PERCEPTIONS ET USAGES DU
DESIGN EN ADMINISTRATION
CENTRALE :
Bérangère Clépier
Pour une transition d’un "
design au
service de l’administration "
vers un
PERCEPTIONS ET USAGES DU
DESIGN EN ADMINISTRATION
CENTRALE :
Mémoire de recherche
POUR UNE TRANSITION D’UN
" DESIGN AU SERVICE DE
L’ADMINISTRATION " VERS UN
" DESIGN DE SERVICE PUBLIC "
Bérangère Clepier
Sous la direction de
Michela Deni
Université de Nîmes
Master Design, Innovation et société
Depuis juin 2017, les ministères de l’Éducation nationale et de l’Enseignement supérieur se sont dotés d’un marché public de design de service pour accompagner les projets en administration centrale. En donnant un rôle "pivot" aux décideurs publics, dans une structure très hiérarchique, ce mémoire vient leur donner la parole, pour recueillir l’image qu’ils se construisent de la discipline et de sa plus-value. En mettant en parallèle les représentations professionnelles structurantes de la pratique des designers et l’usage actuel fait de la discipline au sein du marché, cette recherche tente de trouver des points d’achoppement entre deux cultures qui s’opposent, pour ouvrir une voie possible pour une collaboration fertile. Avec la nécessité d’une transition d’un « design au service de l’administration » à un « design de service public », l’auteur énonce la possibilité d’un profil intermédiaire de designers au sein des administrations centrales, plus concentré sur la médiation, en parallèle des prestations déjà existantes dans les services déconcentrés.
Since June 2017, the French Ministry of Education has been working with service design studios, in order to help public agents to keep in mind the way users receive a service when created. In a very hierchical administration, public decisions makers have a central position to lauch a new dynamic : this essay allows them to share their points of view on public service design and its added value. By analysing both the way designers imagine their own activity, and the way the current public market uses it, this research aims to find stinking points between two opposite cultures. In order to enable designers to skip from « design for administration » to « service public design », this memoir makes the statement that a intermediary profil could be helpul to transform the administration, steps by steps, and create a bigger space for design.
Remerciements
Je tiens avant tout à remercier mes collègues et amis du département de la modernisation pour leur accueil chaleureux et leur bienveillance, tout au long de mon stage ; merci Laurent, Mélanie, Frédérique et Delphine, d’avoir été là, de ne pas m’avoir fait faire le café, et de m’avoir accompagnée pas à pas dans cette première expérience professionnelle. Je remercie également Yolaine, Amélie, Céline, Nicolas, Émilie, pour leur collaboration ou les discussions riches qui ont pu être les nôtres.
Avant d’être une aventure professionnelle, ces six mois ont été à l’origine d’un véritable enrichissement personnel et intellectuel.
Un sincère remerciement au Secrétariat Général et à ses équipes, plus particulièrement à Madame la Secrétaire générale, Marie-Anne Lévêque, M. Laurent Crusson et M. Christophe Géhin, d’avoir pris le temps de me répondre.
Ce stage dans le secteur public a parfois mis à mal mes certitudes de designer et de citoyenne, et m’ont poussé à requestionner ma pratique. C’est ce cheminement que je tenterais de retranscrire dans ce mémoire de fin d’étude. Merci à Michela Deni, ma directrice de mémoire, de m’avoir réorienté et encouragé quand cela était nécessaire. Je remercie enfin mes parents, pour leur soutien inébranlable pendant ses huit années d’étude, et dont les encouragements m’ont permis d’arriver sereinement jusqu’au rendu de ce mémoire.
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Avant propos
Ce mémoire a été construit à partir d’une expérience de stage de six mois en tant que designer de service au sein du département de la modernisation du Secrétariat général, (SG) sous autorité conjointe de deux ministères: le ministère de l’Éducation nationale et de la Jeunesse (MENJ) et le ministère de l’Enseignement supérieur, de la Recherche et de l’Innovation (MESRI). Au cœur d’une administration encore traditionnelle et hiérarchique, mon statut de fonctionnaire-stagiaire de l’École Normale Supérieure Paris-Saclay m’a apporté une légitimité d’intervention, et a facilité mon échange avec de hauts fonctionnaires d’État que j’ai pu rencontrer.
Le département de la modernisation au sein duquel j’ai évolué est constitué d’une équipe convaincue de la nécessité de prendre en compte dans leur travail les agents mais aussi les bénéficiaires de l’Éducation nationale que sont les élèves et leurs parents. Ainsi, le (re)centrage sur l’usager, qui est au cœur de la pratique du design social et de service, m’a semblé une évidence au sein du département, ce qui en fait un écosystème « privilégié » pour le développement de mon travail. L’ensemble des personnels avec lesquels j’ai pu travailler hors de mon service m’ont offert un accueil favorable. Il est donc important de prendre note des biais possibles, dans mon raisonnement, induits par cette position.
Table des matières
Avant propos 6
Introduction 11
Chapitre 1 - Infiltration du design en administration
centrale et à l’interministériel : le cas des ministères
de l’Éducation nationale et de la Jeunesse, et de
l’Enseignement supérieur, de la Recherche et de
l’Innovation.
18
1.1. État des lieux général : critiques et nécessité de transformation de
l’administration publique. 18
1.1.1. De nouvelles attentes et de nouveaux
besoins de la part des citoyens. 18
1.1.2. La réforme de l’État et l’impératif de
l’innovation publique. 20
1.1.3. Le rôle-clé des décideurs publics au sein
d’une organisation hiérarchisée. 23
1.2. Vers une administration centrale orientée
usager. 26
1.2.1. Quand une nécessité de " penser l’usager " trouve son outil : point d’achoppement fertile entre design et
administration. 27
1.2.2. La mise en place du marché design de
service aux MENJ et MESRI. 32
1.2.3. Une structure intermédiaire : le
département de la modernisation. 35
Chapitre 2 - Perceptions et usages du design de
service au sein des ministères de l’Éducation
nationale et de la Jeunesse, et de l’Enseignement
2.1. La démarche de design de service. 40
2.1.1. Évolution de la discipline. 40
2.1.2. Redéfinition des compétences 42
2.1.2.1 Requestionner et faire un pas de coté 45
2.1.2.2. S’immerger pour observer et comprendre les besoins. 46 2.1.2.3. Multiplier les expertises, par
l’interdisciplinarité et la collaboration. 47
2.1.2.4. Donner forme. 48
2.1.2.5. Expérimenter de manière itérative. 49
2.2. Réactions spontanées et représentations construites des décideurs publics face
au design. 51
2.2.1. Une méfiance a priori. 52
2.2.2. Une absence dérangeante de définition et
glossaire des pratiques. 57
2.2.3. Un objectif partagé par tous les décideurs publics dans leurs discours : écouter l’usager. 63 2.2.3.1. Précaution méthodologique : un biais
possible par la position centrale du département de la modernisation dans le
déclenchement des prestations ? 63
2.2.3.2. Le design de service, ou ‘l’approche usager’ 67
2.3. Usages du design de service en administration centrale : le cas du ministère de l’Éducation nationale et de
l’Enseignement supérieur 69
2.3.1. Le cadre de prestations établi par le marché. 70 2.3.2. Design des politiques publiques, design de
service public ou " esprit " design appliqué au
service public ? 72
2.3.3. Un accompagnement par le design de l’administration centrale, à petite échelle.
2.3.3.1. L’échelle des prestations. 74
2.4. La plus-value perçue par les décideurs
publics 85
2.4.1. Observer et analyser un existant : la confrontation brute à la réalité du terrain. 85 2.4.1.1. Synthétiser finement l’existant et la voix de l’usager. 85
2.4.4.2. Faire accepter la complexité par des objets de médiation 88
2.4.1.3. Représenter de manière simples des systèmes complexes 91
2.4.2. Le design comme un outil de mobilisation des agents: collaborer autrement. 95
2.4.3. Un outil tactique et politique: faire mieux accepter, aux agents et à la population. 100
Chapitre 3 - Pour un design maïeuticien, permettant
une collaboration fertile entre agents publics et
designers en aministration centrale ?
104
3.1. Une différence majeure entre designer en administration centrale et en services déconcentrés. 108
3.1.1. Le vertige des prestations nationales. 108
3.1.2. Une pratique de l’expérimentation qui n’est pas naturelle pour l’administration 112
3.1.3. La question (ou l’écueil) du passage à l’échelle 115
3.2. Un enjeu central de communication : diffuser, oui, mais quoi ? 119
3.3. Pour des designers maïeuticiens : une rencontre possible entre administration et design ? 123 Conclusion. 126 Bibliographie 132 Annexes 137
11
Introduction
Depuis une dizaine d’années, les administrations introduisent dans leur fonctionnement de nouvelles méthodes de management ainsi que des nouvelles pratiques créatives, cherchant à redonner une forme et une place à l’usager dans la fabrique des politiques et des services publics. Critiquée pour son immobilité ainsi que pour sa déconnexion face aux réalités des citoyens, l’administration cherche à se moderniser et à se transformer : ainsi, face à un impératif constant à l’innovation, sont créés de nouveaux lieux, méthodes ou dispositifs, portant une focale plus forte sur l’usager-citoyen : laboratoires d’innovation, espaces collaboratifs, formations au design thinking... Si les critiques sur la machine que peut représenter l’administration ne sont pas nouvelles, l’action publique est amenée à s’adapter à des évolutions dans les usages, notamment avec l’apparition de services numériques, et dans les demandes ou attentes des bénéficiaires de ses services.
Il faut dégraisser le mammouth. Si je parle de mammouth, c’est parce qu’il y a une quantité considérable de gens. Ce que je veux, c’est muscler le mammouth et le rendre un peu plus effilé, un peu plus souple. Je souhaite transformer les lourdeurs architecturales et mettre les administrations au service du terrain»
Claude Allègre, ministre de l’Éducation, juin 1997
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En France et à l’étranger, on assiste à « l’émergence de nouvelles formes d’innovation publique et de pratiques expérimentales, souvent structurées au sein de « labs » publics, se réclamant du design et de l’innovation sociale, et se présentant comme des alternatives aux démarches actuelles de transformation de l’action publique. » (Coblence, Lefebrve, Pallez, 2019). Au sein de cet écosystème qui se densifie, des organisations telles quela 27ème région participent alors à introduire de nouvelles
manières de concevoir services publics et politiques publiques (Coblence, Vivant, 2017), notamment avec l’intervention de designers de service. En France, ce type d’approche est diffusé et encouragé par de nombreux acteurs publics ou privés, dont le Secrétariat général pour la Modernisation de l’Action publique (SGMAP) devenu en 2017, la Direction interministérielle de la Transformation publique (Lefebvre, 2018).
C’est dans ce contexte en mutation que les ministères de l’Éducation nationale et de l’Enseignement supérieur et de la Recherche se sont dotés d’un marché public de design de service, fonctionnant avec un système de tourniquet entre deux agences de design parisiennes. Ce marché, piloté par le département de la modernisation au sein duquel j’ai effectué mon stage pendant six mois, a donné lieu à la réalisation d’une vingtaine de prestations, avec un impact managérial et humain sur les agents administratifs engagés dans le processus. Les interventions menées et les artefacts produits couvrent un large spectre : de la refonte d’un prix de l’administration innovante piloté en administration centrale au développement d’une signalétique pour un rectorat, en passant par l’animation d’une formation « design d’espace » à destination des agents.
De plus, depuis le mois d’octobre 2018, l’écosystème de la modernisation et de l’innovation s’est étoffé avec l’inauguration du Lab 110bis, présentant un fort appui institutionnel et politique en la personne du Ministre Jean-Michel Blanquer. Ce lab, qui a pour mission
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l’accompagnement de projets innovants, notamment en matière pédagogique, renforce la volonté d’implémenter de nouvelles méthodes de travail au sein de l’Éducation nationale, et de penser de manière plus empathique le service aux usagers, qu’ils soient élèves ou parents d’élèves.
Ainsi, au cours de mon stage au sein du département de la modernisation, la problématique de projet qui a mis en perspective l’ensemble de mes travaux a été de comprendre avec quelles compétences et quels outils le design de service peut-il introduire la « voix de l’usager » en administration centrale, lors de la mise en œuvre de politiques publiques ? Il s’agissait alors de s’interroger sur les compétences des designers qui sont attendues et mobilisées au sein de l’administration, et de comprendre les raisons et les objectifs poussant à ce nouveau type de prestation.
Si les interventions de designers en service déconcentrés, sur des problématiques à l’échelle locale, sont l’objet d’une documentation qui se densifie et se diversifie - notamment par le travail de publication réalisé
par la 27ème région – la littérature sur l’action des designers
en administration centrale reste sporadique. Pourtant, les spécificités de « la centrale », en terme d’échelle, de rapport aux politiques et à la politique, viennent poser un cadre différent et sont à l’origine de choc culturel, de frustration et d’incompréhension . Il semble alors nécessaire de tenir compte des particularités structurelles et fonctionnelles de ce type d’organisation, qui ont un impact certain sur les marges de manœuvre du designer.
Le recours à de nouvelles méthodes et à de nouveaux types de prestataires au sein de l’administration centrale n’est pas anodin, d’autant plus qu’il peut être au cœur d’une stratégie politique. On peut alors se demander dans quelle mesure le design peut servir de vitrine « modernisante », participant à la course à l’innovation,
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comme un label, ou bien même un effet de mode (Weller, Pallez, 2017). Au cours de la première séance des « Frictions de l’innovation publique » organisée par la chaire Innovation Publique de l’ENSCI et l’ENA, Jean-Luc Delpeuch, président du collège européen des démocraties locales et de l’innovation territoriale de Cluny, énonçait en effet la nécessité d’une « vigilance face à la possible instrumentalisation du design, qui fait moderne, qui fait tendance ».Ce mémoire a pour objectif de donner la voix aux décideurs au sein de l’administration publique, pour comprendre de manière plus fine les raisons qui les poussent aujourd’hui à faire appel à des designers, et d’analyser leurs compatibilités avec les représentations professionnelles que les designers ont produit de leur discipline.
Ainsi, la question de recherche qui animera ce mémoire
est : avec quels objectifs les décideurs publics des
ministères de Éducation nationale et de l’Enseignement supérieur intègrent-ils le design de service dans leurs pratiques et dans leurs discours ?
L’objectif sera donc d’analyser en parallèle les usages actuels du design de service au sein de l’administration centrale et les représentations construites par les cadres d’une profession qui leur est étrangère. Dans cette fenêtre de tir laissée aux designers, il s’agit aussi de comprendre la spécificité et la plus-value de l’intervention de designers au sein de l’administration centrale : l’apport porte-t-il sur la forme des nouveaux services offerts? Ou plutôt dans les méthodes et processus mis en place, accompagnant la conduite du changement dans la fabrique des politiques publiques ?
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Dans un premier chapitre, nous chercherons à replacer l’arrivée du design au Secrétariat Général dans une histoire plus longue d’infiltration progressive de la discipline dans les services publics, tout d’abord dans les services déconcentrés mais aussi plus récemment en administration centrale.
Puis dans un second chapitre, laissant une grande part à la voix des décideurs publics, nous analyserons les usages et les perceptions existants du design au sein des services de l’administration centrale, en étudiant en détail le cas de l’Éducation nationale. Une analyse comparée des représentations construites par les haut-cadres d’administration et des représentations professionnelles revendiquées par les designers eux-même sera effectuée, afin de poser des hypothèses sur la compatibilité de ces corps de métier.
Enfin, dans une troisième partie, nous ouvrirons la réflexion sur la spécificité du design de service en administration centrale, face aux services déconcentrés, pour évoquer la nécessité potentielle d’un repositionnement des designers, dans leurs profils et leurs compétences, pour continuer leurs actions au sein de l’administration.
Ce mémoire a été construit à partir de l’observation participante des activités du département de la modernisation de février à juillet 2019, et de la réalisation de 19 entretiens libres, avec des décideurs publics, des designers de service ainsi que des acteurs de l’innovation au sein des ministères. Nous présenterons plus précisément la méthodologie et les sources dans chacune des parties.
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01
01
Infiltration du design en
administration centrale et à
l’interministériel:
le cas des ministères de l’Éducation
nationale et de la Jeunesse, et de
l’Enseignement supérieur, de la
Recherche et de l’Innovation.
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01
Avant d’expliciter précisément comment le design de service a trouvé sa place au sein du Secrétariat Général, et donc au sein de l’administration centrale, il est important d’expliquer le processus critique ayant conduit l’administration publique à implémenter de nouveaux outils et de nouvelles méthodologies plus centrées sur l’usager dans la conception de ses services. En effet, l’apparition de marchés publics de prestations en design a été permise par une infiltration progressive de nouvelles pratiques, plus collectives et horizontales, au sein des administrations.
Ce premier chapitre sera l’occasion de replacer l’apparition du design de service au Secrétariat Général dans une histoire critique et méthodologique du fonctionnement de l’administration, et de comprendre les spécificités d’un tel environnement de travail pour le designer. A partir d’une présentation générale des transformations en cours de l’administration publique, je considérerais un contexte plus précis, qui est celui du ministère de l’Éducation nationale et de la Jeunesse (MENJ) et de l’Enseignement supérieur, de la Recherche et de l’Innovation (MESRI).
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1.1. État des lieux général : critiques
et nécessité de transformation de
l’administration publique.
Depuis plusieurs années, l’administration publique est appelée à se transformer, face à de nouveaux usages et de nouvelles attentes de la part de ses citoyens-bénéficiaires. Avec une complexification des problèmes auxquels sont confrontés l’État et les collectivités locales (wicked problems), ainsi que le développement rapide des services numériques, on observe une nécessité, voire une injonction, à modifier les méthodes d’élaboration des réponses à ces difficultés. (Jouen, 2017)
Dans un même temps, les administrations sont appelées à répondre de manière plus efficace et plus rapide à leurs administrés : simplification des démarches
administratives (« dites le nous une fois »1), amélioration
de l’accueil, prise en compte du développement durable… de nouvelles attentes pèsent sur ces structures, qui ne disposent pas nécessairement des outils managériaux et méthodologiques pour assurer cette transformation rapide. De plus, les nouveaux modes de communication viennent transformer les méthodes de travail des agents, mais également les interactions des citoyens avec les autorités administratives.
1.1.1. De nouvelles attentes et de
nouveaux besoins de la part des
citoyens.
Les administrés prennent
conscience d’un triple rôle d’usager, de citoyen et de contribuable : ainsi, ils font la demande d’une administration plus humaine, plus compréhensible et plus attentive à leurs besoins. (Migeon,
Le programme « Dites-le-nous une fois » (au sein de la loi ESSOC) contribue à la réduction de la charge administrative, en réduisant la redondance des informations demandées aux usagers : désormais, un usager, particulier ou entreprise, entreprenant une démarche administrative ne sera plus tenu de fournir certaines informations ou pièces justificatives déjà détenues par l’administration.
19
01
2012). On observe alors une montée des attentes des citoyens face aux actions de l’État et à son organisation interne. 45 % des Français perçoivent une dégradation
de la qualité des services publics2, ce qui alimente un
sentiment d’éloignement, voire de désengagement de l’État.
Mon intégration au département de la modernisation s’est effectuée en parallèle du détachement d’une membre de l’équipe, mobilisée pendant trois mois dans le cadre du Grand Débat organisé par le président de la République. Son retour dans l’équipe m’a alors conduite à m’interroger sur l’intervention possible des designers dans les administrations au sein d’un contexte plus général de remise en cause du fonctionnement démocratique. En effet, le mouvement des gilets jaunes et la réponse institutionnelle du Président de la République sous la forme du Grand Débat sont les témoins d’une critique de la « déconnexion » ressentie par les administrés du service public, et de la volonté des hauts fonctionnaires de l’État de s’en saisir pour y trouver des réponses.
Cette nécessité politique de s’adapter et de réagir aux évènements sociétaux d’ampleur ouvre alors une voie pour se saisir de tout levier d’action existant : le design de service, prônant une prise en compte de l’usager par des méthodes d’immersion et de co-création, peut-il devenir l’un de ces outils ?
L’appel à la transformation est d’autant plus important que « les méthodes classiques des administrations ont souvent prouvé leurs limites par leur caractère parfois trop bureaucratique et descendant » comme l’indique Thomas Cazenave, actuel délégué interministériel à la transformation publique, dans une tribune publiée sur Usbek & Rica en octobre 2019, intitulée Les nouvelles frontières de l’innovation publique. De nouveaux outils sont alors mobilisés, plus horizontaux ou
Ipsos, février 2017
20
participatifs, et de nouvelles structures émergent, avec la volonté d’impulser et d’accompagner ces changements.En 2013, la 27ème région, laboratoire de transformation
des politiques publiques et territoriales, recensait 70 structures participant à de nouvelles « formes d’innovation publiques » (FIP), avec une amplification de leur développement depuis le début des années 2000. (Coblence, Lefebvre, Pallez, 2019). Ces entités sont de nature diverses : agence de design privées, associations, collectivités territoriales, think tanks, etc… mais participent à la diffusion de nouvelles méthodologies et de nouveaux outils, plus orientés vers l’usager et son parcours.
Ces structures construisent - avec de nouveaux types d’équipes, constituées de fonctionnaires, de designers, de sociologues, de facilitateurs… - des services plus adaptés aux besoins des usagers et des agents. Positionnés en parallèle des administrations, à la fois présentant un lien privilégié avec les agents publics tout en conservant une posture extérieure, ces labs, plus flexibles et plus agiles, viennent accompagner des projets localisés, mais participant pas à pas à l’innovation publique.
Pour comprendre comment le design fut saisi comme un outil potentiel de transformation des administrations, afin de répondre à ces nouvelles attentes des usagers, il est nécessaire de définir le concept d’innovation publique au cœur de l’administration, et la place du design dans cette notion.
1.1.2. La réforme de l’État et l’impératif de
l’innovation publique.
Pour caractériser les mutations de l’administration publique depuis plusieurs décennies, de nombreux termes se succèdent et s’associent, donnant naissance à un corpus sémantique vaste, qui manque parfois de clarté dans son usage. On peut notamment noter trois notions importantes, que je retrouverais à plusieurs reprises pendant mon expérience au sein du ministère :
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01
modernisation, transformation et innovation.
Sur la question du langage utilisé au sein des administrations, on peut notamment noter qu’après la révision générale des politiques publiques (RGPP), la modernisation de l’action publique (MAP), on parle aujourd’hui de la transformation publique, avec le programme « Action publique 2022 », lancé en octobre 2017 par le gouvernement Macron. Dans ce cadre, on peut noter également que le Secrétariat Général pour la Modernisation de l’Action publique (SGMAP) a été remplacé par la Direction interministérielle de la
Transformation publique (DITP)3.
Au cœur de l’écosystème lié à la Réforme de l’État, ces termes recouvrent néanmoins des réalités différentes, qu’il est nécessaire de définir. Pour mieux comprendre ces concepts, nous pouvons reprendre une distinction effectuée par Jean-Benoît Albertini, secrétaire général adjoint du ministère de l’Intérieur,
de l’Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l’Immigration (Albertini, 2012) :
« • le changement consiste, sur la base de
techniques éprouvées, à ajuster l’organisation du travail sans changer les objectifs et méthodes managériales (adaptation des horaires, aménagement des postes de travail…)
• la modernisation permet, quant à elle, d’envisager l’emploi de techniques nouvelles, sans remettre en cause les principes managériaux (automatisation de certains procédés de traitement, mise en ligne d’informations...) ; elle vise, par un processus généralement impulsé du sommet, à adapter la structure considérée ou ses modes d’action aux évolutions de l’environnement.
• l’innovation vise à refonder la gestion publique dans tous ses aspects, sans faire table rase de l’expérience acquise et de la nécessaire continuité du service, mais en réexaminant les principes d’action et
3 La Direction interministérielle de
la Transformation publique (DITP) accompagne les ministères et les administrations dans la conduite de la transformation publique de l’État. La DITP coordonne le programme Action Publique 2022 et pilote des projets interministériels novateurs.
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les pratiques au nom de l’efficacité (dématérialisation de procédures avec introduction de nouveaux services associés, réorganisation complète de procédures visant le traitement de dossiers sans création de stocks...) et/ou de l’efficience. Sa forme participative se présente comme une démarche de la base vers le sommet, qui s’appuie sur des solutions concrètes visant à créer de la valeur ou à répondre à des demandes particulières du public. ».Si les entreprises privées ont très vite intégré la notion d’innovation face à la rapide obsolescence de leur modèle économique, les administrations sont, elles aussi, de plus en plus contraintes à s’engager dans cette voie. Sur le site internet modernisation.gouv, l’innovation publique est définie comme « un mouvement de fond qui irrigue le secteur public : elle désigne une administration en mouvement, qui promeut l’innovation dans les services publics, de la conception à la mise en œuvre des politiques publiques. Ce mouvement est fait d’initiatives concrètes, tant pour l’usager que pour l’administration elle-même, portées par les acteurs publics (services de l’État, opérateurs, collectivités, hôpitaux) sur l’ensemble du territoire, et dans toutes les administrations ». Il peut s’agir à la fois d’innovations managériales, pour transformer l’organisation et les manières de travailler et de collaborer des agents, que d’innovations plus méthodologiques, avec l’intégration d’outils de co-construction de la décision publique.
Trois défis majeurs imposent l’innovation dans le secteur public (Bonnenfant , Berardi, 2012) :
• adapter les services publics aux nouveaux besoins des usagers.
• répondre à la pression financière sans précédent qui pèse sur l’administration.
• remobiliser les fonctionnaires et redonner du sens à l’action publique.
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01
L’innovation n’est donc pas une finalité en soi, mais le moyen d’atteindre un objectif : dans le cadre des administrations publiques, l’innovation doit permettre de structurer des services et des politiques publiques plus efficaces et plus adaptés aux attentes des citoyens. Un point de méfiance peut de suite être soulevé : avec une injonction permanente à « faire différemment », pour rompre avec une structure administrative jugée trop lourde, l’innovation semble parfois devenir un maître mot ou une finalité en soi. Une attention particulière sera alors portée dans ce mémoire à l’usage du terme, au cœur des discours et des pratiques des structures et des agents.
Pour répondre aux défis énoncés, et favoriser une plus grande adéquation entre les services publics et les besoins des agents et des bénéficiaires, la structure doit transformer ses outils et ses processus. Dans une organisation très hiérarchique comme le ministère, les décideurs et cadres publics disposent donc d’un rôle stratégique pour l’implémentation de nouvelles manières de faire : ce mémoire fait l’hypothèse que la conviction des cadres de l’administration publique est une nécessité pour l’innovation publique et l’intégration du design, afin de résister aux changements de mandature et au turn-over des élus. Par leur taille, les ministères de l’Éducation nationale et de l’Enseignement supérieur rendent d’autant plus majeure cette hypothèse.
1.1.3. Le rôle-clé des décideurs publics au sein
d’une organisation hiérarchisée.
Pour questionner l’implémentation du changement au sein de l’administration publique, il est
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C’est un marché [l’innovation publique] qui porte sur la fabrique des politiques publiques, sur des services d’intérêt général, il touche aux fondements de notre démocratie.24
nécessaire d’évoquer le principe hiérarchique qui régit toute action au sein d’une structure de cette ampleur. En effet, bien que remise en question pour la lenteur qu’elle peut induire, l’organisation hiérarchique des administrations est une réalité, perceptible au quotidien à travers d’outils de travail tel que le parapheur. Un circuit de validation précis est mis en place pour toute prise de décision, et les documents nécessaires transitent d’un bureau à l’autre, au sein d’un parapheur, pour obtenir la signature des supérieurs En cas de désaccord ou d’erreur, le document est modifié et le circuit de validation complet doit de nouveau être effectué.Cette organisation hiérarchique répond tout d’abord à un impératif organisationnel : les liens hiérarchiques permettent de garantir une cohérence globale de l’action. Mais au delà de l’impératif d’organisation qui régit toute structure de grande ampleur, la hiérarchie correspond à un « certain vécu de la part des agents, dont elle imprègne et détermine les attitudes et les comportements. » (Lochak, 1985)
En effet, les agents publics, quel que soit leur positionnement dans la structure, disposent d’un « sens hiérarchique », construit par un conditionnement diffus. Cette hiérarchie introduit une limite potentielle à la mise en pratique de méthodes participatives au sein de administration. (Lochak, 1985)
L’environnement institutionnel et la structure
organisationnelle des bureaucraties publiques contraignent leur dynamique d’innovation, quelle que soit l’origine du projet nouveau (Clergeau de Mascureau, 1995). En effet, bien que le secteur public semble découvrir les apports potentiels de l’innovation participative, l’administration s’est structurée et organisée de façon hiérarchique pour répondre à des impératifs de neutralité, de contrôle, de calcul et de prévisibilité. Ce système permet alors d’assurer une permanence malgré les turn-overs politiques, et d’assurer qu’aucune décision
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01
contraignante ne puisse être prise par un individu isolé. Ainsi, la hiérarchie et l’autorité assure « l’efficacité et la neutralité de l’activité de ces organisations », dans une perspective de bien commun. Si ce fonctionnement ne rend pas impossible l’innovation publique, elle vient en cadrer les possibilités : c’est ainsi que l’innovation publique présente certaines caractéristiques telles que « la multiplicité des innovations mineures ou la lenteur des processus d’intégration et de diffusion des projets nouveaux. » (Clergeau de Mascureau, 1995).
Ainsi, si la nécessité de mettre en place des processus d’innovation au sein des administrations semble une évidence, tant d’un point de vue des agents que des citoyens, il est essentiel d’en comprendre les freins fonctionnels, organisationnels et psychologiques. Dans ce cadre, « il faut avoir conscience que tout changement dans ce domaine signifie une véritable révolution culturelle impliquant une mutation des mentalités et des comportements, et non pas seulement des structures administratives. » (Lochak, 1985).
Ainsi, l’initiation d’actions de transformation et d’innovation nécessite une conviction et une culture partagée pour les agents publics, et donc une profonde évolution du modèle managérial, des dirigeants jusqu’au agent de terrain. En prenant note de la contrainte que peut représenter la structure hiérarchique pour l’innovation publique, ce mémoire fait l’hypothèse du rôle central et stratégique que peuvent jouer les décideurs publics dans le processus de transformation des services publics, notamment par le design de service (nous appellerons décideurs publics les cadres d’administration disposant d’une position haute dans la hiérarchie, en situation de pilotage des projets et des équipes) : pour assurer la réussite d’un projet dit innovant, ce dernier doit en effet disposer d’un portage politique ou hiérarchique fort. Au delà de l’intégration de nouvelles méthodes de travail par chacun des agents, la taille et la structure d’une
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administration comme l’Éducation Nationale entraîne une nécessité que les cadres décideurs se saisissent de ces nouveaux outils, pour les diffuser et les partager.Avec la conviction que le design peut permettre une meilleure prise en compte de l’usager dans la fabrique des services publics, il est donc nécessaire de comprendre comment le design de service a pu apparaître comme un levier de transformation à saisir en administration centrale. Entraînées par l’injonction politique et les attentes plus fortes des citoyens, les administrations ont fait appel à de nouveaux corps de métier pour les accompagner dans leurs transformations. Si le processus a pu être plus rapide en services déconcentrés, grâce à des échelles de projet plus locales et une proximité des administrés, la mise en place récente d’un marché public de design de service au sein de l’Éducation nationale, mais aussi l’existence prospère du Mindlab danois pendant 16 ans, montre une volonté d’interroger la possibilité d’une intervention des designers à une échelle nationale.
1.2. Vers une administration centrale
orientée-usager
Si le contexte politique et social pousse les administrations à se transformer, afin de mieux répondre aux besoins des usagers, et si le mouvement de démultiplication des structures transverses comme les laboratoires d’innovation publique est notable (DITP, 2019), l’introduction d’un marché public faisant appel spécifiquement à des designers peut éveiller la curiosité :
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Les managers publics se doivent aujourd’hui d’initier, de mobiliser et d’accompagner de multiples actions de transformation afin de dynamiser les résultats de leur équipe, pour leur propre satisfaction comme pour celle des usagers. (Bonnenfant, Berardi, 2012)27
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comment le design de service est-il apparu comme un outil à part entière de transformation des administrations ? Face à d’autres prestataires consultants, pourquoi le design serait une réponse et quelles compétences des designers sont attendues et exploitées ?
Ce mémoire est construit à partir d’une expérience de six mois en tant que designer de service au département de la modernisation: il s’agit d’une structure d’appui à la Secrétaire Générale, notamment sur les projets touchant au périmètre de la modernisation et de la relation à l’usager. Intégrer le ministère a nécessité un temps notable de compréhension et d’adaptation, afin de pouvoir identifier les différentes structures existantes au sein de l’Éducation nationale ainsi que leurs positionnements hiérarchiques, mais également pour comprendre et partager le langage et les acronymes.
1.2.1. Quand une nécessité de " penser
l’usager " trouve son outil : point
d’achoppement fertile entre design et
administration.
Avant d’expliquer comment le marché design de service a été construit, il est important de comprendre comment sont organisés les ministères dans le système français. Les administrations civiles de l’État se composent, d’une part, d’administrations centrales et de services à compétence nationale, et d’autre part, de services déconcentrés, qui ont une compétence territoriale et assurent le relais au niveau local des décisions prises par l’administration centrale. L’administration centrale participe à l’élaboration des projets de loi et de décret, et préparent et mettent en œuvre les décisions du gouvernement et de chacun des ministres (décret du 1er juillet 1992).
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Si les services déconcentrés présentent une plus grande proximité aux usagers, notamment par l’attribution de la gestion des services de proximité, l’administration centrale, dont les locaux sont majoritairement situés à Paris, exacerbe un sentiment de déconnexion avec la population.Bien qu’il soit le maillon final de la chaîne, l’administré que constitue l’élève n’est pas directement représenté dans le travail quotidien des agents. À un niveau national, les chiffres clés de l’Éducation nationale montre bien l’ampleur du périmètre piloté par le ministère : à la rentrée 2016, on compte plus de 12 000 000 d’élèves (6 800 000 dans le premier degré – 5 600 000 dans le second degré) et 63 600 écoles et établissements scolaires (51 700 écoles, 7100 collèges et 4200 lycées et établissements régionaux d’enseignements adaptés). Ce vertige que peut provoquer le nombre d’établissements et d’élèves met en avant la question des limites de la « territorialisation du droit » : face à un principe historique et constitutionnel d’égalité, quelle différenciation territoriale de la règle est possible pour faire face aux besoins et moyens différents de chacun des établissements et des territoires ? (Zarca, 2015).
Ce pilotage national et ce découpage des compétences avec les services déconcentrés fait de l’administration centrale une administration de conception de la norme :
Au niveau de l’administration centrale, les cadres et les agents travaillent à la conception de normes et à leurs cadres d’application, pour une mise en place rapide et
Très souvent, l’administration - en plus, l’administration centrale, [...] vous n’êtes pas dans une administration directe de service. On est dans une administration de conception. Et plus vous êtes dans une administration de conception, plus vous êtes un petit peu dans le théorique, effectivement.
(L. Crusson, 2019. Entretien semi dirigé le 23 juillet 2019, Paris.)
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optimale dans l’ensemble des établissements français. Par exemple, pour le programme d’aide aux devoirs « Devoirs Faits » mis en place par le gouvernement Blanquer, le bureau des collèges pilote et pose le cadre national pour l’ensemble des 7 000 collèges, en terme de créneaux horaires, d’organisation des équipes, de management par le personnel de direction et l’inspection… Il s’agit alors moins de penser le parcours de l’élève qui participe aux séances d’aide aux devoirs que la mise en place « technico-pratique » du programme, en quelques mois seulement pour l’ensemble des établissements. Néanmoins, dans un contexte global encourageant l’administration à la bienveillance et la prise en compte de tous les maillons de la chaîne, agent comme bénéficiaire, on note une accélération politique récente sur le sujet : apparaît dans les discours politiques une nécessité forte de prendre en compte la voix de l’usager, dans la fabrique des politiques publiques et ce, même à un niveau national. Il ne s’agit plus seulement de moderniser l’appareil administratif pour pallier à ses lenteurs, mais il faut être à l’écoute des citoyens. Cette exhortation réside en deux plans: leur donner les moyens de faire part de leurs retours en aval des décisions politiques (procédures d’écoute usager, Grand Débat National avec cahier de doléances dans les mairies…) mais également de trouver un cadre nouveau pour la participation des citoyens à la construction des politiques publiques.
Cela coïncide avec quelque chose d’assez nouveau en interministériel, que moi j’appelle l’émergence de l’usager, qui est une espèce de révolution copernicienne pour le service public et qui est portée par la DITP. L’approche de la politique publique par l’usager me semble quelque chose de nouveau et d’extrêmement sain. Je pense que le sujet du design, c’est le lien avec l’usager.
(L. Crusson, 2019. Entretien semi dirigé le 23 juillet 2019, Paris.)
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Comme l’indique Laurent Crusson lors de notre échange, l’émergence de l’usager - qui doit trouver sa place dès la fabrique des politiques publiques - est un phénomène en accélération, avec un appui fort au sommet de l’État à travers la DITP. Peut en être témoin la circulaire du 5 juin 2019 écrite par le premier ministre Édouard Philippe : « toujours dans le souci de rapprocher les institutions de nos concitoyens, je vous donnerai prochainement mes orientations visant à mieux associer ces derniers aux phases de conception des politiques publiques et de suivi des réformes. D’ici là, je vous demande de me faire part de vos propositions de mesures concrètes en la matière, et ce pour le 15 juin. Une synthèse sera réalisée par la direction interministérielle de la transformation publique. » (Circulaire du 5 juin relative à la transformation des administrations centrales et aux nouvelles méthodes de travail, 2019).Avec cette volonté de prendre en compte l’usager dans la construction des services publics, on note au sein de l’administration la mise en place de nouveaux cadres et structures faisant intervenir des méthodes issues de la sociologie, du design thinking, de l’animation etc., pour collaborer différemment entre agents publics, mais aussi avec les bénéficiaires. Un changement de langage peut être également notable : si le terme de réunion est moins employé, celui « d’atelier » se développe.
Une mise en parallèle des attentes de l’administration centrale et des compétences des designers ont fait de ces dernières un outil pertinent à saisir au sein des MENJ et MESRI. Si l’on reprend la caractérisation du designer social par Alain Findeli, on note que le designer s’appuie sur « l’expérience des bénéficiaires, sur l’expertise d’usage et non seulement sur leur propre expertise de concepteurs. C’est pour cela qu’ils et elles mettent en œuvre des ateliers de co-conception (design participatif), où toutes les partie prenantes des projets, usagers compris, sont conviées aux phases de conception donc
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très en amont des projets » (Findeli, 2016).
C’est donc cette adéquation entre les besoins exprimés par les administrations – qui connaît aujourd’hui un fort portage politique – et les compétences des designers qui a mené à la mise en place d’un marché public de design de service. Les nouvelles « formes d’innovation publique » à une échelle nationale sont encore rares : les institutions concernées dans ces nouvelles formes de conduite de projet sont majoritairement des collectivités territoriales et assimilées. Sur 252 FIP répertoriées lors d’un essai de cartographie par Jean-Marc Weller et Frédérique Pallez en 2017, seules 25 ont été portées par des administrations centrales ou assimilées (Weller, Pallez, 2017). Le marché « design de service » des ministères MENJ et MESRI est donc précurseur dans sa mise en place et dans sa forme.
Il y avait à la fois ces besoins qui étaient exprimés - en face desquels les directions ne mettaient pas nécessairement d’elles-même la notion de design de service. Elles exprimaient un besoin en terme d’accompagnement, d’aide à la conception d’un service ou d’un outil, sans forcément mettre le design de service en face. Donc on avait ces besoins-là qui remontaient, on avait quelques approches qui avaient été un peu sporadiques et isolées - et là on allait plus concrètement et de façon plus consciente vers le design de service, mais encore une fois, sans que ce soit structuré. Et donc c’est à la jonction entre ces besoins-là, exprimés de façon un peu large sans forcément voir quel était l’outil qui permettait d’y répondre, et ces quelques expériences, qu’est apparu le fait d’avoir ce marché cadre un peu structuré, qui nous semblait pouvoir avoir une réelle plus-value par rapport aux attentes de certaines directions.
C. Géhin, 2019. Entretien semi dirigé le 30 juillet 2019, Paris.)
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1.2.2. La mise en place du marché design de
service aux MENJ et MESRI.
Depuis juin 2017, le ministère de l’Éducation nationale et de la Jeunesse et le ministère de l’Enseignement supérieur, de la Recherche et de l’Innovation se sont dotés d’un marché public de prestation de design de service. Ce marché, mobilisable par l’ensemble des directions des deux ministères, a pour objet « la réalisation de prestations relatives à la mise en œuvre et à l’accompagnement de projets par le design de service. »
Ce marché est né d’une impulsion de la DELCOM (Délégation à la communication), qui élabore la politique d’information et de communication interne et externe du ministère de l’éducation nationale. Clélia Morali, déléguée à la communication, découvre en effet « l’extension du domaine du design » (Vial, 2015) et perçoit l’achoppement existant entre des projets menés par l’agence Sismo et des problématiques rencontrées dans le domaine public :
Les Sismo m’ont raconté ce qu’ils faisaient. J’ai trouvé ça très intéressant, car ils n’étaient plus dans du design de produit mais ils étaient rentrés dans des questions qui ressemblaient étrangement à des problématiques qu’on peut se poser nous, à l’intérieur de l’administration […] Cela résonnait très fort avec les problématiques que l’on se posait. Il y avait par exemple des sujets de plateformes d’innovation au sein d’un grand groupe de distribution, où la problématique était de savoir comment on incitait tous les salariés, dans tous les coins de la présence du territoire, à se servir de la plateforme d’innovation.
C. Morali, 2019. Entretien semi dirigé le 17 juillet 2019, Paris.)
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Les prestations sont attribuées en « tourniquet » à deux agences parisiennes, les Sismo et le groupement Coopaname (constitué notamment de l’agence Indivisibles). Aucun fond spécifique n’existe pour ce marché : ce sont les directions souhaitant faire appel aux designers qui règlent les prestataires, disposant parfois d’un appui financier du département de la modernisation. Ce marché d’une durée de deux ans, renouvelable tacitement pour deux années supplémentaires, a trois objectifs, énoncés dans le cahier des charges réalisés en janvier 2017 :
« - pouvoir intégrer très tôt dans le processus d’amélioration de services existants ou de conception de nouveaux services les approches centrées utilisateurs ; - concevoir et réaliser des services de manière agile et flexible, en passant par des phases de prototypage et d’expérimentation auprès des usagers finaux ;
- accompagner et/ou assister les personnels à la mise en place du service repensé ou créé ainsi qu’à la pratique et à la diffusion de ces nouvelles méthodologies de travail. »
Il est important d’expliquer comment sont construits les marchés publics à bons de commande, afin de comprendre le cadre parfois limitant, voire frustrant, qui est imposé pour toutes les interventions des designers. Dans un premier temps, il faut noter que, dans les services publics, une prestation dont le coût est supérieur à 25 000€ nécessite l’ouverture d’un marché et au-delà de 90 000€, ce marché doit être communiqué publiquement et être accessible librement à tous candidats.
« Le Code des marchés public interdit d’inventer, à l’occasion d’une commande, une prestation dont les composants et la valeur n’ont pas déjà été décrites en amont, lors du lancement de la mise en concurrence. Ainsi, il faut que tous les processus de réalisation et les livrables aient été déjà décrits et dimensionnés dans le marché pour pouvoir commander. De cette règle découle
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la notion des unités d’œuvre (UO) : les UO servent à décrire le contenu fin des prestations, dont la consistance est « pré-formatée » ou standardisée dans le marché. »(Bertrandie, 2019).
Chaque UO permet alors de fixer un prix pour un livrable précis, résultant d’un processus de production, avec généralement un délai standard de réalisation. Le cadre de prestation est donc fixé en amont de toute commande, et chaque prestation des designers est construite par une association particulière d’UO.
Le marché public « design de service » des MENJ et MESRI, précurseur dans sa mise en place, a donc nécessité une véritable innovation dans sa construction par la mission des achats : en effet, la nature des prestations réalisées par les designers de service, ainsi que la méthodologie qu’ils proposent, appellent une adaptation des codes des marchés publics. Si on conçoit que la méthode du design de service implique une nécessité de se laisser surprendre par le livrable final, qui ne peut pas être entièrement prévu en amont du projet, le système d’UO doit alors être pensé pour laisser une marge de manœuvre aux prestataires de design, tout en restant dans la norme des marchés publics. Chaque structure répondant à l’appel d’offre a donc fait une proposition d’accompagnement décrivant chacune des étapes de travail de leurs équipes, qui sera par la suite discutée avec les agents de l’administration. Par exemple, l’UO2.1.3 « conception, animation et organisation d’une séance/atelier de créativité et de co-création pour des groupes de participants de taille moyenne (9 - 15 personnes) » fixe un livrable précis qui est un « support / rapport de synthèse restituant d’une part le fil rouge de la phase d’idéation et livrant les principaux résultats ».
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1.2.3. Une structure intermédiaire : le
département de la modernisation
Pour s’assurer d’un usage efficace de ce marché, le département de la modernisation, rattaché au Secrétariat Général, a reçu pour mission d’accompagner les services de l’administration centrale dans la commande des prestations et d’en suivre l’exécution. Suite à sa mise en place, le département de la modernisation a exprimé la volonté de faire appel à un-e stagiaire pour réaliser un suivi du marché et un retour d’expérience, mais également pour participer à la diffusion de la « culture design » au sein de l’administration. C’est dans ce cadre que ce mémoire a pu être réalisé.
Une action forte d’intermédiation et de diffusion de nouvelles pratiques est menée par le département de la modernisation. En effet, notamment à travers un séminaire annuel intitulé « Modernisation, Innover, Transformer » (MIT), l’équipe du département propose aux agents de travailler de manière transversale et collective, en offrant un format plutôt décalé par rapport aux organisations habituelles d’événements de ce type. Par exemple, le séminaire organisé le 16 mai 2019 était divisé en deux temps, pour une centaine de participants (responsables académiques, inspecteurs…). La matinée se structurait principalement autour d’une exposition, réalisée à partir d’une analyse « socio-design » par l’agence Indivisible. Présentant un retour brut des familles et des enseignants touchés par la problématique de l’école inclusive, l’exposition contre-carrait les codes des séminaires professionnels où l’information est délivrée « du haut ». L’après midi, un «world café » était animé par l’équipe : issu de méthodes d’animation dites innovantes, il s’agit d’un processus où des équipes viennent traiter des problématiques les unes après les autres, sur un temps court, en s’appuyant sur la connaissance partagée sur cette thématique par le groupe précédent. Il s’agit d’un moyen de permettre un partage d’expérience et d’idées,
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en favorisant l’émulation par un temps court accordé à chaque problématique.Ainsi, au cours des entretiens que je mènerais, plusieurs décideurs publics font part de leur découverte des méthodes du design de service par l’intermédiaire du département et de son chef, Laurent Pellen.
Le département de la modernisation joue également un rôle clé dans le déclenchement des prestations : du côté de l’administration, il s’assure que la demande et les besoins des services qui se manifestent soient clairement formulés et pertinents dans le cadre de ce marché. Du côté des agences de design, il assure le déclenchement des bons de commande, et un suivi régulier des prestations et de leur qualité : en effet, dans le cadre d’un marché public, qui assure un recours automatique à des prestataires nommés pendant deux années, une vigilance est nécessaire pour s’assurer d’une qualité toujours optimale des prestations.
Une réflexion est également menée au sein du département sur les activités de communication et sur un travail d’essaimage à l’intérieur de l’administration : le département souhaite faire un travail de diffusion de la démarche et des résultats déjà obtenus via le marché design de service, mais se confronte une difficulté majeure de temps. Cette observation, par le chef du département d’un manque de partage et de capitalisation sur les interventions déjà menées, fera l’objet de discussions pendant le stage sur la forme possible d’un document diffusable aux agents.
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On observe donc une exhortation à voir l’administration se transformer, et une accélération récente de cette injonction dans les discours politiques : en donnant un rôle-clé aux décideurs publics pour diffuser de nouvelles pratiques dans la fabrique des politiques publiques, on peut alors se questionner sur la manière dont ils se sont déjà saisis du design de service. Le ministère de l’Éducation nationale, par l’existence de son marché spécifique, constitue donc un terrain d’analyse privilégié.
Au delà du discours politique appelant à transformer les pratiques de l’administration, je me suis interrogée sur l’usage actuel qui pouvait être fait du design de service au sein de l’administration centrale : à quel moment le designer est-il invité à réaliser une prestation d’accompagnement ? Dans quelle mesure peut-il être une vitrine « modernisante » ou « usager-centrée » pour le pouvoir publique en place ? Quelles attitudes ont les décideurs publics, de manière spontanée mais aussi structurée, face au design de service ? Dans quelle mesure le design est-il victime d’une instrumentalisation de l’administration?
Au sein de la structure intermédiaire qu’est le département de la modernisation, mon stage a été l’occasion d’observer plusieurs prestations réalisées par les agences mandatées par le marché, d’échanger avec les agents de la centrale au quotidien sur leurs pratiques et d’interroger des décideurs publics sur leurs définitions et leurs attentes face au design de service. C’est le fruit de ces observations et de ces interrogations que je présenterai dans un second chapitre.
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Perceptions et usages
du design de service
au sein des ministères de l’Éducation
nationale et de la Jeunesse, et de
l’Enseignement supérieur, de la
Recherche et de l’Innovation.
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La mise en place d’un marché ne présume pas de l’usage qui en sera fait, ni des services qui chercheront à y faire appel. Après avoir posé dans le premier chapitre le contexte général et ses enjeux sociétaux et politiques, ce second chapitre a pour objectif d’analyser la manière dont l’administration du ministère de l’Éducation nationale et de l’Enseignement supérieur s’est emparé du design de service : au-delà du discours politique, quel type de prestations ont été déclenchées, et dans quel but ?
Si la littérature a pu étudier la manière dont les agents ont transformé leurs pratiques professionnelles, une fois confrontés au design, ce mémoire prend le parti de se focaliser sur le discours et les pratiques des décideurs publics. Leur mobilisation du design de service peut logiquement être teintée d’intérêts politiques ou managériaux, au-delà même de leurs convictions profondes. Cette partie se concentrera dans un premier temps sur les a-priori et les imaginaires mobilisés par les décideurs publics lorsque l’on parle pour la première fois de design de service, puis sur la représentation qu’ils en construisent. Dans un second temps, il s’agira d’expliciter la plus-value perçue par les décideurs publics de l’intervention des designers, tout en présentant en contrepoint la manière dont les designers souhaitent exercer leur profession.
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Cette analyse a pu être réalisée à partir de différents matériaux recueillis entre février et juillet 2019 : • l’observation des activités du département de la modernisation, tout en réalisant des prestations d’appui au sein du Secrétariat Général et en partenariat avec d’autres bureaux de l’administration centrale de l’Éducation nationale et de l’Enseignement supérieur (DGESCO)
• l’observation d’interventions réalisées par les deux agences de design missionnées par le marché « design de service » (les Sismo et Coopaname). • le suivi et l’analyse du marché « design de service » et de ses livrables.
• la réalisation d’entretiens semi dirigés, avec des acteurs de l’écosystème « innovation publique » et des hauts cadres de l’Éducation nationale.
L’ensemble de ces données qualitatives ont pour objectif de mieux cerner l’usage fait du design au sein d’une administration centrale et ce qui en fait ses particularités : les limites, les freins potentiels, la plus-value perçue… Il s’agit alors de confronter les définitions du design de service produites par les designers (leurs attentes lorsqu’ils interviennent au sein de la sphère publique, les compétences dont ils disposent…) ainsi que par les théoriciens du design, et les représentations construites par les décideurs publics confrontés à ces prestations.
2.1. La démarche de design de service.
2.1.1. Évolution de la discipline.
Depuis une vingtaine d’années, avec un affranchissement de l’industrie et de la société de consommation, on observe une redéfinition du design par les designers eux-même, dont les compétences
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et le positionnement au cours des projets évoluent. On assiste à une « véritable extension du domaine du design, qui est à la fois un élargissement des pratiques et, corrélativement, une dilatation de la notion. » (Vial, 2017). Ainsi, en parallèle du design industriel, de nouvelles prestations se développent, proposant une méthodologie différente ou intervenant, par exemple, dans des lieux auxquels les designers n’avaient auparavant pas accès (milieu hospitalier, service public…).
Si une approche centrée sur l’usager n’est pas nouvelle – Charlotte Perriand (1903-1999) disait elle même que « dans le design, ce qui est important, ce n’est pas l’objet, c’est l’homme. » - on observe que l’attention des designers passe dans ces disciplines émergentes (design d’interaction, design social, design participatif, design de service etc.) de l’objet dans son esthétique et son rapport au corps, à l’usager dans un processus et un parcours. Selon le modèle de l’éclipse de l’objet (Findeli, Bousbaci, 2005), présenté par Stéphane Vial dans son ouvrage Le design, on note une évolution de la pratique du projet en design en amont et en aval, c’est à dire au niveau de la conception mais aussi corrélativement de la réception.
En effet, en amont, on observe un passage d’une « pratique centrée sur l’objet » vers une pratique « centrée sur les acteurs ». En aval, l’intérêt glisse des objets aux expériences. L’objet en tant que tel ne disparaît pas, mais un changement de focale s’effectue pour les designers : il devient secondaire « au sein d’une expérience au service des acteurs ». De plus, le designer ne conçoit plus uniquement des objets ou des espaces, mais également des services intangibles, et s’interroge sur tous les points de contact qui existent entre un individu et le service auquel il est confronté.
Dans le cadre du marché public de l’Éducation nationale et de l’Enseignement supérieur, c’est aux « designers de service » qu’ont choisi de faire appel ces deux ministères. Face à une multiplication et à une
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complexification des compétences des designers, il est nécessaire de saisir comment se présentent les designers de service, quelles définitions ils tentent de poser de leurs pratiques, et quelles sont leurs spécificités face à d’autres types d’accompagnement.En effet, une multiplication des prestations et des prestataires – le marché du design a également vu l’apparition d’entreprises de conseil intégrant des laboratoires d’innovation ou des équipes de design thinking dans leur interventions - peut être déconcertante pour des agents ne travaillant pas dans ce domaine. La « dilatation de la notion » de design (Vial, 2017) peut entraîner un sentiment d’indéfinition ou de flou pour la population, et ce premier temps a pour objectif de définir ce que recouvre le design de service, selon les praticiens et les théoriciens de la discipline.
2.1.2. Redéfinition des compétences
Cette première partie a donc pour objectif de préciser les composantes importantes de la démarche mise en place dans les projets (Martin, 2018), qui viennent façonner les représentations professionnelles des designers, ainsi que les compétences mobilisées et mobilisables dans ces différentes phases de travail.
Bien qu’aucune définition unique et définitive du design n’existe, comme l’explique l’Alliance Française des Designers en avant propos sur son site internet, nous allons tenter néanmoins de poser quelques caractéristiques-clé partagées par les designers de service et leurs théoriciens. Ces définitions sont particularisées par les spécificités de chacune des agences exerçant sur le marché du design, mais des étapes, outils et composantes communes des prestations peuvent être donnés, sans en faire un modèle absolu.
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service à la Köln International School Of Design et fondatrice du Service Design Network, « le design de service a pour objectif de concevoir des services qui soient utiles, utilisables et désirables du point de vue des usagers•utilisateurs et efficaces, performants
et différenciant du point de vue des fournisseurs4 »
(Mager, Sung, 2011). Cette définition est reprise par l’agence ÉtangeOrdinaire sur son site internet, et sera également utilisée par le groupement Coopaname dans leur mémoire technique en réponse à l’appel d’offre public de l’Éducation nationale et de l’Enseignement supérieur. Cette réutilisation par des praticiens du design, intervenant notamment dans le domaine
public, laisse penser qu’il s’agit d’une définition partagée et, en tout cas, dans notre cas, analysable.
Cette définition met en exergue deux points de vue pris en compte par les
designers dans la conception globale d’un service : celui de « l’usager » final, avec une attention particulière portée sur la facilité et la praticité d’usage et celui du « fournisseur », pour lequel la performance et l’efficacité sont centrales. Dans le cas de l’Éducation nationale et de l’Enseignement supérieur, il s’agit de prendre en compte à la fois la compréhension et la facilité d’usage des services par les élèves et leurs familles, mais aussi la nécessité d’efficacité et de simplification du travail des agents.
Afin d’assurer la bonne réception du projet par les usagers et par les fournisseurs, les designers de service s’appuient sur l’expérience des bénéficiaires, sur l’expertise d’usage et non seulement sur leur propre expertise de concepteurs. (Findeli, 2016). Ils s’entourent alors des différentes prenantes de l’écosystème dans lequel ils réalisent leur projet dans des moments de co-conception, et peuvent également travailler en équipe pluridisciplinaire (faisant intervenir des sociologues, des facilitateurs…). Ces composantes participatives
« Service design aims at designing services that are useful, usable and desirable from the user perspective, and efficient, effective and different from the provider perspective ».
