La transition vitreuse colloïdale

Antes de se iniciar esta reflexão, importa fazer uma chamada de atenção para a denominação “implementação nacional”. De facto, esta designação é comummente

aceite e empregue pelos autores de referência, incluindo a ONU, porém poderá suscitar alguma confusão quando utilizada em paralelo a outros termos, também usuais no

contexto, nomeadamente as noções de “domesticating” 18 _{, “compliance”} 19 _e “enforcement”20_{. Com efeito, todas elas têm significados muito semelhantes, mas}

especificidades e objetivos distintos, não devendo portanto ser confundidas entre elas. Não obstante, note-se que, no contexto desta dissertação, não se pretende diferenciá-las para além do que aqui se avançou, uma vez que se entende que a expressão

“implementação nacional” é suficientemente abrangente para as compreender, bem

como para designar o que se pretende.

Posto isto, levanta-se uma questão obrigatória: na prática, que eficácia têm os MEA e os seus Regimes? Já se sabe como surgem, quem participa nas suas negociações, quem tem a autoridade para os adotar, bem como os prós e contras da sua evolução, mas tudo isto vale o que vale sem a sua componente aplicativa, ou seja, sem a sua implementação nacional. O processo de negociação e adoção de um tratado internacional, seja ele curto ou longo, complexo ou acessível, pode simplesmente “cair por terra” quando se dá a transposição das medidas acordadas para a legislação nacional e se inicia o processo do cumprimento dos objetivos por parte de cada Estado; além disso, e achando-se que a chegada a um acordo por parte de quase duas centenas de Estados é algo de extremamente complexo, então o que pensar da aplicação em conformidade daquilo que acordaram.

«…But the mere fact that certain states have become parties to a treaty committing them to take

measures to deal with some environmental problem does not per se ensure, or even necessarily promote, harmonization of national law (…) states will often have considerable discretion in

the methods of implementation they use, and possibly also in the standards and timetables they set (…) They may all be working to the same goal, but doing so in very different ways. The

possibility of the parties adopting the same standards does exist(…) but in practice there may

be little to stop each government pursuing its own particular priorities…» (Birnie et al., 2009:10).

18_{“Domesticating” resulta da palavra “domesticate” e é empregada na conjuntura política com o} propósito de «…to take (something foreign, unfamiliar, etc.); for one's ownuse or purposes; adopt…» (consulta online em http://dictionary.reference.com/).

19_{“Compliance” significa «…conformity; accordance: in compliance with orders;}

cooperation or obedience: Compliance with the law is expectedof all…» (consulta online em

http://dictionary.reference.com/), i.e., “conformidade; cumprimento”.

20_{“Enforcement” resulta da palavra “enforce” e é empregada na conjuntura política com o propósito de} «…to put or keep in force; compel obedience to: to enforce a rule…» (consulta online em

É certo que já na altura do “treaty-making process”, pode ser mais ou menos

percetível o destino de um MEA, uma vez que, à partida, negociações pouco convergentes e um acordo com demasiados pontos fracos são obviamente um “mau agoiro” para a subsequente implementação, porém o contrário, i.e., alcançando-se um acordo coerente e robusto, não é assim tão linear, havendo sempre a hipótese de alguma Parte não conseguir atingir os objetivos definidos, ou por negligência ou por falta de competência e/ou recursos.

Assim, e para que a implementação nacional possa ser completa e proveitosa, convém que se comece a trabalhar nesse sentido desde o início das negociações, tornando a adoção e ratificação o mais céleres possíveis e evitando-se perturbações na adaptação à legislação e funcionalidades nacionais. Assim sendo, existem certos cuidados a ter em conta nesta fase tão crítica dos MEA: p. ex., através de um processo de revisão e da determinação prévia sobre que autoridade nacional, ou que “Focal Point”21_{, ficará encarregue do tratado em causa; ou a preparação dos Governos para a}

existência de possíveis constrangimentos, bastante habituais numa primeira fase da implementação, devendo para isso haver sempre em conta um plano que permita corrigir hipotéticos problemas dentro de um período específico. Neste contexto, os Governos são geralmente incentivados a elaborarem “National Implementation Plans” (“Planos de Implementação Nacional”), com o objetivo de «...identify policies,

programmes, and plans in related sectors through which specific measures may need to be taken in order for the MEA to be effectively implemented….» (UNEP, 2006:187).

Outra situação fulcral no processo de implementação dos MEA, desta feita num contexto jurídico, é a preparação de programas e quadros de execução que, desejavelmente, irão «…deter, punish and redress violations…» (UNEP, 2006:194), e que deverão ser criteriosamente seguidos, não só, mas principalmente, pelos organismos e agências do Estado, por forma a darem o “bom exemplo”. Por outro lado, o Estado deve certificar-se de que as agências, ministérios e departamentos designados para a

21 _{“Focal Point”, ou antes “National Focal Points”, são organismos ambientais} designados pelos Governos nacionais que servem de contacto principal entre o Estado e o Secretariado do MEA em causa. Por exemplo, no que diz respeito às “Convenções do Rio”, os “Focal Points” portugueses variam entre o ICNB, o Comité Executivo da Comissão para as Alterações Climáticas (CECAC), o Departamento de Alterações Climáticas, Ar e Ruído (DACAR), e o Ministério da Agricultura (cf. http://www.cbd.int/doc/lists/nfp-cbd.pdf;

implementação de um qualquer MEA estão devidamente preparados para o efeito, tanto no que diz respeito aos recursos administrativos e técnicos, como à autoridade necessária para os fazer exercer. Neste contexto, de referir ainda a crucialidade da cooperação e da coordenação das instituições governativas, entre as quais deve existir um constante “trabalho de equipa” de forma a conseguir-se implementar o MEA em causa de uma forma ampla e transversal:

«…Because implementation is often the responsibility of more than one government body,

improving cooperation and coordination among all relevant agencies and departments should be made a priority. Sometimes a large number of government agencies at various levels share responsibility for implementing the same MEA’s terms. Identifying all such bodies with authority, responsibility, or expertise relevant to the MEA’s subject is the first step in ensuring the necessary coordination…» (UNEP, 2006:203).

Entretanto, situações como o desenvolvimento de competências e a transferência de tecnologia – cruciais principalmente para os Países em Desenvolvimento e economias em transição –, o envolvimento das principais partes interessadas no processo de implementação, tais como as NGO, o Setor Privado e as comunidades locais, a utilização dos órgãos de comunicação social para divulgação e sensibilização do público, entre outras, são iniciativas importantes que devem ser tidas em conta em qualquer implementação nacional. De facto, há muitas das vezes uma tendência para se acreditar que somente as medidas jurídicas têm o poder de alcançar resultados, o que de certo modo não deixa de ser verdade; na prática, o ato legislativo é o que atinge resultados mais mensuráveis, porém é preciso não esquecer que essas mesmas medidas são pouco proveitosas se não tiverem uma plataforma de lançamento segura e coesa. Não obstante, não se quer com isto dizer que a importância das medidas estruturais supramencionadas pode ou deve ser comutada, ou tão pouco igualada, à dinâmica jurídica da implementação nacional dos MEA. De facto, e por muito que haja o incentivo dos Secretariados dos MEA, da ONU e de outros organismos no sentido dos Estados conseguirem criar o melhor cenário possível para receberem e implementarem o novo instrumento, no fim, tudo parece convergir sobre que medida «…the domestic

constitutional legal order impacts upon the implementation of international environmental law…» (Redgwell, 2008:926).

Restam ainda dois pontos fulcrais no que diz respeito à implementação nacional das medidas e compromissos multilaterais, e que merecem atenção: primeiro, note-se que os MEA abarcam uma série de «…specific prohibitions, which states are required

to implement through the application of specific ‘measures’, but to leave the method and means to the state…» (Redgwell, 2008:940), i.e., há uma tendência nítida para que as “obrigações” acordadas pelas Partes digam apenas respeito aos resultados alcançados e não a todo o processo que os pode ou não efetivar. Neste contexto as críticas abundam: o facto de não existirem normas específicas que tracem um processo contínuo e comum às Partes tem levantado algumas dúvidas quanto à produtividade, e até à equidade da questão; mas será que a implementação nacional seria potencializada se ao invés de estabelecerem somente “metas”, os MEA, e nomeadamente as Convenções- Quadro, traçassem nos seus textos um caminho a ser seguido por todos? Qualquer que seja a resposta, é impossível não se esbarrar com o antagonismo da situação: com efeito, a equidade do processo seria otimizada, contudo, aquilo que muitos consideram ser a “soberania” estadual seria consideravelmente afetada. Segundo, há quem se interrogue acerca da contraproducência dos MEA e até mesmo do Multilateralismo Ambiental: pode-se afinal esperar melhores resultados dos até agora alcançados, ou estes irão sempre depender da sensibilidade, da boa vontade, e até dos “humores” dos Estados? Com efeito, na conjuntura atual a resposta será inevitavelmente anuente; contudo, e se for tida em conta a evolução histórica da implementação nacional dos MEA, regista-se um progresso que pode perfeitamente ser o mote para outras mudanças no futuro:

«…The first generation of international environmental treaties rarely provided for any degree

of monitoring or oversight of national implementation. Increasingly, however, modern environmental treaties provide for a comprehensive feedback loop, from implementation, to monitoring, to reporting, to international review, and to non-compliance mechanisms(…) This

underscores the evolutionary nature of many international environmental treaty instruments, and the dynamic effect of decision-making by the conference of the parties, as well as the impact of the work of treaty subsidiary bodies and secretariats (…) Under many recent international

environmental agreements, states parties not only have the obligation to implement, but also have an express obligation to report upon such implementation. Through reporting, it is possible to obtain a snapshot of overall implementation and enforcement patterns…» (Redgwell, 2008:941 e ss.).