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6, Cours des Roches - B.P. 226 - Noisiel - 77441 Marne la Vallée Cedex 2 Tel. 01.64.80.88.88 Fax 01.64.80.87.26
L e P résident
N°/G/166/08-0661 B
NOISIEL, le 29 SEP. 2008 N° 08-0191 R
RECOMMANDE AVEC A.R.
Monsieur le Président,
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations définitives arrêtées par la chambre régionale des comptes d’Ile-de-France sur l’action de la Région Ile-de-France en matière de formation professionnelle.
Il est accompagné de la réponse reçue à la chambre dans le délai prévu par l’article L. 241-11, alinéa 4, du code des juridictions financières.
Il vous appartient de transmettre ce rapport et la réponse jointe à l’assemblée délibérante. Conformément à la loi, l’ensemble doit :
1. faire l’objet d’une inscription à l’ordre du jour de la plus proche réunion de l’assemblée ;
2. être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres ; 3. donner lieu à débat.
Dès la plus proche réunion de l’assemblée, le document final sera considéré comme un document administratif communicable à toute personne en faisant la demande, dans les conditions fixées par la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978.
P.J. : 1
Monsieur le Président
du Conseil régional d’Ile-de-France 33, ure Barbet de Jouy
75700 PARIS 07
Vous voudrez bien informer le greffe de la chambre de la date à laquelle le rapport d’observations et la réponse jointe auront été portés à la connaissance de l’assemblée délibérante.
Enfin, je vous précise qu’en application des dispositions de l’article R. 241-23 du code précité, le rapport d’observations et la réponse jointe sont transmis au préfet de la Région Ile-de-France et au et au Receveur général des Finances de Paris, Trésorier-Payeur Général de la Région Ile-de-France.
Veuillez agréer, Monsieur le Président, l’expression de ma considération distinguée.
Jean-Yves BERTUCCI
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
ACTION DE LA REGION ILE-DE-FRANCE EN MATIERE DE FORMATION PROFESSIONNELLE
(2002 – 2007)
I- RAPPEL DE LA PROCEDURE
L’examen de la gestion de la formation professionnelle par la région a été ouvert par la chambre régionale des comptes d’Ile-de-France le 23 janvier 2007. L’entretien préalable, prévu à l’article L. 241-7 du code des juridictions financières, a eu lieu le 7 novembre 2007, entre le rapporteur et Madame BARBAROUX, directrice générale des services agissant par délégation du président du conseil régional.
L’examen de la gestion, qui couvre les exercices 2002 à 2007, s’inscrit dans le cadre de l’enquête menée par la Cour et les chambres régionales des comptes sur la formation professionnelle.
Lors de sa séance du 22 novembre 2007, la chambre a formulé des observations provisoires qui ont été adressées le 8 janvier 2008 à Monsieur Jean-Paul HUCHON, président du conseil régional d’Ile-de-France, qui a adressé une réponse détaillée par lettre en date du 3 avril 2008.
Un extrait a également été adressé à Monsieur Michel JAU, directeur général du Centre national pour l’aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA) qui a répondu par lettre en date du 27 février 2008.
Lors de sa séance du 11 juin 2008, la chambre a arrêté les observations définitives suivantes.
- SOMMAIRE -
1. LE BUDGET REGIONAL DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE... 4
1.1.LE FINANCEMENT DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE... 4
1.2.LA PRESENTATION DES COMPTES DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE... 6
1.3.LA GESTION BUDGETAIRE DES CREDITS DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE... 7
1.3.1. Les principes... 7
1.3.2. Les dépenses d’apprentissage... 8
1.3.3. Les dépenses de formation continue ... 9
1.3.4. Les services communs... 10
1.4.LA GESTION DES FONDS EUROPEENS... 12
1.5.LES DEPENSES D’INVESTISSEMENT CONSACREES A LA FORMATION PROFESSIONNELLE ET A L’APPRENTISSAGE... 13
1.6.LE COUT DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE... 14
2. LA GESTION ADMINISTRATIVE ET FINANCIERE DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE 15 2.1.L’ORGANISATION INTERNE DE LA GESTION ADMINISTRATIVE : LA DIRECTION DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE ET DE L’APPRENTISSAGE... 15
2.2.LE CARIF ... 16
2.3.LES PRESTATIONS CONFIEES AU CNASEA ... 16
3. LA STRATEGIE REGIONALE EN MATIERE DE FORMATION PROFESSIONNELLE ... 17
3.1.LE PLAN REGIONAL DE DEVELOPPEMENT DES FORMATIONS PROFESSIONNELLES (PRDFP) ... 17
3.1.1. Les objectifs ... 17
3.1.2. Les concertations... 18
3.1.3. Le comité de coordination régional de l’emploi et de la formation professionnelle (CCREFP)... 19
3.2.LES PARTENARIATS PROFESSIONNELS REGIONAUX... 19
3.2.1. Le faible succès des accords régionaux de partenariat professionnel... 19
3.2.2. Les autres modes de contractualisation avec le monde professionnel... 20
3.2.3. Le pilotage des partenariats ... 23
3.2.4. Les voies de réforme : les contrats régionaux d’engagement professionnel ... 24
4. L’APPRENTISSAGE ... 24
4.1.L’ACCORD CADRE D’OBJECTIFS ET DE MOYENS POUR LE DEVELOPPEMENT ET LA MODERNISATION DE L’APPRENTISSAGE EN ÎLE-DE-FRANCE (ACOM) ... 24
4.1.1. Les objectifs de l’accord... 25
4.1.2. La mise en œuvre de l’accord-cadre... 25
4.1.3. Premiers bilans et perspectives de l’ACOM ... 28
4.2.LES MODALITES DE FINANCEMENT DES CENTRES DE FORMATION DES APPRENTIS... 29
4.2.1. Le financement du fonctionnement des CFA ... 29
4.2.2. Les aides régionales aux apprentis... 31
4.2.3. Des frais d’inscription et de formation... 32
4.3.LES EFFECTIFS... 33
4.4.LES COUTS DES CENTRES DE FORMATION DES APPRENTIS... 35
4.4.1. Une disparité des coûts... 35
4.4.2. Le contrôle exercé sur les coûts des centres de formation des apprentis ... 36
4.5.LA PRIME VERSEE AUX EMPLOYEURS D’APPRENTIS... 36
5. LA POLITIQUE REGIONALE DE FORMATION CONTINUE ... 38
5.1.UNE FAIBLE LISIBILITE DES DISPOSITIFS... 38
5.2.LE PROGRAMME REGIONAL QUALIFIANT... 39
5.2.1. L’évolution de l’offre de formation du programme régional qualifiant ... 40
5.2.2. Le bilan du programme régional qualifiant 2004-2005 ... 40
5.3.LE DISPOSITIF DE VALIDATION DES ACQUIS DE L’EXPERIENCE (VAE)... 41
5.4.LA TERRITORIALISATIONDE L’OFFRE: LES ACTIONS D’INITIATIVE TERRITORIALE... 42
5.5.LES REMUNERATIONS DES STAGIAIRES... 43
5.6.LA COMMANDE PUBLIQUE... 44
6. LE CONTROLE, LE SUIVI ET L’EVALUATION DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE .. 47
6.1.LE CONTROLE DES ORGANISMES DE FORMATION ET DES ACTIONS DE FORMATION... 47
6.1.1. Le contrôle du service fait ... 47
6.1.2. Les carences du contrôle ... 48
6.2.LE SUIVI DES ACTIONS DE FORMATION... 50
6.2.1. Les conditions du suivi ... 50
6.2.2. Les outils de suivi ... 52
6.3.L’EVALUATION DES ACTIONS DE FORMATION PROFESSIONNELLE... 53
6.3.1. La difficulté de s’approprier la démarche évaluative... 53
6.3.2. La disponibilité des données... 54
6.3.3. Le champ de l’évaluation... 54
6.3.4. Les indicateurs... 55
II.- OBSERVATIONS
Le présent rapport aborde les questions budgétaires, la gestion administrative et financière ainsi que la stratégie régionale en matière de formation professionnelle. Des développements sont consacrés plus spécifiquement à la gestion de l’apprentissage et de la formation continue, ainsi qu’au contrôle et à l’évaluation de la formation professionnelle.
En application des lois de décentralisation et en dernier lieu des lois du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité et du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, les régions ont une compétence générale en matière de formation professionnelle continue notamment pour la formation qualifiante des demandeurs d’emploi, la formation et l’insertion professionnelle des jeunes âgés de 16 à 25 ans ayant quitté le système éducatif sans qualification et l’accompagnement de la formation des salariés. La loi relative aux responsabilités locales du 13 août 2004 achève la décentralisation de la formation professionnelle en confiant aux régions la gestion des formations sanitaires et sociales ainsi que des crédits dévolus aux formations assurées par l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA). La loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 apporte de nouveaux éléments tels que la possibilité de conclure un contrat d’objectifs et de moyens entre l’Etat, la région et les partenaires socio-économiques, visant au développement de l’apprentissage.
Désormais, la région intervient sur l’ensemble des champs de la formation professionnelle et de l’apprentissage, pour tous les publics, à l’exception des formations relevant des entreprises, des administrations publiques, de l’assurance chômage et des publics spécifiques, notamment les personnes handicapées et les détenus. Il revient au conseil régional de définir et de mettre en œuvre une politique d’apprentissage et de formation professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d’un emploi ou d’une nouvelle orientation professionnelle.
1. LE BUDGET REGIONAL DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE
1.1. Le financement de la formation professionnelle
Le budget régional de la formation professionnelle couvre deux principales filières visant la qualification et la promotion professionnelle et sociale : l'apprentissage qui a pour but de conduire les jeunes de 16 à 25 ans à la maîtrise des connaissances générales nécessaires pour exercer un métier et la formation continue qui doit permettre l'adaptation des travailleurs, jeunes et adultes, aux mutations techniques et favoriser l'insertion professionnelle et sociale.
Comme le montre le tableau ci-dessous, les moyens financiers dégagés pour le financement de la formation professionnelle et de l’apprentissage s’élèvent, en 2006, à plus de 550 M€1, en augmentation de plus de 60 % par rapport à 2002 (342 M€). Le budget que consacre la région à ce financement progresse de 134 M€ en 2002 à 169 M€ en 2006, ce qui correspond, pour cette dernière année, à 31 % des recettes totales de la formation professionnelle.
1 M€ : millions d’euros
Effort financier de la région en matière de formation professionnelle et d’apprentissage
(en millions d’euros) chapitre 2002 2003 2004 2005 2006
Recettes form. Prof. (hors ACOM) 208,19 229,57 285,3 318,92 336,64
Recette ACOM 20,00 45,00
s/total corrigé 338,92 381,64
Effort propre de la région 133,92 147,88 160,17 194,1 168,77 Total des recettes 342,11 377,45 445,47 533,02 550,41 Part de l'effort propre de la région 39,1% 39,2% 36,0% 36,4% 30,66%
Entre 2003 et 2007, l’analyse des dépenses fait ressortir un doublement des dotations budgétaires qui passent de 381 M€ à 787 M€ (cf. tableau ci-dessous). Cette augmentation s’explique par le transfert à la région de compétences assumées jusque-là par l’Etat. Il s’agit du versement des indemnités compensatrices aux employeurs d’apprentis (ICF), de la programmation et du financement des formations sanitaires et sociales en 2006(2) et, depuis le 1er janvier 2007, des dépenses liées aux de formations qualifiantes pour les adultes auparavant prises en charge par l’AFPA. En 2007, ces trois transferts représentent 41 % des autorisations d’engagement du budget de la formation professionnelle, soit 324 M€. Les formations sanitaires et sociales représentent à elles seules 48 % du total des transferts (156 M€). Si l’on neutralise ces trois transferts qui ont vocation à être intégralement compensés par l’Etat, l’évolution des dotations régionales reste significative sur la période, passant de 368 M€ à 463 M€, soit une progression des autorisations d’engagement de 95 M€ en cinq ans.
Dotations budgétaires en faveur de la formation professionnelle et de l’apprentissage
(en millions d’euros) 2003 2004 2005 2006 2007
AE votées 381,044 448,346 499,065 706,057 787,638 dont
ICF 7,48 66,546 105,888 111,521 114,309
Formations sanitaires 102,512 125,2
Formations sociales 32,84 30,5
AFPA 54,458
sous-total des transferts 7,48 66,546 105,888 246,873 324,467
Autres dotations (1) 5,72
AE hors transfert 367,824 381,800 393,177 459,184 463,171
Part des transferts 1,96 % 14,84 % 21,22 % 34,97 % 41,19 %
(1) chapitre 921 : OREF =0,152 M€ - chapitre 931 : Com. Promo des métiers = 1,677 € ; CAPARIF= 3,911 M€.
Des moyens importants sont notamment consacrés à l’apprentissage, dans le cadre de l’accord cadre d’objectifs et de moyens pour le développement et la modernisation de l’apprentissage en Ile-de-France (ACOM) conclu le 25 novembre 2005 entre l’Etat, la région et les académies de Paris, Versailles et Créteil qui prévoit un financement à parité par l’Etat et la région à hauteur de 200 M€ chacun sur cinq ans (2005-2009). Une somme de 65 M€ a déjà été versée par l’Etat en 2006, dont 20 M€ au titre de 2005. Au cours de la période 2000-2006, le conseil régional a aussi bénéficié de crédits communautaires provenant du fonds social européen (FSE) dont l’un des objectifs est de soutenir l’adaptation et la modernisation des politiques et systèmes d’éducation, de formation et d’emploi. Les fonds européens représentent en moyenne 2,5 % du total des ressources qui ont été consacrées à la politique régionale de la formation professionnelle, soit un montant annuel moyen de 11 M€. Les financements du FSE sont presque exclusivement destinés à la formation continue [cf. tableau 2 en annexe].
(2) Ces dernières ne sont pas étudiées dans le présent rapport.
Sous l’effet de l’ACOM, l’effort régional a surtout été orienté vers l’apprentissage dont la dotation passe de 143 M€ à 218 M€. Au cours de la même période, les dotations prévues pour la formation continue enregistrent une progression beaucoup plus modérée, de 218 M€ à 236 M€. Ainsi, les dépenses d’apprentissage sont de plus en plus significatives dans le montant total des dépenses de la formation professionnelle : 38 % en 2002, 47 % en 2007 [cf. tableau 4 en annexe].
La région a construit sa prévision budgétaire 2007 en mettant l’accent sur l’apprentissage, axe stratégique avec celui des transports et de l’éducation. Dans une lettre de cadrage général de juillet 2006, elle a prévu de financer ces mesures nouvelles par redéploiement, en réduisant les écarts constatés les années précédentes entre budget voté et budget exécuté(3). Sur la base des instructions de la direction des affaires financières et du contrôle de gestion, le budget 2007 de la formation professionnelle et de l’apprentissage a été globalement aligné au niveau de l’exécution budgétaire de 2005. Ont été exclues du socle budgétaire les dépenses engagées au titre de l’ACOM et celles propres aux emplois tremplin contractualisés en 2005 ou prévus en 2006.
1.2. La présentation des comptes de la formation professionnelle
Les moyens financiers identifiés au chapitre de la formation professionnelle (chapitre fonctionnel 931) dans les comptes de la région ne représentent que les seuls concours apportés par l’Etat et le FSE au financement de la formation professionnelle. Depuis 2005, une recette intitulée « contribution au développement de l’apprentissage » est imputée, en outre, sur le chapitre 941 (opérations non ventilées -autres impôts et taxes). Cette contribution est une taxe non affectée qui a été instituée par la loi de finances du 30 décembre 2004(4). Elle se substitue progressivement à la dotation globale de décentralisation de la formation professionnelle versée par l’Etat et participe intégralement, au cas présent, au financement de la formation professionnelle. A ceci s’ajoutent les financements propres engagés par la région pour la formation professionnelle, qui représentent un effort financier important, 38 % de l’ensemble des recettes annuelles sur la période considérée.
Quant aux dépenses de la formation professionnelle, leur examen ne permet d'identifier que les seuls flux financiers entre la collectivité et le Centre national pour l’aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA), principal opérateur qui paye 98 % des dépenses de formation professionnelle : rémunération de tous les stagiaires, versement des sommes dues au titre des marchés publics conclus avec les organismes de formation continue, subventions accordées aux centres de formation des apprentis et au réseau d'accueil. Les comptes administratifs n’enregistrent que les fonds mis à disposition par la région au CNASEA et ne rendent pas compte du montant de dépenses effectivement réalisées par cet établissement.
Seule la comptabilité du CNASEA est en mesure de l’établir. Les chiffres communiqués par le CNASEA sur les mandatements réalisés font apparaître, pour la période 2004-2006, des écarts de plus de 27 M€ en moyenne par an, dans le sens d’une « surestimation » des dépenses retracées par les comptes administratifs [cf. tableau 5 en annexe].
(3) Il s'agit là d'écarts constatés au niveau du budget de la région et non de celui de la formation continue et de l'apprentissage.
(4) Loi de finances pour 2005 n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 - art.37.
Le président du conseil régional indique qu’à ce jour, sont effectivement retracés dans le compte administratif les mandatements faits au CNASEA sur appel de fonds, qui présentent une partie réalisée et une partie prévisionnelle. Il précise toutefois que, depuis 2007, la région s’emploie à renforcer le suivi financier de cet organisme. En 2007 notamment, a été mise en place une nouvelle procédure qui a permis d’ajuster les versements effectués cette année-là et qui conduira à l’émission d’un titre de recettes pour apurer l’excédent de gestion constaté.
Afin de procéder aux règlements des prestations dont il a contractuellement la charge, le CNASEA sollicite des appels de fonds. Bien que constituant en réalité des avances, ces appels de fonds ne sont pas comptabilisés par la région dans un compte de tiers mais sont imputés sur les comptes de charges définitives correspondant à cette catégorie de dépenses. Dans ces conditions, ni la région, ni le receveur général des finances ne peuvent procéder à des contrôles lors de la régularisation de l’avance.
Si le président du conseil régional fait valoir qu’il n’existe pas de compte d’avance en comptabilité budgétaire, rien n’empêche pas de retracer les mouvements correspondants dans un compte d’avance du compte administratif.
Enfin, la nomenclature budgétaire et comptable actuelle ne permet pas d’identifier les fonds de roulement, qui se présentent en réalité comme des avances de trésorerie consenties contractuellement au CNASEA.
Dès lors, en l’absence d’annexes adéquates, les documents budgétaires ne permettent pas de porter une appréciation exhaustive et immédiate sur les moyens financiers consacrés à la formation professionnelle et ne reflètent pas les dépenses réelles correspondantes.
Le président du conseil régional indique que ces différentes imputations comptables sont conformes à l’instruction comptable M71 et que, seul un retraitement extrabudgétaire permettrait de reconstituer un compte de la formation professionnelle et de l’apprentissage rendant possible la comparaison des dépenses et des recettes.
1.3. La gestion budgétaire des crédits de la formation professionnelle
1.3.1. Les principes
Depuis 2003 et à l’instar des dépenses d’investissement, les crédits de fonctionnement de la formation professionnelle sont gérés selon la procédure des autorisations d’engagement et des crédits de paiement (AE-CP).
Les crédits de paiement, qui traduisent l’impact sur une année budgétaire des engagements pluriannuels, sont votés par chapitre et font l’objet d’une répartition simplement indicative entre les services communs, la formation professionnelle et l’apprentissage. Les crédits de paiement inscrits au budget, non consommés en fin d’exercice, ne sont pas reportés sur l’exercice suivant. En dehors des dépenses de fonctionnement (marchés et subventions) de la formation professionnelle continue qui s’exécutent sur plusieurs exercices consécutifs et pour lesquelles la gestion en AE-CP trouve tout son sens, les autres dépenses (accueil, information et orientation, rémunération des stagiaires, apprentissage...) s’exécutent, en principe, en crédits de paiement pour un montant égal aux AE affectées dans l’année.
S’agissant des crédits de fonctionnement de la formation continue, leur montant dépend de la date à laquelle les AE sont affectées au cours de l’année. Lorsqu’elles interviennent pendant le second semestre d’un exercice, les premiers crédits de paiement sont, en règle générale, consommés essentiellement l’année suivante. Un volume encore significatif des engagements continue d’être payé au cours de la troisième année ; le solde d’un montant peu élevé intervient le plus fréquemment en année N + 4. Par exemple, les affectations votées pour le fonctionnement de la formation continue en 2004, à hauteur de 145 M€, ont donné lieu à des paiements égaux à 7,6 M€ dès 2004 (5,3 %), 90,5 M€ en 2005 (62,3 %), 30,5 M€ en 2006 (21 %) et enfin 0,8 M€ en 2007 (0,5 %) soit un taux d’exécution de 89 %. Au premier trimestre 2007, 67% des engagements 2005 ont été payés. Les dépenses annuelles de fonctionnement de la formation continue correspondent essentiellement à des engagements juridiques déjà pris.
Les mesures nouvelles (5 % des engagements) n’affectent que très peu la prévision budgétaire.
1.3.2. Les dépenses d’apprentissage
Les dépenses réalisées pour l’apprentissage sont celles qui ont le plus fortement augmenté, atteignant 285 M€ en 2006 contre 118 M€ en 2002, essentiellement du fait des dépenses relatives aux indemnités versées aux employeurs d’apprentis qui représentent, depuis leur transfert en 2003, plus du tiers du total. Hors indemnités versées aux employeurs d’apprentis (ICF), entre 2002 et 2006, les dépenses en faveur de l’apprentissage ont progressé de plus de 60 % passant de 118 M€ à 192 M€. En 2007, l’effort se poursuit avec une enveloppe de crédits de paiement votée d’un montant de 226 M€, ce qui équivaut à une dotation supplémentaire de 34 M€.
L’essentiel des dépenses d’apprentissage est consacré au fonctionnement des centres de formation d’apprentis. Ces dépenses, qui ont représenté plus de 60 % du total en 2005 et 2006, ont progressé de 56 % entre 2002 et 2006, pour atteindre 186 M€. Le rythme s’accélère depuis 2005 (+20 %) sous l’impulsion de l’ACOM. Les moyens supplémentaires ont été ouverts pour l’apprentissage à hauteur de 45 M€ en 2006 au titre de l'ACOM, dont 38 M€ destinés au financement des frais de fonctionnement des CFA, afin de couvrir l’ensemble des coûts induits par l’augmentation des effectifs d’apprentis.
Les dépenses d’accompagnement de l’apprentissage correspondent à tous les concours autres que les subventions d’équilibre versées aux centres de formation des apprentis (CFA).
L’accompagnement de la politique d’apprentissage regroupe, notamment, les aides versées aux apprentis pour leur équipement professionnel ou l’achat de livres, l’aide aux transports ou à la restauration, les formations pédagogiques et de gestion des directeurs de CFA, les développeurs d’apprentissage (personnes chargés d’assurer la promotion des CFA auprès des chefs d’entreprises) et l’accès à l’apprentissage (stages découvertes des métiers, passerelles vers l’entreprise…).
Les crédits prévus pour faire face aux dépenses d’accompagnement représentent environ 10 % des crédits de paiement destinés à l’apprentissage et sont en constante augmentation, pour atteindre 24,5 M€ au budget 2007, soit une progression de 26 % par rapport à 2006.
La forte progression des dépenses d’apprentissage constatée depuis 2004 est, essentiellement, le résultat d’une montée en charge des primes régionales versées aux employeurs d’apprentis dénommées précédemment « indemnités compensatrices versées aux entreprises employeurs d’apprentis » et destinées à favoriser l'embauche et la formation d'apprentis. Conformément à la loi relative à la démocratie de proximité, ces charges incombent à la collectivité pour les contrats signés depuis le 1er janvier 2003. Leur versement a suivi un rythme qui a conduit leur niveau annuel de 5,8 M€ en 2003 à 95 M€ en 2005.
Pour 2006, 111,5 M€ de crédits de paiement ont été prévus au titre de l’ICF mais seulement 93 M€ ont été payés en raison, selon le président du conseil régional, d’un retard pris par les services de la recette générale des finances dans la prise en charge des mandatements à la suite de travaux d'amélioration de ses équipements informatiques. Pour 2007, ce sont 114 M€ de crédits de paiement qui ont été inscrits au titre de cette prime [tableau 6 en annexe].
1.3.3. Les dépenses de formation continue
Les dépenses de formation continue sont structurées autour de sept grands programmes regroupant 15 actions et une cinquantaine de sous-actions(5).
Globalement, de 2002 à 2006, les dépenses de la formation continue ont progressé de 26 % entre 2002 et 2006 (de 189 M€ à 238 M€). Les dépenses directes de formation continue constituées par les marchés publics et les subventions concernant les organismes de formation ont augmenté de 40 % entre 2002 et 2006.
En 2007, les crédits de paiement votés pour le fonctionnement de la formation continue ont baissé de 21 M€ par rapport à 2006 (221 M€ par rapport à 242 M€). Les restrictions budgétaires portent, pour l’essentiel, sur le programme régional qualifiant (- 6 M€), sur les mesures d’insertion professionnelles et l’accès au savoir de base (- 4 M€) et sur les actions préparatoires à la qualification (- 3,5 M€).
Les montants acquittés au titre de la rémunération des stagiaires ont été de 68 M€ en 2006 (63,5 M€ en 2002) ; ils représentent, en moyenne, 31 % des dépenses totales de la formation continue. Le montant des dotations en crédits de paiement sur ce poste s’est révélé insuffisant par rapport aux besoins réels. Cette sous-estimation des crédits de paiement a été perçue dès l’exécution du budget 2004. Selon les estimations des gestionnaires en charge de ce dispositif, les sommes versées aux stagiaires au cours des huit premiers mois de 2005 dépassaient déjà de plus de 8 % celles versées sur la même période en 2004 [cf. tableau 7 en annexe].
Si les dépenses payées par le CNASEA sont, habituellement, supérieures aux fonds mis à sa disposition (0,8 M€ en 2004 et 2006), l’exercice 2005 fait exception. En effet, la crainte d’interrompre le versement des rémunérations faute de dotations suffisantes, s’est traduite par une sur-dotation du CNASEA ; alors que la région a attribué 71,4 M€ au CNASEA, ce dernier a réglé 68,5 M€, soit une différence de 2,9 M€. Au final, les crédits de paiement initialement prévus ne correspondent pas à la charge réelle assurée par le CNASEA (4,3 M€ en moyenne entre 2004 et 2006) [cf. tableau 8 en annexe].
Si les rémunérations des stagiaires ont été versées sans interruption, contrairement à ce qui est arrivé à d'autres régions, c’est au prix d’un effort de régulation des crédits qui a nécessité des ajustements budgétaires au sein de la sous-fonction formation continue et l’abondement du fonds de roulement mis à la disposition du CNASEA.
Surtout, compte tenu des difficultés à ajuster les prévisions aux besoins réels, l’attention des gestionnaires des dispositifs de la formation continue devrait être attirée sur les conditions d’élaboration des prévisions. Ainsi, la prévision du montant de rémunérations devrait être fondée non sur les dotations de l’année précédente, mais sur les crédits consommés.
(5) Programme 4 – Accès à l'information et à l'orientation (AIO) Programme 5 – Mesures d'insertion professionnelle Programme 6 – Qualification par la formation continue Programme 7 – Accompagnement de la formation des salariés Programme 8 – Rémunérations des stagiaires
Programme 9 – Emplois tremplins - Formation professionnelle Programme 10 – Formation des emplois tremplins
Le président du conseil régional précise que ces prévisions s’appuient non seulement sur les dotations budgétaires de l’exercice précédent, mais aussi sur les dépenses comptabilisées lors de cet exercice et sur les données concernant les opérations en cours, ainsi que sur l’évolution prévisible des dispositifs. Elles prennent aussi en compte les prévisions d’évolutions sur le marché du travail, qui ont un fort impact sur la fréquentation des stages de formation. Il ajoute que, depuis juillet 2007, la rémunération n’est en outre plus individualisée budgétairement lors de l’adoption des délibérations liées aux dispositifs. En 2008, une nouvelle procédure d’affectation globale a été mise en œuvre, visant à regrouper l’affectation de la rémunération pour l’ensemble des dispositifs au sein de deux délibérations, l’une principale adoptée en début d’année, l’autre d’ajustement au début du dernier trimestre pour tenir compte du rythme de consommation des crédits de rémunérations. Un audit en cours devrait susciter la mise au point de nouvelles procédures en vue de réduire de façon significative ces écarts et d’apurer tout excédent par l’émission d’un titre de recette.
Les dépenses d’accueil, d’information et d’orientation concernent des aides directes accordées essentiellement aux missions locales sous forme de subvention de fonctionnement mais aussi d’appui au financement de dispositifs spécifiques tels que l’orientation professionnelle, les parrainages, l’aide aux transports. La région apporte aussi un appui au réseau dans son ensemble par le financement d’une animation des missions locales, d’un programme de formation des personnels, d’une infogérance des matériels informatiques et du soutien au réseau public pour l’insertion des jeunes.
Les missions locales et le réseau d’accueil s’adressent aux jeunes de 16 à 25 ans, particulièrement aux plus défavorisés, pour les orienter vers les dispositifs de formation (apprentissage, formation professionnelle, lycées), voire vers un emploi direct. Constitués en réseau autonome et spécifique, à côté des réseaux de l’éducation nationale (ONISEP, DRONISEP) ou de celui du ministère du travail (ANPE), elles apportent également aux jeunes des réponses à leurs besoins dans des domaines aussi diversifiés que la santé, l’hébergement ou la mobilité. Le réseau d’accompagnement des jeunes est constitué de 82 missions locales couvrant l’ensemble du territoire francilien, employant 1 400 personnes.
Les dépenses d’accueil, d’information et d’orientation (AIO), ont suivi, proportionnellement, une évolution comparable aux dépenses de fonctionnement, avec une progression de 43 % depuis 2002. Elles représentent en moyenne 8 % des dépenses annuelles de la formation continue. Elles sont passées de 15 M€ en 2002 à 22 M€ en 2006.
Il est à relever que ces dépenses, qui étaient imputées sur une ligne budgétaire indépendante jusqu’en 2004 (chapitre 9466 - ligne 64093), sont rattachées, depuis 2005, à la formation professionnelle continue.
La nomenclature M 71 recommande de classer les actions AIO au sein de la formation professionnelle continue. Toutefois, les enjeux de l’apprentissage et les efforts financiers consentis à ce secteur pourraient conduire à revoir le rattachement des dépenses d’AIO, non pas à la seule formation continue, mais aux services communs, afin de tenir compte de leur nature transversale.
1.3.4. Les services communs
Les services communs sont répartis en trois actions : les mesures transversales d’accompagnement, la promotion des métiers et, depuis 2006, la "stratégie" qui intègre les dépenses liées aux objectifs de partenariat et de lutte contre la discrimination ainsi que les
« études et évaluations de la formation professionnelle et de l’apprentissage ».
La notion de « services communs » introduite par la nouvelle nomenclature en 2005 a permis de rattacher à une même sous-fonction des dépenses jusqu’alors imputées sur des chapitres budgétaires très différents et de rationaliser la présentation budgétaire.
Ainsi, les dépenses liées aux missions confiées à l'Observatoire régional de l'emploi et de la formation (OREF) et au Centre d’appui aux programmes de formation professionnelle et d’apprentissage en région Ile-de-France (CAPARIF) ont été intégrées dans les services communs de la formation professionnelle.
Le CAPARIF est une association de la loi de 1901 créée par la région dans le but de coordonner l’informatisation de tous les CFA après la décentralisation. Jusqu’en 2003, ses moyens étaient totalement consacrés à la formation continue et à l'apprentissage et faisaient l'objet d'une inscription budgétaire sur le chapitre 931 (personnel permanent) en nomenclature M51. Sa totale dépendance vis-à-vis de la région a conduit cette dernière à la dissoudre. Les subventions de fonctionnement accordées (personnel, loyers, entretien…) d’un montant de 3 M€ en 2004, imputées jusqu’alors au chapitre de la formation professionnelle, ont été reprises dans le budget général de fonctionnement. En sens inverse, des dépenses identifiées en mesures d'accompagnement de la formation professionnelle, ont été transférés sur d’autres budgets.
C’est le cas des dépenses d'études liées à l'emploi qui dépendent désormais du budget de l'action économique, à hauteur de 1,9 M€ en AE et 1,3 M€ en CP.
Bien qu’en progression de 45 % au cours de la période (7 M€ en 2006 contre près de 5 M€ en 2002), les dépenses des services communs restent marginales (2 % du total des dépenses de la formation professionnelle).
Les mesures d’accompagnement constituant le principal poste de dépenses des services communs, les trois quarts des dépenses concernent le centre d’animation, de ressources et d’informations sur les formations (CARIF) et le CNASEA. Pour le reste, il s’agit des dépenses de publicité des marchés, de prestations de services diverses (formation continue, secrétariat général et audit). Les autres dépenses relèvent de l'action "promotion des métiers" (1,2 M€ en 2007). Elles sont inhérentes aux frais des prestations diverses accomplies pour le compte de la région (conseils informatiques, frais de communication par exemple) et aux financements qu'elle apporte à des collectivités locales ou des organismes publics ou privés, sous forme de subventions, à l'appui des forums et salons qui sont organisés autour des thèmes de la formation professionnelle, de l'emploi et la promotion des métiers. Au sein de cette action
« promotion », figurent aussi des subventions allouées au titre des actions d’information pour l’emploi et la formation professionnelle en faveur des publics qui ne sont pas pris en charge par les missions locales, lesquelles s’adressent aux jeunes en difficulté, c’est-à-dire les adultes aidés par les ASSEDIC ou l’ONISEP. La dernière action réservée à la stratégie concerne les études et l’évaluation, ainsi que les partenariats et la lutte contre les discriminations.
Le CARIF est une association cofinancée avec l’Etat, chargée de l'information sur les formations et de l'animation des missions locales.
L'évolution des missions confiées au CARIF depuis 2005 s'est accompagnée d’un renforcement des effectifs et de dotations budgétaires complémentaires. Les effectifs du CARIF sont ainsi passés de 30 à 55 personnes par recrutement des personnels de l'OREF et intégration des personnels du CAPARIF. Entre 2004 et 2005, les moyens financiers affectés au CARIF sont passés de 1,6 M€ à 3 M€.
Le CNASEA, établissement public à caractère administratif, est l'opérateur historique qui a pour mandat de payer l’essentiel des dépenses de formation professionnelle. Il est rémunéré selon des modalités qui prennent en compte à la fois le nombre de dossiers gérés et l’importance des flux financiers pris en charge. Ses frais de gestion ont progressé de près de 80 % entre 2002 et 2006, de 1,5 M€ à 2,7 M€ (2,8 M€ prévus en 2008).
1.4. La gestion des fonds européens
Le montant cumulé des opérations éligibles à un financement FSE a atteint 87,7 M€ au cours des cinq exercices. L’ensemble des sommes remboursées à ce titre, retracées pour 56,3 M€
dans les comptes administratifs 2002 à 2006, correspondent à peine aux deux tiers (64 %) des engagements réalisés.
Cette importante distorsion des flux financiers résulte d’un accroissement des délais provoqué par les contrôles des dépenses exigés par la Commission européenne.
Ceux-ci sont réalisés d’abord par le service FSE au sein de l’unité développement de la collectivité puis, sur les dossiers présentés par la région, par la direction régionale du travail de l’emploi et de la formation professionnelle (DRTEFP), la recette générale des finances et, enfin, par la préfecture. Ces délais peuvent aussi, le cas échéant, être allongés du fait du caractère contradictoire des rapports préalables aux déclarations de validité(6) dressés par la Commission interministérielle de coordination des contrôles (CICC), avant toute transmission à la Commission européenne.
Entre les actions de programmation réalisées, éligibles au FSE, et leur remboursement in fine, cette distorsion financière a atteint, au 31 décembre 2006, 31 M€.
Les paiements du FSE ont été suspendus en juillet 2005 à la suite des constats qui avaient été effectués lors de l’audit réalisé par la CICC en juin 2004 dans plusieurs administrations centrales, préfectures et conseils régionaux(7). Des carences de nature systémique ont été relevées dans la mise en œuvre du service fait concernant les opérations cofinancées par le FSE. La région a mis en place un plan de reprise des opérations de vérification du service fait (VSF) approuvé par la préfecture. En Île-de-France, il a débuté en juin 2005 pour être achevé fin novembre 2005. Le plan de reprise de la VSF, qui a porté sur 178 dossiers représentant un septième des actions cofinancées sur la période 2000-2003, n’a pu justifier que 78 % des fonds reçus sur un total de 51 M€ versés jusqu’en 2003. 11,3 M€ n’ont pu être justifiés. La région a dû compenser ce désengagement exceptionnel du FSE. Elle n’est pas assurée d’un quelconque remboursement par l’Etat et, a fortiori, par la Commission européenne de ce débours supplémentaire, et précise qu’ « à ce jour, les modalités de remboursement ne sont pas connues. Il est envisagé que l’Etat français prenne en charge l’ensemble des remboursements lors de la clôture de la programmation 2000-2006 ». Jusqu’en 2008 au moins, année durant laquelle doit intervenir la clôture des programmations FSE pour la période 2000-2006 auprès de l’Union européenne, une forte incertitude pèse sur les fonds que la région pourra recevoir au titre du FSE.
Il appartient donc à la région de prendre toutes dispositions utiles en vue de mettre en œuvre un suivi attentif des dispositifs de formation cofinancés par les fonds européens ; à défaut, la collectivité s’exposerait au risque d’être, une nouvelle fois, privée de ces sources de financement ou de voir leur versement retardé.
(6) Il est exigé une déclaration de validité par forme d’intervention et par fonds
(7) L’article 38 du règlement CE 1260/1999 prévoit, en cas de déficiences constatées, la suspension des paiements.
Le président du conseil régional a indiqué qu’en décidant, dès 2004, de réaliser les opérations de VSF sur les opérations cofinancées entre 2000 et 2004, la région avait pris la mesure des manques relevés par la CICC et la Commission européenne. La réalisation du plan de reprise en 2005 a permis de finaliser la méthodologie de VSF et de VSFA et a conduit à mettre en œuvre des visites sur place pour les actions programmées au titre de 2006.
Il a également précisé que la région a renforcé le service affecté à la gestion du FSE par la création de deux postes de catégorie A en 2006 et 2007 et que, pour 2008, sont prévues, grâce au concours de l’assistance technique du FSE, la pérennisation du poste actuellement occupé par un agent vacataire de catégorie A et la création d’un poste de catégorie B.
1.5. Les dépenses d’investissement consacrées à la formation professionnelle et à l’apprentissage
La région apporte son aide aux opérations d’acquisitions foncières et immobilières réalisées par les organismes gestionnaires de centres de formation d’apprentis conformément aux dispositions de l’article L. 115-1(8) du code du travail. Le versement de la subvention d’investissement accordée à l’organisme gestionnaire du CFA fait l’objet d’une convention d’investissement particulière qui précise les engagements des parties relatifs aux conditions d’attribution de la subvention et à l’affectation des biens subventionnés(9).
Les demandes de subventions sont instruites par les services régionaux en liaison avec les services académiques d’inspection de l’apprentissage sur la base d’un dossier présenté en vue, soit de l’acquisition d’équipements destinés en priorité à des fins pédagogiques et visant à adapter les formations aux évolutions technologiques et aux besoins des entreprises (matériel informatique, pédagogique, audiovisuel…), soit d’aménagements ou de rénovations de bâtiments qui permettent aux organismes d’accroître ou d’améliorer les conditions d’accueil et de travail des apprentis et de les entretenir, soit encore des constructions et gros travaux immobiliers réalisés au titre de l’apprentissage dans les CFA.
A l’instar des autres subventions régionales, ce financement est plafonné à 80 % de la dépense réelle et peut atteindre 100 % dans les opérations réalisées dans les établissements publics locaux d’enseignement.
De 2002 à 2006, les dépenses d’investissement réalisées par la région pour la formation professionnelle se sont élevées en moyenne à 27 M € par an. Si les subventions accordées sont presque exclusivement dévolues aux travaux de construction, d’extension et de rénovation des CFA (91 à 95 % des crédits), elles participent aussi aux besoins de la formation continue (entre 1,9 et 2, M€) [cf. tableau 9 en annexe]). Il s’agit de participations à l’équipement des missions locales mais aussi de soutien à certains organismes de formation. Ce soutien est de nature à fausser les règles de la concurrence entre organismes de formation, candidats potentiels aux appels d’offres. C’est pourquoi, en 2007, un nouveau dispositif a été envisagé. En effet, une somme de 140 000 € a été inscrite en autorisation de programme et 10 000 € en crédits de
(8) Article L. 115-1 du code du travail : « L’apprentissage concourt aux objectifs éducatifs de la Nation. L’apprentissage est une forme d’éducation alternée. Il a pour but de donner à des jeunes travailleurs (…) une formation générale, théorique et pratique, en vue de l’obtention d’une qualification professionnelle sanctionnée par un diplôme (…) ».
(9) Article 21 : Les dépenses d'investissement du CFA peuvent être financées par l'organisme gestionnaire dans les conditions prévues à l'annexe V-3 "Dispositions financières". Lorsqu'une subvention d'équipement spécifique est accordée par la région, l’organisme gestionnaire et la région signent une convention particulière. Celle-ci précise les engagements des parties relatifs aux conditions d'attribution de la subvention et à l'affectation des équipements. Les subventions publiques accordées pour les investissements du CFA seront amorties au bilan et au compte de résultat dans les mêmes conditions que les investissements qu'elles auront financés.
paiement. Sur les années 2005 et 2006, les prévisions de crédits de paiement destinés à l’investissement ont été surestimées et les crédits de paiement votés ont été mandatés en moyenne à hauteur de 73 %.
Le président du conseil régional a répondu que, depuis 2005, seules les structures qui relèvent d’un dispositif soumis au régime juridique de la subvention peuvent continuer à bénéficier d’aides à l’investissement au titre de la formation professionnelle continue. Ce dispositif lui paraît, en effet, compatible avec l’application effective par la région du code des marchés publics à la formation professionnelle continue en 2003. L’inscription de crédits en investissement pour la formation professionnelle continue reste donc à la fois juridiquement sécurisée et financièrement modeste du fait du peu de dispositifs restant sous le régime de la subvention. Il indique que la somme de 140 000 € votées en AP sur le budget 2007 était destinée à financer des opérations d’investissement aux organismes de formation n’entrant pas dans le champ concurrentiel des appels d’offres de formation continue. La somme de 10 000 € votées en CP sur le budget 2007 était destinée à verser les subventions sur des engagements antérieurs.
Les aides financières apportées aux opérations d’investissement et d’équipement de la formation professionnelle ont représenté, entre 2002 et 2006, 2 % de l’ensemble de ses dépenses annuelles d’investissement.
L’engagement financier annuel moyen au titre des investissements est de 33 M€ depuis 2002 pour 173 CFA en autorisation de programme. Toutefois, ces engagements ne donnent lieu, en moyenne, qu’à 25 M€ de crédits de paiement par an compte tenu de l’étalement des travaux dans le temps. Cet effort concerne aussi bien des travaux de réhabilitation, de rénovation de locaux et d’équipements pédagogiques que des investissements importants. A ce titre, deux opérations méritent d’être soulignées : en 2004, le Campus des Métiers à Bobigny d’un montant de 23 M€ et en 2006, l’hôtel régional de CFA à Gennevilliers d’un montant de 19,45 M€.
Les subventions accordées ne conférant aucun titre de propriété ou de copropriété, la région envisage de réaliser certaines constructions sous maîtrise d’ouvrage régionale ou en co-maîtrise d’ouvrage lorsque l’investissement concerne une opération dont l’initiative est régionale ou lorsque l’organisme gestionnaire n’a pas la solidité suffisante pour assumer l’investissement.
Elle serait alors propriétaire ou copropriétaire de la construction et pourrait la mettre à disposition sous une forme à déterminer (bail emphytéotique, location, convention de mise à disposition,..) avec l’obligation pour l’organisme d’assurer les charges du locataire et du propriétaire.
1.6. Le coût de la formation professionnelle
Pour la formation professionnelle, plus de 618 M€ d’autorisations d’engagement ont été votés en 2006, soit une augmentation de près de 50 % par rapport à 2003. 249 M€ ont été consacrés à la formation continue et 312 M€ à l’apprentissage (dont 111,5 M€ pour ICF et 47 M€ au titre de l’investissement).
Sur ce montant de 618 M€, 532 M€ ont été consommés, 238 M€ pour la formation continue et 285 M€ pour l’apprentissage. En 2006, le taux d’exécution du budget par rapport aux crédits votés marque un léger tassement par rapport à 2003, cette moindre réalisation étant imputable à la gestion de l’indemnité compensatrice forfaitaire (93 M€ réalisés pour 111,5 M€ prévus) [cf. tableau 10 en annexe].
2. LA GESTION ADMINISTRATIVE ET FINANCIERE DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE
2.1. L’organisation interne de la gestion administrative : la direction de la formation professionnelle et de l’apprentissage
En 2003, à la suite d’un audit réalisé par l’inspection générale de la région Ile-de-France, la direction du développement économique et de la formation professionnelle a été réorganisée afin d’adapter son organisation et ses effectifs aux compétences dévolues dans le cadre des lois successives de décentralisation, d’améliorer la lisibilité des actions régionales et d’être en conformité avec les règles du code des marchés publics qui venaient de devenir applicables aux dispositifs de formation professionnelle.
En 2007, l’unité développement était organisée en trois directions : la direction de la formation professionnelle et de l’apprentissage, la direction du développement économique et de l’emploi et la direction de la recherche de l’innovation et de l’enseignement supérieur. Entre 2002 et 2006, cette unité s’est renforcée : les postes budgétaires sont passés de 137 agents à 253. Pour la seule direction de la formation professionnelle et de l’apprentissage, les effectifs sont passés de 74 à 103 agents entre 2003 et 2006.
Le renforcement des services de l’unité s’est fait, essentiellement, par création de 21 emplois contractuels pour intégrer les agents de l’association CAPARIF qui a été dissoute lors de son assemblée générale extraordinaire du 7 octobre 2004.
La direction de la formation professionnelle et de l’apprentissage traite des domaines suivants, tels que définis par l’arrêté d’organisation des services :
- définition et mise en œuvre du schéma des formations ; pilotage du CARIF et de l’OREF, en lien avec l’Etat ;
- définition et animation de la politique d’accueil, d’information et d’orientation des jeunes âgés de 16 à 25 ans sans qualification et des adultes ;
- conception et mise en œuvre des programmes de formation professionnelle continue et d’insertion des demandeurs d’emploi adultes et des jeunes âgés de 16 à 25 ans sans qualification ;
- développement quantitatif et qualitatif de l’apprentissage : programmation et mise en œuvre des investissements et des subventions de fonctionnement des centres de formation d’apprentis (CFA) ;
- programmes européens de formation professionnelle et échanges transnationaux.
Le président du conseil régional précise que cette direction doit faire l’objet en 2008 d’une réorganisation donnant naissance à une direction de la formation professionnelle et à une direction de l’apprentissage. Cette réorganisation a fait l’objet d’un avis favorable du comité technique paritaire du 7 décembre 2007
Tous les aspects de la formation professionnelle ne sont pas gérés au sein de l’unité développement. Il en est ainsi des formations sanitaires et sociales qui sont suivies au sein de l’unité « société »chargée essentiellement de la politique du logement, de l’action foncière et du développement social. La gestion des lycées relève d’une autre unité opérationnelle
« lycées ».
Les compétences sont éclatées entre différentes unités. L’exercice de cette compétence relève ainsi plus d’une stratification de divers dispositifs que d’une vision d’ensemble.
2.2. Le CARIF
Les missions du CAPARIF, qui concernaient l’information sur les métiers et les formations et les personnels rattachés (huit personnes), ont été reprises par le CARIF. Créé et cofinancé par l’Etat en 1996 sous forme associative, le CARIF a été constitué en groupement d’intérêt public (GIP) par convention conclue le 30 mai 2002 pour une durée de cinq ans, soit jusqu’au 31 décembre 2006, date d’expiration du contrat de plan Etat-région dans lequel s’inscrit cette structure. Le 20 décembre 2006, un avenant à la convention a prorogé d’un an la durée du GIP.
Le CARIF a pour objet de favoriser la circulation de l’information sur la formation professionnelle et de l’emploi en Ile-de-France. A l'issue d'une réflexion menée par un groupe de travail regroupant autour de l'Etat et de la région, les partenaires sociaux membres du comité régional de coordination de l'emploi et de la formation professionnelle (CCREFP), les missions du CARIF ont été étendues pour être redéfinies, à partir de 2005, autour de trois axes :
- l'analyse des besoins socio-économiques et des territoires dans le cadre de la création d'un observatoire de l'emploi et de la formation (OREF),
- la prise en charge de l’information sur l’apprentissage, sur les métiers, dans le domaine de l'insertion sociale et professionnelle,
- l'animation des réseaux qui portait initialement sur les missions locales a été renforcée et étendue à l'animation des antennes validation des acquis de l’expérience (VAE).
La convention triennale signée en 2003 avec la région, définit les modalités de paiement de la subvention sans prévoir de montant. Le président du conseil régional précise que, conformément à l’article 6(10) de la convention, la création d’une nouvelle tâche autour de l’animation des missions locales en juillet 2001 a donné lieu à une convention spécifique. De même, la reconfiguration des missions confiées au CARIF à compter de 2005 a donné lieu, à la conclusion d’une nouvelle convention de gestion adoptée en juillet 2006 et mise en œuvre en décembre 2006 à l’expiration de la convention de 2003. Sans attendre le terme de l’échéance de cette nouvelle convention, il est prévu, en 2008, d’élaborer un nouveau projet de texte renouvelant les conditions d’attribution de la subvention allouée au GIP.
Par arrêt de la cour d’appel de Paris du 23 septembre 2005, le GIP CARIF a été condamné à verser à la SARL CMDTI (CANASTA) une indemnité de 655 000 € (dont 434 516 € en intérêts) pour résiliation abusive de la convention d’exploitation des informations sur les formations. Par commandement d’huissier du 20 octobre 2006, le montant de cette indemnité a été porté à 718 136 €. Le résultat des comptes 2005 du GIP CARIF s’est soldé par un déficit de 350 640 € dont 219 724 € sur les subventions de l’Etat et 130 916 € sur celles de la région. La somme de 162 485 € a été inscrite au budget 2006.
2.3. Les prestations confiées au CNASEA
Les relations entre le CNASEA et la région font l’objet d’une convention annuelle. Par convention en date du 5 janvier 2007, le CNASEA est l’opérateur et le payeur des prestataires de la formation professionnelle dans le cadre des marchés publics conclus avec les organismes de formation, des subventions aux centres de formation des apprentis, aux structures d’accueil, d’information et d’orientation. Il assure aussi la gestion et le règlement des aides aux stagiaires de la formation continue ainsi que la vérification du service fait dans le cadre du FSE.
(10) Article 6 de ladite convention : « si une action spécifique est confiée au CARIF, celui-ci pourra, le cas échéant, donner lieu à la conclusion d’une convention particulière».
En vertu des dispositions de l’article 13 de la convention, le CNASEA est chargé de l’émission des ordres de reversement des indus et de l’apurement des ordres de reversement. Surtout, il se prononce sur les admissions en non-valeur(11).
Or, une collectivité publique ne peut déléguer ses prérogatives budgétaires. La compétence pour se prononcer sur les admissions en non-valeur est exclusivement réservée au conseil régional par l’article L. 4221-2 du code général des collectivités territoriales, comme le rappellent les instructions comptables en vigueur(12).
Au titre de la rémunération des stagiaires, le CNASEA a prononcé plus de 1,1 M€
d’admissions en non-valeur pour la période 2002-2004.
La région a supprimé cette disposition dans le projet de convention pour 2008. A l’instar des remises gracieuses, c’est donc elle qui, désormais, décidera des admissions en non-valeur sur proposition du CNASEA.
Par ailleurs, la région prépare la mise en concurrence de l'ensemble des interventions que le CNASEA assume pour son compte. Le conseil régional a voté en juin 2007 une autorisation d’engagement de 54 000 € afin de recourir à des prestataires dont l’assistance a été jugée nécessaire pour préparer la rédaction des cahiers des charges et la passation des marchés relatifs à la gestion et au paiement des dispositifs de formation professionnelle, de l’apprentissage, des missions locales, des emplois-tremplin et des prestations annexes.
Dans ce cadre, il convient de rappeler que, seule la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle est explicitement réservée par la loi (article L. 961-2 du code du travail et article L. 313-1 du code rural) à un établissement public administratif comme le CNASEA.
L’article L. 313-3 du code rural dans sa rédaction issue de la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux réserve au CNASEA la gestion de la rémunération et des indemnités aux stagiaires de la formation professionnelle lorsqu’elle n’est pas assumée directement par les collectivités territoriales(13).
3. LA STRATEGIE REGIONALE EN MATIERE DE FORMATION PROFESSIONNELLE
3.1. Le plan régional de développement des formations professionnelles (PRDFP) 3.1.1. Les objectifs
Le PRDFP constitue l’un des trois grands documents stratégiques d’orientation dans le domaine de la formation aux côtés du schéma prévisionnel des formations en collèges et lycées et du livret d’orientation pour l’enseignement supérieur. Ces documents d’orientation forment
(11) « Lorsque l’insolvabilité du débiteur est constatée ou en cas de recherches infructueuses, le CNASEA est compétent pour prononcer les admissions en non-valeur et informe la région des décisions prises. Les sommes admises en remise gracieuse ou en non-valeur sont à la charge de la région ».
(12) Instructions 04-043 MO du 29 juillet 2004 et 98-041 MO du 24 février 1998, sur le recouvrement des produits locaux.
(13) « lorsque les collectivités territoriales n’assurent pas directement ou dans les conditions prévues par l’article L.5111-1 du code général des collectivités territoriales la gestion de leurs aides financières aux stagiaires de la formation professionnelle, elles confient cette gestion, en application de l’article L. 961-2 du code du travail, au CNASEA, ou pour ce qui concerne leurs propres allocataires ou stagiaires, aux institutions mentionnées à l’article L. 351-21 de ce code (institutions de l’assurance chômage) ou à l’AFPA ».
le schéma régional de la formation tout au long de la vie qui a été adopté pour la période 2007-2013. Ils reposent sur un socle commun qui comprend un diagnostic et définit six principes stratégiques(14) :
- élever le niveau de formation et améliorer la qualification pour favoriser l’insertion professionnelle durable. Il s’agit, notamment, d’offrir à tous une première qualification de niveau V (CAP, BEP) et d’amener le maximum de jeunes à un niveau IV (BAC),
- concourir à l’insertion sociale en adoptant une vision globale de la formation de la personne, - rendre les franciliens acteurs de leur projet personnel et de formation,
- sécuriser et valoriser les parcours de formation et d’insertion en particulier par la complémentarité des modes et des voies de formation,
- lutter contre les inégalités et les discriminations,
- établir des partenariats forts avec le monde professionnel et socio-économique.
La commission paritaire interprofessionnelle régionale de l’emploi (COPIRE) a critiqué l’absence de hiérarchisation entre ces principes. Elle estime, en effet, que ces principes ne sont pas équivalents et qu’il est important de les prioriser afin de structurer la mise en œuvre de la politique régionale en matière de formation et d’emploi.
Mais le président du conseil régional a fait valoir que, c’est en connaissance de cause, qu’à l’issue des concertations et des consultations légales, les élus ont décidé de ne pas classer de manière hiérarchique les six principes stratégiques, considérant qu’ils étaient tous d’une égale importance et qu’ils concouraient à la sécurisation des parcours professionnels.
Le PRDFP se décline en sept schémas : accueil, information et orientation, apprentissage, formations professionnelles et technologiques en lycées, formations des demandeurs d’emploi, formation des salariés, formations de l’AFPA, formations sanitaires et sociales.
Trois autres schémas sectoriels, -artistiques, formations du tourisme et du sport, loisir sportif- viendront s’intégrer ultérieurement.
3.1.2. Les concertations
Les concertations se sont déroulées sur plus d’un an, depuis les Etats généraux des formations du 17 octobre 2005 jusqu’à la réunion de clôture du 4 décembre 2006. La région a déployé de réels efforts pour informer et associer les différents acteurs et les partenaires institutionnels. En particulier, la consultation menée sur le projet de schéma régional de la formation initiale et continue a été plus large que celle prévue par la loi (article L. 214-13 du code de l’éducation), la COPIRE et la chambre régionale de l’économie sociale et solidaire ayant également été consultées en plus des trois chambres consulaires, des huit départements, du CCREFP, du CIAEN, du CREA et du CESR.
Néanmoins, sur les 250 partenaires sollicités, seule une trentaine de contributions associant services de l’Etat, conseils généraux, ASSEDIC, partenaires sociaux, chambres consulaires, fédérations d’associations, branches professionnelles a été recueillie. Les divergences qui sont apparues illustrent le traditionnel débat en matière de formation professionnelle qui oppose
(14) Pour rappel, le précédent schéma des formations 2000-2006, s’organisait autour des trois axes principaux : fournir des réponses adaptées aux situations diversifiées des jeunes, aider les jeunes franciliens à construire un projet personnel de formation et professionnel, mieux intégrer les établissements de formation dans leur environnement social et économique.
