Un cadastre marqué par l’héritage colonialiste

4.2. Une opportunité contextuelle pour le Cap‐Vert 

4.2.1. Un cadastre marqué par l’héritage colonialiste 

Lorsqu’on fait une analyse du cadastre foncier48 cap‐verdien par rapport aux modèles déjà  étudiés, on constate que le cadastre est marqué par la culture et la législation portugaise en  tant que puissance colonisatrice. Le modèle portugais qui s’est inspiré de la tradition française  d’enregistrement, « Deeds », s’est imposé jusqu’à présent. Désormais, le système est en train  de se moderniser, avec la réalisation d’une expérience pilote sur l’île de Sal dans le cadre du  projet Millennium Challenge Account (MCA).   Lors de l’arrivée des portugais, on a assisté à la mise en place des services de « Fazenda49 »  dont  la  finalité  était  la  collecte  de  tribut  sur  le  foncier.  On  retrouve  là  la  mission  initiale  du  cadastre : la taxation. Jusqu'à présent, au Cap‐Vert, l’information foncière à caractère cadastral 

48 Le mot cadastre est pris dans le sens originel du terme, c’est‐à‐dire enregistrement méthodique des propriétés.  Dans  ce  sens,  toute  l’action  publique  qui  vise  à  cataloguer  les  biens  immobiliers  dans  un  document  dûment  ordonné  est  entendue  comme  cadastre.  Ainsi  l’histoire  du  cadastre  au  Cap‐Vert  est  un  héritage  de  l’époque  coloniale. Il s’agit d’un cadastre descriptif sans composante cartographique. 

49  Fazenda  :  ancienne  institution  installée  pour  la  récolte  des  tributs  de  la  terre.  Elle  correspond  à  une  étape  embryonnaire  de  ce  qu’aujourd’hui,  on  appelle  les  finances  (Santos,  Torrão,  Soares,  Instituto  de  investigação  científica tropical, & Instituto da investigação e do património culturais, 2007, p. 54‐55). 

était limitée à la valeur des immeubles bâtis ou non bâtis, qui sont normalement enregistrés  dans  un  document  appelé  matrice  foncière50 _des  biens  immobiliers  qui  ne  contient  pas  les  titres  des  propriétés.  C’est  un  élément  identique  au  cadastre  français.  En  se  basant  sur  des  notions révolutionnaires telles que l’égalité, la fraternité et la liberté, la France de Napoléon a  ordonné un prélèvement sur tous les biens immobiliers afin que la valeur de taxation soit juste.  Toutefois,  la  représentation  géométrique  de  propriétés  immobilières,  que  la  France  a  quasiment résolue lors de l’élaboration du cadastre napoléonien, c’est‐à‐dire il y a un peu plus  d’un  siècle,  reste  encore  défaillante  au  Cap‐Vert.  En  effet,  la  description  textuelle  des  localisations est la formule trouvée pour faire le référencement des parcelles. Cela dit, même si  du  point  de  vue  du  modèle  de  référence,  le  Cap‐Vert  s’est  inspiré  du  modèle  du  cadastre  français, les résultats restent partiels. Ils sont dus soit à l’inaction de l’administration, soit à un  défaut de moyens et à un manque de compréhension de l’utilité stratégique du cadastre.  

C’est seulement avec l’apparition des premières lois sur le développement urbain à partir  de l’Indépendance que le pays a commencé à élaborer des plans de parcelles basés sur des levés  topographiques.  Ces  plans  sont  à  l’origine  des  plans  parcellaires  et  ils  constituent  les  fondements du cadastre moderne. Retenons que le référencement des parcelles, qui est très  important lorsqu’on bâtit un système foncier pour gérer les risques naturels, est obligatoire,  soit dans le modèle germanique, soit dans le modèle de Torrens. Ce n’est pas le cas du système  français. 

De  nos  jours,  on  peut  systématiser  la  gestion  foncière  au  Cap‐Vert  en  considérant  les  entités et leurs attributions. Le Décret‐Loi nº 29/2009 propose une réorientation du modèle de  cadastre  au  Cap‐Vert  sur  le  modèle  multifonctionnel,  en  envisageant  l’aménagement  du  territoire  et  par  conséquent  la  question  des  risques  naturels.  A  ce  jour,  les  informations  cadastrales peuvent être traitées par diverses institutions entre lesquelles les liens ne sont pas  évidents, ce qui rend les démarches difficiles lorsqu’on souhaite s’occuper d’un dossier foncier.  Le  schéma  suivant  (Figure  4.1)  montre  le  flux  de  l’information  cadastrale.  Il  met  en  évidence le rôle joué par certaines institutions, comme le Service Topographie des mairies et le  Service du Conservatoire National et de l’Enregistrement des Biens immobiliers du Ministère  de  Justice.  Jusqu’à  aujourd’hui,  la  mairie  joue  aussi  un  rôle  fondamental  quand  il  s’agit  d’espace urbanisé, puisqu’elle prend en charge l’émission des permis de construire. Pour cela,  deux  pièces  sont  obligatoires  :  le  registre  cadastral,  autrement  dit  les  coordonnées  géographiques qui définissent les limites des parcelles, ainsi que le registre matriciel.  

L’inscription  au  cadastre  selon  le  Service  de  Topographie  de  la  Mairie  de  Praia51  sert  à  avoir  la  référence  cadastrale,  le  nom  du  propriétaire,  l’évaluation  etc.  D’après ce Service,  le 

50 Nous préférons utiliser l’expression matrice foncière au lieu de matrice cadastrale parce qu’il n’existe pas de  plan  cadastral  au  sens  de  cadastre  napoléonien.  Dans  la  législation  en  vigueur,  on  utilise  les  mots  « Matriz  Predial » qui correspond à « matrice foncière » dans la loi française. 

51

cadastre sert à l’aménagement urbain. Ce volet, emprunté au cadastre allemand (l’expérience  a  débuté  à  la  Mairie  de  Praia  avec  l’appui  d’experts  allemands),  ne  semble  pas  ignorer  les  risques naturels, particulièrement le risque d’inondation dans les zones incluses dans le plan  d’urbanisme. Lors de l’implantation des lots pour construire les édifices, le plan d’urbanisme  impose d’indiquer les cotes de référence comme mesure préventive contre les inondations. Le  Service de Topographie de la Mairie dispose d’une base numérique (Figure 4.2) qui intègre les  coordonnées  des  parcelles  enregistrées  au  format  AutoCAD  (DWG  et  DXF)  et  les  données  descriptives en feuilles Excel.      Figure 4.1 : Flux de base de l’information cadastrale. Entités et attributions        Source : Service de Topographie de la Mairie de la ville de Praia  Figure 4.2 : Extrait de feuille cadastrale ‐ Varzea, en format DWG 

L’enregistrement foncier répond aussi au besoin du Service du Conservatoire National et  de  l’Enregistrement  des  Biens  immobiliers,  qui  est  sous  la  responsabilité  du  Ministère  de  la  Justice,  tout  en  assurant  la  sécurisation  des  droits  fondamentaux  pour  les  transactions  foncières ainsi que pour l’obtention de crédits auprès des institutions financières. En effet, la  loi n’impose pas l’enregistrement des parcelles, mais en cas de besoin de transaction juridique  ou  pour  faire  une  hypothèque,  il  est  indispensable  de  disposer  d’un  enregistrement  au  Conservatoire National. 

 A priori, ce service est sous‐doté par rapport à la qualité de services qu’il peut offrir parce  qu’il ne dispose  pas de base cartographique. Il ne semble pas exiger au moins une liste des  coordonnées  topographiques  des  bornes  de  polygones.  Il  y  a  encore  beaucoup  de  parcelles  enregistrées dont la localisation est impossible et, pire encore, il existe  des enregistrements  sans  correspondance  réelle  avec  des  parcelles  (Responsable  du  Service  du  cadastre  et  topographie de la Mairie, 2015). Il existe donc beaucoup de doubles immatriculations qui ont  de lourdes conséquences, soit pour les citoyens, soit pour les entités publiques. Ce constat est  confirmé par des auteurs comme Almeida (2002, p. 20) qui affirme : « aujourd’hui on peut dire  que le chaos a été installé et, en ce moment même, on ne sait pas très bien à qui appartiennent  finalement les terres au Cap‐Vert ». 

Dans certains pays  comme l’Australie, l’Allemagne, Suède,  l’immatriculation ne  se  limite  pas à indiquer le nom des propriétaires. Elle inclut aussi les contraintes de parcelles, c’est‐à‐ dire l’enregistrement des responsabilités et des droits obligatoires. Dans ce cadre, on admet  que  le  cadastre  foncier  peut  constituer  un  outil  intéressant  à  mobiliser  dans  la  gestion  des  risques  naturels.  Puisque  dans  le  cas  du  Cap‐Vert,  les  procédures  mentionnées  ne  sont  pas  conditionnées  par  le  plan  parcellaire,  l’enregistrement  foncier  n’est  pas  utile  comme  outil  d’aménagement du territoire et de gestion du risque dans ses diverses dimensions.  

Compte tenu de ces considérations, on peut dresser les conclusions suivantes : 

1‐ Il  est  plus  raisonnable  de  parler  de  Registre  Foncier,  bien  que  défaillant,  que  de  système  cadastral  au  Cap‐Vert.  L’inexistence  de  plan  cadastral  dans  la  majorité  des  mairies du pays rend difficile l’utilisation du mot cadastre au sens moderne du terme.  Par ailleurs, les différents services qui ont des attributions dans le domaine du foncier  assument leur rôle dans ce domaine de manière assez indépendante. Autrement dit, il  existe  un  Service  d’enregistrement  foncier  sous  la  responsabilité  du  Ministère  de la  Justice  et  un  Service  dit  Cadastral  qui,  en  réalité,  s’occupe  plutôt  des  plans  topographiques  qui  normalement  traduisent  la  parcellisation  du  territoire  en  lots  et  sont dressés par le Bureau Technique sous la responsabilité des Mairies. 

2‐ Le  modèle  du  cadastre  au  Cap‐Vert  est  composé  d’éléments  s’inspirant  du  modèle  français/latin,  visant  donc  la  taxation.  Cependant,  l’insuffisance  des  ressources  humaines,  institutionnelles,  financières,  biens  comme  l’héritage  des  institutions 

portugaises,  ont  empêché  l’exécution  du  Plan  Parcellaire  étendu  à  toute  la  zone  géographique des municipalités. Néanmoins, si l’on observe sa finalité, la tendance se  rapproche du modèle germanique au sens ce modèle a des préoccupations qui ne sont  pas strictement fiscales.  3‐ La sécurisation des droits des propriétés au Cap‐Vert constitue un pilier important de  la gestion foncière, bien qu’elle s’appuie sur un texte descriptif, ce qui rend difficile la  mesure et même la localisation des parcelles.  4‐ Les risques naturels se présentent pour l’instant comme un sujet difficile à traiter au  niveau à l’échelle cadastrale. Leur intégration requiert un plan pour l’ensemble de la  ville, laquelle a connu une croissance importante à cause des constructions illégales.   Comment  envisager  alors  les  risques  naturels  par  le  biais  du  système  foncier  ?  Certains  théoriciens comme Enemark (2009) soutiennent que les risques naturels doivent être traités  avec des outils de gestion foncière. Cet auteur propose même d’attribuer tout un ensemble de  tâches au système d’information foncière pour gérer les risques naturels dans une perspective  de  développement  durable.  Cette  thèse  est  partagée  par  des  auteurs  comme  Roy  &  Viau  (2011, p. 4) qui affirment que le cadastre moderne est un instrument essentiel de prévention  des catastrophes naturelles, au‐delà de leurs fonctions traditionnelles. Ainsi, la modernisation  du  système  d’information  foncière,  y  compris  le  cadastre,  peut  constituer  au  Cap‐Vert  une  opportunité pour l’insertion du volet gestion des risques.