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Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2020 138
Arrêt du 9 mars 2021 IIe Cour administrative
Composition Président : Christian Pfammatter
Juges : Johannes Frölicher, Yann Hofmann
Greffière-rapporteure : Vanessa Thalmann
Parties A.________ SÀRL, recourante, représentée par Me Daniel Schneuwly, avocat
contre
PRÉFECTURE DU DISTRICT DE G.________, autorité intimée
Objet Aménagement du territoire et constructions – Permis de construire – Clause d'esthétique
Recours du 14 octobre 2020 contre la décision du 11 septembre 2020
considérant en fait
A. A.________ Sàrl a déposé une demande de permis de construire pour la démolition des bâtiments existants et la construction de trois villas avec PAC air/eau et couverts à véhicules, avec report d'indice et dérogation pour construction à distance réduite, sur l'article bbb du Registre foncier (RF) de la Commune de C.________ – au lieu-dit "Chemin de D.________" – qu'il est prévu de diviser en trois parcelles (bbb, eee et fff), chacune accueillant une villa. L'article bbb RF, d'une surface de 1'092 m2, se situe en zone résidentielle à faible densité du plan d'aménagement local (PAL).
La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique en 2019.
B. Le projet a suscité plusieurs oppositions, lesquelles portaient en particulier sur l'intégration dudit projet dans le site construit.
La commune a préavisé défavorablement le projet le 15 octobre 2019. Elle a relevé que le quartier de D.________ était composé de bâtiments caractérisés principalement par leurs toits relativement pentus et dont la typologie était totalement différente de celle des bâtiments projetés. Selon elle, une pente de toiture plus importante (soit environ 30-35 degrés) s'harmoniserait mieux avec l'espace bâti. En outre, elle a souligné que les abords des bâtiments voisins étaient "aérés" et contenaient des espaces verts. De l'avis de la commune, un projet prévoyant la construction de deux villas à la place des trois projetées serait moins "massif" et donc plus en harmonie avec l'ensemble du quartier, d'autant plus que l'article bbb RF y est situé aux premières loges depuis la route cantonale et que cela permettrait de plus de ne pas déroger au règlement s'agissant de la distance aux limites.
Le 30 janvier 2020, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a rendu un préavis défavorable, motif pris que le raccord du terrain à la limite des parcelles voisines n'était pas démontré. Il a pour le reste notamment considéré que la toiture des constructions projetées était conforme aux prescriptions particulières émises dans le règlement communal d'urbanisme (RCU).
Concernant les bâtiments voisins, il a constaté que ceux-ci n'étaient pas protégés, qu'il s'agissait de chalets d'un style architectural très particulier qui ne correspondaient pas aux chalets classiques dans la région de G.________ et que ces constructions avaient la particularité d'avoir une pente de toiture qui semblait dépasser les 40 degrés maximum fixé par la réglementation communale. Quant aux villas projetées, il a souligné qu'elles ne relevaient pas d'une architecture de qualité exceptionnelle mais qu'elles étaient tout à fait standards et semblables aux constructions admises dans le canton.
La constructrice s'est déterminée le 18 février 2020 et a produit des plans modifiés tenant compte des remarques du SeCA s'agissant du raccord avec les parcelles voisines.
Le 9 mars 2020, la commune a rendu un nouveau préavis défavorable, annulant et remplaçant celui du 15 octobre 2019. Elle a principalement réitéré que les constructions projetées manquaient d'harmonie avec l'espace bâti existant.
Le 27 mars 2020, le SeCA a émis un nouveau préavis favorable avec conditions, annulant et remplaçant celui du 30 janvier 2020. Il a repris le constat effectué dans son précédent préavis s'agissant de l'harmonisation des constructions projetées avec les bâtiments existants.
Invitée à se prononcer sur le projet par le Préfet du district de G.________, la Commission d'architecture et d'urbanisme (CAU) a indiqué, dans sa lettre du 11 mai 2020, renoncer à émettre un préavis, dès lors que le projet ne présentait pas, de par sa nature, sa situation ou sa dimension, d'effet important pour l'environnement, élément déterminant pour justifier l'émission d'un préavis de sa part.
Le 22 juin 2020, le préfet s'est rendu sur place afin de se faire une idée précise des lieux; des représentants de la commune étaient présents.
La commune s'est encore déterminée le 13 juillet 2020, en maintenant sa position, complétant son préavis et produisant des photographies. Rappelant que, vu depuis la route cantonale reliant C.________ à H.________, le projet se situait aux premières loges du quartier historique de D.________, elle a exposé que l'espace bâti de celui-ci était constitué d'une quinzaine d'habitations construites dans les années 1960-1970, lesquelles étaient à l'époque principalement occupées à titre de résidences de vacance. Elle a précisé que ces constructions présentaient des caractéristiques communes telles que leurs façades de type "minéral" sur le premier niveau et boisé sur le haut, ou leur toit à deux pans fortement inclinés. De l'avis de la commune, les villas projetées se distinguent de l'existant et attirent le regard en raison de leurs façades uniformes, leurs toitures à très faibles pentes et leur proximité donnant un rendu "massif" au projet. Elle a ajouté que cette situation viendrait créer un certain hétéroclisme comparable à celui du quartier voisin de I.________, qu'elle ne souhaite pas reproduire. Elle a de plus souligné qu'en principe, dans l'ordre non contigu, la distance minimale d'un bâtiment à la limite d'un fonds était au moins égale à la moitié de la hauteur totale du bâtiment, mais au minimum de 4 m, et qu'en l'occurrence, il était dérogé à cette règle en raison des conventions de dérogation aux prescriptions sur la distance aux limites de fonds signées par la requérante.
La requérante du permis a pris position le 24 août 2020 et produit des photographies. Rappelant que son projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires, elle a pour l'essentiel relevé que le quartier concerné comportait un grand nombre de bâtiments de tailles et de typologies comparables à ceux projetés et qu'il présentait une très grande hétérogénéité. Selon elle, les motifs invoqués par la commune relèvent intégralement du domaine de l'opportunité.
C. Par décision du 11 septembre 2020, le préfet a refusé de délivrer le permis de construire requis et déclaré les oppositions sans objet. Il a en substance retenu que le quartier de D.________ se démarquait nettement du quartier voisin de I.________, notamment par l'unicité du style architectural des constructions et par son importante arborisation. Il a considéré que, composé de trois volumes très rapprochés sur une surface de terrain assez restreinte – des dérogations aux limites de fonds ayant d'ailleurs été rendues nécessaires –, ce projet portait manifestement atteinte à l'harmonie très aérée et verdoyante de la rue de D.________, où les maisons existantes disposent de grands espaces de dégagement. Il a souligné que les bâtiments envisagés présentaient en outre des hauteurs de façade, entièrement prévues en maçonnerie, assez importantes, accentuées encore par des toits à faible pente et que, tels que projetés, ces trois volumes – à l'image de trois petites tours juxtaposées – venaient porter atteinte à la cohésion architecturale du quartier qui a su garder tout son charme, tout au long des décennies et malgré les transformations et agrandissements apportés à certains bâtiments. Il a estimé que le projet se devait de s'intégrer le mieux possible par rapport à l'ensemble construit existant, tout spécialement du point de vue de son gabarit, de sa forme et des matériaux choisis, de façon à ce que le style architectural se fonde dans le paysage du lieu que la commune souhaite préserver. Soulignant qu'à l'heure de la densification, il ne fait pas de
doute qu'un projet présentant un indice plus important que celui de la construction actuelle peut être imaginé, il a cependant relevé que ce processus de densification devait prendre une forme et une enveloppe architecturale mieux intégrée au contexte spécifique du quartier encore préservé de D.________. Il a ainsi estimé que l'intérêt public au maintien du caractère du site en question l'emportait sur l'intérêt privé de la requérante à bâtir les trois bâtiments projetés.
D. Par mémoire du 14 octobre 2020, la requérante du permis a recouru contre cette décision auprès du Tribunal cantonal. Elle conclut, sous suite de frais et dépens, à son annulation et, principalement, à l'octroi du permis de construire et, subsidiairement, au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour instruction complémentaire et nouvelle décision. A titre de mesure d'instruction, elle requiert la tenue d'une inspection des lieux.
A l'appui de ses conclusions, la recourante considère tout d'abord que le préfet a violé son droit d'être entendu en procédant à une inspection des lieux hors de sa présence. Sur le fond, elle estime en substance que les motifs invoqués par la commune à l'appui de ses préavis défavorables relèvent intégralement du domaine de l'opportunité. Elle soulève que si la commune était d'avis que le quartier de D.________ méritait une quelconque protection, elle aurait dû prendre les mesures de protection appropriées dans le cadre de la révision de son PAL et faire inscrire des prescriptions spéciales visant une pareille protection dans son RCU, comme elle l'a fait pour d'autres secteurs.
Or, elle rappelle que, comme l'a constaté le SeCA, son projet est conforme au RCU notamment et, en particulier, en ce qui concerne le toit. De plus, la recourante invoque une constatation inexacte des faits pertinents. Elle soutient que, contrairement à ce qui a été retenu par l'autorité intimée, le
"soit-disant" quartier de D.________ ne se démarque pas du "soit-disant" quartier voisin de I.________ et que, bien au contraire, la zone résidentielle à faible densité dans laquelle se trouve son terrain forme un secteur unique et uniforme. Se référant à des photographies qu'elle a produites en annexe à sa détermination du 24 août 2020, la recourante estime que le "soit-disant" quartier de D.________ ne présente aucune caractéristique perceptible et encore moins particulière, mais qu'il s'agit d'un secteur présentant une grande hétérogénéité, sans valeur patrimoniale et sans valeur spatiale particulière, et qui fait depuis un certain temps déjà l'objet d'une transformation. Cela étant, elle relève que l'analyse de l'application de la clause d'esthétique ne peut pas uniquement se faire à l'échelle du "soit-disant" quartier de D.________, mais qu'elle doit se faire en incluant l'ensemble de la zone résidentielle à faible densité en question dans l'examen de la situation. Elle ajoute que son projet s'inscrit clairement dans un processus de densification voulu par les législations fédérale, cantonale et même communale, de sorte qu'il ne peut pas être retenu, sur la base de critères objectifs, qu'il ne s'intégrerait pas suffisamment dans l'environnement bâti.
E. Dans ses observations du 28 octobre 2020, le préfet conclut au rejet du recours et renvoie à sa décision. Il réitère que le tissu construit du quartier de D.________ est parfaitement identifiable et qu'il "présente des caractéristiques qui lui sont propres et qui n'ont rien à voir avec celui de I.________ rendant ainsi cet espace délimité encore aujourd'hui préservé". Il ajoute que, si l'on peut avoir des doutes au sujet de l'homogénéité du quartier de I.________, il ne fait par contre guère de doute que les trois constructions projetées prétériteraient le caractère homogène de ce qui existe encore à D.________.
Dans sa détermination du 10 novembre 2020, la commune renvoie à ses préavis et prises de position. Elle souligne que son avis ne se fonde pas sur un quelconque sentiment subjectif, comme le prétend la recourante, mais repose sur l'art. 20 RCU qui est construit sur la base de la clause d'esthétique prévue dans la législation cantonale.
Sur demande du Juge délégué à l'instruction, la recourante a encore produit, le 18 février 2021, un photomontage afin de se rendre compte de l'intégration des bâtiments dans le quartier.
Dans son courrier du 1er mars 2021, le préfet constate que cette représentation ne reflète pas la réalité.
Le 8 mars 2021, la recourante s'est encore déterminée sur les remarques formulées par le préfet et a produit le même photomontage sans la végétation prévue.
F. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 141 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.
1.2. Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné par la Cour de céans que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune question d'opportunité ne se pose en matière de permis de construire.
2.
La recourante invoque tout d'abord une violation de son droit d'être entendu, en faisant grief au préfet d'avoir effectué une vision locale en présence de représentants de la commune, mais sans qu'elle n'y soit elle-même invitée.
Le droit d'être entendu est une garantie de nature formelle, dont la violation entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 135 I 187 consid. 2.2; 126 I 19 consid. 2d/bb). Ancré à l'art. 29 al. 2 Cst., il comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision touchant sa situation juridique ne soit prise, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves, de participer à l'administration des preuves essentielles ou tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 135 I 279 consid. 2.3). Les art. 57 ss CPJA concrétisent cette garantie au niveau cantonal.
Une violation du droit d'être entendu peut être réparée lorsque l'autorité de recours dispose, comme en l'espèce, d'un pouvoir de cognition aussi étendu, en fait et en droit, que celui de l'autorité inférieure et qu'il n'en résulte aucun désavantage pour le recourant (ATF 133 I 201 consid. 2.2; arrêt TF 1C_265/2009 du 7 octobre 2009). Toutefois, une telle réparation doit rester l'exception et n'est
admissible, en principe, que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de la partie lésée; cela étant, une réparation de la violation du droit d'être entendu peut également se justifier, même en présence d'un vice grave, lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure, ce qui serait incompatible avec l'intérêt de la partie concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 et les références citées).
En l'occurrence, la problématique repose uniquement sur la question du respect de la clause d'esthétique. A l'évidence, dans ces circonstances, une inspection des lieux constitue une mesure d'instruction qui peut d'une manière déterminante contribuer à la constatation des faits pertinents.
Partant, la présence de toutes les parties est indispensable afin de respecter leur droit d'être entendu et ne saurait se limiter à la présence de représentants de la commune, celle-ci défendant un intérêt tout particulier dans le présent litige. Dans la mesure où le Tribunal cantonal ne peut pas se substituer aux autorités locales dans l'application de la clause d'esthétique, un tel vice ne peut pas être guéri devant la Cour de céans. Pour ce motif déjà, il convient d'admettre le recours et de renvoyer la cause à l'autorité intimée. Ce renvoi se justifie par ailleurs pour d'autres motifs, exposés aux considérants ci-après.
3.
Par le permis de construire, l'Etat vérifie la conformité du projet à l'affectation de la zone et aux règles de construction qui régissent celle-ci. Il garantit la sécurité, la salubrité et la fonctionnalité des constructions (art. 1 let. j LATeC). Il s'agit d'une autorisation ordinaire dont le requérant a droit à l'obtention s'il satisfait aux conditions légales. L'objet d'un permis de construire est de constater que le projet de construction respecte le droit public (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; arrêt TF 1A.202/2006 du 10 septembre 2007 consid. 4). Cela signifie que, lorsqu'elle statue sur une requête de permis de construire, l'autorité compétente ne peut examiner que la légalité du projet, et non pas son opportunité. L'autorité n'a pas la compétence de refuser le permis de construire qui lui est demandé sous prétexte qu'une autre solution plus judicieuse à ses yeux ou ceux du voisin peut entrer en considération (arrêt TC FR 602 2018 21 du 28 novembre 2018 consid. 3.1; arrêt TA FR 2A 2003 61 du 11 février 2004). La possibilité de construire sur un bien-fonds est une faculté essentielle découlant du droit de propriété garanti par l'art. 26 Cst. Son exercice se fait à la guise du propriétaire dans les limites du droit de l'aménagement du territoire et du droit de la police des constructions.
4.
4.1. Conformément aux principes régissant l'aménagement du territoire, il convient de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage (art. 3 al. 2 let. b de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire, LAT; RS 700).
En application de cette norme fédérale, la législation cantonale a édicté l'art. 125 LATeC, qui prévoit que les constructions, installations et aménagements extérieurs, dans leur intégralité et leurs parties, doivent être conçus et entretenus dans un souci d'harmonisation avec l'environnement construit et paysager, de façon qu'un aspect général de qualité soit atteint (Message n° 43 du Conseil d'Etat du 20 novembre 2007 accompagnant le projet de LATeC; Bulletin officiel des séances du Grand Conseil [BO] V 2008 p. 1274).
Lorsque, comme en l'espèce, le droit cantonal prévoit une clause d'esthétique, toute construction et installation y est soumise, même si elle correspond aux prescriptions de la zone où elle se trouve;
elle doit être conçue de telle façon qu'elle permette d'atteindre un aspect d'ensemble satisfaisant (ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, n. 890).
Une interdiction de construire en raison d'une clause d'esthétique est une limitation de la garantie constitutionnelle de la propriété (art. 26 Cst.), qui doit reposer sur une base légale, être justifiée par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité. Lorsque ces conditions sont remplies, un projet de construction peut être interdit sur la base d'une clause d'esthétique, quand bien même il satisfait à toutes les autres dispositions cantonales et communales en matière de police des constructions (arrêt TC FR 2A 2002 53 consid. 3a; CHASSOT, La clause d'esthétique en droit des constructions, in RFJ 1993 106).
Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins restrictive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; cf. également ATF 126 I 219 consid. 2c et les arrêts cités). L'examen, par la Cour de céans, de la proportionnalité d'une décision refusant le permis de construire pour des motifs d'esthétique est en principe libre mais, à l'instar du Tribunal fédéral, une certaine retenue s'impose lorsqu'elle doit se prononcer sur des pures questions d'appréciation pour tenir compte de circonstances locales, dont les autorités inférieures ont une meilleure connaissance (ATF 135 I 176 consid. 8.1; 132 II 408 consid. 4.3; arrêt TC FR 2A 2007 101 du 17 février 2010 consid. 6b).
Dans le cadre de l'application de la clause d'esthétique, les autorités administratives bénéficient d'une grande latitude de jugement qu'elles doivent toutefois exercer selon une approche systématique. La question de l'intégration d'une construction ou d'une installation au sein de l'environnement bâti d'un site doit en effet être résolue sur la base de critères objectifs et fondamentaux, et non en fonction du sentiment subjectif de l'autorité; en tous les cas, l'autorité compétente doit indiquer les raisons pour lesquelles elle considère qu'une construction ou une installation serait de nature à enlaidir le site (ATF 115 Ia 363 consid. 3b; 114 Ia 343 consid. 4b; arrêts TF 1C_80/2015 du 22 décembre 2015 consid. 2.5; 1C_133/2010 du 4 juin 2010 consid. 2.2;
1P.342/2005 du 20 octobre 2005 consid. 5.5). Ainsi, l'autorité chargée de délivrer le permis de construire ne doit pas s'en remettre à ses sentiments personnels. Il faut prendre pour règle des conceptions largement répandues et qui peuvent en outre prétendre, dans une certaine mesure, avoir une valeur générale. L'opinion et les sentiments d'individus isolés qui ont une sensibilité particulièrement aiguë ou qui professent des goûts désuets n'entrent pas plus en ligne de compte que telles conceptions reçues, dépourvues de toutes nuances et qui se font passer habituellement en maints endroits pour l'« opinion publique » ou le « sentiment populaire » (ZEN-RUFFINEN/GUY- ECABERT, n. 896 et les références citées).
L'application d'une clause d'esthétique ne doit pas aboutir à ce que, de façon générale, la réglementation sur les zones en vigueur soit vidée de sa substance. Une intervention des autorités dans le cas de la construction d'un immeuble réglementaire qui ne serait pas en harmonie avec les bâtiments existants, ne peut s'inscrire que dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les règlements communaux, qui définissent en premier lieu l'orientation que doit suivre le
développement des localités. Ainsi, lorsqu'un plan de zones prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction de construire fondée sur l'art. 125 LATeC ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Le Tribunal fédéral a néanmoins précisé qu'il suffit que l'utilisation des possibilités de construire réglementaires apparaisse déraisonnable. L'application de la clause d'esthétique n'est ainsi pas réservée à des sites protégés ou présentant des qualités esthétiques remarquables, même si ces critères peuvent entrer en ligne de compte (arrêt TF 1C_360/2018 du 9 mai 2019 consid. 4.1.2 et 4.2.3 et les références citées). L'art. 125 LATeC ne vise pas à remplacer une mesure d'aménagement, mais sert uniquement à éviter une utilisation déraisonnable des possibilités de construire (arrêt TC FR 602 2020 58 du 5 mars 2021). La clause d'esthétique ne peut pas être un outil d'urbanisation et ne sert pas de correctif pour moduler les possibilités de construire en se référant aux caractéristiques d'un quartier. Une telle application placerait les propriétaires fonciers dans l'incertitude sur ce qui est permis ou non dans la zone à bâtir et violerait un des principes fondamentaux de la planification locale, qui est celui de la sécurité juridique (arrêt TC FR 602 2020 58 du 5 mars 2021;
JEANNERAT/MOOR, in Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, 2016, art. 14 LAT n° 14). Une interprétation trop large de la clause d'esthétique risque également d'entrer en conflit avec un autre principe fondamental du droit de l'aménagement fédéral qui est celui de la densification (cf.
également consid. 4.2 et 4.3 ci-après).
4.2. En matière d'esthétique, le principe de la proportionnalité exige notamment que les intérêts locaux liés à l'intégration des constructions soient mis en balance avec les intérêts privés et publics à la réalisation du projet litigieux. A cet égard, il convient en particulier de tenir compte des objectifs poursuivis par la législation fédérale – au sens large – sur l'aménagement du territoire. L'intérêt public à la densification des centres urbains conformément à ce que prescrit désormais l'art. 3 al. 3 let. abis LAT doit ainsi être mis en balance avec l'intérêt public à la bonne intégration du projet dans l'environnement bâti, respectivement à une utilisation raisonnable des possibilités de construire réglementaires. A ce titre, le Tribunal fédéral a jugé que les autorités cantonales n'avaient pas fait preuve d'arbitraire en considérant que la construction à Lausanne d'un immeuble largement plus haut que ceux situés à proximité, avec une toiture mixte extrêmement rare dans la ville et à un emplacement particulièrement exposé à la vue constituait un exemple de densification trop brutal (arrêt TF 1C_360/2018 du 9 mai 2019 consid. 4.2.3 et 4.3 et les références citées).
4.3. La densification et l'aménagement du territoire en général sont des processus continus, qui traversent les générations, et la mise en conformité aux exigences légales doit se faire progressivement, notamment pour tenir compte de la sécurité juridique que nécessite la protection de certains intérêts privés et publics. La densification complète d'un quartier ne peut se faire que sur une longue période, la mutation étant un état permanent et non transitoire. Il n'en demeure pas moins que le processus de densification, qui implique nécessairement de nouvelles typologies de bâtiments, doit débuter un jour ou l'autre. Des premiers changements résulte alors inévitablement un certain contraste avec l'existant, sans que celui-ci ne constitue d'emblée un motif suffisant pour empêcher ou limiter la transition vers une zone à bâtir densifié. Cette question justifie en effet dans tous les cas une pesée des intérêts en présence (cf. arrêt TC FR 602 2019 5 du 29 octobre 2019 consid. 2.3.2).
5.
Dans le cas particulier, pour déterminer si c'est à bon escient que l'autorité intimée a fait usage de la clause d'esthétique, il sied de déterminer si, dans la grande latitude de jugement qui est la sienne,
elle a bien adopté une méthode systématique et s'est fondée sur des motifs objectifs pour refuser d'octroyer le permis litigieux.
5.1. En l'occurrence, la commune a estimé que le projet contrevenait à la clause d'esthétique car il n'était pas en harmonie avec l'environnement existant. Elle a pour l'essentiel relevé que les villas projetées se distinguaient de l'existant et attiraient le regard en raison de leurs façades uniformes, leurs toitures à très faibles pentes et leur proximité donnant un rendu "massif" au projet; selon elle, cette situation viendrait créer un certain hétéroclisme.
Il ressort en outre du dossier que la commune a dès le dépôt de la demande de permis de construire soulevé des critiques quant à l'intégration des constructions projetées avec l'environnement bâti existant et rendu la recourante attentive à cet aspect (cf. courrier du 14 mai 2019). De l'avis de cette dernière toutefois, la commune a rendu trois préavis en s'appuyant à chaque fois sur une argumentation différente, démontrant ainsi qu'elle cherchait à tout prix à faire obstacle à la réalisation du projet litigieux. Sur ce point, il peut certes être constaté que, dans son deuxième préavis du 9 mars 2020, la commune a mentionné – outre la problématique liée à l'intégration du projet dans le secteur environnant – des problèmes relatifs à la sécurité et à l'entretien et, dans sa détermination du 13 juillet 2020, des aspects liés au réseau de canalisations et à la route d'accès. Cela étant, ces arguments n'ont joué aucun rôle dans la décision attaquée, de sorte qu'il n'y a pas lieu d'examiner les griefs du recours y relatifs. Pour le reste, il appert que la commune a d'emblée et constamment soutenu que le projet ne s'harmonisait pas avec les bâtiments voisins, apportant uniquement des compléments ou précisions dans ses déterminations subséquentes.
Pour sa part, le SeCA ne s'est pas explicitement prononcé sur le caractère esthétique du projet. Il a simplement constaté que la parcelle bbb RF n'était située ni dans un périmètre de protection du site construit ni dans un périmètre de protection de l'environnement du site construit au sens du PAL, que les bâtiments voisins – soit des chalets d'un style architectural très particulier qui ne correspondaient pas aux chalets classiques dans la région de G.________ et dont la particularité étaient d'avoir une pente de toiture qui semblait dépasser les 40 degrés maximum fixé par la réglementation communale – n'étaient pas protégés et que les villas projetées ne relevaient pas d'une architecture exceptionnelle mais qu'elles étaient standards et semblables aux constructions admises dans le canton.
La CAU a renoncé à se déterminer sur le projet, dès lors que celui-ci ne présentait pas, de par sa nature, sa situation ou sa dimension, d'effet important pour l'environnement.
Quant au préfet, il s'est pour l'essentiel rallié à l'argumentation de la commune.
La recourante estime pour sa part que les arguments soulevés par la commune quant au manque d'harmonisation du projet sont "très généralisés", de sorte qu'ils pourraient selon elle être invoqués pour n'importe quel autre projet. Elle soutient que ceux-ci relèvent intégralement du domaine de l'opportunité et ajoute que si la commune considérait que le secteur méritait une quelconque protection, elle aurait dû prendre les mesures de protection appropriées dans son PAL, comme elle l'a fait pour d'autres secteurs.
5.2. En l'espèce, la parcelle destinée à accueillir le projet litigieux se situe dans la zone résidentielle à faible densité du PAL de la Commune de C.________.
L'art. 20 RCU régissant la zone résidentielle à faible densité définit la destination de la zone (ch. 1) et fixe les règles relatives à la densité (ch. 2: indice brut d'utilisation du sol [IBUS]; ch. 3: indice
d'occupation du sol [IOS]; ch. 4: distance à la limite; ch. 5: hauteur). A son ch. 7, il prévoit en outre des prescriptions particulières applicables: dans l'ensemble de la zone (1er tiret), dans le périmètre à prescriptions particulières 1 (2ème tiret), dans le périmètre à prescriptions particulières 2 (3ème tiret) et dans le périmètre à prescriptions particulières 3 (4ème tiret).
Le ch. 7 de cette disposition, prévoyant des prescriptions particulières applicables à toute la zone et en particulier à la parcelle où doit s'implanter le projet litigieux, a la teneur suivante:
"Dans l'ensemble de la zone, les constructions principales seront dotées d'un toit à deux ou quatre pans recouvert de tuiles, comportant une pente située entre 18° et 40°. Les constructions et installations de peu d'importance selon l'art. 85 al. 1 let. j ReLATeC sont exceptées. Toutes les toitures arrondies ou à pans inversés sont également interdites.
En outre, l'implantation, le volume, les matériaux de construction et les couleurs des bâtiments nouveaux, de même que leurs abords, doivent s'harmoniser avec le caractère dominant des bâtiments voisins. Une esquisse de la construction ainsi que des échantillons des matériaux et des teintes doivent être soumis pour validation au Conseil communal."
On note encore que le secteur construit environnant n'appartient pas à une catégorie de périmètre nécessitant une protection spéciale, tout en étant soumis aux prescriptions particulières de la zone résidentielle à faible densité précitées. Néanmoins, comme il a été mentionné précédemment, l'application de la clause d'esthétique n'est pas réservée à des sites protégés ou à des biens culturels reconnus. Il faut et il suffit que l'utilisation des possibilités de construire réglementaires apparaisse déraisonnable compte tenu de son environnement.
5.3. Le projet litigieux prévoit la démolition des bâtiments existants (à savoir, selon les informations ressortant du RF, une habitation individuelle, un pavillon et un bûcher) et la construction de trois villas avec couverts à véhicules. L'actuel article bbb RF sera divisé en trois parcelles comme suit, selon verbal en cours: l'article bbb RF (d'une surface de 356 m2), l'article fff RF (d'une surface de 321 m2) et l'article eee RF (d'une surface de 414 m2). Il est prévu d'implanter la villa A sur l'article eee, la villa B sur l'article fff et la villa C sur l'article bbb RF. Le projet est accompagné d'une convention de report d'indice – selon laquelle une surface de plancher de 23 m2, prélevée sur l'article eee RF, est reportée sur l'article fff RF – et de deux conventions de dérogation aux prescriptions sur les distances aux limites de fonds entre les articles eee et fff RF d'une part et les articles fff et bbb RF d'autre part. En effet, la villa A prévue sur l'article eee RF se trouve à 2.80 m de la limite de la parcelle fff RF, la villa B prévue sur l'article fff RF à 1.20 m de la limite de la parcelle eee RF et à 2.80 m de la limite de la parcelle bbb RF et la villa C prévue sur l'article bbb RF à 1.20 m de la limite de la parcelle fff RF.
En l'occurrence, vu depuis la route cantonale, le terrain destiné à accueillir les constructions litigieuses se situe en première ligne du secteur. Il peut être constaté que les bâtiments voisins consistent en des habitations individuelles, plus précisément – selon le SeCA – en des chalets d'un style architectural très particulier ne correspondant pas aux chalets classiques dans la région de G.________. Ils sont implantés sur des parcelles d'une surface comprise entre 600 et 1'500 m2, les parcelles directement voisines au terrain en question étant de 987 et 1'141 m2 pour celles se trouvant du même côté du chemin de D.________ et de 600 et 677 m2 pour celles sises de l'autre côté. Ainsi que l'ont relevé la commune et le préfet, les abords de ses bâtiments disposent d'espaces verts et peuvent être qualifiés d'«aérés». Quant au projet litigieux, il prévoit la construction de trois villas sur trois parcelles de 321, 356 et respectivement 414 m2 et nécessite des dérogations notamment aux
prescriptions sur la distance aux limites de fonds. La situation se présente comme suit selon les extraits du portail cartographique du canton de Fribourg reproduit ci-dessous (cf.
https://map.geo.fr.ch):
5.3.1. Le Tribunal constate d'emblée que, selon le SeCA, les constructions projetées respectent l'IOS, l'IBUS, les distances aux limites, la hauteur, la pente des toits et sont ainsi conformes aux règles générales du RCU (cf. préavis de synthèse du 27 mars 2020).
La parcelle bbb RF – respectivement les articles bbb, eee et fff RF – ne se trouve pas dans les périmètres à prescriptions particulières 1, 2 ou 3 de la zone résidentielle à faible densité. Cela étant, quoi qu'en pense la recourante, l'art. 20 ch. 7, 1er tiret, RCU impose bel et bien des exigences d'harmonisation pour les nouvelles constructions, même si les restrictions qui y sont prévues sont moins strictes que pour les périmètres à prescriptions particulières 1, 2 ou 3.
Or, la Cour de céans rappelle que, d'après la jurisprudence, l'application d'une clause d'esthétique ne doit pas aboutir à ce que de façon générale – par exemple pour tout un quartier ou tout un secteur de constructions – la réglementation sur les zones en vigueur soit vidée de sa substance. De plus, la clause d'esthétique ne saurait pallier d'éventuelles restrictions – très – strictes que la commune était libre d'introduire dans le cadre de l'élaboration du PAL, mais qu'elle aurait renoncé à introduire.
Dans la présente occurrence, pour toute sa zone résidentielle à faible densité, la commune a introduit des restrictions particulières qui – applicables à tous les secteurs – peuvent limiter considérablement les indices régissant la constructibilité. Ce faisant, elle a introduit dans son RCU des critères (harmonisation avec le caractère dominant des bâtiments voisins en ce qui concerne notamment l'implantation, le volume et les abords) dont l'application n'est que peu prévisible pour les propriétaires. Par ailleurs, ceux-là se heurtent, comme le démontre le cas litigieux, au principe cardinal de la densification.
En effet, le secteur en question est largement construit. Il appert que les propriétaires voisins n'ont pas utilisé toutes les possibilités de construire désormais offertes par l'art. 20 RCU, dès lors que les bâtiments voisins existants ont été construits à une époque où la densité autorisée était plus faible.
En ce sens, comme le relève la recourante, le secteur est destiné à subir des changements dans le cadre de la densification des zones à bâtir.
Sur le principe, si la commune souhaite préserver un quartier, elle ne peut pas, pour des raisons de sécurité du droit, formuler des critères relatifs à l'intégration dans le site tellement vagues qu'ils réduisent au travers de l'art. 125 LATeC la constructibilité de manière imprévisible. Si elle entend maintenir des quartiers avec des espaces verts ("aérés") entre les constructions, elle peut le prévoir – sous réserve des règles du PDCant et de la LATeC – par exemple en formulant des prescriptions particulières précises, en fixant des taux réservés aux espaces de verdure, en limitant l'augmentation des volumes à un pourcentage de l'existant ou en arrêtant le type de constructions autorisées. Des litiges résultant d'éventuelles violations des règles de droit supérieur par de telles prescriptions formulées dans le RCU doivent être résolus dans la procédure d'approbation de la planification locale; c'est en effet dans ce cadre qu'il y a lieu d'examiner si les principes cardinaux de l'aménagement du territoire, notamment relatifs à la densification, sont respectés. Les communes ne peuvent en aucun cas contourner les règles du droit supérieur par la formulation de critères imprécis relatifs à l'intégration dans le site et faire de l'art. 125 LATeC – conçu comme un instrument de correction dans la procédure de permis de construire dans l'idée d'un garde-fou – un outil de mise en œuvre de leur planification. En effet, la volonté et la réalisation d'un concept d'aménagement du
territoire du planificateur ne sauraient se concrétiser qu'au stade des décisions individuelles prises de cas en cas dans le cadre de procédures de permis de construire. Le cas d'espèce montre du reste que la problématique soulevée par la commune risque de se poser à chaque fois qu'un projet comportant une densification sera mis à l'enquête.
Il est intéressant dans ce contexte de constater que la commune prétend que le secteur est constitué de deux quartiers, celui de D.________ et celui de I.________, qui méritent une protection différente, ce dernier ayant déjà connu des évolutions vers un quartier totalement hétéroclite. Or, les prescriptions particulières sont applicables à l'ensemble de la zone (cf. art. 20 ch. 7, 1er tiret, RCU), ce qui démontre une certaine incohérence de cette règle et rend son effet peu prévisible.
Le Tribunal peut également relever que la commune a bel et bien introduit des périmètres soumis à des prescriptions particulières beaucoup plus précises, qu'elle n'a manifestement pas voulu introduire pour le secteur concerné. Elle ne peut pas utiliser actuellement la clause d'esthétique pour introduire cette protection au stade du permis de construire. L'art. 125 LATeC ne vise pas à remplacer une mesure d'aménagement, mais sert uniquement à éviter une utilisation déraisonnable des possibilités de construire. Or, il apparait clairement qu'en l'occurrence, la mise en œuvre de la clause d'esthétique tend principalement à se substituer à une mesure de protection des espaces verts existants du quartier. En d'autres termes, la commune (confirmée par le préfet) dénature l'art. 125 LATeC pour appliquer cette norme dans un autre but que celui pour lequel elle a été édictée. Certes, les communes tentent par cela d'éviter une réglementation de détail pour chaque quartier en zone résidentielle afin de garder une souplesse à leur urbanisation, mais la clause d'esthétique ne peut pas servir de correctif pour moduler les possibilités de construire en respectant les caractéristiques du quartier. Cette pratique, qui place les propriétaires fonciers dans l'incertitude sur ce qui est permis ou non dans la zone à bâtir, est inadmissible car contraire à la sécurité juridique (cf. arrêt TC FR 602 2020 58 du 5 mars 2021).
Manifestement, la commune voulait préserver la rangée de maisons caractérisant le secteur depuis la route cantonale. Un tel objectif est certes défendable. Or, un tel but doit être atteint par l'instrument de la réglementation et non par l'application de la clause d'esthétique et des critères vagues et applicables à toute la zone résidentielle à faible densité.
Le Tribunal peut ainsi suivre la recourante qui est d'avis que la réduction des espaces de dégagement est une conséquence inévitable du processus de densification voulu par la LAT, le plan directeur cantonal ainsi que le législateur communal et ne peut fonder à elle seule et sur la base de l'art. 125 LATeC le refus du permis en raison de la volumétrie ou taille des bâtiments respectant pour le reste les normes générales.
Partant, la Cour de céans constate que la commune et le préfet – pour motiver la décision litigieuse – se sont principalement fondés sur des réflexions qui ressortent davantage du domaine de la planification que de celui de l'art. 125 LATeC qui doit être compris dans le sens d'une protection contre des excès. Or, le Tribunal ne saurait cautionner qu'on pallie des manquements dans la planification par l'application de l'art. 125 LATeC.
5.3.2. Cela étant, et tout en respectant les principes évoqués ci-dessus, il y a lieu d'examiner plus avant si le résultat des constructions projetées apparait déraisonnable et impose indiscutablement des mesures visant une meilleure intégration, au vu des critères formulés par la commune dans son RCU.
Or, également à la lumière de l'art. 125 LATeC, il ne faut pas perdre de vue que celui-ci n'interdit pas des réalisations architecturales et urbanistiques, cas échéant, médiocres. Cette disposition se limite aux seuls cas dans lesquels l'impact du projet dépasse clairement ce que l'intégrité du site peut supporter. Cela concerne surtout les situations dans lesquelles la construction, bien que formellement conforme aux normes, est réalisée au bénéfice de dérogations, notamment aux limites du fonds, de transferts d'indice et/ou en cumulant à l'excès tous les artifices architecturaux pour atteindre une rentabilité maximale. L'absence d'intégration peut se traduire aussi par des solutions constructives manifestement inadaptées, spécialement au niveau de l'implantation, des façades ou des toitures.
En l'occurrence, comme déjà mentionné, le projet litigieux nécessite non seulement un report d'indice – une surface de plancher de 23 m2, prélevée sur l'article eee RF, est reportée sur l'article fff RF –, mais également deux conventions de dérogation aux prescriptions sur les distances aux limites de fonds (cf. consid. 5.3 ci-dessus). Ce faisant, la recourante va au-delà de ce que la réglementation communale a prévu et modifie de la sorte encore davantage la densification souhaitée par le législateur communal. L'utilisation des instruments de dérogations mentionnés ci- dessus aboutit à la construction de trois bâtiments sur des parcelles de petites surfaces si on les compare à l'existant. Cela aggrave également l'impact de la densification voulue par la réglementation communale.
A ce titre, la combinaison de l'implantation, des volumes et des abords du projet peut dégager un rendu "massif" comme le souligne la commune et présente certes un contraste avec l'environnement bâti voisin en raison de ses dimensions et de son implantation, de sorte qu'il est justifié de se poser la question s'il conduit à un aspect d'ensemble déraisonnable.
Or, le dossier ne contient pas suffisamment d'informations à ce sujet permettant au Tribunal de trancher. Le seul photomontage produit au dossier est contesté, en ce qui concerne sa représentativité, par le préfet. En outre, ce photomontage ne contient pas une vue d'ensemble suffisante en ce qui concerne son intégration parmi les bâtiments voisins. Par ailleurs, ce n'est que sur celui-ci que l'on a une visualisation et des informations sur les matériaux et la structure de la façade, éléments qui sont insuffisamment documentés dans le dossier de la mise à l'enquête.
Il s'y ajoute que – contrairement au dossier 602 2020 58 – la CAU ne s'est pas prononcée sur le fond de ce projet bien qu'elle ait été invitée à le faire par le préfet. Or, dès lors qu'il s'agit en l'espèce d'un premier projet appliquant les nouvelles prescriptions du RCU dans un quartier construit d'un style homogène, son effet ne se limite pas à la seule parcelle mais constitue le premier pas vers la densification du secteur. Dans cette mesure, il y a lieu d'inviter la CAU à se prononcer sur le projet.
Or, ses réflexions ne devront pas reposer – comme il a été soulevé ci-dessus – principalement sur le fait que, sur les parcelles voisines, les indices n'ont pas été épuisés.
Dès lors que le Tribunal cantonal n'a pas à substituer son appréciation à celle des autorités locales, ainsi que le Tribunal fédéral l'a rappelé dans sa jurisprudence récente (arrêt TF 1C_360/2018 du 9 mai 2019 consid. 4.1.3), il ne lui incombe pas de compléter l'instruction ou de procéder – comme demandé par la recourante – à une inspection des lieux mais il faut renvoyer le dossier pour instruction complémentaire et nouvelle décision dans le sens des considérants.
6.
6.1. Bien fondé, le recours doit être admis. Partant, la décision rendue le 11 septembre 2020 par le Préfet du district de G.________ est annulée et la cause lui est renvoyée pour instruction complémentaire et nouvelle décision dans le sens des considérants.
6.2. L'Etat de Fribourg qui succombe est exonéré des frais de procédure (art. 133 CPJA).
L'avance de frais versée par la recourante lui est restituée.
Obtenant gain de cause et ayant fait appel aux services d'un avocat pour défendre ses intérêts, la recourante a droit à une indemnité de partie. La liste de frais produite par son mandataire ne correspondant pas au tarif applicable s'agissant des débours (cf. art. 9 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative;
RSF 150.12), l'indemnité de partie est arrêtée à CHF 4'523.40 (honoraires et débours: CHF 4'200.- ; TVA: CHF 323.40) en application de l'art. 11 al. 1, dernière phrase, du tarif. Elle est mise à la charge de l'Etat de Fribourg (art. 137, 140 et 141 CPJA).
la Cour arrête :
I. Le recours est admis.
Partant, la décision du 11 septembre 2020 du Préfet du district de G.________ est annulée et le dossier lui est renvoyé pour instruction complémentaire et nouvelle décision au sens des considérants.
II. Il n'est pas perçu de frais de procédure. L'avance de frais de CHF 2'500.- versée par la recourante lui est restituée.
III. Un montant de CHF 4'523.40 (dont CHF 323.40 au titre de la TVA), à verser à Me Daniel Schneuwly à titre d'indemnité de partie, est mis à la charge de l'Etat de Fribourg.
IV. Notification.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 al. 1 CPJA).
Fribourg, le 9 mars 2021/jfr/vth
Le Président : La Greffière-rapporteure :
