L'entrée de la Suisse dans la Société des Nations et la désignation de Genève comme siège de cette organisation internationale

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L'entrée de la Suisse dans la Société des Nations et la désignation de Genève comme siège de cette organisation internationale

MONNIER, Victor

MONNIER, Victor. L'entrée de la Suisse dans la Société des Nations et la désignation de Genève comme siège de cette organisation internationale. In: François Bellanger ; Jacques de Werra. Genève au confluent du droit interne et du droit international : Mélanges offerts par la Faculté de droit de l'Université de Genève à la Société suisse des juristes à l'occasion du congrès 2012 . Zürich : Schulthess, 2012. p. 127-133

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L’entrée de la Suisse dans la Société des Nations et la désignation de Genève comme siège de cette

organisation internationale

VICTOR MONNIER Professeur à l’Université de Genève

Chers Confrères et chers Collègues,

La ville qui vous accueille et dans laquelle vous vous apprêtez à tenir votre congrès annuel, marquant ainsi le 151^ème anniversaire de la Société suisse des juristes, a été le siège de la Société des Nations de 1920 à 1946 et donc le témoin privilégié de l’essor du droit international. En témoignage de toute la considération qu’inspirent vos travaux et en signe d’amical respect pour votre président Bénédict FOËX, digne rejeton d’une illustre famille établie ici depuis la nuit des temps …, il m’a semblé intéressant d’évoquer les conditions dans lesquelles se sont opérés le choix de Genève et l’entrée de la Suisse dans la Société des Nations munie de son statut de neutralité. Pour la petite promenade historique à laquelle je vous convie, nous allons faire appel à un guide des plus compétents et qui a vécu intensément cette période. Il ne vous est pas totalement inconnu puisqu’en septembre 1934, à Lausanne, devant votre Société, il a résumé son rapport sur Le contrôle de la constitutionnalité des lois fédérales par le juge aux Etats-Unis et en Suisse. Il s’agit de William Emmanuel RAPPARD (1883-1958) sur lequel je me propose d’apporter quelques précisions biographiques.

Né à New York le 24 avril 1883, fils d’Auguste, homme d’affaires, originaire de Hauptwil en Thurgovie, dont le français était la langue maternelle, et de Julie HOFFMANN, bâloise appartenant à l’illustre famille de rubaniers, W. E. R^APPARD a le privilège de parler dès son jeune âge les trois langues qui vont lui être des plus utiles sa vie durant, le français, l’anglais et le suisse-allemand. Pour faire de son fils un véritable Suisse, son père décide de rentrer au pays en 1898. En 1899, la famille s’installe à Genève. Après l’obtention d’une maturité classique au Collège en 1901 et d’une licence en droit à l’Université en 1906, années d’études ponctuées de périodes de service militaire, W. E. RAPPARD entreprend d’approfondir ses connaissances en économie et en sciences politiques par des séjours dans les universités de

1 Cette contribution est tirée de ma thèse d’habilitation à Berne à laquelle je renvoie pour tout développement et pour l’appareil critique : William E. Rappard. Défenseur des libertés, serviteur de son pays et de la communauté internationale, Bâle/Genève, 1995.

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Berlin, Munich, Harvard, Paris et Vienne, de 1905 à 1909. Entretemps il obtient, en 1908, un doctorat en droit de l’Université de Genève, puis travaille, de mai 1909 à janvier 1910, comme assistant français auprès de l’Office international du Travail de Bâle, organe précurseur du Bureau international et de l’Organisation internationale du Travail. W. E. R^APPARD revient à Genève où il assume durant un semestre une suppléance en histoire économique puis repart pour l’Amérique en 1911, accueilli à l’Université Harvard qui le nommera professeur assistant. A la rentrée universitaire de 1913, W. E.

RAPPARD est à Genève car il a été nommé professeur ordinaire d’histoire économique à la Faculté des lettres et des sciences sociales.

C’est ainsi qu’à la veille de la guerre de 1914, W. E. RAPPARD jouit d’une excellente formation acquise dans les meilleures universités des deux mondes, qui fait de lui non seulement un juriste et un économiste confirmés, mais encore un historien de talent ; preuves en sont les deux ouvrages essentiels pour l’histoire suisse qu’il publie en 1912, Le facteur économique dans l’avènement de la démocratie moderne en Suisse et, en 1914, La Révolution industrielle et les origines de la protection légale du travail en Suisse. A cela s’ajoutent une parfaite maîtrise des langues qu’il parle et un réseau de solides amitiés qu’il a tissé de part et d’autre de l’Atlantique et qu’il entretiendra sa vie durant.

Pendant le conflit mondial de 1914-1918, l’opinion publique suisse est divisée entre la Suisse-alémanique, impressionnée par les réussites économiques et sociales de l’Allemagne, favorable aux Empires centraux, et la Suisse romande, indignée de la violation de la neutralité de la Belgique et qui affiche des sentiments pro-Alliés. Dans ce contexte tendu, W. E. RAPPARD

prend position. Il avertit les Suisses des dangers que font courir à l’unité du pays les sympathies pour les belligérants, en relevant que le respect de la neutralité ne tolère aucune inclination trop marquée pour un pays étranger.

Par son action politique, il réussit à renforcer la cohésion confédérale, et cette attitude patriotique est saluée par tous comme la preuve de l’existence d’un véritable esprit national suisse.

La carrière publique de W. E. RAPPARD débute en 1917, lorsqu’il fait partie de la mission suisse envoyée par le Conseil fédéral aux Etats-Unis pour défendre la position de la Suisse neutre et assurer son approvisionnement. Ses collègues de l’Université Harvard vont être des plus précieux car ils mettront à sa disposition tous les moyens nécessaires pour qu’il puisse réussir son plaidoyer en faveur de la Suisse, face à l’opinion politique américaine. Avec succès, il parvient à faire comprendre l’attitude de la Confédération dans le conflit mondial et obtient même, le 1^er novembre 1917, une entrevue personnelle avec Woodrow WILSON (1856-1924), ancien professeur à l’Université de Princeton. Le président des Etats-Unis s’exprime librement devant ce jeune collègue et lui parle de son projet d’établir un nouvel ordre mondial. En novembre 1918, W. E. RAPPARD est de nouveau en Amérique pour

recueillir le sentiment du président W. W^ILSON sur les neutres, sur la Suisse en particulier et sur la place qu’ils occuperont dans la future organisation internationale. Au cours d’un tête-à-tête avec le président WILSON, le 20 novembre, il apprend que la Société des Nations doit naître de la paix et sa charte faire partie intégrante du traité qui mettra fin au conflit mondial. Ainsi, seules les nations ayant subi la guerre seront admises à la table des négociations ; la Suisse neutre ne pourra donc pas participer à l’élaboration du Pacte de la Société des Nations mais y adhérer lorsque celle-ci sera constituée.

Les travaux de la Conférence de la paix débutent à Paris le 18 janvier 1919, mais la Suisse n’y participe pas. Néanmoins les Américains s’accordent avec le Conseil fédéral pour que RAPPARD soit auprès d’eux le délégué de la Confédération. De la sorte, il pourra tenir le gouvernement suisse informé des différents points qui touchent la Confédération, la question de son statut au sein de la future Société des Nations et la reconnaissance de sa neutralité, neutralité à laquelle s’opposent les Alliés victorieux. En effet, un tel statut ne saurait trouver de place dans le nouvel ordre international fondé sur le droit qu’ils sont en train d’établir, puisqu’il bat en brèche la solidarité mondiale que les vainqueurs de 1918 souhaitent promouvoir.

W. E. RAPPARD joue à Paris le rôle d’agent de liaison et, dans cette tâche, a maintes fois l’occasion de s’entretenir avec W. W^ILSON, de même qu’avec l’entourage de celui-ci, notamment avec son alter ego le fameux colonel Edvard MANDEL HOUSE (1858-1938). Il est également en relations étroites avec l’un des principaux rédacteurs du Pacte de la Société des Nations, le britannique lord Robert CECIL (1864-1958) ainsi qu’avec d’autres membres des délégations alliées. De cette façon, le Conseil fédéral est informé quasiment chaque jour de l’évolution des discussions de la Conférence, s’agissant de la Suisse, et n’est pas pris au dépourvu pour trouver les moyens utiles à la défense des intérêts de la Confédération auprès des Alliés, conscient que, de son côté, W. E.

R^APPARD met tout en œuvre pour faire valoir le point de vue de la Suisse.

D’ailleurs, la totale liberté dont le professeur de Genève dispose à Paris accroît l’efficacité de son action et joue un rôle essentiel dans les décisions que prendra la Conférence de la paix en faveur de la Suisse.

Pour contrer l’hostilité des Alliés à l’égard de la neutralité, W. E. R^APPARD propose au Conseil fédéral de démontrer à Paris que le maintien de la neutralité de la Suisse est tout autant dans l’intérêt de la future organisation internationale que dans celui de la Confédération. Par ailleurs, il est opposé à ce que l’on subordonne l’adhésion de la Suisse à la reconnaissance de sa neutralité car il estime qu’une telle position serait vouée à l’échec diplomatique.

A la fin du mois de janvier 1919, le bruit court dans les couloirs de la Conférence de la paix que Genève pourrait être désignée comme siège de la future Société des Nations. Le Genevois Gustave ADOR (1845-1928), président

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de la Confédération, demande à R^APPARD de sonder l’opinion des Alliés à ce sujet ainsi que sur la possibilité pour la Confédération d’entrer dans la Société des Nations munie de son statut perpétuel de neutralité. W. E. RAPPARD

confirme au Conseil fédéral qu’au sein de la Conférence de la paix se manifeste le désir quasi général de venir à Genève et qu’il ne tient qu’aux Suisses de voir la capitale de la Ligue s’établir au bout du lac. De surcroît, il ne serait pas exclu que la Suisse entre dans la Société des Nations en maintenant son statut de neutralité.

Le Conseil fédéral, en mars 1919, sur la base d’informations fournies entre autres par W. E. RAPPARD, est conscient de l’importance pour la Suisse d’acquérir d’abord le siège de la Société des Nations, puis un statut spécial, qui serait celui de la neutralité sans en avoir le nom. Le 22 mars, le Conseil fédéral dépose sa candidature pour devenir le siège de la future organisation internationale. Quatre jours plus tard, W. E. RAPPARD informe G. ADOR que l’ensemble des Alliés, à l’exception des Belges, est favorable à l’attribution à Genève du siège de la future Ligue mais qu’il reste une difficulté à surmonter.

Les Américains et les Anglais, explique-t-il, qui sont les fidèles soutiens de la Suisse, ne sont pas du tout enclins à confier le siège de la société à un pays qui n’en accepterait pas toutes les obligations et notamment celle du droit de passage de troupes à travers son territoire. C’est pourquoi W. E. RAPPARD est d’avis qu’il faut avant tout privilégier la participation à la Société des Nations et la possession du siège plutôt que la neutralité traditionnelle. C’est d’ailleurs à cette position que se rallie le Conseil fédéral.

Revirement de situation en avril 1919. Les Alliés ne sont plus du tout favorables à l’instauration d’un statut spécial pour le pays hôte de la future organisation. Pour eux, il est exclu que la Suisse entre dans la Société des Nations en formulant des réserves quant à sa neutralité. Cette situation consterne le professeur zurichois Max HUBER (1874-1960), jurisconsulte du Conseil fédéral, qui se trouve à Paris, et W. E. R^APPARD. C’est alors que le premier a l’idée que la garantie de la neutralité de la Suisse pourrait être interprétée à la lumière de l’article XXI du Pacte de la Société des Nations qui précise : « Les engagements internationaux, tels que les traités d’arbitrage, et les ententes régionales, comme la doctrine de Monroë, qui assurent le maintien de la paix, ne sont pas considérés comme incompatibles avec aucune des dispositions du présent Pacte ». W. WILSON, consulté brièvement par W. E.

RAPPARD, le 28 avril 1919, qui lui expose l’obligation du vote du peuple et des cantons suisses pour entériner l’accession de la Confédération à la Ligue des Nations de même que le danger que représente à ce propos la question de la neutralité, se déclare d’accord avec l’interprétation donnée par M. HUBER.

Les deux professeurs font venir à Paris le président de la Confédération, qui est également à la tête du Comité international de la Croix-Rouge, afin de convaincre les autres puissances alliées. Arrivé le 28 avril, ADOR a un entretien

avec le président du Conseil, Georges C^LEMENCEAU (1841-1929), qui partage entièrement la manière de voir des Suisses et précise que la Confédération pourra s’appuyer sur l’interprétation de l’article XXI pour entrer dans la Société des Nations sans la moindre réserve. Un peu plus tard, dans l’après- midi, la Conférence de la paix adopte le Pacte de la Société des Nations et Genève est désignée comme siège de l’organisation internationale. A l’annonce de cette nouvelle, Genève laisse éclater son allégresse. Salves de canons et sonneries de cloches saluent cet événement extraordinaire. A l’issue de cette première manche gagnée, W. E. RAPPARD, qui en a été l’un des principaux artisans est satisfait mais préoccupé par la question de la neutralité de la Suisse qui n’est pour l’heure point réglée. Le dénouement de cette affaire, nous le connaissons, c’est l’obtention de la fameuse reconnaissance de la neutralité suisse que plus personne n’espérait.

Souvenez-vous que les traités de 1815, qui garantissaient la neutralité de la Suisse, précisaient qu’en cas de conflit entre les voisins de la Confédération, cette neutralité devait s’étendre à la Savoie du Nord. Cette situation originale, qui subsistait toujours en 1919, n’était pas pour plaire à la France qui réclamait son abrogation. Cette demande parvint à Berne au moment où la Suisse essayait vainement d’obtenir des assurances écrites sur la compatibilité de sa neutralité avec l’article XXI du Pacte de la Société des Nations. C’est alors que M. HUBER établit un plan portant sur la renonciation à la neutralité suisse étendue à la Savoie du Nord contre la reconnaissance de la neutralité suisse.

L’abandon de ce statut sur la Savoie du Nord se faisant en faveur de la France, celle-ci, puissance alliée de première importance, aurait, en contre-partie, la charge de faire reconnaître la neutralité de la Suisse par une mention explicite dans les Traités de paix. Les Gouvernements français et suisse arrivent à un accord dont le texte constituera l’article 435 du Traité de paix, traité que signeront Alliés et Allemands, le 28 juin 1919 à Versailles. Cet article 435 prévoit à son alinéa 1^er, entre autres, que les signataires du Traité de paix de 1919 reconnaissent les garanties stipulées par les Traités de 1815 en faveur de la Suisse, c’est-à-dire, sans la nommer, la neutralité, et que ces garanties constituent des engagements internationaux pour le maintien de la paix. Cet article fournit à la Suisse le moyen d’entrer dans la Société des Nations munie de sa neutralité, reconnue et compatible avec l’énoncé de l’article XXI du Pacte de la Société des Nations. C’est la reconnaissance dont la Suisse avait besoin pour convaincre peuple et cantons d’adhérer à l’organisation internationale de Genève.

W. E. RAPPARD sait que la Société des Nations est porteuse d’un incroyable espoir : un nouvel ordre international qui devrait éloigner définitivement tout spectre de guerre. Fort de cette conviction, ainsi que de l’importance pour son pays d’en faire partie, W. E. RAPPARD mène tambour battant la campagne plébiscitaire en faveur de l’adhésion de la Confédération helvétique. Le 16 mai 1920, il a la grande satisfaction de constater le ralliement de la majorité des

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Suisses et de onze cantons et demi à l’Organisation internationale. Ainsi au bénéfice de cette situation exceptionnelle, la Suisse, Etat à neutralité de principe, devra cependant accepter les devoirs de solidarité qui découlent de son appartenance à la Société des Nations, notamment le devoir de participer aux mesures commerciales et financières réclamées par la Société contre un Etat en rupture de Pacte.

Chers Confrères et chers Collègues, laissons là notre guide mais avant de nous séparer, demandons lui son sentiment sur cette première expérience d’organisation internationale à vocation universelle que fut la Société des Nations. Vous le savez, en effet, W. E. RAPPARD joua un rôle déterminant dans cette Genève internationale, d’abord comme secrétaire général de la Ligue des Sociétés de la Croix-Rouge de 1919 à 1920, puis comme premier directeur de la Section des Mandats de 1920 à 1924, ensuite comme membre de la Commission des Mandats (1925-1939), de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations de l’Organisation internationale du Travail (1927-1958), et enfin de la délégation suisse à l’Assemblée de la Société des Nations (1928-1939). Il a sur cette question un avis des plus pertinents.

Souvenez-vous des échecs successifs de la politique de la Société des Nations lors des agressions contre la Mandchourie par le Japon en 1931, contre l’Ethiopie par l’Italie fasciste en 1935, contre l’Autriche par l’Allemagne nazie en 1938, puis, en 1939, contre la Tchécoslovaquie et contre la Pologne, enfin contre la Finlande par la Russie soviétique. Face à cette évolution catastrophique, W. E. RAPPARD est conscient de la faillite du principe de sécurité collective contenu dans le Pacte de la Société des Nations que les Etats membres n’ont pas voulu défendre. Pour tenter de remédier à ce cours des choses, il est d’avis qu’il faut établir une justice internationale, fonctionnant de la même façon qu’à l’échelon interne des pays démocratiques. Reconnue pour son impartialité et son indépendance, cette justice internationale aurait pour mission d’instruire puis de juger tout conflit et son verdict s’imposerait à tout Etat. Ensuite, il faudrait créer un véritable gouvernement international qui, dans le domaine de la sécurité, puisse la garantir et exécuter les décisions de l’organe judiciaire international. Cela impliquerait que ce gouvernement dispose de moyens coercitifs faisant de lui une sorte d’autorité fédérale.

W. E. RAPPARD reconnaît que l’attribution de ces compétences heurterait de plein fouet le sacro-saint principe de la souveraineté nationale défendu avec opiniâtreté par les grandes puissances. Alors qu’en 1944, à Washington, les grands vainqueurs élaborent un nouvel ordre international, n’est-ce pas la raison pour laquelle l’historien de renom qu’il est, ayant à l’esprit l’expérience de cinq siècles de vie commune des Confédérés, écrit : « Il n’est de sécurité

assurée pour une collectivité politique que dans la subordination de ses membres à un pouvoir qui s’impose à eux »².

Cependant W. E. RAPPARD insiste sur le fait que le naufrage aux conséquences dramatiques de la Société des Nations ne doit pas faire oublier ses réussites. Il mentionne d’abord le domaine de la coopération internationale dont elle a développé les principes sur une assise solide et dans une multitude de domaines. Ensuite, il évoque l’arbitrage qui a indiscutablement pris racine dans le sillage de la Ligue des Nations, n’omettant pas de rappeler encore la publicité et l’ouverture prônées par son Pacte, donnant ainsi à l’opinion publique universelle la possibilité de suivre ses travaux (ne dirions-nous pas de nos jours la transparence ?). Ces avancées contribueront sans nul doute à l’envol considérable que prend le droit international dès le milieu du XX^ème siècle.

2 RAPPARD WILLIAM EMMANUEL, Cinq siècles de sécurité collective (1291-1798). Les expériences de la Suisse sous le régime des pactes de secours mutuel, Paris/Genève, 1945, p. 594.