcèlement sexuel soient masquées sous l’étiquette harcèlement moral »²⁴. Ce lien, fait même par le législateur, a entraîné une aggravation de la sanction du harcèlement moral à l’occasion de la modification de la définition du harcèlement sexuel.

Section 2 - L’élaboration de la notion du harcèlement moral

Afin de bien identifier le harcèlement moral, on doit le distinguer du harcèlement sexuel et préciser ses formes.

§ 1 – Distinction entre harcèlement moral et harcèlement sexuel

Le harcèlement sexuel avait été défini par l’article 6 ter de la loi 83-634 du 13 Juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (Le statut général des fonctionnaires) précitée, cet article a fait l’objet d’une modification par une loi adoptée à l’unanimité par le parlement, la loi numéro 2012-594 du 6 août 2012 relative au harcèlement sexuel.

Avant cette modification, la sanction était d’un an d’emprisonnement et de 15000 euros d’amende, et il était défini comme : « Le fait de harceler autrui dans le but d’obtenir des faveurs de nature sexuelle ». La nouvelle loi a précisé deux types de harcèlement sexuel :

 « Le harcèlement sexuel est le fait d'imposer à une personne, de façon répétée, des propos ou comportements à connotation sexuelle qui soit portent atteinte à sa dignité en

23N° 2012-240Journal officiel du 5 mai 2012, page 8015, texte n° 150, Recueil, p. 233

24 DE GASPARO Claudia , op.cit.

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raison de leur caractère dégradant ou humiliant, soit créent à son encontre une situation intimidante, hostile ou offensante. »

 « Le fait, même non répété, d'user de toute forme de pression grave dans le but réel ou apparent d'obtenir un acte de nature sexuelle, que celui-ci soit recherché au profit de l'auteur des faits ou au profit d'un tiers. »²⁵

Quant à la sanction elle passe à « deux ans d’emprisonnement et 30 000 € d’amende » et peut aller jusqu’à «trois ans d’emprisonnement et 45 000 € d’amende » en cas de circonstances aggravantes.

Cette nouvelle loi a interdit en insérant l’article 225-1-1 les discriminations résultant d’un harcèlement sexuel, un nouveau délit a donc été créé « constitue une discrimination toute distinction opérée entre les personnes résultant du fait qu’elles ont subi ou refusé de subir des faits de harcèlement sexuel ou témoigné sur de tels faits ».

A l’occasion de cette modification, une aggravation de la peine du harcèlement moral a été formulée, il est désormais sanctionné « de deux ans d’emprisonnement et de 15 000 à 30 000 € d’amende. »²⁶

Ces différentes dispositions récentes ont été rappelées par la circulaire numéro SE1 2014-1 du 4 mars 2014 relative à la lutte contre le harcèlement moral dans la fonction publique, qui s’inscrit dans le cadre des engagements du protocole d’accord du 8 mars 2013, signé par les organisations syndicales des trois fonctions publiques et les représentants des employeurs publics à l’occasion de la troisième réunion du comité du suivi de l’accord précité relatif à l’égalité professionnelle entre les hommes et les femmes dans la fonction publique.

Ce rapprochement dans notre droit et cet amalgame apparent entre les deux phénomènes ne doivent pas laisser penser qu’ils coïncident nécessairement, le harcèlement moral peut prendre plusieurs autres formes que celui envisageable en cas du harcèlement sexuel, il conviendrait donc de développer les différentes formes

§ 2- Les différentes formes du harcèlement moral

25 Article 222-33 du code pénal

26 Article 222-33-2 du code pénal

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La définition extensive du harcèlement moral a permis d’englober diverses situations dans le champ de ce phénomène, ou plutôt c’est la diversité des formes de ce phénomène qui a permis l’approfondissement de sa définition en l’encadrant par des éléments constitutifs. Plusieurs critères peuvent servir de base pour en classer les différentes formes.

Vu que le législateur n’a pas imposé une hiérarchie des conditions dans la détermination du harcèlement moral, la première classification qui peut être donc faite à cet égard c’est une classification fondée sur la relation existant entre harcelé et harceleur, la deuxième est fondée sur la nature même de l’acte.

b) Classification relative aux sujets

Trois classifications sont envisageables dans ce cadre, le harcèlement vertical ou descendant, qui s’exerce d’un supérieur hiérarchique vers un subordonné, le harcèlement horizontal qui s’exerce entre collègues sans lien de subordination, et le harcèlement ascendant, qui s’exerce d’un subordonné vers un supérieur hiérarchique.

Ce dernier type de harcèlement, et sa poursuite, a été confirmé par la Chambre Criminelle de la Cour de cassation le 6 décembre 2011 : « La cour d'appel, qui a ajouté à la loi des conditions qu'elle ne comporte pas…, en subordonnant le délit à l'existence d'un pouvoir hiérarchique, alors que le fait que la personne poursuivie soit le subordonné de la victime est indifférent à la caractérisation de l'infraction, a méconnu les textes susvisés et les principes ci-dessus énoncés ».²⁷ Il faut noter que le législateur n’a pas mis une condition concernant le statut du fonctionnaire, il peut s’agir d’agents titulaires ou non titulaires «…les dispositions du présent article sont applicables aux agents non titulaires de droit public ».²⁸

b) Classification selon la nature de l’acte

Marie-France HIRIGOYEN propose quatre catégories de harcèlement moral ²⁹ : isolement et refus de communication (la personne sera ignorée et privée de tâches sur son lieu de travail) ;

27 Cass.Crim. 6 déc. 2011, Bull. 249 pages 955 et s.

28 V. loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, art. 6 quinquies.

29HIRIGOYEN, Marie-France, Le harcèlement moral au travail. Etat des lieux, France, PUF, collection encyclopédique, décembre 2014, p. 13 à 16

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atteinte aux conditions de travail : la victime sera disqualifiée, à un point qu’elle se disqualifiera elle-même ; les attaques personnelles, c’est-à-dire les atteintes à la dignité ; les intimidations, concernant des actes pouvant inspirer une crainte à la victime afin qu’elle parte.

Le harcèlement moral peut donc être classé autour de trois axes principaux englobant ses différentes formes : l’ignorance ou le harcèlement passif, la sous-estimation ou la disqualification, et l’humiliation et l’atteinte à la dignité.

Chapitre 2 – L’ignorance du phénomène : le cas de l’Egypte

Le système juridique égyptien, ne s’intéresse pas à ce phénomène, cette ignorance juridique ne traduit pas évidemment l’absence du phénomène, aucunement, parfois ce sont les comportements les plus dangereux et les plus répandus qui sont ignorés par les systèmes juridiques quelle que soit la justification ou le fondement de cette ignorance.

Section 1 - Un vide juridique

Aucun texte juridique égyptien ne définit ce qu’est le harcèlement moral, ni dans le code de la fonction publique ni dans le code pénal, la base juridique utilisée actuellement est un texte général du code de la fonction publique.

§ 1 -Texte général du code de la fonction publique

Le code de la fonction publique numéro 47 de l’année 1978 prévoit dans son article 78 :« est sanctionné disciplinairement, tout fonctionnaire qui déroge aux exigences des obligations de la fonction ou qui se comporte par un comportement incompatible avec les exigences et le respect de cette fonction » (traduction libre).

La question qui peut se poser dans ce cadre, est celle de l’avantage que peut porter les textes généraux, en permettant d’englober toutes sortes d’agissements et de comportements dérogatoires aux obligations et au respect de la fonction publique. Celle était la réflexion du législateur égyptien en insérant ce texte général, en plus des textes numérotant les comportements sanctionnés.

Néanmoins, l’existence de ce texte ne sera pas avantageux dans tous les cas, au contraire, un phénomène comme le harcèlement moral vaut mieux qu’il soit bien encadré, surtout s’il sera sanctionné pénalement aussi, et ce afin d’éviter les risques d’abus. Un abus d’excès de pouvoir qui n’a pas été répété et n’est pas susceptible d’altérer la santé physique ou mentale de la victime et

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compromettre son avenir professionnel ne sera pas donc qualifié de harcèlement moral, et sera basé sur les textes généraux du code. Cela était le cas du système français avant la codification du harcèlement moral, le juge se basait donc sur la notion d’exercice anormal du pouvoir hiérarchique pour le sanctionner sans chercher beaucoup au-delà du comportement ou ses conséquences. Un encadrement spécifique aura comme but de sanctionner un phénomène répétitif et donc entraînant des conséquences graves ce qui justifiera à son tour une sanction grave telle qu’une sanction pénale.

Quelle que soit la justification de ce vide juridique, les victimes du harcèlement moral ne disposent actuellement que de cet article général pour fonder leurs recours en justice, qui est aussi utilisé par les prétendues victimes.

§ 2 - Le droit d’ester en justice

La Constitution garantit dans son article 97, le droit d’ester en justice. Néanmoins aucun texte ne prévoit une sanction de l’abus de ce droit. La dénonciation calomnieuse n’est prévue qu’en droit pénal et elle est rarement applicable, d’où peuvent naître des cas d’abus d’ester en justice.

Naturellement, la jurisprudence a évidemment sanctionné les comportements révélant un abus de ce droit, mais il n’existe pas de texte explicite, cette sanction elle aussi est donc basée sur les textes généraux et laissée à l’appréciation de chaque juge.

Section 2 - La double face du harcèlement

Il y a évidemment de vraies victimes du harcèlement, mais également des prétendues victimes qui estiment, à tort et à raison, être harcelés par leurs supérieurs hiérarchiques, c’est la problématique auquel se heurte ce phénomène en Egypte, un abus de droit d’ester en justice, contre sa hiérarchie, manifestation d’un malaise général de la fonction publique né de la baisse des salaires et d’une démotivation des fonctionnaires souffrant d’un management très déficient.

§ 1 - Victime ou prétendue victime.

La faiblesse de la rémunération des fonctionnaires peut entrainer une démotivation de ces derniers et donc un non accomplissement de leurs missions. S’ajoute à cela le stress subi par le fonctionnaire dans sa vie privée ou même du fait de ses conditions de travail. Cela ne justifie pas

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de ne pas prendre en considération l’existence de victimes d’un réel harcèlement et donc la nécessité d’un encadrement juridique précis pour les protéger.

En plus une dégradation des conditions de travail, selon la définition du droit français, ne doit pas être le but de ce comportement, ça peut être donc une conséquence, un fonctionnaire qui n’accomplit pas son travail, n’est pas donc en abri d’une violence de harcèlement moral, cette dernière peut s’exercer dans un but à motif personnel, pour une des raisons déjà développées, et évidemment, en aucun cas, elle ne peut être une sanction que subi le fonctionnaire qui n’accomplisse pas ces mission ou ces obligations, ce dernier devra être sanctionné par les voies juridiques légales. C’est ce qu’a décidé le juge administratif français avec l’arrêt « Dame Montaut »³⁰, indiquant que dans le cas où l’existence du harcèlement moral est établie, le comportement de la victime ne peut pas justifier ces agissements et exonérer l’administration de sa responsabilité en estimant que celui-ci a contribué à cette dégradation des conditions de travail.

La répétition comme condition de prise en compte de ce phénomène de violences permet d’éviter les abus, un acte isolé sera donc sanctionné sous un autre titre que le harcèlement moral.

L’ignorance du phénomène n’est donc pas la solution, au contraire c’est un encadrement juridique précis et une prévention efficace qui limitera les cas d’abus et protègera donc les vraies victimes qui sont certainement les plus nombreuses et on peut penser qu’elles pourraient être encore plus nombreuses à se déclarer si leurs droits étaient plus précisément définis et leur action mieux encadré et protégé. Ces victimes dans la plupart des cas subissent un harcèlement discriminatoire

§ 2 - Le harcèlement discriminatoire : la forme la plus répandue notamment contre les femmes

Vu que c’est un phénomène dont l’origine est en lien avec la vie sociale, l’éducation et la culture, le harcèlement à motif discriminatoire notamment contre la femme est le plus répandu. Il s’exerce surtout contre les femmes accédant à des fonctions de responsabilité importante. La plupart du temps, il s’exerce par l’injure et la critique systématique l’auteur s’attaquant à la dignité de la personne ou à sa vie privée.

30 CE. 11 Juillet 2011, n° 321225 Recueil p. 350 et s.

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Cette discrimination contre les femmes, existe partout, c’est sa gravité, son degré ou son origine qui diffère d’un pays à un autre. Si dans certains pays c’est la culture qui entraine cette distinction, une culture qui a créé une image refusant d’accepter qu’une femme se trouve dans un tel poste en ayant une certaine autorité ou croyant qu’elle n’est pas qualifiée pour y parvenir, dans d’autres pays, c’est peut-être la nature de la femme, qui est à l’origine de ce comportement, c’est ce qui explique le fait qu’une grande partie de ces discriminations sont contre les femmes enceintes.

Ce qui prouve que les femmes représentent une grande partie des victimes de ce phénomène, c’est que cette discrimination commence même avant leur accès à certains postes ou même par le refus de leur accès à ces postes, en se basant sur un préjugé de disqualification émanant d’une culture sous estimant la femme. Ce comportement révèle donc un comportement général discriminant la femme. Si parfois cette discrimination arrive à empêcher son accès à un tel poste, elle pourra encore plus se manifester évidemment une fois qu’elle sera en place et cela à tout moment de sa carrière.

Cette discrimination contre les femmes, est vécue aussi en France, discrimination face à laquelle, un protocole d’accord relatif à l’égalité entre les femmes et les hommes dans la fonction publique a été signé le 8 mars 2013 avec l’ensemble des organisations syndicales et les représentants des employeurs publics. Le but de ce protocole est de réaliser une égalité professionnelle réelle entre hommes et femmes et d’éviter tout comportement discriminatoire contre les femmes. Parmi les mesures prévues, il y a la lutte contre les stéréotypes et les discriminations contre les femmes dans le cadre de l’égalité professionnelle, la mise en place de politiques et de démarches permettant la suppression des inégalités salariales entre femmes et hommes, la réalisation d’une égalité représentative dans le cadre du dialogue social, ainsi que la vérification du caractère non discriminatoire des processus de recrutement et de l’égalité d’accès aux formations. Un des exemples concerne le droit au congé de paternité et d’accueil de l’’enfant dans la fonction publique, dans les mêmes formes que pour le congé prévu pour à la mère.

Cette présentation de la lutte contre le harcèlement, dans les deux pays qui nous intéressent, en ce qui concerne les bases juridiques, ainsi que ses raisons et ses formes, qui restent plus ou moins communs, permettra de bien définir les éléments qui permettront au droit égyptien de

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s’inspirer du droit français afin d’encadrer et de sanctionner ce phénomène tout en écartant ou éliminant les abus.

Mais est ce que le système français ne cherche à combattre ce phénomène par la seule voie de la sanction ou de la répression, n’est-il pas plus utile, de mettre en place une politique de prévention ? Le système français est vigilant et conscient d’une telle nécessité, la jurisprudence n’avait-elle pas un rôle primordial dans l’encadrement de ce phénomène ? Ces éléments seront-ils avantageux dans le but d’une élimination des risques d’abus ?

En examinant non plus comment le harcèlement moral se manifeste et comment le définir pour ensuite l’empêcher, on va montrer que la prévention prévue en droit français doit aussi être prise en considération dans un aménagement d’un ensemble protecteur et sanctionnateur par le système égyptien. Prenant en considération la situation avec retard, le législateur égyptien pourra ainsi tirer des enseignements utiles pour une protection immédiatement efficace et complète.

SECONDE PARTIE - VERS UNE PROTECTION EFFICACE

Après avoir tracé les limites de la notion de harcèlement moral et présenter l’état de la législation en France et en Egypte, il s’agit maintenant de présenter les développements que peut prendre cette question en droit égyptien, à la lumière de la situation en France. Notre sujet ne concernant que la situation dans la fonction publique, notre exposé s’inspirera de ce qui est prévu dans l’administration en France.

Afin de limiter, à la fois, les risques de harcèlement et les dommages qui peuvent en résulter, on ne peut se contenter de mettre en place les conditions d’une sanction juridique, mais il est préférable de chercher à éviter une intervention judiciaire en imposant au sein des administrations différents modes de prévention du harcèlement.

Ce n’est qu’en cas d’échec de ces mesures que la victime, avec ou sans le concours de sa hiérarchie, pourra mettre en route la machine judiciaire pour aboutir à une sanction et une réparation. Dans cette hypothèse, il est souhaitable que les règles habituelles applicables lors du procès soient aménagées afin de faciliter l’action de la victime, cet assouplissement, favorable à la victime, ne doit pas cependant être une source de plaintes excessives, ni laisser sans sanction la prétendue victime dont le comportement serait la manifestation de l’exercice abusif d’un droit.

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Cela nous conduit à présenter, dans un premier chapitre, les aspects que pourrait prendre la mise en place, à l’imitation des solutions françaises, d’une prévention efficace, tandis que le second chapitre présentera les aménagements que l’on pourrait apporter dans le régime de droit commun des actions en justice pour renforcer la sanction de harcèlement juridiquement établis.

Chapitre 1 - La nécessité de la prévention

Le système français, a mis en place, une forme de protection préventive et réparatrice définie par l’article 11 de la loi du 13 Juillet 1983, ainsi qu’une forme de prévention encadrée par l’accord-cadre du 22 octobre 2013 relatif à la prévention des risques psycho-sociaux dans la fonction publique, signé avec l’ensemble des organisations syndicales et les représentants des employeurs publics. Ces éléments textuels forment la base de la nécessaire prévention du harcèlement moral. Mais les intentions, même suivies de mesures pratiques ne peuvent être efficaces que si on a la garantie qu’elles seront réellement appliquées, ce qui impose un contrôle renforcé et régulier de la part des inspecteurs de la fonction publique.

Section 1 - Les mesures existantes

Il s’agit de deux volets principaux de prévention, celle dite protection professionnelle et celle concernant les risques psycho-sociaux, puisque le harcèlement moral entre dans le champ d’application de ces deux modes de protection.

§ 1 -La protection Fonctionnelle

L’administration doit protéger les fonctionnaires des risques de harcèlement moral sur la base de l’article 6 quinquiès de la loi du 13 juillet 1983 précité, qui non seulement le définit mais prohibe toute acte portant préjudice à la victime à cause de dénonciation de ce phénomène, ainsi que ceux que peuvent subir les témoins.³¹

31 Article 6 quinquiés : « Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la rémunération, la formation, l'évaluation, la notation, la discipline, la promotion, l'affectation et la mutation ne peut être prise à l'égard d'un fonctionnaire en prenant en considération :1° Le fait qu'il ait subi ou refusé de subir les agissements de harcèlement moral visés au premier alinéa ; 2° Le fait qu'il ait exercé un recours auprès d'un supérieur hiérarchique ou engagé une action en justice visant à faire cesser ces agissements ; 3° Ou bien le fait qu'il ait

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A part cette protection, l’article 11 de la même loi a défini une protection dite professionnelle, dont peut bénéficier une victime de harcèlement moral, puisqu’elle énonce trois situations subies par le fonctionnaire à l’occasion ou dans le cadre de l’exercice de ses fonctions : ³²

 Les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages.

 La mise en cause de sa responsabilité pénale.

 En cas des condamnations civiles prononcées contre lui.

Il s’agit de l’équivalent de l’obligation de sécurité auquel est soumis l’employeur du secteur privé³³, et qui a connu récemment, une évolution la limitant, avec l’arrêt de la Cour de Cassation du premier juin 2016. Auparavant, l’employeur ne pouvait pas être exonéré de sa responsabilité, même en cas d’absence de faute de sa part, autrement dit même s’il aurait pris les mesures nécessaires pour faire cesser les attaques subies par une victime³⁴. En 2015, cette exigence était allégée en décidant que l’employeur qui a pris les mesures nécessaires, n’est pas considéré dérogeant à cette obligation³⁵ , c’est ce qu’a été confirmé par la récente décision³⁶.

Cette protection couvre les agents titulaires ou non titulaires et même en retraite, ainsi que les militaires disposant de droits identiques à ceux des fonctionnaires publics civils, les magistrats judiciaires sur le fondement de l’article 11 de l’ordonnance du 22 décembre 1958 ainsi que le agents placés en disponibilité, détachés ou mis à la disposition d’un organisme privé si les faits en question ont été commis au sein de l’administration.³⁷ Il incombe à l’administration de la mettre en place, même si la victime n’invoque pas explicitement l’article qui la prévoit³⁸. Il ne s’agit pas

témoigné de tels agissements ou qu'il les ait relatés. Est passible d'une sanction disciplinaire tout agent ayant procédé ou ayant enjoint de procéder aux agissements définis ci-dessus ».

32 Article 11 de la loi numéro la loi 83-634 du 13 Juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires

33 Cass.Soci. n°13-18603 du 11 mars 2015

34 Cass.Soci.3 février 2010 n° 08-44.019, bull. N° 30

35 Cass. Soci.25 novembre 2015, n° 12-24.444

36 Cass.Soc.1 Juin 2016, n°14-19.702 inédit au Bull, disponible sur

https://www.courdecassation.fr/jurisprudence_2/chambre_sociale_576/1068_1er_34378.html « Ne méconnait pas l’obligation légale lui imposant de prendre les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs, notamment en matière de harcèlement moral, l’employeur qui justifie avoir pris toutes les mesures de prévention prévues par les articles L 4121-1 et L 4121-2 du code de travail et qui informé de l’existence de faits susceptibles de constituer un harcèlement moral, a pris les mesures immédiates propres à les faire cesser ».

37 Circulaire n° 2158 du 5 mai 2008 relative à la protection fonctionnelle des agents publics de l’état.

38 TA de Lyon 11 décembre 2003, weigel n°0200103, circulaire 2008 opt.cit

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uniquement d’une protection réparatrice ou d’une assistance juridique - qui consiste principalement en de conseils dans le choix des avocats, une prise en charge des frais de ce dernier, ainsi que les dépenses d’huissier, ou liées à la consignation exigée lors de la plainte, d’un accompagnement tout au long de la procédure - mais également d’une protection plus ou moins préventive puisque l’administration sera obligée de faire cesser ces agissements.

Vu que le législateur n’a pas prévu les moyens de la mise en place de cette protection, c’est la jurisprudence qui a complété son encadrement, une décision du tribunal administratif de Lyon du 19 mai 1998³⁹ a décidé qu’une telle protection doit être complétée par un soutien psychologique de la victime sans préciser les modalités de ce soutien. La jurisprudence considère aussi que la liste des attaques prévue dans la loi n’est pas exhaustive⁴⁰ et que le choix des moyens relève de la compétence de l’administration, à condition qu’ils soient considérés comme suffisants pour la mise en place de cette protection.⁴¹

Une circulaire datant de 5 mai 2008 a précisé les conditions et les modalités de cette protection, quant aux moyens que l’administration devait mettre en œuvre notamment pour faire cesser une situation de harcèlement moral, ils ont été précisés par le ministre de la fonction publique⁴².

Ces mesures peuvent donc consister en l’ouverture d’une enquête administrative, des actions disciplinaires contre l’auteur de l’agression⁴³, ou une suspension des fonctions⁴⁴, une mutation l’éloignant de la victime, un rétablissement de la situation de la victime affectée par l’agression, ou encore des solutions pratiques telles qu’un changement du numéro de téléphone ou de l’adresse électronique professionnelle ainsi qu’une lettre d’admonestation à l’auteur des attaques sont envisageables⁴⁵

La circulaire déjà citée a également précisé les conditions d’octroi de cette protection. Les attaques doivent avoir comme but de nuire au fonctionnaire en raison de ses fonctions ou de sa

39 Arret Jarnet N° 9500306, circulaire op.cit

40 CA Nancy, 2 août 2007, n° 06NCO1324, circulaire op.cit

41 CE 18 mars 1994 Rimassin n° 92410 Recueil P. 147 et s, CE 21 février 1996 De Maillard n° 155915 Recueil p. 48 et s.

42 quest. écr. AN n°61894 du 27 octobre 2009

43 CE, 21 novembre 1980, Daoulas n° 21162 pages 771 ; Rép. min. n°3765, JO Sénat 3 juillet 2008 p. 1350.

44 Rép. min. n°13166, JO Sénat 28 juillet 2011 p.1989.

45 Circulaire n° 2158 du 5 mai 2008 op.cit

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qualité de fonctionnaire⁴⁶, elle n’est pas envisageable en cas de faits commis involontairement⁴⁷.Elles doivent être dirigées contre sa personne ou ses biens personnels⁴⁸, et doivent être réelles, la victime doit prouver la matérialité des faits et l’existence d’un préjudice direct⁴⁹.

Cette demande doit être écrite et adressée au service compétent par un courrier, elle doit être motivée, précise et présentée de préférence avant le procès engagé contre l’auteur des attaques. Le refus par l’administration de l’octroi de cette protection doit également être explicite et motivé, mentionnant les moyens de protection proposés et ce dans les meilleurs délais. Le silence de l’administration dépassant deux mois sera considéré comme un rejet de la demande. La responsabilité de l’administration pourrait alors être engagée en cas de refus illégal entraînant un préjudice⁵⁰. La victime pourra alors avoir recours au juge administratif pour constater l’illégalité de la décision de refus, obtenir des dommages et intérêt et obtenir la mise en place de la protection sollicitée puisque l’administration ne peut pas la refuser si les conditions sont réunies⁵¹ et même si le comportement du fonctionnaire n’est pas entièrement satisfaisant ⁵²ou s’il s’agit des faits relevant des fonctions d’un poste que la victime n’occupe plus.⁵³

En revanche, cette protection peut être refusée, pour un intérêt général justifié⁵⁴ ou dans le cas des demandes extrêmement tardives à un moment qui place l’administration dans l’impossibilité d’agir et ou de pouvoir prendre aucune mesure de protection,⁵⁵ou en cas de faute personnelle du fonctionnaire, détachable du service.

C’est l’arrêt du conseil d’Etat du 12 mars 2010⁵⁶ qui a inséré le harcèlement moral dans le cadre de cette protection, vu les conditions précitées, sa mise en place en cas du harcèlement moral est

46 CE 6 novembre 1968 Morichère n° 70283 Recueil p. 545 et s.

47 CE 9 mai 1971 vacher-desvernais inédit au Recueil

48 CE 24 février 1995 Vasseur, n°112538 inédit au Recueil

49 CAA Paris 16 mai 1989 n° 89PA00078, Circulaire op.Cit

50 CE 17 mai 1995 Kalfon n° 141635 inédit au Recueil

51 CE 17 janvier 1996 Mlle Lair n° 128950 inédit au Recueil

52 CE 24 Juin 1977 Dame Deleuse n° 93480- 93481-93482 Recueil p. 294 et s.

53 CE 17 mai 1995 Kalfon n° 141635

54 CE 14 février 1975, Teitgen ( Paul ) n° 87730 Rec p.112 et s, CE 18 mars 1994, Rimasson n°92410 Recueil P. 147 et s.

55 CE 21 décembre 1994 Mme Laplace n°140066 Recueil p.1005

56 CE, 12 mars 2010, n°308974, inédit au Receuil

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donc compliquée concrètement, surtout que ce dernier peut être involontaire dans certains cas en en revanche, récemment, la loi relative à la déontologie, aux droits et aux obligations du

fonctionnaire du 20 avril 2016 a modifié l’article 11 précité en insérant explicitement le harcèlement moral dans le cadre de cette protection . En plus une nouvelle jurisprudence⁵⁷ a séparé entre le contentieux engagé contre l’auteur et celui engagé contre l’administration.⁵⁸ Quant au deuxième volet de cette prévention, il a été organisé par l’accord-cadre du 22 octobre 2013 relatif à la prévention des risques psycho-sociaux dans la fonction publique.

§ 2-La prévention des risques psycho-sociaux

Cette prévention trouve son fondement juridique dans l’article 23 de la loi du 13 juillet 1983, imposant de garantir la protection de la santé et de la sécurité des fonctionnaires «Des conditions d'hygiène et de sécurité de nature à préserver leur santé et leur intégrité physique sont assurées aux fonctionnaires durant leur travail ».

En application de cet article, l’administration doit prévenir les risques professionnels dont font partie les risques psycho-sociaux, ces derniers sont définis comme « les risques pour la santé mentale, physique et sociale, engendrés par les conditions d’emploi et les facteurs organisationnels et relationnels susceptibles d’interagir avec le fonctionnement mental. »⁵⁹ Le harcèlement moral en fait donc partie.

Les modalités de cette prévention trouvent leur origine dans les règles du code de travail c’est ce que souligne l’accord déjà précité qui a rappelé que les dispositions de l'article L.4121-2 du Code du travail sont applicables à la fonction publique et établissent les principes généraux de

57 CE, 20 mai 2016 N° 387571

58 MAZZA Christelle, le nouveau régime de la protection fonctionnelle, disponible sur http://www.village-

justice.com/articles/une-clarification-certes-attendue,22331.html, consulté le 10 Juin 2016 «Cet arrêt du Conseil d’état ne concerne pas le harcèlement moral mais il ouvre une voie intéressante sur la reconnaissance en fin comme en droit du travail de la responsabilité de l’employeur dans la commission des infractions et fautes commises par ses agents sur d’autres. Il n’y a plus qu’un pas à faire reconnaitre le harcèlement institutionnel et a responsabiliser en fin les administrations sur leurs fautes managériales »

59 Rapport du collège d’expertise sur le suivi statistique des risques psycho-sociaux au travail (Gollac et Bodier) en date du 11 avril 2011

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la prévention.⁶⁰.Dans ce cadre, également comme pour la protection professionnelle, la responsabilité de l’administration pourra être engagée si les mesures nécessaires pour cette prévention n’ont pas été prises.⁶¹

Parmi les mesures de prévention des violences internes, dont le harcèlement moral, et selon le plan d’action ministériel de prévention des risques psychosociaux datant du 6 décembre 2013, on peut citer : la sensibilisation et l’information des agents ainsi que de la hiérarchie sur les définitions du harcèlement moral et sexuel, la gestion des conflits, l’élaboration de protocoles contre l’agression intégrant la conduite à tenir, et ce par les modalités suivantes respectivement : l’affichage sur tous les lieux de travail du texte de l’article 222-33-2 du code pénal sur le harcèlement moral et du texte de l’article 222-33 du code pénal sur le harcèlement sexuel, l’élaboration d’un règlement intérieur ou d’une charte de bonnes pratiques, la formation initiale et continue des Ressources Humaines, la mise en place de ces protocoles par chaque direction. Ce plan traite également de l’amélioration de l’accès à la prévention médicale, un aspect en lien avec le harcèlement moral. Il précise certaines actions dont notamment l’affichage, sur chaque site, des coordonnées du médecin de prévention compétent et la diffusion du livret d’accueil à tous les arrivants pour qu’ils aient connaissance des coordonnées et des missions des médecins de prévention.⁶²

Cette prévention révèle l’importance du rôle des syndicats au sein de la fonction publique, contrairement à leur rôle au sein de la fonction publique égyptienne, où elle se réduit de plus en plus, mais d’autres moyens ne sont-ils pas possibles pour prévenir cette forme de violences et protéger les fonctionnaires ? Un moyen ayant plusieurs effets, non seulement une lutte contre le

60 Application partielle du code de travail qui avait été prévue par les décrets n˚82-453 du 28 mai 1982 et n˚85-603 du 10 juin 1985.

61Dans ce cadre, des formations des acteurs de la prévention de ces risques, un guide méthodologique, ainsi qu’une diffusion d’un livret d’information relatif aux risques professionnels sont nécessaires.

62 Il faut noter que l’affichage dans les lieux de travail de l’article 222-33-2 du code pénal, ne constitue pas une obligation pour l’administration, puisqu’elle ne concerne que les employeurs privés et les personnels des personnes publiques employés dans les conditions du droit privé et ce en vertu de l'article L. 1151-1 du code du travail.

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harcèlement moral mais également une amélioration du fonctionnement de l’administration par un contrôle régulier des fonctionnaires.

Un renforcement du rôle des inspecteurs par un contrôle continu et régulier parviendra à lutter contre plusieurs fléaux que connait l’administration dont le harcèlement moral.

Section 2 - Le renforcement du rôle des inspecteurs : rôle à avantages multiples

Les relations entre les fonctionnaires ou celles des fonctionnaires avec les usagers obéissent à des règles spécifiques. La spécificité de la fonction administrative peut expliquer, des comportements qui ne seraient pas acceptés dans les relations sortant de ce cadre réservé. Il est important de pouvoir distinguer, quant à un prétendu harcèlement moral, ce qui n’est que l’effet de la hiérarchisation des rapports professionnels et ce qui la dépasse et n’est pas acceptable, même dans l’administration.

Les limites entre ces deux comportements seront plus faciles à tracer, non seulement par l’effet des mesures de prévention bien expliquées aux intéressés, mais aussi par le renforcement des contrôles. Si les inspections sont plus fréquentes et plus sérieuses, elles pourront avoir un effet dissuasif non négligeable.

§ 1-Les spécificités de la fonction publique.

Le système administratif français ainsi que le système égyptien connaissent certaines caractéristiques spécifiques, auxquelles se heurte le harcèlement moral, c’est ce qu’avait bien expliqué l’avocate Christelle MAZZA dans son article « Du harcèlement moral au risque psycho- social dans la fonction publique »⁶³

La spécificité primordiale résulte de l’obligation d’obéissance hiérarchique, prévu par l'article 28 de la loi du 13 juillet 1983 : "tout fonctionnaire, quel que soit son rang dans la hiérarchie, est responsable de l'exécution des tâches qui lui sont confiées. Il doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l'ordre donné est manifestement illégal et de

63 MAZZA, Christelle, Revues Lexbase Hebdo édition publique n˚323 du 13 mars 2014, p.2 Disponible sur

http://armide-avocats.com/du-harcelement-moral-au-risque-psycho-social-dans-la-fonction-publique/ consulté le 14 avril 2016