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La liberté d'association
BELLANGER, François
BELLANGER, François. La liberté d'association. Fiches juridiques suisses , 2002, no. 698
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698
FICHE DE REMPLACEMENT Droit constitutionnel fédéral(Annule et remplace la fiche 698 du 1" septembre 1942)
LA LIBERTÉ D'ASSOCIATION
C.D. 342. 728
1.
II.
m.
IV.
V.
VI.
MISE AU POINT Février 2002
Les sources . . .
Les groupements protégés . A. Le but idéal. . . . . . . B. La structure juridique .
c.
Le but licite . La titularité . . .A. Les personnes physiques.
B. Les personnes morales. .
par François Bellanger
Professeur à l'Université de Genève, Avocat1
1) Les personnes morales de droit privé . 2) Les personnes morales de droit public Le contenu
.
. . . . . .A. L'effet vertical ...
1) Aspects positifs . 2) Aspects negatifs B. L'effet horizontal.
Les restrictions . . . . A. Les restrictions générales
1) La base légale. . . . 2) L'intérêt public . . . 3) La proportionnalité B. Les agents publics Bibliographie sommaire
2 2 2 3 4 5 5 6 6 6 6 6 6 8 8 8 8 9 9 9 10 11
La liberté d'association garantit à tous les citoyens le droit de former des groupements en vue de la réalisation d'un objectif idéal commun, d'adhérer ou de quitter de tels groupements. Elle est une composante des droits individuels.
La liberté de pensée et d'opinion comme la liberté d'expression n'auraient qu'une portée limitée si elles ne s'accompagnaient pas de la garantie de pouvoir partager ses convictions ou ses idées collectivement, notamment dans le cadre de groupements d'individus ayant les mêmes convictions, idées ou intérêts.
Après avoir exposé brièvement les sources (I.), nous examinerons les groupements protégés (II.) ainsi que les titulaires (III.) de cette liberté. Nous conclurons en analysant son contenu (IV.) et les conditions d'éventuelles restric- tions (V.).
I. LES SOURCES
La liberté d'association est garantie par l'article 23 de la Constitution fédérale2 et par la majorité des Constitutions cantonales3. Cette liberté est également protégée par l'article 11 de la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales4 et par l'article 22 du Pacte interna- tional relatif aux droits civils et politiques5• Son volet syndical, soit la liberté de former des organisations syndicales et d'y adhérer ou non est protégé par les articles 28, alinéa 1, Cst. féd. et 8 du Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits économiques sociaux et culturels6• L'article 110, alinéa 2, Cst.
féd. rappelle le nécessaire respect de la liberté syndicale lors de l'extension de convention collectives.
II. LES GROUPEMENTS PROTEGÉS
La liberté d'association protège tous les groupements formés de manière stable en vue d'atteindre un but idéal et légal. Pour entrer dans le champ de cette liberté, le groupement doit présenter trois caractéristiques: avoir un but idéal, disposer d'une structure juridique reconnue et exercer une activité licite.
A. Le but idéal
La notion de « but idéal » est entendue dans un sens large par opposition à un éventuel objectif économique. Elle comprend les buts politiques, scienti- fiques, sportifs, artistiques, charitables ou de défense des intérêts économiques des membres7• En revanche, elle n'inclut pas les motifs religieux, car les groupe- ments à caractère religieux bénéficient de la protection spécifique de la liberté
2 RS 101; ci-après « Cst. féd. ».
3 Seules les Constitutions des cantons de Genève et des Grisons ne mentionnent pas cette liberté.
4 RS 0.101; ci-après « CEDH ».
5 RS 0.103.2; ci-après « PACTE ONU II ».
6 RS 0.103.1; ci-après « PACTE ONU I ».
7 Voir, par exemple, ACEDH Parti communiste unifié de Turquie et autres du 30 janvier 1998, Rec.
1998-I, pp. 1/16-17.
religieuse conformément à l'article 15 Cst. féd. Les organisations recherchant un profit sont également exclues du champ de protection de la liberté d'association;
elles peuvent uniquement invoquer la liberté économique8• B. La
Le groupement est formé de mamere stable pour une certaine durée. Il dispose d'une structure juridique qui institutionnalise le lien entre les membres du groupement. Ce critère permet de distinguer les groupements ayant une telle structure des simples rencontres de plusieurs personnes, pour une durée de quelques minutes à plusieurs jours9, en un endroit déterminé, en vue de poursuivre un but commun; ces dernières sont protégées par la liberté de réunion garantie par l'article 22 Cst. féd.10•
Le groupement utilise une forme juridique reconnue, compatible avec son but idéal. Il s'agira généralement d'une association au sens de l'article 60 du Code civil11. Toutefois, d'autres structures juridiques sont envisageables comme la fondation12, une société de personnes13, une société coopérative14, voire même une société anonyme sans but lucratif15. Dans ce sens, la Cour européenne des droits de l'homme a jugé que la notion d' « association » au sens de l'article 11 CEDH possède une portée autonome, la qualification en droit national n'a qu'une valeur relative et ne constitue qu'un simple élément de l'analyse16•
La grande majorité des groupements bénéficiant de la liberté d'association sont organisés dans la forme juridique d'une association. Le choix de cette structure s'explique notamment par sa souplesse et sa facilité de constitution comme de dissolution. En effet, le droit suisse, comme la plupart des autres systèmes juridiques, connaît le principe de la libre formation des associations.
L'article 52, alinéa 2, CC permet à une association à but idéal d'acquérir la person- nalité morale sans inscription au registre du commerce; il suffit que ses statuts expriment la volonté des fondateurs d'organiser l'association de manière corporative au sens de l'article 60, alinéa 1, CC. Ce mode d'acquisition de la
8 Voir, par exemple, l'arrêt de la Commission fédérale de recours en matière de contributions du 14 avril 1999 en la cause Fédération X, résumé in STR 2000 188.
9 G. MALINVERN!, La liberté de réunion: étude de droit constitutionnel suisse. Genève 1981, pp. 9-12; P.-L. MANFRINI, « Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit », Droit constitutionnel suisse, Zurich 2001, pp. 739 ss, N° 8; J.-P. MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, 3° éd., Berne 1999, pp. 339ss.
10 N. VALTICOS, La Convention européenne des droits de l'homme, Commentaire article par article, «Article 11 »,p. 420.
11 RS 210; ci-après « CC ».Selon l'article 60, alinéa 1, CC,« Les associations politiques, religieuses, scientifiques, artistiques, de bienfaisance, de récréation ou autres qui n'ont pas un but économique acquièrent la personnalité dès qu'elles expriment dans leurs statuts la volonté d'être organisées corpora- tivement ».
12 Article 80 CC.
13 Une société simple selon l'article 530 du Code des obligations (RS 220; ci-après « CO »),une société en nom collectif ou une société en commandite sans but commercial, respectivement selon les articles 553 CO et 595 CO.
14 Article 828 CO.
15 Article 641, alinéa 3. CO.
16 ACEDH Chassagnou et autres du 29 avril 1999, Rec. 1999-III, pp. 123, par. 100.
personnalité morale n'exclut pas une éventuelle inscription ultérieure au registre du commerce. Mais, dans un tel cas, purement déclarative, l'inscription n'a pas d'effet sur l'existence de la personnalité morale.
Ce système a suscité une réflexion sur la question d'une éventuelle obligation d'enregistrement des associations. Elle a notamment donné lieu à un obiter dictum du Tribunal fédéral et à des positions divergentes de la doctrine. Le Tribunal fédéral a considéré qu'il serait incompatible avec la liberté d'association de faire dépendre la création d'une association de l'octroi d'une autorisation17• A la suite de cet arrêt, une partie de la doctrine a estimé qu'un système de déclaration préalable des associations devrait également être tenu pour inconstitutionnel18• L'un des arguments à l'appui de cette analyse est l'inefficacité d'une telle méthode de contrôle pour empêcher une association de poursuivre des buts ou d'utiliser des moyens illicites ou dangereux19• A l'inverse, d'autres auteurs estiment qu'un système de déclaration diffère d'un système d'autorisation et ont admis son principe au regard de la liberté d'association20.
La différence fondamentale entre un système d'autorisation préalable et un régime de déclaration obligatoire réside dans l'étendue du contrôle qui est effectué. Faire dépendre la création d'une association de l'octroi d'une autori- sation risquerait d'entraîner un contrôle préventif des associations inadmissible au regard de l'article 23 Cst. féd. Dans l'arrêt où il a traité de cette question, le Tribunal fédéral a d'ailleurs comparé un éventuel contrôle préventif des associa- tions à une censure préalable de la presse21• En revanche, un devoir d'information lors de la création d'une association comprenant le dépôt des statuts et des noms des personnes habilitées à engager l'association serait à notre avis conforme au principe de la proportionnalité dans la mesure où il n'impliquerait aucun contrôle administratif et aurait uniquement pour but d'assurer la publicité de l'association en cause22.
C. Le but licite
Le but du groupement et les moyens qu'il propose de mettre en œuvre doivent être licites. Les organisations qui prôneraient la commission d'actes
17 ATF 96/1970 I 219/229, Nothiger und Pinkus.
18 Notamment: G. MALINVERN!, Commentaire de la Constitution fédérale, Zurich/Bâle/Berne 1986, N° 39 ad article 56 Cst. féd.; J.-P. MÜLLER, précité note 9, p. 348.
19 G. MALINVERN!, précité note 18, N° 39; A. AUER, G. MALINVERN! et M. HOTTELIER, Droit constitutionnel, Vol. II « Les droits fondamentaux »,Berne 2000, N° 853.
20 J.-F. AUBERT, Traité de droit constitutionnel, Neuchâtel 1967/1982, N° 2157; F. BELLANGER,
« Les mesures de droit administratif contre les atteintes résultant de dérives sectaires », in Audit sur les dérives sectaires, Genève 1997, pp. 131-133. Dans ce sens, voir également Y. HANGARTNER, Grundzüge des schweizerichen Staatsrechts, vol. II, Zurich 1982, p. 123, ainsi que F. FLEINER et Z.
GIACOMETTI, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zurich 1949, p. 387, note 66, qui n'excluent que le régime d'autorisation préalable, sans se prononcer sur la question d'une obligation d'annonce.
21 ATF 96/1970 I 219/229, Nathiger und Pinkus.
22 Dans ce sens, voir la distinction effectuée par G. MALINVERN! entre le système de contrôle préalable et l'interdiction préventive générale ou l'autorisation préalable, dans La liberté de réunion, précité note 9, pp. 88-93.
illicites ou mettant en cause la sécurité de l'Etat ne bénéficieraient pas de la protection constitutionnelle23• Cette réserve figurait expressément à l'article 56 aCst. féd. Elle a été supprimée lors de la révision de la Constitution, car le Conseil fédéral l'estimait inutile, cette limite découlant tant du nécessaire respect de l'ordre public dans l'exercice des libertés que des dispositions particulières de la législation fédérale24• La dissolution judiciaire d'une personne morale en raison de son but illicite ou contraire aux mœurs relève du droit de la personnalité, et ne se prescrit pas tant que dure la lésion25• Elle est envisageable aussi bien en raison d'une illicéité lors de la création d'une personne morale que postéri7urement à celle-ci26• L'autorité compétente pour introduire une action en dissolution doit agir dès qu'elle a connaissance de l'existence d'un but illicite ou contraire aux mœurs27•
L'appréciation de l'éventuel caractère illicite d'une association doit se fonder sur des éléments concrets28• La seule mention d'un objectif illicite dans l'énoncé du but de l'association ne suffit pas. Il faut une mise en œuvre effective de ce but par les membres29• En particulier, la Cour européenne des droits de l'homme a rappelé à plusieurs reprises que le seul fait que le programme d'une organisation, notamment d'un parti politique, apparaisse comme incompatible avec les principes et la structure d'un Etat ne suffit pas à rendre ce groupement illicite30.
Ce type de critiques relève de la liberté d'expression et ne devient illicite que si l'organisation emploie effectivement des moyens contraires à la loi.
En outre, l'article 2751er du Code Pénal31 punit de l'emprisonnement celui qui fonde un groupement ou adhère à une organisation dont l'activité consiste à commettre des crimes contre l'Etat et, notamment, l'ordre constitutionnel.
Ill. LA TITULARITÉ A. Les personnes physiques
Les personnes physiques sont titulaires de la liberté d'association, indépen- damment de leur nationalité32.
23 Voir, par exemple, JAAC 38/1974 N° 64 1/1-3.
24 Message relatif à une nouvelle constitution fédérale du 20 novembre 1996, in Feuille fédérale 1997 I 1/170-171.
25 ATF 118/1992 II 1/6, M.P. et G.G. M. Bigot de Morogues.
26 ATF 112/1986 II 1/3-5, Wohnbau AG Giswil in Liquidation.
27 ATF 112/1986 II 1/7-8, Wohnbau AG Giswil in Liquidation.
28 Voir, par exemple, ATF 58/1932 I 84, Humbert-Droz; 63/1937 I 281/284, Barraud et consorts;
61/1935 I 264/269, Graber et consorts.
29 G. MALINVERN!, précité note 18, N° 14.
30 ACEDH Parti de la liberté et de la démocratie (Ôzdep) du 8 décembre 1999, Rec. 1999 VIII, not. par. 41 ss; ACEDH Parti communiste unifié de Turquie et autres du 30 janvier 1998, Rec. 1998-I, p. 1, not. par. 3-4.
31 RS 311.0.
32 JAAC 39/1975 N° 41 1; A. AUER, G. MALINVERN! et M. HOTTELIER, précité note 19, N° 859.
B. Les personnes morales
1) Les personnes mornles de drnit
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, des personnes morales ne peuvent invoquer la liberté d'association que dans deux situations. D'une part, une personne morale se plaint d'une violation de cette liberté, car elle serait empêchée d'adhérer à un groupement, par exemple une fédération d'associations. D'autre part, la personne morale agit dans le cadre d'un recours contre une mesure qui limite la liberté d'association de ses membres ou entrave leur activité statutaire33. Jusqu'à présent, le Tribunal fédéral a eu une interprétation restrictive de ces principes, ne voulant pas reconnaître le droit général des personnes morales d'invoquer cette liberté34. Cette restriction ne nous paraît ni conforme à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme qui admet le droit de toute association de contester une mesure la touchant directement ou indirec- tement au travers de ses membres35, ni en phase avec les exceptions admises par le Tribunal fédéral. En effet, toute mesure qui touche l'existence de l'association ou ses membres entrave son but statutaire. La règle présentée par le Tribunal fédéral comme une exception devrait plutôt constituer le principe, soit le droit pour une personne morale d'invoquer la liberté d'association dès qu'elle entre dans le champ d'application de cette garantie.
Les personnes mornles de droit
Les personnes morales de droit public sont assimilées à une collectivité publique et ne peuvent, selon le Tribunal fédéral, se prévaloir de la liberté d'asso- ciation, conçue traditionnellement comme un instrument de défense des individus contre l'Etat.
IV. LE CONTENU A. L'effet vertical 1) positifs
La liberté d'association garantit le droit de créer librement des groupements.
Comme le souligne la Cour européenne des droits de l'homme, « la possibilité pour les citoyens de former une personne morale afin d'agir collectivement dans un domaine de leur intérêt constitue un des aspects les plus importants du droit à la liberté d'association »36.
33 ATF 92/1966 I 24/29, Rassemblement jurassien ; ATF 91/1965 I 321/325-326, Rassemblement jurassien.
34 ATF 100/1974 Ia 277/286-287, Communes de Lens et consorts.
35 Voir par exemple ACEDH, Refah Partisi (Parti de la prospérité) et autres du 31 juillet 2001;
ACEDH, Grande Oriente D'italia Di Palazzo Giustiniani du 2 août 2001.
36 ACEDH Sidiropoulos et autres du 10 juillet 1998, Rec. 1998-IV, p. 1594, par. 5.
Une fois le groupement créé, cette liberté garantit en vertu de l'article 23, alinéa 2, Cst. féd., le droit d'en devenir membre, de ne pas subir de sanctions en raison de cette appartenance et d'exercer des activités en relation avec sa qualité de membre au sein du groupement comme à l'extérieur de celui-ci. Toutefois, dans la mesure où l'activité du groupement implique l'organisation de réunions publiques sur le domaine privé ou public, la tenue de ces rencontres est protégée par la liberté de réunion et non par la liberté d'association. Cette dernière se limite à veiller au droit de s'organiser dans une structure juridique particulière, d'accomplir les actes nécessaires au fonctionnement de celle-ci, de rejoindre ou de quitter cette structure37•
Enfin, la liberté d'association comprend également le droit de dissoudre un groupement.
Dans le domaine des conventions collectives, le législateur fédéral a tenu compte de la liberté d'association, qui comprend le droit de ne pas appartenir à une organisation syndicale. L'artiüle 28, alinéa 1, Cst. féd. stipule que « les travailleurs, les employeurs et leurs organisations ont le droit de se syndiquer pour la défense de leurs intérêts, de créer des associations et d'y adhérer ou non ». Sur cette base, l'article 356a CO limite la liberté contractuelle des parties en déclarant nulles les clauses des conventions qui tendent à contraindre les employeurs ou travailleurs à s'affilier à une association contractante. De même, l'article 2, ch. 5, de la Loi fédérale permettant d'étendre le champ d'application de la convention collective de travail du 28 septembre 195638 n'autorise l'extension d'une convention collective que si elle porte pas atteinte à la liberté d'association et, en particulier « au droit de s'affilier à une association ou de ne pas le faire ». Le Tribunal fédéral estime qu'il s'agit d'un principe essentiel du droit collectif du travail39•
2) Aspects negatifs
La liberté d'association protège le droit de ne pas être obligé de faire partie d'un groupement comme celui de quitter une organisation. L'article 23, alinéa 3, Cst. féd. stipule que «nul ne peut être contraint d'adhérer à une association ou d'y appartenir ».
Cette règle connaît toutefois une exception. Le Tribunal fédéral a admis qu'une disposition légale puisse imposer dans l'intérêt public l'obligation de faire partie d'une association dans la mesure où cette affiliation n'impose pas à une personne d'accepter une prise de position politique avec laquelle elle serait en désaccord. Ainsi, l'affiliation obligatoire à une association d'étudiants, organisée sous la forme d'une corporation de droit public, est admissible dans la mesure où cette organisation a un devoir de neutralité politique strict40. Une telle neutralité n'est pas respectée si l'association participe activement comme « observateur » à
37 ATF 104/1978 Ia 440, Gabathuler und Mitbeteiligte.
38 RS 221.215.311.
39 ATF 124/1998 I 107/114, Parti socialiste jurassien et consorts.
40 ATF 110/1984 Ia 36/38, Rüst.
l'activité d'une fédération engagée politiquement. En effet, dans ce cas un membre de l'association risque d'être considéré comme un sympathisant d'une organisation ayant une tendance politique contraire à ses opinions, ce qui est incompatible avec la liberté d'association41• A notre avis, l'affiliation obligatoire devrait ainsi être prohibée chaque fois qu'une personne est contrainte d'adhérer à une association dont elle désapprouve les objectifs et qu'aucun intérêt public prépondérant ne justifie cette obligation42.
B. L'effet horiwntal
La liberté d'association déploie un effet horizontal dans le domaine des relations du travail.
Dans son volet syndical, telle que garantie par l'article 28 Cst. féd. et par l'article 8 Pacte ONU I, elle confère aux travailleurs le droit de grève43.
De plus, un employeur ne doit pas avoir une attitude qui empêche ou rende plus difficile l'exercice du droit d'association du travailleur. Ce principe est notamment concrétisé par les articles 27 CC et 328 CO qui protègent la person- nalité du travailleur et par le droit collectif du travail44. De même, l'article 336, alinéa 2, litt. a, CO concrétise la liberté d'association en déclarant abusif le congé donné par l'employeur, en raison de l'appartenance ou de la non-appartenance d'un travailleur à une organisation de travailleurs ou en raison de l'exercice conforme au droit d'une activité syndicale45. Pour que le congé soit considéré comme abusif, il doit exister un lien de causalité entre l'appartenance à une organisation de travailleurs ou l'exercice d'une activité syndicale et le licenciement46•
Enfin, pour assurer le respect de la liberté d'association des travailleurs et de leurs associations, un syndicat minoritaire représentatif doit pouvoir adhérer à une convention collective de travail déjà signée47•
V. LES RESTRICTIONS A. Les restrictions génerales
Comme toutes les libertés individuelles, la liberté d'association peut être restreinte par une mesure fondée sur une base légale, poursuivant un intérêt public et respectant le principe de la proportionnalité comme celui de l'égalité
41 ATF 110/1984 la 36/39-42, Rüst.
42 ACEDH Chassagnou et autres du 29 avril 1999, Rec. 1999-III, p. 123, par. 117; voir également l'ACEDH Gustafsson du 25 avril 1996, Rec. 1996-II, p. 637, par. 52. Dans ce sens, P. MOOR, Droit administratif, Berne 1992, Vol. III, p. 78.
43 ATF 125/1999 III 277, K.
44 SJ 1981 314.
45 C. BRUNNER, J.-M. BÜHLER et J.-B. WAEBER, Commentaire du contrat de travail, 2' édition 1996, N° 9 ad art. 336 CO, p. 203.
46 R. BERSIER, « La résiliation abusive du contrat de travail », RSJ 1993, pp. 313/318; SJ 1995 798.
47 ATF 113/1987 II 37, Federazione Svizzera Lavoratori Metallurgici e Orologiai.
de traitement48. Ces conditions doivent être appliquées à la lumière de la jurisprudence relative à l'article 11, par. 2, CEDH, qui précise que « L'exercice de ces droits ne peut faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui ». En outre, les associations sont soumises à toutes les règles ordinaires qui s'appliquent aux personnes physiques et aux autres personnes
morales49. ,
1) La base légale
En principe, toute limitation à la liberté d'association doit se fonder sur une base légale. Son défaut pourrait uniquement être pallié par l'application de la clause générale de police50• Cette dernière confère à l'autorité exécutive le droit, en vertu de son pouvoir général de police, soit sans base constitutionnelle ou légale expresse, de prendre les mesures indispensables pour rétablir l'ordre public s'il a été troublé, ou pour le préserver d'un danger sérieux qui le menace d'une façon directe et imminente51. En l'absence d'un tel danger et d'une base légale, la collecte d'information sur les membres d'une association est contraire à l'article 23 Cst. féd.52
2) L'intérêt public
La liberté d'association peut être limitée pour un motif lié à l'ordre public comme le respect de la sécurité publique ou de la tranquillité publique53.
3) La proportionnalité
L'appréciation de la proportionnalité par le Tribunal fédéral intervient généra- lement sous la forme d'une pesée des intérêts en présence, car ce principe exige, d'une part, que le moyen mis en œuvre par l'Etat soit propre à atteindre le but recherché (règle d'aptitude), et, d'autre part, qu'entre plusieurs moyens permettant d'atteindre un but déterminé, l'on choisisse celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés (règle de nécessité)54• L'obligation pour une entreprise de conclure une convention collective de travail pour obtenir une aide de l'Etat constitue ainsi une atteinte disproportionnée à la liberté d'association.
D'autres mesures sont envisageables pour atteindre l'objectif de protection des travailleurs, comme l'exigence du respect des conditions de travail prévues par les conventions existantes55.
48 Article 36 Cst. féd.
49 ATF 87/1961 I 275/286, Filmklub Luzern; ZBI 1982 p. 125.
50 ATF 92/1966 I 24/31-32, Rassemblement jurassien.
51 ATF 103/1977 I 310/312, Rassemblement jurassien et Unité jurassienne.
52 ATF 122/1996 I 360, B.
53 ATF 107/1981 la 226/232, Unité jurassienne de Corgémont; ATF 107/1981 la 292, Nyffeler.
54 ATF 123/1997 I 152/169, G. und Mitbeteiligte.
55 ATF 124/1998 I 107/116-117, Parti socialiste jurassien et consorts.
B. Les agents vuu"''"'~
L'article 11, alinéa 2, deuxième phrase, CEDH réserve expressément les mesures particulières qui pourraient être adoptées à l'encontre des « membres des forces armées, de la police ou de l'administration de l'Etat » et restreindre leur liberté d'association.
Cette disposition prend en considération le devoir de fidélité des agents publics envers l'Etat, qui leur impose notamment de s'abstenir de tout acte pouvant porter préjudice à l'Etat. En particulier, dans et en dehors du service, un agent public ne doit pas se comporter de façon à discréditer ou à miner l'Etat pour lequel il travaille. L'article 20 de la Loi fédérale sur le personnel de la Confédération du 24 mars 200056 prévoit dans ce sens pour le personnel fédéral l'obligation « d'exécuter avec soin le travail qui lui est confié et de défendre les intérêts légitimes de la Confédération et de son employeur ». Au surplus, cette disposition n'autorise pas des restrictions supplémentaires par rapport à celles pourraient éventuellement être justifiées par les rapports de service57•
En se fondant sur le devoir de réserve des fonctionnaires, le Tribunal fédéral a par exemple jugé que si l'appartenance d'un fonctionnaire à un groupement politique fait naître des doutes quant à la confiance qu'on peut lui accorder et incite à craindre qu'il risque de violer le secret de fonction ou ses devoirs de service, ce fonctionnaire n'a plus sa place au sein de l'administration58. Pour éviter une application abusive de ce principe, il faut démontrer l'existence d'un danger véritable et précis. A défaut, la liberté des agents publics risquerait d'être restreinte de manière excessive. Il convient d'effectuer une pesée des intérêts entre le risque potentiel, la fonction de l'agent public et son intérêt à conserver son poste. Le principe de la proportionnalité jouera un rôle déterminant en la matière.
Pendant de nombreuses années, le statut du personnel fédéral contenait une interdiction pour les fonctionnaires d'appartenir à des associations illicites et une obligation de s'abstenir d'adhérer à des associations licites, dont les buts seraient inconciliables avec leurs tâches publiques. La nouvelle loi sur le personnel de la Confédération a adopté une approche plus souple, plus conforme à notre avis à une conception moderne de la fonction publique. D'une part, l'article 23 LPers autorise le Conseil fédéral à «subordonner à une autorisation l'exercice d'activités et de charges publiques déterminées » uniquement « dans la mesure où elles risquent de compromettre l'exécution des tâches ».D'autre part, l'article 24, alinéa 2, litt. b, LPers n'autorise la Confédération à imposer au personnel des obligations allant au-delà du contrat de travail que si « la sécurité de l'Etat, la sauvegarde d'intérêts importants commandés par les relations extérieures ou la garantie de l'approvisionnement du pays en biens et services vitaux l'exigent».
56 RS 172.220.1; ci-après « LPers ».
57 Dans ce sens, M. HOTTELIER, « La Convention européenne des droits de l'homme après cinquante ans: bilan et perspectives », SZIER 2001 175/195. Voir également ACEDH Rekvényi du 20 mai 1999, Rec. 1999-III, p. 471, par. 58 ss.
58 ATF 99/1973 lb 129/137-139, Y
VI. BIBLIOGRAPHIE SOMMAIRE
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