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Preprint submitted on 13 Oct 2016
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Bucarest : difficultés et impact des restitutions de
propriétés
Ioana Iosa
To cite this version:
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Bucarest : difficultés et impact des restitutions de propriétés
Ioana IOSA
Urbaniste-architecte; allocataire de recherche; boursière BSGR. Doctorante au CRH / UMR LOUEST 7145
Ecole Nationale Supérieure d'Architecture Paris Val-de-Seine 3-15 Quai Panhard et Levasseur, 75 013 Paris
http://www.louest.cnrs.fr
06 73 44 58 01 /01 42 23 44 87/01 72 69 63 76
2008
Mots clés: Bucarest, Roumanie, post-communisme, transition, rétrocession, restitution, privatisation, protection, patrimoine, urbanisme.
Résumé: Nous proposons, dans cet article, une analyse des effets urbains et sociaux consécutifs aux lois qui visent la rétrocession roumaine des propriétés nationalisées, afin de mieux comprendre la spécificité roumaine de la transition vers le capitalisme. Il s'agit donc de mettre en lumière les aspects législatifs, économiques et sociaux liés à la privatisation de l'habitat, notamment ceux qui interfèrent avec l'urbain. Dans une première partie, nous intégrerons ces lois dans leur contexte international et historique. Ensuite, nous expliquerons leurs aspects réglementaires et institutionnels, ainsi que les difficultés de procédure auxquelles sont confrontés bénéficiaires mais aussi administrateurs. Enfin, nous montrerons en quoi ces lois sont indirectement responsables d'un renforcement de la densification et de la paupérisation de la ville de Bucarest.
Ce texte a pour objectif d’interroger et de clarifier les impacts sociaux et urbains de la mise en application des lois de rétrocession en Roumanie. Il s'agit de clarifier de quelles manières ont-elle pesé sur le devenir du patrimoine immobilier mais aussi environnemental1 des villes roumaines et, par là même, sur les configurations urbaines. Pour ce faire, nous partirons de l’hypothèse que la jeune histoire des lois roumaines de rétrocession donne moins à voir un processus de rétablissement du droit de la propriété privée, qu’une tentative d'installation d'un nouvel équilibre, pouvant s’interpréter tout à la fois comme une réponse aux pressions internationales liées à la restitution des réquisitions des Etats de l’Europe centrale et orientale, qu’à des volontés de renforcement des identités électorales [Gussi, 2007] afin de propulser leurs promoteurs à la tête de l'Etat. Partant de ces points, il s’agit d’analyser comment se positionnent les décideurs politiques par rapport à l’idée d’utilité publique, à la mise sur le marché des terrains et des immeubles restitués, aux attentes des Bucarestois et, d’une façon plus générale, au développement urbain de la ville. Quels mécanismes résultent de l’action croisée des édiles et des agents économiques et quels sont tout simplement les effets pervers des réflexions inabouties, dans ce processus de passage à l’économie de marché en Roumanie ?
L'étude que nous proposons porte uniquement sur la restitution des bâtiments et des terrains situés dans le Bucarest intra-muros. Elle s’appuie sur l’examen des textes du Journal Officiel, des peu nombreux mais très édifiants travaux de spécialistes qui traitent de la question des rétrocessions roumaines, des parutions dans la presse nationale et sur les sites web des institutions internationales qui suivent ce processus, ainsi que sur une série d’entretiens menée auprès des représentants des institutions roumaines chargés de la privatisation des biens réquisitionnés par le pouvoir communiste.
Origines de la question
Les lois de rétrocession actuelles trouvent leur origine dans les mesures prises par l’Etat roumain à la fin de la Seconde Guerre mondiale. Dès 1945, celui-ci adopte la loi 435, qui lui donne la possibilité d’opérer des réquisitions au bénéfice de l'armée et de l’administration. Trois ans plus tard, la loi 119 permet la nationalisation des ressources naturelles, mais aussi des industries, des banques, des mutuelles, des sociétés minières, des transports et des télécommunications. Elle sera renforcée, la même année, par plusieurs décrets relatifs à de larges réquisitions concernant aussi bien les institutions d'enseignement, les voies ferrées, les institutions sanitaires, l'industrie cinématographique que les biens de la famille royale. Mais, le décret le plus
1
D'après un rapport datant de 2005 de l'Agence nationale pour la protection de l'environnement, les espaces verts ont diminué de 3470 ha en 1989 à 1710 ha en 2004.
2
marquant, et sans doute le plus dommageable, sera adopté en 1950 (D92). Il stipule la réquisition des « moyens d'exploitation privés » et se traduira par la nationalisation de la majeure partie des biens immobiliers, en y incluant tout autant ceux des grosses fortunes que ceux des ouvriers ou des petits fonctionnaires. Les habitants des immeubles touchés par la loi basculent, dès lors, de propriétaires en locataires d'Etat. Ce décret sera suivi en 1951 et 1954 par l’adoption de mesures concernant les immeubles abandonnés et leur concession à l'État roumain ou à d'autres personnes juridiques. Au début des années 1970, une nouvelle législation tentera d'adoucir l'impacte de ces lois en donnant la possibilité à certains citoyens roumains d'acquérir des propriétés et notamment une résidence2, mais ses effets seront de courte durée. Dès 1974, la loi 58 interdit la vente des propriétés à des tiers; les propriétés en surplus doivent être vendues directement à l'Etat. Une année plus tard, la loi 59 instaura des actions similaires pour la vente des terrains (agricoles inclus). Enfin, le décret 223 adopté en 1974 obligera les citoyens quittant ou ayant quitté la Roumanie à vendre leurs terrains à l'Etat.
Le contexte européen
La question de la rétrocession des biens immobiliers ne concerne pas évidemment que la Roumanie et s’inscrit dans un contexte international qui touche peu ou prou l’ensemble des pays de l’ex bloc soviétique. C’est dans ce cadre que le rapport « Property Restitution in Central and Eastern Europe »3
[BEEA, 2007] dresse un état précis de la question des restitutions en Bosnie-Herzégovine, Bulgarie, Croatie, République Tchèque, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Macédoine, Monténégro, Pologne, Roumanie, Russie, République Serbe, Slovaquie, Slovénie, et Ukraine. Il montre qu’une législation spécifique a été mise en place dans la plupart des PECO au début des années 1990, à l’exception toutefois de la Bosnie-Herzégovine, la Pologne, la Russie et l’Ukraine, où elle tarde à apparaître. Du fait de la guerre, le processus de restitution a également été retardé dans les pays de l'ancienne Yougoslavie, notamment au Monténégro et en République Serbe où une législation spécifique existe, mais n'y a pas encore été implémentée.
La mise en application des lois de restitution prend des formes très différentes selon les pays concernés. En Russie, Pologne et Ukraine, l'Etat est en négociation avec les communautés religieuses et minoritaires concernant des restitutions traitées au cas par cas. La restitution des propriétés privées se fait par la voie de procédures juridiques menées soit dans le pays même, soit auprès la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH). En Bosnie-Herzégovine le paquet législatif est toujours en négociation4. En Croatie, Macédoine et Roumanie le traitement des demandes de rétrocession privées mais aussi communautaires avance très lentement. Les autres pays analysés dans le rapport ont repoussé la restitution des propriétés privées, étant bien avancées en ce qui concerne la restitution vers des collectivités. Le rapport traite également de la question des biens juifs, en négociation dans l'ensemble des pays, où les lois de rétrocession ont été élargies, si besoin, pour inclure les biens réquisitionnés pendant la Seconde Guerre mondiale. Les propriétés sans héritiers sont rendues aux collectivités en Hongrie, Roumanie et Slovaquie, la question étant en négociation dans d'autres pays. Enfin, la restitution aux personnes qui ont perdu la citoyenneté du pays d'origine est admise en Bulgarie, Croatie, Lettonie, Monténégro et Roumanie, les autres pays étant en négociation avec les Etats-Unis pour une reconnaissance spécifique des citoyens américains d'origine européenne.
Le même rapport montre l'influence qu'ont pu avoir les Etats-Unis et la Communauté Européenne dans ce processus de réparation. La restitution aux propriétaires dépossédés de leurs biens par les régimes totalitaires a été une des conditions pour l'intégration des pays postulants dans les organisations internationales : « Les Etats-Unis ont soutenu d'une façon intensive les efforts de restitution des droits de
propriété confisqués par les nazis de 1934 à 1944 et par les gouvernements qui leur ont succède en Europe Centrale et Orientale. Les efforts fournis en vue de la restitution des droits de propriété ont constitué un des critères qui ont été évalués pour apprécier le progrès des pays membres de l'OTAN. De la même façon l'Union Européenne reconnaît l'importance des problèmes tenant au droit de propriété des pays en cours d’intégration. » [BEEA, 2007]
2
En excluant toutefois les résidences héritées qui devront être vendues en urgence, au risque de passer en propriété d'Etat moyennant des dédommagements.
3
www.state.gov/p/eur/rls/or/93062.htm
4
Un aspect du processus bosniaque mérite d'être signalé en raison de sa ressemblance avec le cas roumain: à partir de 2006, une loi permet la vente des appartements nationalisés à leurs locataires. Parallèlement l'Etat propose aux anciens propriétaires des appartements de compensation.
3
La restitution roumaine en tant que facteur de clivages politiques
L’étude plus spécifique du processus de restitution des propriétés en Roumanie fait apparaître une évolution en phase avec les prises du pouvoir de la droite ou de la gauche postcommunistes dans le pays. A la chute du régime communiste, le Front du salut national5 – au pouvoir – s'oppose à la restitution des biens, car les anciens propriétaires ne font pas partie de son électorat. En 1991 le leader du Parti national paysan demande la restitution des terres et celle des bâtiments, mais se voit accusé de vouloir « le retour des
boyards » stigmatisés6 par une grande partie de la population roumaine. Avant les élections de 1996, la convention Démocratique – située dans l’opposition – s'engage pour la restitution des terres dans les limites de la réforme de 1945, au cas où elle sortirait victorieuse des élections. Mais, avant le second tour, elle signe aussi avec l'Association des locataires des maisons nationalisées un accord qui prévoit l'application d’une loi (112) adoptée en 1995, peu profitable aux anciens propriétaires d'immeubles. A son accession au pouvoir, le président E. Constantinescu promulgue la loi sur les terrains agricoles en direct à la télévision publique [Gussi, 2007 : 492], tout en accusant l'opposition de l'échec de la restitution des propriétés immobilières. La rétrocession reste un des principaux sujets de divergence à l'intérieur de la coalition gouvernementale de 1996 à 2000, car les partenaires « de gauche » sont hostiles au renforcement et à la mise en application de la législation spécifique. Dans le même esprit, le Parti socialiste démocrate roumain, passé dans l’opposition, soutient constamment le prolongement du droit des locataires aux logements rétrocédés.
Ce jeu de balancier relevant des négociations menées au gré des alliances électorales du moment ont eu une influence certaine sur le contenu et les impacts des lois de restitution, au point que les volontés de ménager les intérêts de l'électorat ont fait hésiter même les partis « historiquement » engagés sur la question de la réparation en matière de propriétés privées et communautaires.
Aspects législatifs, difficultés de procédure et institutions responsables
Malgré ces prises de positions mouvantes des milieux politiques nationaux, plusieurs lois régissant le droit de propriété des biens immobiliers acquis abusivement par le régime communiste parviennent à être adoptées entre 1995 et 2005 (L112/1995, L213/1998, L10/2001, L247/2005). La première s'adresse uniquement aux citoyens roumains ou aux étrangers d'origine roumaine qui ont demandé leur naturalisation. Elle stipule que les anciens propriétaires qui ont occupé les lieux comme locataires, peuvent demander la restitution de leur bien, de même que les propriétaires de maisons restées inoccupées, enregistrées comme propriété de l'État7. Font toutefois exception8 les logements qui présentent des aménagements spéciaux, tels que piscine, sauna, jardin d'hiver, cave à vins, etc. La loi envisage, donc, la rétrocession, mais encourage aussi, à travers son article 9, une pratique peu habituelle d'achat des habitations par leurs locataires du moment en l’absence de demande formulée par les ayant droit. Cette vente des propriétés de l’État à travers les ICRAL9 – il s'agit notamment des immeubles « avec titre 10» – aura pour conséquence la condamnation informelle de l’État roumain par la CEDH, arguant que la limite de six mois à partir de la publication de la loi au Journal officiel pour effectuer une demande de restitution était trop courte, et ceci d’autant plus que la plupart des personnes concernées habitaient à l'étranger. En 1996, sur un total de 110 000 maisons nationalisées, 87 000 ont été vendues à leurs locataires, 16 000 ont été inscrites en tant que patrimoine en propriété de l'Etat et donc bloquées et 7 000 on été restituées à leurs anciens propriétaires, ce qui apparaîtra comme « deuxième nationalisation » aux yeux d’une grande partie de l'opinion publique [Chelcea, 2004]. L’État roumain se trouvera confronté à une campagne médiatique l’accusant d'avoir voulu régler de façon
5
A partir de 1992, le Front démocrate de la sauvegarde nationale.
6 Par ailleurs, il faut dire que l’ensemble du jeu politique des années 1990 se structure autour de la stigmatisation des deux
groupes formés un, autour des détenus politiques rassemblés dans des partis dits « historiques » (paysan et libéral), et l'autre, par les « libérateurs » du communisme pratiquant un néo-communisme « à visage humain ».
7
Uniquement 2% des anciens propriétaires bénéficient de ces prescriptions.
8
Cet article sera modifié par la Chambre des députés en mai 2006 par les soins d'un député conservateur. L’amendement permet la revente des biens acquis grâce à la loi 112/1995 en deçà de la période de dix ans prévue initialement pour limiter la spéculation immobilière, mais il touche aussi les logements de protocole ou patrimoniaux. Dès son application, plusieurs politiciens, locataires de maisons de l’une ou l’autre de ces catégories, ont pu acheter leurs résidences d’accueil à des prix particulièrement intéressants.
9
Entreprise de construction, réparations et administration locative qui gère les logements ordinaires de l'Etat communiste (réparations, locations, etc.).
10
4
expéditive et superficielle le problème des rétrocessions en faveur des locataires11, à travers des contrats difficiles à annuler en justice pour avoir été établis conformément à la procédure de vente des biens immobiliers. La loi se révélera d'autant plus dommageable aux propriétaires qu'elle ne prévoit l’expulsion des locataires qu’à condition qu’ils soient relogés par les soins de l'autorité publique locale ou du propriétaire lui-même, procédure qui limite considérablement les pouvoirs des anciens propriétaires, dont les biens peuvent être vendus avant qu’ils aient eu le temps de réagir. La loi 213 de 1998 mettra un frein aux effets négatifs des premières réglementations, mais, il faudra tout de même attendre 2001 pour que soit mis en place un système plus équitable de restitution.
A cette date et l’expérience aidant, le gouvernement fixe un meilleur cadre (loi 10/2001) pour la restitution des bâtiments de l'État, tout en garantissant la protection des locataires pour une durée de 5 ans grâce à de nouveaux contrats imposés aux propriétaires12. L'État se doit de rembourser aux ayant droit lésés les biens vendus à travers la loi de 1995. Initialement, la loi fixait un terme de 6 mois pour les réclamations de remise en propriété, mais, à la demande expresse des Etats-Unis, celui-ci est repoussé jusqu'au 14 février 2002, puis au 1er juillet 2003. Pour faciliter son application, le gouvernement a créé un fonds destiné à favoriser la construction, dans toutes les villes du pays, de logements locatifs destinés aux personnes expulsées. Les baux sont également prolongés pour laisser le temps aux locataires de trouver un logement de remplacement.
Enfin, en 2005, le vote de la loi 247 clarifiera et simplifiera le processus de restitution en établissant de nouveaux termes pour le dépôt des réclamations des communautés et pour les restitutions des fermes et forêts. Elle propose également la restitution des terrains démolis, à condition qu'ils ne soient plus touchés par la servitude d’utilité publique ou que les projets initiaux soient abandonnés. Cette loi complète donc celles votées en 2001 (10), 2002 (501)13 et 2004 (66)14 tout en abolissant la date limite de dépôt prévue pour le 1er juillet 2003, afin de laisser ouvert le dépôt des dossiers.
Antérieurement à cet ensemble de lois, deux programmes de construction avaient été mis en place en 1996 et 1998, l’un concernant l’habitat social et l’autre le logement des jeunes. Ces mesures se justifiaient par le fait que les locataires expulsés n'ont que rarement la possibilité d'acquérir un logement au prix du marché immobilier. S’appuyant sur ces programmes, la loi de 2001 impose donc aux collectivités locales d'assurer aux familles dont les revenus sont inférieurs au minimum garanti, aux invalides, aux retraités15 ainsi qu'aux personnes handicapées, des logements sociaux construits grâce aux fonds, dont le montant à prévoir dans le budget annuel de l'État est fixé à 2% du volume des transactions effectuées dans le cadre de la privatisation de l'économie roumaine. Ce dispositif sera complété en 2006 par des subventions estimées à hauteur de 20% du prix du logement et destinées aux personnes défavorisées, et particulièrement à celles touchées par la loi de rétrocession des propriétés. Mais les dotations tardent pour des raisons budgétaires. De même, des crédits avaient bien été accordés avant 2003 à travers l'Agence nationale pour les logements16, mais la procédure n'est plus d'actualité.
Il en résulte que, malgré les diverses solutions envisagées par les édiles et faute de moyens financiers, les locataires de bâtiments dont la restitution à leurs propriétaires initiaux est prévue risquent de former une catégorie sociale inconnue dans la Roumanie communiste : celle des « sans domicile fixe ». La question revient alors à savoir comment concilier la protection sociale avec le respect du droit à la propriété dans un régime postcommuniste qui a largement perdu sa capacité à produire des logements.
11
Il faut rappeler, ici, que cette action de grande envergure vient compléter la vente – à travers la loi 85/1992 – des biens locatifs construits par l'État communiste, à leurs anciens locataires, à des prix dérisoires. Ceci explique, par ailleurs, le taux exceptionnel de propriétaires en Roumanie (plus de 80%), les logements locatifs ayant été vendus au moment où, faute de financement, on assiste à un arrêt de la construction de logements sociaux.
12
Les loyers sont régis par l'O40/1999 relative aux mesures de protection des locataires.
13
La loi 501/2002 traite de la rétrocession vers des collectivités. Elle ne couvre pas la période 1940-1945 et n'intègre pas la restitution des églises gréco-catholiques (300 sont réclamées suite à la L247/2005). Elle permet, aussi, la rétrocession des bâtiments qui ont échappé aux démolitions sans, toutefois, prévoir de compensation pour les cas contraires. 14 716 réclamations sont faites avant juin 2006.
14
Cette loi couvre la restitution vers des communautés ethniques: 2154 demandes sont déposées avant juin 2006.
15
En janvier 2008, la Fédération nationale des syndicats des retraités de Roumanie demande l'arrêt des rétrocessions jusqu'à la mise en œuvre d'une politique fonctionnelle de relogement. www.dejure.md
16
Programme de crédit hypothécaire sous l'autorité du Ministère du développement, des travaux publics et du logement. www.anl.ro/ro/index.php
5
Les organismes concernés par les lois de rétrocession
Au-delà de leur contenu, ces lois impliquent également la création d’organismes chargés de leur application. Tout d'abord, l'Autorité nationale pour la restitution des propriétés (ANRP) est créée en 2005 et dépend directement de la chancellerie du Premier ministre. Les priorités affichées de l'ANRP sont l'adoption d'une législation claire, la simplification des procédures administratives, la création de structures qui permettent l'application de la loi, le renforcement du contrôle quant à l'application effective de la législation sur le territoire et l'instauration de sanctions, l'émission de titres de dédommagement du fonds « Proprietatea »17, l'adoption de mesures qui protègent les locataires des immeubles rétrocédés, l'encouragement des constructions à but social, etc. Sur l'ensemble du pays, 201 58018 demandes de rétrocession ont été déposées à l'ANRP (environ 120 000 en nature et 82 000 en équivalent ; 38 400 dossiers étaient complets au moment du dépôt). Au milieu de l'année 2007, 97 000 avaient été traités. A Bucarest, d'après les informations en ligne sur le site web de la mairie centrale19 – elle est aussi chargée du traitement des réclamations bucarestoises tout comme les 6 mairies de secteur –, 42 487 dossiers20 ont été déposés, dont seulement 10 409 ont été traités depuis 2001. Ces chiffres montrent les déficiences d’un fonctionnement des services responsables, et ceci malgré les encouragements puis les sanctions appliqués par l’ANRP.
Pour remédier aux dysfonctionnements de l'application de la loi, plusieurs associations21 se sont créées. Elles dénoncent l’application discriminatoire qui privilégie les grandes familles aristocratiques22
au détriment des propriétaires les plus humbles, la vente et les privatisations frauduleuses des propriétés litigieuses ainsi que des droits de litige, les taxes exorbitantes pour le dépôt des dossiers de demande (15% de la valeur du bâtiment disputé), etc.
Les pressions internationales
Loin d’être une question à caractère exclusivement national, les lois de rétrocession s’inscrivent dans un contexte international, et notamment celui de l’entrée de la Roumanie dans l’Union Européenne. Les restitutions relèvent dès lors d’une double logique législative, roumaine et européenne, entrant parfois en opposition.
Au début des années 1990 les anciens propriétaires réclament devant la justice leur remise en droits à l'Etat roumain. Du fait des lourdeurs administratives, l'Etat perd systématiquement les procès, du moins
17
La loi 247/2005 (2ème chapitre) institue le fonds « Proprietatea » - société d'Etat d'investissement financier ou organisme de placement collectif en valeurs mobiles; l'administrateur privé du fond sera choisi par concours et les actions feront, à terme, l'objet des transactions à la Bourse de valeurs Bucarest). La rétribution des anciens propriétaires en titres de valeur nominale (émis par le Ministère des finances) convertibles en actions au fonds « Proprietatea » est encouragée par l'administration (par rapport aux rétributions en nature ou en argent liquide).
18
Sources : ANRP demande n° 725023/2007.
19
http://www.pmb.ro
20
La constitution du dossier reste une épreuve de persévérance, car la plupart des documents requis sont introuvables ou très coûteux, ce qui renforce la discrimination entre les riches héritiers des immeubles industriels ou des belles demeures – capables de rétribuer les fonctionnaires des diverses administrations ainsi que de s’assurer les services coûteux des professionnels de la justice – et les vieux propriétaires de petites maisons qu’on peut facilement croiser devant les portes souvent fermées des archives bucarestoises. Voir dans ce sens le cas de la maison rétrocédée à S. Ausnit (sise 1 rue Alexandru), achetée par G. Becali, le magnat du plus grand club roumain de football. Ausnit revendique aussi le combinat sidérurgique et l'usine de construction de machines de Resita, les usines métallurgiques Titan Nadrag-Calan, ainsi que des terrains, fôrets (11 000 ha) et immeubles. Dans la même situation se trouvent les héritiers du magnat Malaxa, qui demandent des compensations pour les usines Faur (N. Malaxa) et Republica (des tubes et produits d'acier) de Bucarest.
21 L’Association des Juifs originaires de Roumanie, l’Association des anciens détenus politiques de Roumanie, l’Association
française pour la défense des droits de la propriété en Roumanie, l’Association des propriétaires dépossédés abusivement par l’État, l’Association des propriétaires légitimes, l’Association des propriétaires de forêts en Roumanie, l’Association en faveur de la propriété privée, le Comité roumain-américain pour la propriété privée, le fonds de l’Eglise orthodoxe roumaine de Bucovine, la Ligue nationale des expropriés des villes et villages roumains, etc.
22
En 2005 le roi Mihai de Hohenzollern récupère Savârsin. La demande de rétrocession des châteaux de Peles, Pelisor et Foisor sera suivie par une loi relative à la situation juridique des biens de l'ancien souverain, jugée anticonstitutionnelle par la CSJ. Ensuite, Peles sera récupéré et hébergera en 2008 la célébration du 60ème anniversaire de la famille royale. De la même façon, le
domaine de Bran – contenant aussi le château attribué à « Dracula » –, offert à la reine Marie par la communauté de Brasov pour son soutien dans la réalisation de l'union des principautés roumaines, sera rendu en 2006 à Dominique de Habsbourg ; il le mettra en vente en 2007. Tout ceci a une lourde portée symbolique et politique, car la restitution des biens de la famille royale est une des premières raisons des dissensions entre royalistes (qui déplorent l'obligation de la famille royale à quitter la Roumanie en 1947) et républicains (qui l'accusent d'avoir quitté le pays avec une partie des richesses de la Couronne).
6
jusqu’en 1994 date à laquelle le Président Iliescu intervient à Satu Mare affirmant la justice incapable de trancher sur cette question. Si cette dénonciation lui vaudra une motion de suspension de sa fonction signée par l'opposition, il n’en restera pas moins que la Cour supérieure de justice (CSJ) en tiendra compte et décidera en 1995, à la demande du Procureur général, de ne plus traiter ce type de procès au niveau national. Cette décision contraindra les anciens propriétaires à s'adresser directement à la CEDH, l’ensemble des procès gagnés ayant été annulés par la CSJ : « Le Parquet a déversé un véritable fleuve de recours en
annulation faisant perdre de nouveau les mêmes propriétés aux mêmes propriétaires victimes (en obligeant, en fin de compte, le budget de l'Etat roumain à payer de très fortes sommes en dédommagement, conséquence des procès gagnés en série par les propriétaires dépossédés à la Cour européenne des droits de l'homme) » [Durandin, Petre, 2008: 134-135]. En 1998, la CSJ revient sur cette décision23 et permet à nouveau aux instances roumaines de trancher sur cette affaire. La pratique du recours en annulation sera condamnée d'une décision juridique irrévocable en 2003.
A partir de 199424, 169 litiges sont communiqués au gouvernement roumain [Onisiu, Selegean, 2003], dont 103 concernent la restitution des immeubles25. L'Etat roumain est condamné pour non respect de l'article 1 du Protocole 1 (à la Convention européenne pour la protection des droits humains et des libertés fondamentales) et obligé à restituer les immeubles en nature, ou bien, de dédommager les propriétaires au prix du marché. Le premier cas de ce type gagné par une personne privée contre la Roumanie est celui de Brumarescu et date de 1999. Mais en 2006, Raicu Alexandrina, locataire, gagne aussi à la CEDH contre l'Etat roumain, après avoir perdu devant le recours en annulation des anciens propriétaires qui souhaitaient récupérer l'appartement qu'elle a acheté à l'Etat roumain suite à la loi de 1995. La CEDH argue le gain de cause qu’elle accorde à la fois aux anciens propriétaires et aux locataires, par l'incohérence législative et la mauvaise gestion des rétrocessions en Roumanie.
L'impact sur l'environnement naturel et bâti
Quel est dès lors l'impact des lois de rétrocession sur la ville au regard des caractéristiques et des difficultés d'application de cet imbroglio législatif national et international? C’est sans doute sur les questions des bâtiments patrimoniaux et celles des espaces verts que les impacts urbanistiques de l’application de ces lois sont le plus visibles.
La loi (10) de 2001 traite, parmi d'autres, la question des bâtiments d’utilité publique (hôpitaux, entreprises, etc.) nationalisés. Elle prévoit le maintien des activités sans limitation de durée, si le propriétaire ne met pas à la disposition de l’institution locataire un autre bâtiment permettant le fonctionnement normal de l'activité. En 2005, une autre loi change la donne et impose dorénavant la restitution systématique en nature. Un laps de temps de 3 à 5 ans est accordé aux organismes locataires pour leur permettre de trouver un siège approprié à leurs activités. Mais, le plus souvent, ceux-ci ne disposent ni de la capacité d'acquérir ni de celle de louer un bâtiment au prix du marché, ce qui interrompt les activités quel que puisse être l'intérêt public qu'elles représentent. On observe donc une incompatibilité entre utilité publique et respect de la propriété privée qui affecte le fonctionnement urbain.
En même temps, le binôme loi de rétrocession et loi de protection de l'environnement26 ont provoqué un phénomène nouveau - le lotissement des zones vertes – ce qui a des effets négatifs sur l’environnement et la qualité urbaine ou architecturale des sites. En effet, les squares et jardins, qui étaient avant la Seconde Guerre mondiale des propriétés privées, ainsi que les espaces arborés aménagés suite aux démolitions de la période communiste, subissent de plein fouet la poussée spéculative, car ce sont des terrains facilement constructibles. Diverses tentatives ont été menées pour mettre un frein à ce phénomène spéculatif, mais celles-ci se heurtent aux réticences du Sénat et aux pressions économiques qui ralentissent les négociations. Près de 300 ha de zones vertes sont actuellement en procès de restitution à Bucarest et donc
23
Centrul de Resurse Juridice [6.12.2007], « Ce va face înalta Curte de Casatie si Justitie României? », Communiqué de presse, Bucarest.
24
La Roumanie devient membre du Conseil de l'Europe le 7 octobre 1993. A l'occasion elle signe la Convention européenne pour la protection des droits humains et des libertés fondamentales, ratifiée par la suite par la L30/1994.
25
Voir aussi http://www.mae.ro/index.php?unde=doc&id=25280, http://www.atac-online.ro/08-06-2007/Si-chiriasii-castiga-la-CEDO.html, http://www.mae.ro/index.php?unde=doc&id=35015, Mediafax 8.02.2008, Gândul 31.10.2007, BBCRomanian.com 10.02.2008.
26
La loi 265/2006 surnommée aussi « Sulfina » (Barbu) – ministre Démocrate – a eu comme effet le lotissement des espaces verts de la capitale roumaine.
7
menacées par des constructions, en dépit du ratio d'espace vert par habitant de 9,08 m2 (alors que le 5e arrondissement ne dispose que de 6,6 m2/habitant). En 2007 le gouvernement roumain a alloué une somme de 25 millions de lei pour le développement et l’aménagement d’espaces verts à travers 102 projets éligibles, et 60 millions sont prévus en 2008, suite à une ordonnance (O114/2007) qui impose aux collectivités locales
« l’obligation d’assurer avant le 31 décembre 2010 une surface d’espace vert d'au moins 26 m2/habitant, dans la ville « intra-muros » », ainsi que l'obligation pour les administrations locales de « réaliser un programme avec des échéances pour la réalisation de cette prescription ». En cas contraire, des sanctions
seront appliquées par l'administration centrale à l'administration locale fautive. Mais, les efforts conjoints du gouvernement et de la société civile ne parviennent pas à empêcher la prolifération des constructions sur les zones vertes restantes. Il apparaît ainsi une contradiction forte en ce que les cadres des lois de rétrocession ne permettent pas de contrer les pressions économiques suscitées par leur propre mise en œuvre.
De même, les lois de rétrocession ne sont pas sans effet sur la protection des monuments. Elles n'ont pas été accompagnées de procédures spécifiques en matière de sauvegarde des bâtiments de valeur et cette absence est d’autant plus problématique que la plupart des bâtiments anciens, notamment ceux situés dans les centres historiques, sont en restitution et, de ce fait, se dégradent systématiquement, malgré leur grande valeur patrimoniale et leur potentiel touristique. La loi 422/2001, relative à la protection des monuments, fait mention des obligations de la collectivité locale d'« assurer la protection des monuments historiques classés,
faisant partie du domaine public ou privé de la commune, ainsi que de protéger les monuments abandonnés ou en litige, par leur prise en compte financière dans les budgets communaux ». Pourtant, les responsables
du patrimoine de l'administration locale n'envisagent pas d'intervention sur la propriété privée, même s'il ne s'agit là que du ravalement des façades dans une zone déjà vouée à la requalification de l'espace public. Le refus d’un financement public d’un monument n'appartenant pas à l'État montre cependant que le pouvoir exécutif manque en réalité de capacité de contrôle et d’application des sanctions, ce qui permet à l’administration locale de ne pas respecter la loi. Faute d’une législation contraignant réellement la communauté locale et les propriétaires à s’engager dans la réhabilitation du patrimoine privé, les bâtiments en litige ou restitués se dégradent. Ceux-ci peuvent alors être occupés par des populations sans logis qui profitent du statut incertain des bâtiments. Mais il se peut également que les propriétaires des immeubles préfèrent valoriser la localisation centrale des bâtiments en les laissant volontairement se dégrader, afin d’obtenir leur déclassement puis leur démolition en raison du risque qu’ils représentent pour les citadins.
Conclusion
Les lois de rétrocession en Roumanie ont donc eu pour effet de produire un cadre institutionnel propice à la spéculation, en ce que le législateur n’a pas su, ou pu, se doter des moyens permettant de contrôler les impacts spéculatifs, sociaux et urbanistiques de leur application. Le processus de rétrocession n’a été accompagné ni de décrets d’application fonctionnels instituant des aides aux personnes lésées de leur appartement, ni de prescriptions spécifiques pour la sauvegarde et l’entretien de l’immobilier et des paysages figurant sur la liste des monuments historiques.
L'absence de politiques de logement fiables pour les expulsés des maisons reprises par les anciens propriétaires et les tensions dans la vie associative et politique roumaine font alors apparaître ces lois comme une tentative manquée de justice redistributive ayant davantage contribué à accentuer les disparités sociales qu’à les gommer. Au delà de leur dimension réparatrice, elles participent d’une détérioration d’autant plus rapide et irréversible de l’espace urbain qu’elles ont favorisé des enrichissements spectaculaires à travers des projets aventureux à très court terme. Au final, elles ont contribué aux destructions des objets patrimoniaux et aux lotissements spéculatifs des espaces verts. La dégradation de la qualité de l'espace urbain qui en résulte contribue à affaiblir les concepts d'utilité publique et de protection du patrimoine, en dévoyant les objectifs initiaux ayant légitimé, dans le contexte national et international, la restitution des biens à leurs propriétaires.
En même temps, il semble qu’un interventionnisme étatique se heurte à beaucoup de contradictions dans le milieu transitionnel et à de difficultés à se frayer un chemin, à cause de la complexité des réclamations des groupes sociaux « légitimes ». Les attentes des locataires ainsi que celles des propriétaires sont contradictoires et, entre les deux groupes, l’Etat balance au gré des circonstances. Néanmoins, ces recherches de traitement optimal de la question contribueront à la mise en place d’une régulation. Dans ce sens, des études plus approfondie du cas roumain ainsi que des approches plus anthropologiques permettront d’affiner la question.
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Bibliographie Ouvrages
Chelcea L. [2004], State, kinship and urban transformations during and ater housing nationalisation
(Bucarest, Romania, 1945-2004), thèse sous la direction de K.Verdery, Université de Michigan, 435 p.
Durandin C. Petre Z.[2008], La Roumanie post 1989, Paris, l'Harmattan, 218 p.
Dutu M. [2000], Dreptul urbanismului. Teorie si practica judiciara (Le Droit de l’urbanisme. Théorie et
pratique judiciaire), Bucuresti, Editura economica, 360 p.
Gussi Al. [2007], Usages du passé et démocratisation. Le rapport des partis politiques roumains à la
période communiste, thèse sous la direction de D. Colas, Institut d'Etudes Politiques de Paris, 609 p.
Iosa I. [2006], L’Héritage urbain de Ceausescu : fardeau ou saut en avant ? Le Centre civique de Bucarest, Paris, L’Harmattan, 178 p.
Onisiu C. Selegean M. [2003], « Report on the enforcement of the European Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms ant the compatibility with the législation of Romania », Institutional support to
the countries of South Eastern Europe, Athens.
Réglementations
L112/1995 pour la réglementation de la situation juridique des immeubles d'habitation en propriété de l'État. L213/1998 concernant la propriété publique et son régime juridique.
L10/2001 concernant le régime juridique des immeubles acquis de façon abusive du 6 mars 1945 au 22 décembre 1989.
L247/2005 qui modifie et renforce la loi 10/2001 concernant le régime juridique des immeubles acquis de façon abusive du 6 mars 1945 au 22 décembre 1989.
L18/1991 sur le fonds foncier.
L1/2000 pour la reconstitution du droit de propriété sur les terrains agricoles et forestiers prévus par les lois 18/1991 et 169/1997.
L265/2006 pour l'approbation de l'O195/2005 concernant la protection de l'environnement. L24/2007 relative à la réglementation et l'administration des espaces verts des zones urbaines. L422/2001 relative à la protection des monuments historiques.
L140/2002 pour l'approbation de l'O77/2001 relative à la réhabilitation et à la revitalisation du Centre historique de Bucarest.
O195/2005 concernant la protection de l'environnement.
O68/2006 concernant les mesures à prendre pour le développement des activités dans le domaine des constructions d'habitation à travers des programmes nationaux.
O59/2007 concernant la mise en place du « Programme national d'amélioration de la qualité de l'environnement à travers la réalisation des espaces verts urbains ».
O114/2007 qui modifie et complète l'O195/2005.
Pages web www.apdas.ro www.anl.ro www.pmb.ro www.anrp.guv.ro http://en.wikipedia.org/wiki/Michael_I_of_Romania
www.state.gov/p/eur/rls/or/93062.htm [Summary of Property Restitution in Central and Eastern Europe, Submitted to the U.S. Commission on Security and Cooperation in Europe, September 10, 2003; updated on April 12, 2006, July 26, 2006 ; Property Restitution in Central and Eastern Europe, Bureau of European and Eurasian Affairs. Washington, DC, October 3, 2007]
