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Conseil Général des Ponts et Chaussées
Affaire n° 1999-0163-01
Paris la Défense : 10 Juillet 2001
Bilan LOTI du TGV atlantique
Rapport
Rapporteur Jean-Noël Chapulut
Membres Jean-Claude Batailley
Dominique Bidou
Jean-Pierre Taroux
Rapport sur le Bilan LOTI du TGV atlantique
Principales conclusions :
Remarque liminaire : Le TGV atlantique a été déclaré d’utilité publique le 26 mai 1984, avant le décret d’application de la LOTI. L’article 14 ne s’applique donc pas et la publication du bilan à posteriori n’est donc pas obligatoire. Nous proposons cependant de réunir la commission spéciale et de communiquer l’avis du CGPC au moins à la SNCF et à RFF.
Ce bilan étant le premier pour une importante opération ferroviaire, il pose de nombreuses difficultés méthodologiques. Son examen par le CGPC est l’occasion d’affirmer quelques préconisations générales :
1) Remarques sur le bilan du TGV atlantique présenté par la SNCF
Nous ne reprendrons pas les remarques qui sont des conséquences des divergences de méthodologie entre ce que la SNCF a fait et ce que nous préconisons. Ces incertitudes ont contribué à une durée anormalement longue, de l’ordre de cinq ans, de l’élaboration du bilan.
• Les coûts d’investissements ont fortement augmenté, de l’ordre de 20%. Cette augmentation est entièrement imputable à des compléments de programme : modification de la définition du matériel en 1985, aménagements complémentaires d’infrastructures, en particulier des gares, à des dates non précisées. Les décisions correspondantes ne semblent pas avoir fait l’objet de décision ministérielle formalisée.
• Le trafic attendu à la mise en service a été , en nombre de voyageurs, inférieur de 30% à la prévision. Par contre, sa progression est plus dynamique que prévu. Cette diminution s’explique bien par l’élasticité du trafic aux prix et un peu à la consommation des ménages. L’hypothèse faite en 1980 d’une forte augmentation des carburants routiers s’est révélée fausse, ce qui explique presque la moitié de la perte de trafic potentiel. La forte augmentation des tarifs ferrés de 1993 a eu un impact important, en particulier sur les trafics à moins de 300km, particulièrement pénalisés par le coût des réservations.
• La clientèle fret et banlieue Ile de France n’ont pas été pris en considération
• Les recettes diminuent peu par rapport au bilan a priori du fait des augmentations de tarif ; par contre, la progression des dépenses est beaucoup plus forte et ne peut être expliquée par la seule augmentation de la taxe professionnelle.
• Le maintien, dans le bilan à posteriori présenté par la SNCF, du montant d’investissements éludés, alors que le trafic de référence diminue fortement, paraît très contestable.
• Les taux de rentabilité, que ce soit celui de l’entreprise ou le taux socio-économique, ont fortement diminué, plus qu'affiché dans le bilan présenté par la SNCF. Le taux de l’entreprise serait de l’ordre de 7% contre 12,9% prévu au bilan à priori. Il est donc inférieur aux 8%, qui sont la limite basse retenue aujourd’hui pour retenir une opération.
Mais le TGV atlantique a aussi été décidée pour relancer l’économie et l’Etat a apporté une subvention. Après subvention, le taux est de 8,5% donc compatible avec les règles actuelles de choix d’investissement ferré. Le taux de rentabilité socio-économique, estimé à 23,4% dans le bilan à priori, serait de l’ordre de 12%. Une diminution du taux de
rentabilité entre le bilan a priori et celui a posteriori n’est pas en soi choquante, le risque a priori étant supérieur ; la différence paraît, dans le cas présent, forte.
• Les estimations en matière d’emplois liés à la construction de la ligne nouvelle semblent confirmées. Par contre, aucune évaluation n’a été faite des emplois liés à la construction de matériel ni d’exploitation de la ligne nouvelle.
• En matière d’environnement, les impacts immédiats semblent avoir été maîtrisés, mais la méthode d’évaluation retenue ne permet pas de se prononcer sur les impacts globaux de l’opération.
Au total, même si les hypothèses du bilan à priori étaient trop optimistes, le TGV atlantique reste une opération rentable pour l’entreprise, grâce à la subvention de l’Etat (30% du coût de la ligne nouvelle) et rentable pour la collectivité.
2) Recommandations méthodologiques
• Le bilan à priori est celui qui a servi pour constituer le dossier d’enquête d’utilité publique, éventuellement modifié du fait des remarques de la commission d’enquête.
• Le bilan à posteriori est destiné au public : les conséquences doivent en être tirées sur le fond et sur la forme. Sur le fond, le bilan à posteriori doit comporter des comparaisons claires des principales données, coûts, trafics, rentabilités,.. entre le projet soumis à l’enquête et la réalisation sur des bases homogènes. La présentation doit en être faite sous la forme d’un document clair et concis pour le « citoyen bien informé », s’appuyant sur un rapport technique..
• Le délai de cinq ans après la mise en service doit être respecté. Ceci suppose des moyens d’études disponibles chez le maître d’ouvrage mais aussi au CGPC.
• Un archivage doit être mis en place dans les entreprise ferroviaires mais aussi au ministère pour disposer des données nécessaires du bilan à priori. Les chroniques ayant servi à l’établissement des bilans doivent être disponibles
• La situation de référence du bilan à posteriori doit faire l’objet d’une réflexion approfondie. Si la méthodologie est modifiée par rapport au bilan à priori, les raisons doivent être explicitées et l’effet du changement de méthode doit être évalué.
• La responsabilité de l’élaboration du bilan à posteriori doit être assumée par le maître d’ouvrage au moment de la déclaration d’utilité publique. C’est lui qui a eu la responsabilité du bilan à priori. Si la maîtrise d’ouvrage a été transférée avant la mise en service, les deux maître d’ouvrage doivent s’associer pour l’établissement du bilan à posteriori.
• Le calcul de la rentabilité financière pour les entreprises ferroviaires concernées doit être effectuée. L’annexe 3 en indique les modalités.
• Les moyens en personnel et les coûts relatifs à l’élaboration des bilans doivent être programmés avant la mise en service de l’ouvrage. Les ouvrages correspondants sont, en général, beaucoup plus importants que la plupart des infrastructures visées par la LOTI.
Un bilan correctement fait coûte plusieurs millions de francs. Les méthodes et les moyens en personnel et en crédits, dans le cas de sous-traitance, doivent être arrêtés avant la mise en service. Dés maintenant, une évaluation et une programmation devrait être faite pour les opérations mises en service ou qui vont l’être.
• Les recherches envisagées à l’occasion de cette opération doivent aussi être déterminées très tôt. L’expérience montre qu’une réelle amélioration des connaissances nécessite un important dispositif d’observations, souvent antérieures à la mise en service, et des moyens spécifiques d’études.
SOMMAIRE
Pages
Introduction historique 5
L’évolution du coût net des investissement s 6
Le service offert est meilleur mais plus cher que prévu 11
Un trafic projet inférieur de 30% à la prévision 12
Une rentabilité pour l’entreprise en forte baisse 21
La rentabilité socio-économique du projet diminue fortement 23
Les autres effets de l’opération 26
Remarques méthodologiques 28
Annexes 34
Annexe 1 : Analyse des écarts entre les trafics prévus dans le bilan a priori 34 et les trafics réels indiqués dans le bilan a postériori.
Annexe 2 : Note sur le matériel neuf et éludé 37
Annexe 3 : Données nécessaires pour l’évaluation de la rentabilité financière 40 d’un projet ferroviaire dans le cas d’un opérateur intégré : cas du TGV atlantique .
Annexe 4 : Note sur le bilan environnemental 42
Rapport sur le Bilan LOTI du TGV atlantique
Introduction historique
La SNCF a effectué les études du TGV atlantique à partir des années 1975. Ces études, après approbation du Conseil d’administration de la société, ont été soumises début 1982 à une Commission présidée par R. Rudeau qui a donné un avis favorable. Après approbation par le gouvernement en Novembre 1982 et enquête d’utilité publique du 25 Mai au 6 Juillet 1983, la Déclaration d’utilité publique a été prononcée le 26 Mai 1984
Le Ministre des transports a approuvé le dossier le 30 Janvier 1985. Les travaux ont commencé le 15 Février suivant et le matériel a été commandé le 25 Octobre 1985. La branche Ouest desservant la Bretagne a été mise en service le 24 Septembre 1989 et la branche Sud-Ouest le 30 Septembre 1990.
La société nationale a mené de Février 1996 à Novembre 1998 les études du bilan à posteriori en concertation avec la DTT. Ces études ont été soumises par la DTT pour avis au CGPC saisi en août 1999. La mission affectée à la préparation de cet avis a demandé à la SNCF un certain nombre d’informations complémentaires ; les réponses, non exhaustives, ont été apportées en Juillet , Décembre 2000 et Avril 2001.
L’objet du présent rapport est pour l’essentiel de proposer, à partir de l’étude effectuée par le maître d’ouvrage, un avis sur les résultats économiques et sociaux du TGV Atlantique. Nous présenterons subsidiairement quelques remarques méthodologiques sur l’élaboration des bilans pour une opération de TGV.
Observations liminaires
Ce bilan est le premier relatif à une opération de TGV. En fait, l’article 14 de la LOTI n’est pas applicable au TGV Atlantique, puisque la DUP est antérieure au décret d’application du 17 juillet 1984. C’est donc un exercice « à blanc » que les différents acteurs impliqués dans les bilans LOTI ont mené. C’est l’occasion de constater les difficultés propres aux bilans de ce type d’investissement et de proposer des méthodes d’élaboration, ce que nous faisons dans la dernière partie de cet avis. Il est nécessaire cependant de faire deux observations en préambule.
Nous avons considéré que le bilan à priori qui doit être pris en compte est celui qui a été soumis au public, éventuellement modifié suite à l’enquête d’utilité publique. Ce n’est pas l’option qu’avait retenue la SNCF : le bilan à priori de son projet est une étude interne de 1986 : « d’actualisation des prévisions de trafic et du bilan économique » qui tient notamment compte d’évolutions du trafic et du matériel. Il convient cependant de noter que la première étude de la SNCF date de décembre 1981.
Nous n’avons pu avoir accès aux études antérieures à l’enquête d’utilité publique que ni la SNCF, ni la DTT n’ont pu nous fournir en dehors du rapport Rudeau de 1982. Notre base d’information a donc été ce rapport. En effet, même si un certain nombre d’hypothèses de calcul manquent dans ce rapport, les données sont beaucoup plus nombreuses que dans
l’étude de 1986. Mais au total, la mauvaise qualité de l’information nous a conduit à avancer des conjectures plus qu’à tirer des conclusions.
L’évolution du coût net d’investissements
La mission a dû reconstituer l’évolution des coûts nets d’investissements qui ne figurent pas de manière exhaustive ni dans le dossier bilan de la SNCF, ni dans le rapport Rudeau. Ils sont exprimés dans le tableau ci-dessous en francs constants non actualisés, ce qui est contestable économiquement, surtout pour les investissements éludés dont la date supposée de réalisation peut être lointaine. Le tableau des coûts actualisés est présenté page 10.
EVOLUTION DES COUTS milliardsF92
bilan a priori Etude d’actualisation
SNCF
bilan a posteriori
rapport Rudeau SNCF
(1982) (1986) (1998)
Investissements infrastructures
construction initiale (1) 11,71 11,8 11,84
aménagements complémentaires (2) 0 0,11 2,70
s/total 11,71 11,91 14,54
matériel (3)
pour la mise en service (4) 6,57 8,75 8,96
sur la durée d'exploitation (5) 2,35 2,99 2,02
S/total 8,92 11,74 10,98
coût total du projet 20,63 23,65 25,52
investissements éludés
infrastructures 5,86 6,29 6,95
matériel (6) 4,45 4,24 5,2
s/total 10,31 10,53 12,15
coût total du projet net des investissements éludés
10,32 13,12 13,37
(0) le déflateur des prix utilisé est celui des prix PIB
(1) le coût de construction initiale dans le bilan à priori correspond à celui de la DUP
(2) les aménagements complémentaires dans le dossier de 1986 correspondent à la "coulée verte", ceux du bilan a posteriori
à ceux de la gare Montparnasse, de divers gares en Province et aux améliorations des installations électriques
(3) le coût du matériel dans le bilan à priori est celui du rapport Rudeau (1982) compte tenu du fait que la DUP n'indique
que le coût des infrastructures
(4) le coût correspond à la mise en service de 95 rames dans les trois cas (a priori, actualisation et a posteriori)
(5) le coût correspond à la mise en service prévisionnelle de 34 rames dans les bilan à priori et actualisation SNCF
et de 24 rames dans le bilan à posteriori mais non encore achetées.
(6) ce coût correspond à 800 voitures et 60 locomotives dans le cas du dossier actualisation SNCF de 1986
et à 926voitures et 62 locomotives dans le bilan a posteriori
Les investissements réalisés ont notablement augmenté.
Si le coût de réalisation de l’infrastructure prévue dans le dossier initial a été respecté, le montant de l’investissement a fortement augmenté du fait d’investissements d’infrastructure d’accompagnement non prévus et d’un changement de matériel commandé.
Les travaux prévus ont été effectués dans les temps et les prix. :
Dans les études de 1981, la mise en service de la branche Ouest était prévue début 1998 et celle de la branche Sud-Ouest début 1999, dans l’hypothèse d’une DUP prise en Mars 1983.
La DUP n’étant intervenue qu’en Mai 1984, on peut considérer que le planning des acquisitions et des travaux a été respecté. Un délai de 5 ans pour la réalisation et plus largement de 9 ans entre la décision de faire l’opération et la mise en service totale est tout à fait satisfaisant pour une opératio n de cette importance et traduit une grande efficacité de la maîtrise d’ouvrage. La légère sous-estimation des procédures initiales est usuelle.
Cette efficacité de la maîtrise d’ouvrage se retrouve dans le respect de l’enveloppe financière des travaux prévus dans la DUP : 11 841 millions F92 en réalisation par rapport à 11 713 millions F92 prévus, la différence s’expliquant essentiellement par le coût de la coulée verte demandée par la commission d’enquête.
Mais le programme d’investissements a été sensiblement augmenté
Trois types d’investissements ont été rajoutés :
• 1020 MF 92 pour les aménagements des installations voyageurs des gares de Paris- Montparnasse.
• 590 MF92 pour des aménagements d’autres gares
• 980 MF92 pour améliorer des installations de traction électrique et de circulation.
Une partie de ces investissements, de l’ordre de 700 MF, constituent, d’après la SNCF, des anticipations d’investissements qui auraient été réalisés quelques années après et seul leur coût d’anticipation est pris en compte (ils sont considérés comme investissements éludés).
Ce programme d’investissements complémentaire est à l’évidence critiquable : compte-tenu de son importance, il aurait du figurer dans les études initiales ; on peut s’étonner que les réflexions aient pas englobé l’ensemble des gares. Le dossier ne comporte pas d’ailleurs de justification socio-économique (bilan coûts-avantages) de ces investissements.
Le matériel commandé est beaucoup plus cher que celui prévu initialement
La définition du matériel a changé notablement juste après la DUP. Une des raisons est l’augmentation de la vitesse de base portée de 270 km/h à 300 km/h. Ce changement de caractéristique ne peut expliquer à lui seul l’augmentation du coût de 8 919 millions de francs à 11 734 millions pour un nombre constant de 95 rames.
En francs constants non actualisés, le coût total du projet a augmenté de prés de 20% du fait de modifications du programme.
Une augmentation discutable du montant non actualisé des investissements éludés
Rappelons que les investissements éludés sont ceux qui auraient été nécessaires en l’absence de réalisation du projet. Cette situation, dite de référence, est la situation optimisée la plus probable. Trafic comme investissements sont par définition non mesurables mais déterminés de manière conceptuelle.
Les investissements d’infrastructures éludés
Les investissements éludés étaient provoqués par l’augmentation du trafic banlieue et grandes lignes. Si le trafic banlieue a effectivement crû, il n’en a pas été de même pour le trafic grandes lignes. Sans rentrer dans les analyses menées plus loin, le trafic de référence du bilan à posteriori est estimé pour 1996 à environ 15 millions de voyageurs alors qu’il était de plus de 16 millions en 1980 et qu’il était estimé à plus de 22 millions dans le bilan à priori. On voit sur le graphique de la page 12 que le trafic grandes lignes a commencer à plafonner dés 1985 pour diminuer sensiblement à partir de 1990.
Malgré cette évolution du trafic, la SNCF maintient dans les investissements éludés en 1990 le contournement de Tours (coût :1 075 millions F92) et le passage à 4 voies entre Etampes et Les Aubrais (coût : 597 millions F92). Elle estime que la baisse de trafic n’a commencé qu’en 1985 et que la décision de financement aurait été prise. Compte-tenu des avis donnés sur les investissements de la SNCF, en particulier celui du CIES, la mission ne partage pas ce point de vue pessimiste sur les capacités de réaction des décideurs. Par contre, on peut penser que ces investissements auraient pu être inscrits dans les actuels contrats de plan Etat-Régions, pour favoriser la croissance du trafic de fret, et être réalisés entre 2005 et 2010.
La mission n’a pas trouvé, par ailleurs d’explication à l’augmentation de 430 millions de francs des investissements éludés entre le bilan de 1982 et celui de 1986 alors que le trafic de référence était déjà en baisse.
Au total, on peut raisonnablement estimer qu’un montant de 1 à 2 milliards d’investissements éludés en 1990 dans l’étude SNCF devrait être reporté entre 2005 et 2010.
Les investissements en infrastructure « provoqués »
La circulation de rames à grande vitesse sur des lignes classiques, avec en général une priorité, pénalisent les circulations plus lentes : trains régionaux ou banlieue, trains de fret.
C’est en particulier le cas de Tours-Bordeaux. Pour rétablir une fluidité de ces trafics, des investissements seraient nécessaires et devraient être comptabilisés dans l’investissement. En fait, ce n’est pas la stratégie qui a été suivie, le développement des trafics correspondants n’ayant pas été poursuivi. Mais ils ont été pénalisés et aujourd’hui ces investissements provoqués sont envisagés. Faute d’éléments, la mission n’a pas évalué ce coût économique.
Des investissements en matériel éludés surprenants
Le report de l’essentiel du trafic grandes lignes sur les rames à grande vitesse permet de dégager du matériel classique et, en partie, d’éluder des investissements. Le nombre de voitures éludées n’est pas très clair dans le bilan à priori : dans l’annexe 12 sur l’emploi, il est fait mention de 960 voitures et 75 locomotives, mais le montant financier inscrit dans le bilan conduit plutôt à retenir un chiffre de l’ordre de 800 voitures et 60 locomotives. Le bilan 1986, qui s’appuie sur un trafic de référence inférieur de 10%, prend en compte une économie de 800 voitures et 60 locomotives. Dans son bilan à posteriori, avec un trafic de référence inférieur de prés de 40% à celui du rapport Rudeau, la SNCF estime à 926 voitures et 62 locomotives le matériel éludé. En tenant compte des dates d’investissements, le montant actualisé reste le même que celui de l’étude de 1986.
L’insuffisance des informations contenues dans les bilans à priori pénalise les analyses.
Toutefois, la mission ne peut qu’émettre des réserves sur le niveau de matériel éludé pris en compte par la SNCF dans son bilan a posteriori. Le simple bon sens, auquel on ne peut toujours se fier, est heurté par un raisonnement qui conduit à augmenter le matériel alors que le trafic diminue de 40%. Nous n’avons pas retenu de méthode s’appuyant peu ou prou sur le parc géré, son optimisation nous paraissant sujette à caution. Nous avons retenu une méthode qui s’appuie sur le renouvellement et la croissance du parc provoqués par le trafic de référence prévu dans les bilans, en supposant une productivité de 4.8 millions de v-km par an et par voiture, une durée de vie de 25 ans et un taux d’actualisation de 8%. Cette méthode développée en annexe 2 conduit à un volume de matériel éludé de 1200 voitures dans le bilan à priori, soit plus que le montant retenu, et de 560 voitures pour le bilan a postériori. La diminution du volume de matériel éludé serait donc de 640 voitures, et les locomotives correspondantes estimées à 43, soit un montant , de fait en valeur actualisée, d’environ 3.1 milliards de F. Si l’on prend en compte le bilan a priori présenté, qui sous estimait le matériel éludé, la diminution n’est plus que de 2.2 milliards de F.
On peut donc considérer que le coût net total actualisé du projet (variante mission CGPC) présenté dans le tableau ci après, est passé de plus de 11.5 milliards de francs 92, dans le bilan initial, à plus de 18 milliards de francs 92 à posteriori. Cette augmentation est due à l’augmentation du programme et à la diminution des investissements éludés provoquée par la forte baisse du trafic de référence
COUTS D’INVESTISSEMENT ACTUALISES milliardsF92
Variante mission CGPC
bilan a priori bilan a posteriori bilan a priori bilan a posteriori
rapport Rudeau SNCF rapport Rudeau SNCF
(1982) (1998) (1982) (1998)
Investissements
infrastructures 13,90 16,49 13,90 16,49
matériel 8,02 9,68 8,02 9,68
coût total du projet 21,92 26,17 21,92 26,17
investissements éludés
infrastructures 5,20 5,95 5,20 4,61
matériel 4,65 4,04 5,07 3,11
s/total 9,85 9,98 10,27 7,72
coût total du projet net des invest.
éludés
12,07 16,19 11,65 18,45
Le service offert est meilleur mais plus cher que prévu
L’offre de service a été améliorée par rapport à l’enquête d’utilité publique
La vitesse maximale prise en compte dans le bilan à priori était de 270 km/h alors que le TGV roule à 300 km/h sur ligne nouvelle. Les temps de trajet ont donc été diminués de plusieurs minutes.
Le matériel mis en service n’ayant pas été diminué, malgré une croissance du trafic plus lente que prévu, l’amélioration des fréquences n’a pas été remise en cause.
Bilan a priori Bilan a priori Bilan a postériori Référence
Hiver 82/83
Projet DUP
Gain en % Projet Hiver 96/97
Gain supplémentaire
en %
Paris-Rennes 2h 55 2h 05 29% 2h 02 2%
Paris -Brest 5h 35 4h 16 24% 4h 01 4.5%
Paris-Quimper 5h 45 4h 21 24% 4h 11 3%
Paris-Nantes 3h 17 2h 10 34% 1h 59 5.6%
Paris-Bordeaux 4h 03 3h 05 24% 2h 54 4.5%
Mais les tarifs ont été fortement augmentés.
Le rapport Rudeau annonçait une politique de maintien des prix : le principe de tarification resterait celui en vigueur sur l’ensemble du réseau, avec un nuancement de l’ordre de 10%
pour les pointes et de 20% pour les superpointes. Au total, le prix payé en moyenne par la clientèle ne serait pas sensiblement augmenté par rapport à la référence.
Or la société nationale a mené une politique tarifaire active et évolutive entre 1988 et 1998.
Par rapport à la tarification de référence, des modifications importantes ont été apportées par le supplément TGV, par un nuancement en fonction des périodes, par des nuancements entre les classes et surtout entre les distances. Grosso modo, le produit moyen par voyageur, en francs constants, a cru par rapport à 1988 d’environ 30% en 92 puis décru de 10% entre 92 et 96. Dans la première période, les tarifs ont plus cru en 1ère classe, un réalignement sur la deuxième ayant été effectué entre 92 et 96. L’augmentation des tarifs est d’autant plus forte que la distance est courte, ce qui met le fer en meilleure position concurrentielle par rapport au transport aérien.
Evolution des produits moyens 1ère classe du voy-km en indice (base 100 en 1988)
1988 1992 1996
Pays de la Loire hors Mayenne 100 134 121
Rennes/Laval/St Malo 100 135 125
Chatellerault/Poitiers/Niort/La Rochelle 100 141 123
Angoulême/Saintes/Bordeaux/Libourne 100 123 97
Evolution des produits moyens 2ème classe du voy-km en indice (base 100 en 1988)
1988 1992 1996
Pays de la Loire hors Mayenne 100 130 123
Rennes/Laval/St Malo 100 128 124
Chatellerault/Poitiers/Niort/La Rochelle 100 125 120
Angoulême/Saintes/Bordeaux/Libourne 100 115 99
En soi, cette politique tarifaire a beaucoup de justifications, en particulier de suivre mieux le marché. Il faut cependant remarquer que ce n’était pas la politique annoncée. D’ailleurs, pouva it-elle être annoncée ? Elle privilégie la marge par rapport au trafic et le résultat financier par rapport au surplus des voyageurs. La réorientation de 1994-95, en particulier avec des prix plus bas sur Paris-Bordeaux et au delà a atténué les excès de la première période.
Un trafic projet inférieur de 30% à la prévision
L’analyse de l’évolution des trafics a deux objectifs :
• prévoir et expliquer les trafics observés
• contribuer à l’établissement du bilan financier et économique en déterminant la plus value de recettes provoquée par la réalisation du projet. Pour cela, il est nécessaire d’évaluer les recettes dans la situation de référence où le projet n’est pas réalisé. Le gain de voyageurs entre le trafic dit projet et le trafic de référence est un ind icateur essentiel.
L’évolution des trafics
Moyennant un certain nombre d’hypothèses, on peut reconstituer l’évolution des trafics projet et des trafics de référence, tels que définis par la SNCF, pour l’étude initiale de 1981, pour l’actualisation de 1986 et dans le bilan à posteriori. Ces trafics sont figurés sur le graphique de la page suivante, les données quantitatives correspondantes figurent dans le tableau suivant :
millions voyageurs y cs superpointe mais hors gratuits
1980 1985 1988 1989 1990 1992 1996 2000 bilan à priori : référence 16,4 18 19 19,4 19,8 20,5 22,2
bilan à priori : projet 25,2 26,2 28,2 30.3
actualisation 1986: référence 16,4 17,4 18,1 18,3 18,6 19 20,1
actualisation 1986: projet 25,8 27,5
bilan a posteriori : référence 16,4 17,4 16,9 17,1 16,9 15,5 15,1 15.1
bilan a posteriori : projet 16,9 17,3 18,7 20 21,5 26.7
Des prévisions initiales fondées sur des hypothèses économiques
Le trafic concerné était en 1980 de 15,5 millions de voyageurs( 2,9 en 1ère classe, 12,6 en 2ème classe) hors superpointe et gratuits, la superpointe étant évaluée à 0,9 voyageurs. Sur la base d’un certain nombre d’hypothèses économiques, notamment une croissance de la consommation des ménages de 2,5%, une augmentation du coût des carburants routiers de
2,26% par an ,une augmentation des tarifs ferroviaires de 1% par an de 1980 à 1990, et stables au delà ,une baisse de 1,3% par an des tarifs aériens de 1980à 1990 et moindre au delà.
• le trafic de référence a été évalué à 18,8 millions de voyageurs en 1990, hors superpointe. Il a été déterminé par croisement d’une approche économétrique, sur la base d’élasticités du trafic fer par rapport aux facteurs de croissance, et d’une approche socio-économique prenant en compte la spécificité des axes concernés. Ceci conduisait en moyenne à une croissance quasi- nulle du trafic en 1ère classe et à une croissance d’environ 2,5% par an en 2ème classe.
• Le trafic projet était estimé à 24,1 millions de voyageurs, hors superpointe, en 1990, dont 2,7 millions restant sur les lignes classiques. Les gains provenaient des détournements de l’avion ( 0,8 millions de voyageurs) et du trafic induit ou détourné de la route (4,5 millions de voyageurs). La part du trafic en 1ère classe était de 4,6 millions de voyageurs.
Y compris superpointe, le trafic après mise en service du projet était évalué, dans l’étude initiale, à 25,2 millions de voyageurs en 1990, 26,2 en 1992 et 28,2 en 1996.
Une réactualisation de ces prévisions avait été effectuée en 1986 : elle conduisait à diminuer le trafic de référence : 19 millions de voyageurs superpointe comprise en 1992, soit 1,5 millions de voyageurs de moins que dans l’étude initiale, pour tenir compte d’une baisse tendancielle du trafic observée entre 1980 et 1985. Le trafic projet était moins affecté,
25,8 millions de voyageurs en 1992, pour tenir compte d’une amélioration de l’offre, d’un potentiel de trafic aérien plus substantiel et des premiers résultats du TGV Sud-Est.
Un trafic observé nettement inférieur aux prévisions
La comparaison des trafics réalisés aux trafics prévus présente quelques difficultés méthodologiques : « les changements de systèmes d’observation rendant impossibles les vérifications sur une année de raccord » précise la SNCF. Après ana lyse, la SNCF évalue les trafics réalisés à 20 millions de voyageurs en 1992 et 21,5 en 1992, soit un trafic réalisé inférieur aux prévisions de 6,2 millions de voyageurs en 1992 et 6,7 en 1996.
EVOLUTION DU TRAFIC
15 17 19 21 23 25 27 29 31 33
1 9 8 0 1 9 8 5 1 9 8 8 1 9 8 9 1 9 9 0 1 9 9 2 1 9 9 6 2 0 0 0
millions voy (y cs superpinte mais hors gratuits)
bilan à priori : référence bilan à priori : projet
actualisation 1986: référence actualisation 1986: projet
bilan a posteriori : référence bilan a posteriori : projet
Cette perte de trafic est largement explicable par les différences entre les hypothèses économiques faites au début des années 1980 et la réalité. Le tableau ci-dessous reprend les hypothèses, la réalité observée, les élasticités et de ce fait l’impact sur les trafics.
base projet 92 (millions voy) bilan à priori 26,2 (hors gratuits) base projet 92 (millions voy) bilan à postériori 20 (hors gratuits)
effet CFM -0,32
effet prix carburants -3,43
effet prix fer -2,42
effet prix avion sur 1ere classe fer -0,22
total expliqué -6,4
total à expliquer -6,2
base référence 96 (millions voy) bilan à priori 28,2 (hors gratuits) base référence 96 (millions voy) bilan à postériori 21,5 (hors gratuits)
effet CFM -1,30
effet prix carburants -3,88
effet prix fer -1,05
effet prix avion sur 1ere classe fer -0,10
total expliqué -6,3
total à expliquer -6,7
En 1992 comme en 1996, l’écart sur la variation des prix des carburants routiers explique presque 60% de la perte de trafic du TGV. L’impact sur le trafic essentiellement autoroutier serait alors de 4000 véh/j. L’augmentation des prix ferrés est l’autre grande cause d’explication en 1992, presque 40% de la perte de trafic. Entre 1992 et 1996, c’est la baisse de la croissance de la consommation des ménages qui explique 20% de la perte de trafic. Pendant toute la période, seuls les tarifs de la SNCF croissent, ceux de ses concurrents diminuant.
L’analyse quantitative de la concurrence aérienne ne concerne que la 1ére classe ; en fait celle touchant la 2èm classe a été sous estimée dans les prévisions.
Les conséquences économiques
Cette évolution de la situation économique conduit aussi à considérablement diminuer le trafic de référence.
Comme nous l’avons indiqué plus haut, l’étude à priori prévoyait un trafic de référence croissant continûment. Lors de l’actualisation de 1986, la SNCF avait pris acte d’un tassement de la croissance et diminué la pente de la courbe. Mais, à partir de 1985, le trafic grandes lignes a commencé à décroître et il fallait en tirer les conséquences pour fixer le trafic de référence du bilan à posteriori. Le niveau du trafic de référence permet de déterminer le gain de trafic dû au projet et donc de calculer l’avantage économique. Le graphique page suivante montre l’évolution comparée du trafic réseau principal et des dépenses de consommation des ménages. On constate le décrochage entre 1985 et 1997 qui s’explique à la fois par des raisons conjoncturelles (contre-choc pétrolier, grèves, effet Socrate,..) mais également structurelles (concurrence accrue de la route et de l’avion).
La SNCF estime le trafic de référence par comparaison avec le trafic de Paris-Strasbourg, ligne comparable. Le graphique ci-dessous justifie le niveau admis, qui intégre la politique tarifaire pratiquée sur les grandes lignes pendant la période étudiée.
évolution comparée trafic SNCF réseau principal et dépense de consommation des ménages
75 85 95 105 115 125 135 145 155 165 175
base 100 en 1975
Trafic réseau principal SNCF dépense de consommat des ménages
La mission s’est interrogée sur la validité de cette comparaison ponctuelle.
Si l’on observe le graphique, on remarque un décrochage de l’ordre de 2% de la croissance des trafics atlantique entre 1986 et 1988. Ce décrochage peut être dû à un moindre effort commercial pour un produit en voie d’être abandonné. La méthode de construction du graphique conduit à une translation de ce décrochage sur les années ultérieures.
Nous avons alors examiné l’ensemble du trafic grandes lignes. La SNCF a estimé que le champ devait exclure les trafics TGV plus dynamiques que ceux du reste du réseau. Cette comparaison donne un résultat comparable à celui du graphique. Mais la mission estime que la méthode, qui ne retient que la part du trafic la moins dynamique, conduit à une estimation par défaut : elle exclut, par exemple, les trafics grandes lignes détournés sur un service grande vitesse, détournement difficile à évaluer.
Il ne serait pas déraisonnable de retenir un trafic de référence supérieur de 2% à celui retenu par la société nationale, ce qui diminuerait de quelques pour cent l'avantage du projet.
Evolution des trafics Paris-Strasbourg et Paris-Bordeaux
60 80 100 120 140
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996
Axe Paris-Strasbourg
Axe Paris-Bordeaux (référence en pointillé)
Les gains de trafic provoqués par le projet restent comparables
Le gain de voyageurs entre le trafic projet et le trafic de référence était estimé dans l’étude initiale à 5,7 millions en 1992 et 6 millions en 1996. Les chiffres correspondants avaient été réévalués à 6,8 millions en 1992 et 7,4 millions en 1996 dans l’actualisat ion de 1986.
Dans le bilan à posteriori, la SNCF estime le gain à 4,5 millions de voyageurs en 1992 et à 6,4 en 1996. Une majoration de 2% du trafic de référence diminuerait de 0,3 millions de voyageurs ce gain. De plus, ce gain a été obtenu avec des prix supérieurs à ceux prévus dans les études préalables.
On peut donc estimer, comme la SNCF, que le gain attendu de voyageurs dû à la réalisation du TGV a été atteint avec un décalage de montée en charge du projet.
L’évolution du trafic entre 1996 et 2000 confirme une croissance plus rapide que celle initialement prévue.
La politique tarifaire a eu un fort impact sur le trafic ferré et sur la mobilité.
Nous avons vu plus haut que la SNCF avait eu une politique tarifaire fortement évolutive entre 1989 et 1996. Les conséquences sur le trafic et la mobilité ont été importantes.
Un premier résultat est la faible croissance des trafics en 92-93 due à la forte hausse des tarifs et aux contraintes nouvelles de réservation auxquelles s’est rajoutée en 1993 la désorganisation provoquée par Socrate, alors que la conjoncture économique était mauvaise.
Cette faiblesse a été manifeste pour les trajets de l’ordre d’une heure, la tarification étant particulièrement pénalisante : le prix de l’heure gagnée pour un client est de 80 F, ce qui a fait s’effondrer la clientèle des jeunes.
Les aménagements tarifaires ont permis d’améliorer le trafic. Cette amélioration a été surtout sensible pour les distances supérieures à 300 km .
La croissance du trafic entre 89 et 96 a été de l’ordre de 40% contre 20% pour les distances inférieures à 300 km. Les deux grandes causes de cette augmentation de trafic ont été l’induction de déplacements de fin de semaine et le transfert de voyageurs aériens. Pour les voyages au-delà de Bordeaux, qu i représentent de l’ordre de 20% du trafic exprimé en vk, la politique tarifaire a certainement eu un impact important : le produit moyen au vk est inférieur d’environ 50% au produit moyen des autres déplacements.
Par ailleurs, le gain de voyageurs aériens a été nettement plus fort que prévu : alors que les
Evolution des trafics ferroviaires et aériens entre 1988 et 1996 sur les relations radiales Atlantique
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
35,0%
40,0%
Evolution du trafic ferroviaire Evolution du trafic aérien
études préalables à la DUP escomptaient un transfert de 0,8 millions de voyageurs un an après la mise en service complète du TGV, le transfert a été de 1,4 millions, en 1992 soit 2 ans après la mise en service. La cause en est probablement que le transfert ne s’est pas produit uniquement au profit de la première classe, comme prévu dans les études préalables, mais aussi vers la deuxième classe.
Enfin, il est difficile d’estimer le trafic transféré de la route ; il semble cependant qu’il est du second ordre par rapport non seulement au trafic routier mais même par rapport à sa seule croissance. L’évolution relative des tarifs du fer et du coût des carburants n’a pas favorisé les transferts de la route vers le fer.
Les trafics de voyageurs urbains et surtout de marchandises n’ont pas été pris en considération
Les trafics de voyageurs urbains et les trafics marchandises n’ont été estimés ni dans le bilan prévisionnel initial ni dans le bilan ex-post. A la demande de la mission, une analyse de la baisse du trafic de fret entre Trappes et le Mans a été effectuée par la SNCF : elle est due à la quasi-disparition du trafic de lotissement de transit au cours de la période considérée mais aussi aux contraintes de circulation à proximité du Mans. La coexistence de TGV, de TER et de trains de fret sur une ligne classique pose des problèmes de saturation. Ces difficultés sont encore plus importantes sur Tours-Bordeaux. Or le besoin de sillons de jour pour le fret, en concurrence avec le trafic voyageurs, s’est nettement accru. Ces contraintes n’ont probablement pas eu un impact économique fort dans la dernière décennie. Ce ne sera pas le cas dans le futur si une politique de forte croissance du fret est mise en œuv re, d’autant plus que parallèlement les trafics régionaux et banlieue devraient être développés à la demande des collectivités territoriales. Les bilans devraient à l’avenir prendre en compte l’ensemble des trafics.
En conclusion de cette analyse des trafics, on peut observer :
• Le trafic ferré sur les grandes lignes, hors TGV, a fortement baissé depuis le début des années 80. Cette baisse peut être en partie expliquée par l'évolution relative du coût des carburants et des tarifs ferroviaires.
• L’effet TGV a effectivement permis d’accroître le trafic dans les proportions prévues, mais à partir d’une référence beaucoup plus faible que celle prévue.
• Les fortes augmentations de tarif à la mise en service du TGV ont fortement pénalisé le trafic surtout pour les distances inférieures à 200 km. Un ajustement a heureusement été fait après les turbulences provoquées par Socrate.
• Le gain de voyageurs sur le transport aérien a été plus fort que prévu. Par contre, le transfert de la route est difficilement appréciable.
• Les clientèles fret et banlieue n’ont pas été prises en considération.
Il convient cependant de noter que le trafic du TGV Atlantique en voyageurs –km se situe après celui du TGV Sud Est (10.5 milliards contre 13.9 milliards en 2000, et 7.4 milliards contre 10.8 milliards en 1992) mais avant celui du Sud Est en voyageurs (26.5 millions contre 24.3 millions en 2000), comme le montre les graphiques suivants.
La comptabilisation des données a changé en 1998 , car on est passé du jour de vente au jour effectif de circulation
Trafic TGV en voy-km
0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1998 1999 2000
millions de voy-km
T GV Sud Est T GV Atlantique T GV Nord T GV jonction T GV Eurostar T GV Thalys
trafic TGV en voyageurs
0 2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000 14 000 16 000 18 000 20 000 22 000 24 000 26 000 28 000
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1998 1999 2000
milliers de voyageurs
TGV Sud Est TGV Atlantique TGV Nord TGV jonction TGV Eurostar TGV Thalys
Une rentabilité pour l’entreprise en forte baisse
L’étude préalable contenait une étude de rentabilité dite « financière » qui avait notamment servi à choisir la variante à réaliser (en fait la rentabil ité évaluée est économique car les calculs sont notamment faits en francs constants). Les hypothèses et les résultats des calculs étaient repris dans des tableaux figurant dans les annexes du rapport Rudeau. Le tableau correspondant à la variante retenue, embranchement à Courtalain avec un taux de rentabilité de 12,9%, n’était pas reproduit. Le tableau ci après pour la partie traitant du bilan a priori correspond à l’embranchement à Voves avec un taux de rentabilité de 12,2%, est assez proche.
bilan a priori bilan a postériori
MF 92 MF 92
EXCEDENT BRUT D'EXPLOITATION en 1990 en 1991 en 1992
1) accroissement net des recettes de trafic 1347 1470 1600
2) accroissement net des charges du matériel roulant (229)
3) accroissement net des dépenses d'exploitation 96 460 550
4) = 1-2 -3 = avantage brut d'exploitation = EBE 1251 1010 1050
On notera que le matériel est pris en compte dans le bilan à priori par ses charges d’intérêt et d’amortissement et non comme un investissement comme dans le cas du bilan a postériori.
La méthode et surtout les données économiques conduisent à un bilan a posteriori significativement différent. Nous rappellerons les choix faits par la SNCF et indiquerons nos propres réflexions.
Le montant net des investissements a fortement augmenté.
Le tableau de la page 6 reprend le montant des coûts en francs 92 non actualisés pris en compte par la SNCF dans ses calculs de bilan. Rappelons que la mission émet des réserves sur le montant des investissements éludés dans le bilan à posteriori. Elle estime que de 1 à 2 milliards d'investissements éludés d'infrastructures devraient être reportés de 1990 à 2010.
D’autre part, elle estime que le montant des investissements éludés en matériel devrait être diminué d’environ 2 milliards de francs.
L’excédent brut d’exploitation calculé par la SNCF n’est pas notablement modifié
Il faut d’abord tenir compte d’une différence méthodologique : alors que dans le bilan initial, l’EBE était calculé par différence entre l’accroissement des recettes et la somme des accroissements nets des charges de matériel et des dépenses d’exploitation, dans le bilan à posteriori, l’amortissement financier du matériel est pris en compte par l’intermédiaire d’une
chronique actualisée d’investissements. La comparaison entre les deux bilans doit donc être faites sans charges d’intérêt et d’amortissement.
Le différentiel de charges d’exploitation était estimé comme très faible dans le bilan à priori, de l’ordre de 100 MF 92. Ce poste est porté à environ 500 MF dans le bilan à posteriori.
Interrogée par la mission, la SNCF impute cette augmentation pour moitié à la prise en compte de la taxe professionnelle, pour l’autre moitié essentiellement à l’accroissement des charges commerciales. Nous n’avons pas eu les moyens de conforter cette analyse.
Cette augmentation des charges est en partie compensée par l’augmentation des recettes.
Comme on l’a vu plus haut, si les premiers résultats du trafic étaient décevants, sa croissance a ensuite été forte et ce dynamisme se maintient. Les chroniques fournies par la SNCF, relatives uniquement au différentiel, sans mention des recettes projet et des recettes de référence, ne nous permettent pas de porter un avis sur les montants retenus. Nous avons, par ailleurs, reconstitué la valeur actualisée de l’excédent brut d’exploitation du bilan à priori en francs 92.
En valeur actualisée, l’EBE passerait de 13,3 milliards de francs 92 dans l’étude à priori à 12,7 milliards dans le bilan à posteriori.
Le taux de rentabilité pour l’entreprise diminue beaucoup plus fortement que la SNCF ne l’affiche
Le taux de rentabilité interne, hors subvention, qui figurait dans le dossier d’enquête d’utilité publique, était de 12,9% pour le projet avec bifurcation à Courtalain. Dans so n étude de 1998, la SNCF retient un taux de 12% pour le bilan à priori, celui de son actualisation de 1986 ; rappelons que le coût du matériel était augmenté ainsi que le différentiel de recettes.
La SNCF utilise une méthodologie différente pour le bilan à posteriori : le matériel roulant est pris en compte en tant qu’investissement et non comme une charge d’amortissement, ainsi que pratiqué dans le bilan à priori. La société estime que ce changement de méthode entraîne mathématiquement une baisse du taux de 1,2% ; la mission a estimé cet abattement à 0,9%..
Dans le bilan à posteriori établi par la SNCF, le taux de rentabilité est modifié par l’augmentation des investissements et la diminution de l’EBE. L’augmentation des investissements, en valeur actualisée est relativement faible, le poids des aménagements complémentaires étant diminué par la diminution de l’achat de matériel et par l’augmentation des investissements éludés. La SNCF estime que le taux de rentabilité interne diminue de 10,8% à 8,5%. La SNCF estime par ailleurs que la prise en compte d’avantages apportés au trafic régional améliorerait légèrement la rentabilité.
La mission a un certain nombre de réserves sur cette analyse :
• Le taux de rentabilité à priori est celui de l’étude initiale, so it 12,9% en comptabilisant le matériel en charges.
• L’impact du changement de méthode de comptabilisation du matériel est de 0,9%.
• Les investissements éludés grandes lignes pourraient être reportés à 2010. L’impact sur le taux de rentabilité serait, pour un investissement de 1,5 milliards de francs 92, de l’ordre de 0,7%.
• Le volume du matériel éludé devrait être ramené de 926 voitures à environ 500, soit une réduction d’un montant un peu supérieur à 2 milliards. L’impact en diminution du taux de rentabilité serait de l’ordre de 0,5%.
A méthodologie comparable, la mission estime que le taux de rentabilité interne, avant subvention de l’Etat1, diminue de 12% dans le bilan à priori à un peu plus de 7% dans le bilan à posteriori.
Bien entendu, cette appréciatio n n’est pas dépourvue de subjectivité, pour ce qui concerne la situation de référence, ni d’approximations, les chroniques et les méthodes de calcul devant souvent être reconstitués. Nous avons, dans ce contexte, essayé de prendre une attitude modérée.
On peut estimer que le taux de rentabilité pour l’entreprise est, à posteriori, de 8,5%
après subvention de l’Etat. C’est une justification, 15 ans après, de la décision de subventionner à hauteur de 30% la construction de la ligne nouvelle, décision qui n’était guère compréhensible avec un taux de rentabilité pour l’entreprise de 12,9% avant subvention.
Il convient de rappeler que la rentabilité évaluée pour l’entreprise n’est pas une rentabilité financière mais économique, car d’une part les calculs ont été effectués en monnaie constante et d’autre part, les données prises en compte tant dans les recettes et les dépenses d’exploitation ainsi que dans les coûts d’investissement ne correspondent pas complètement aux données nécessaires à une véritable rentabilité financière comme les projets d’autoroutes doivent par exemple l’expliciter dans le cadre de la circulaire d’Octobre 1998. L’annexe n°3 décrit les données nécessaires qui seraient nécessaires.
La rentabilité socio-économique du projet diminue fortement
L’avantage collectif se calcule en ajoutant à l’avantage de la SNCF le surplus des usagers des transports, celui de l’Etat, ceux des autres opérateurs de transport et enfin celui au titre des effets dits externes. Pour le bilan à priori, le tableau ci dessous reprenait les éléments du calcul pour la solution de base. Le taux de la variante réalisée, bifurcation à Courtalain, était de 23,6%, contre 22.7% pour la variante de base (embranchement à Voves).
1 Ces subventions ont été :
• de 1,4 GF courants au titre du Fonds Spécial de Grands Travaux (FSGT), versée en 1985 et 1986,
• de 0,2 GF courants au titre d’une subvention de l’Etat, versée en 1986 et 1987,
• de 1,4 GF courants au titre d’une augmentation de capital, versée en 1987.
L’ensemble de ces subventions actualisées aux conditions économiques de 1992 représentent 30 % des investissements de Ligne Nouvelle effectivement réalisés (y compris aménagements de la ligne Bretigny – Tours et des installations d’entretien et du Mans)
Bilan a priori pour l’année
1990
Bilan a postériori pour l’année
1992 BILAN POUR LA COLLECTIVITE (rapport Rudeau) (source SNCF)
MF 92 MF92
ETAT
perte de recettes (taxe intérieure sur produits pétroliers)
-167 accroissement de la contribution versée à la SNCF -127 au titre de l'article 20bis de la convention
sous total -294 100
USAGERS DES TRANSPORTS : surplus 1334 1000
TRANSPORTS AERIENS : manque à gagner -50
SOCIETES D'AUTOROUTES manque à gagner -161
sous total transport aérien et autoroutes -211 -100 SNCF
excédent brut d'exploitation 1247 1010
(avec matériel comptabilisé comme investissements) COLLECTIVITE EN GENERAL
réduction de congestion et gain de sécurité 146 166
Environnement (1) 50
total AVANTAGES 2222 2176
(hors environnt)
Taux de rentabilité interne 23,60% 14%
(1) dont + 35 MF pour la pollution atmosphérique, + 18 MF pour l’effet de serre, et –3 MF pour le bruit
La mission manque d’éléments d’information
Le rapport Rudeau portait une appréciation sur une étude de la SNCF de 1981 qui comportait des annexes dont nous ne disposons pas. Le rapport ne contient pas toutes les hypothèses et chroniques qui permettent de reconstituer les calculs et qui figuraient certainement dans l’étude.
Il nous est donc difficile de porter un avis global sur le taux affiché dans le bilan à posteriori et de le comparer avec celui du bilan à priori. Nous ne pouvons comparer que les avantages pour le bilan à priori de 1990, première année complète d’exploitation avec pour le bilan à posteriori l’année 1992 deuxième année complète d’exploitation. Pour être rendu comparable, les résultats sont présentés en francs 1992 dans le tableau précédent.
Cette analyse n’est que très partielle puisqu’elle ne tient pas compte des évolutions dans le temps. Or, alors que le rapport Rudeau estimait à moins de 3% par an la croissance du trafic TGV, la tendance observée depuis la mise en service est de l’ordre de 6%.
Le surplus des voyageurs a été affecté par l’augmentation des tarifs
Le surplus des voyageurs était estimé, pour l’année 1990, à 1,3GF 92 dans les prévisions initiales. La SNCF l’estime à 1 GF 92 pour l’année 1992, donc avec un décalage d’un an..
Cependant la différence ne provient pas tant des trafics, les gains de trafic devenant vite équivalents, que de l’augmentation des tarifs ferroviaires qui permet au transporteur de capter une plus grande partie du surplus aux dépens des clients. Mais le gain de temps est supérieur à celui prévu en 1980.
Le tableau suivant donne le détail par type de trafic de ce surplus pour l’année 1990 pour le bilan à priori et pour l’année 1992 pour le bilan à postériori.
MF 92 bilan a priori bilan a posteriori
(rapport Rudeau) (rapport SNCF)
trafic existant 1126 (84,4%) 784 (78,4%)
trafic détourné aérien 62 (4,6%) 142 (14,2%) trafic détourné route + induit 146 (11%) 74 (7,4%)
total 1334 1000
Ce tableau reflète également les variations de trafic, à savoir un détournement plus important du trafic aérien et moins de trafic détourné de la route et d’induit.
Le surplus des autres acteurs pèse peu sur le bilan
Dans le bilan à posteriori, la SNCF estime le surplus global des compagnies aériennes, des aéroports et des sociétés d’autoroutes à -0,1 GF92. Dans le bilan initial, la même grandeur était estimée à la même somme mais en francs 80, soit en fait deux fois plus. On voit de toute manière que cet élément est du second ordre par rapport aux autres postes.
En ce qui concerne l’Etat et les collectivités locales, le surplus annuel, qui était prévu à – 0,3 GF92 dans le bilan initial, est estimé à + 0,1 GF92 dans le bilan à posteriori. La diminution de la contribution versée à la SNCF au titre de l’article 20bis de la Convention serait supérieure à la perte de recettes au titre de la TIPP. Les collectivités territoriales gagnent de la taxe professionnelle.
La valorisation des effets externes reste constante
Le gain pour la collectivité, réduction de la congestion et gain de sécurité, était prévu, dans le bilan initial, à hauteur de 0,15 GF92. En incluant l’effet sur le bruit, la pollution atmosphérique et l’effet de serre, la SNCF arrive à une estimation légèrement supérieure 0,22 GF92, dans le bilan à posteriori. Le coût des nuisances est calculé à part ir de l’instruction- cadre d’octobre 1995 du secrétariat aux transports.
Appréciation globale du taux de rentabilité socio-économique
La SNCF estime à 14% le taux de rentabilité socio -économique à posteriori. Pour elle, « les écarts sont attribuables, au delà de l’effet de méthode (comptabilisation du matériel), à l’évolution macro-économique et corrélativement à l’évolution du trafic de référence, ainsi qu’à l’évolution tarifaire au moment de la mise en service ». L’interprétation de la mission est un peu différente. L’effet méthode compte pour environ 1%. Les presque neuf points perdus s’expliquent
• par les 6 millions de voyageurs perdus dés l’ouverture et qui ne sont retrouvés que progressivement grâce à un taux de croissance du trafic très favorable. Rappelons que cette perte de trafic est dû à une perte de compétitivité économique et non à une baisse de la consommation des ménages.
• Par la baisse de l’EBE du à l’augmentation des charges
• Par l’augmentation du coût brut d’investissement entre la référence et la réalisation, augmentation du coût du matériel commandé en 1985 et coût des aménagements complémentaires d’infrastructures.
Comme pour le taux de rentabilité pour l’entreprise, la mission estime que le taux socio- économique est probablement surestimé. Le montant des investissements éludés est trop important et sa réduction entraînerait un abattement d’au moins un point du taux de rentabilité socio-économique.
Les autres effets de l’opération
L’impact direct sur l’emploi est difficile à valoriser
Un investissement décidé dans un contexte de relance par la dépense publique
Les décisions qui ont conduit à la réalisation du TGV Atlantique ont été prises pour l’essentiel entre 1981 et 1983. L’objectif de relance économique était affiché et le lancement d’une nouvelle ligne de TGV permettait de limiter les conséquences de l’achèvement de la ligne Paris-Lyon pour les industries françaises concernées. Une étude des emplois nets (différentiel entre la situation de référence et la situation de projet) créés ou maintenus du fait de la réalisation de la ligne nouvelle avait conduit à retenir une estimation de 21 800 emplois - années pour le génie civil (33 400-11 600) et 11 200 emplois années pour le matériel roulant (20 000-8 800), soit au total l’équivalent de 5000 emplois par an pendant six ans et demi. Une autre estimation plus macro-économique évaluait l’impact du TGV Atlantique à 3000 emplois crées ou maintenus. Ces emplois comprennent les emplois directs de chantier mais aussi ceux entraînés dans l’économie par les consommations intermédiaires (fournitures, transport…) voire les emplois liés aux effets revenus ( salaires distribués).
Dans le bilan à posteriori, la SNCF confirme l’ordre de grandeur prévu pour le génie civil en situation de projet (30 000 emplois-années),mais ne donne pas de précision sur le matériel roulant.
Il convient de remarquer la part d’incertitude dans l’évaluation et la comparaison ex ante –ex post due à la méthodologie adoptée et aux instruments de mesure (modélisation macro - économique ou modélisation partielle avec enquêtes de chantier, de fournisseurs et sous traitants).
Cependant, compte-tenu du choix d’ouverture de l’économie française, maintenu continûment depuis 1983, et de l’évolution de l’économie mondiale, cette analyse quantitative de l’impact sur l’emploi perd aujourd’hui dans un contexte économique qui n’est plus keynésien beaucoup de son intérêt. Par contre, l’aspect politique industrielle garde de l’actualité.
Les emplois liés à l’exploitation restent mal connus
Dans les études préliminaires, l’effet sur l’emploi à la SNCF était plutôt considéré comme négatif, au mieux comme nul. Parallèlement, une perte d’emplois des compagnies aériennes était pronostiquée. Ces points n’ont pas été analysés dans le bilan à posterio ri. On peut cependant penser en voyant l’évolution des dépenses SNCF que des emplois ont été créés.
Une analyse plus poussée des dépenses d’exploitation, et en particulier des dépenses de personnel, dés les études préliminaires serait certainement utile.
L’impact sur l’aménagement du territoire est peu perceptible mais ne peut être négligé
Deux études ont été menées sur Nantes et Le Mans par deux équipes différentes. Les conclusions sont assez semblables. Les impacts sont assez limités. Le TGV semble agir plus sur les conditions de l’activité que sur l’évolution de l’emploi. L’impact sur la dynamique urbaine est peu sensible.
Ces études méritent un complément dans le temps et dans l’espace. L’effet du TGV peut se traduire dans la durée. D’autre part, deux villes ne peuvent traduire la diversité des milieux desservis. L’effet sur les zones touristiques est certainement appréciable.
Depuis la réalisation du TGV Atlantique, les collectivités territoriales sont de plus en plus sollicitées pour le financement de nouvelles lignes. Elles répondent largement de manière positive. Ces concours s’expliquent- ils par une anticipation du surplus qui sera récupéré par leurs électeurs, par une surestimation des avantages ou y-a-t-il un effet positif non mesurable du TGV sur le développement des zones desservies ?
L’effet sur l’environnement est conforme aux engagements pris par la SNCF Un bilan favorable
La Commission d’enquête d’utilité publique avait mis l’accent sur trois points :
• L’impact dans le paysage
• Les atteintes au caractère des lieux, aux milieux naturels et aux équilibres biologiques
• La gêne causée par les vibrations et surtout le bruit
Une expertise, conduite entre Octobre 1990 et Juillet 1991, a montré que les engagements de la SNCF ont été remplis et que les riverains semblent satisfaits. En ce qui concerne le bruit, les plaintes ont été rares (39 de 1989 à 1999).
La réponse a été limitée aux questions soulevés au début des années quatre-vingt
La méthodologie suivie a consisté à vérifier la conformi té de la situation par rapport aux objectifs définis par la Commission d’enquête en 1983. Or aujourd’hui, prés de deux décennies plus tard, les questions d’environnement sont envisagés de manière plus approfondie et avec des horizons plus larges. Pour la grande faune, l’évolution de la population avant et après l’opération aurait pu être examinée, au delà de la vérification du bon fonctionnement des passages à gibier. De même, en sus des examens liés à la non pollution des eaux, la productivité biologique des zones humides environnantes est un indicateur pertinent. Le bilan à posteriori ne peut porter que sur des éléments diagnostiqués à priori. En l’occurrence, le biais ne semble pas important.
REMARQUES METHODOLOGIQUES
Au cours de l’exécution de notre mission, nous avons affronté des difficultés liées à des insuffisances de définition de principes ou de méthodes, conceptuelles ou de travail. Les réalisations de bilans LOTI étant encore peu nombreuses, le TGV atlantique est même une première pour ce qui concerne l’infrastructure ferroviaire, il nous a paru utile de les recenser et de faire des propositions. La lecture de la recherche effectuée sur ce sujet par le bureau d’études ISIS en 1999, pour le compte du PREDIT, permet une mise en perspective de notre opinion. Il convient cependant de préciser que cette recherche s’est appuyée sur des bilans Loti qui ne concernaient que des autoroutes.
Le bilan LOTI doit d’abord être une évaluation pour le public Le bilan a de fait deux objectifs
L’objectif de la loi est « un bilan des résultats économiques et sociaux » destiné au public.
Une évaluation du projet a été présenté au public avant l’adoption du projet ; il s’agit de vérifier si cette évaluation a été correctement faite. En simplifiant, la question posée serait : si l’évaluation initiale a été insuffisante, est ce qu’une évaluation correcte aurait pu remettre en cause l’adoption du projet ? L’objectif est de répondre à la question du bon emploi des fonds publics.
Mais un bilan à posteriori permet de nombreuses analyses dont l’utilité pour des décisions ultérieures est précieuse. C’est une méthode expérimentale pour améliorer les connaissances en matière de comportements des usagers, d’effets économiques ou sociaux,.. Les occasions de ce type sont limitées et leur observation permet d’améliorer les méthodes de préparation des décisions ultérieures. Pour satisfaire cet objectif, il faut plus de temps et plus de moyens que pour une évaluation globale de l’opération.
