: Transfert des routes nationales aux départements, à la métropole de Lyon et aux métropoles

CHAPITRE II - LES TRANSPORTS

Article 6 : Transfert des routes nationales aux départements, à la

territoire. Le projet de transfert des routes nationales avec droit de priorité de la métropole de Lyon et des métropoles sur les départements s’inscrit ainsi dans l’objectif de rationaliser la gestion de la voirie urbaine.

Le projet envisagé présente la singularité, si on le compare aux transferts obligatoires de 1972 et 2004, de s’effectuer sur une base volontaire, c’est-à-dire uniquement si les départements, la métropole de Lyon ou les métropoles en manifestent la volonté. Ce transfert n’est pas pour autant à la carte dans la mesure où cette volonté exprimée ne sera pas suffisante. En effet, l’État établira d’abord une liste des voies transférables et devra in fine donner son accord aux demandes des collectivités, avec la préoccupation de préserver la cohérence des grands axes routiers.

Un tiers des départements ont d’ores-et-déjà manifesté leur intérêt pour ce transfert selon l’association des départements de France.

1.1. CADRE GÉNÉRAL

Le projet de transfert des routes nationales nécessite de déterminer la consistance du transfert, ses bénéficiaires et le mécanisme juridique par lequel le transfert est opéré.

1.1.1. La consistance du transfert A - Les routes nationales

En vertu de l’article L. 121-1 du code la voirie routière (CVR), le domaine public routier national est composé par les autoroutes et les routes nationales. Cette disposition précise que ce domaine « est constitué d'un réseau cohérent d'autoroutes et de routes d'intérêt national ou européen. Des décrets en Conseil d'Etat, actualisés tous les dix ans, fixent, parmi les itinéraires, ceux qui répondent aux critères précités (…) ». Il s’agit du décret n° 2005-1499 du 5 décembre 2005 relatif à la consistance du réseau routier national.

Le transfert prévu concerne principalement les routes nationales et marginalement certains tronçons autoroutiers.

Le domaine public routier comprend tant la voie elle-même que ses dépendances qui sont les éléments nécessaires à l’exploitation de la chaussée ainsi qu’à la sécurité des usagers. Ainsi, le projet consiste dans un transfert plein et entier de propriété de la chaussée et des ouvrages d'art dont notamment les ponts et les tunnels, mais également les terrains servant d'assiette aux voies, aux accotements, aux murs de soutènement ainsi que des différents équipements routiers, dont les immeubles accueillant les centres d’entretien et d’intervention. Il faut enfin ajouter les acquisitions foncières réalisées par l'État en vue de l'aménagement des routes transférées et relevant de son domaine privé.

La rédaction proposée de la consistance des biens transférés est en substance identique au III de l’article 18 de la loi relative aux libertés et responsabilités locales, dite « loi LRL », du 13 août 2004, ayant transféré aux départements la voirie nationale d’intérêt local et à l’article 6 de la loi n° 2019-816 du 2 août 2019 relative aux compétences de la Collectivité européenne d'Alsace (CEA) ayant transféré le réseau routier national non concédé situé sur le territoire des deux départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin à la CEA ou à l'Eurométropole de Strasbourg pour la partie du réseau traversant son territoire.

B - Les éléments d’identification des routes nationales transférables

L’appartenance d’une route au réseau national au sens de l’article L. 121-1 du CVR a été précisée par le Conseil d’État dans un arrêt du 23 mai 2007 (n° 288378) à la suite de la contestation du décret n° 2005-1499 du 5 décembre 2005 relatif à la consistance du réseau routier national :

- « seules la fonction des routes et la cohérence des itinéraires doivent être prises en compte en application de l'article L. 121-1 du code de la voirie routière », sont ainsi indifférentes l’existence d’un péage ou la densité du trafic en tant que telle ;

- « la prise en compte d'éléments tels que le niveau de trafic de longue distance, l'éventuelle desserte des grandes métropoles régionales et des grands pôles économiques, l'intérêt des routes au-delà du cadre départemental ainsi que la cohérence locale du réseau » sont des critères pertinents pour caractériser ou non une route nationale au sens de l’article L. 121-1 ;

- les routes peuvent perdre leur dimension nationale lorsqu’elles sont doublées par un réseau autoroutier permettant d'assurer le transit national ou européen.

Le réseau routier national est ainsi composé d’itinéraires fonctionnels dont les objectifs sont les suivants :

- objectif 1 : un réseau essentiel pour l’exercice des prérogatives régaliennes de l’État : permettre la mobilité militaire, garantir la sûreté de l’État et assurer la gestion de crise ;

- objectif 2 : un maillage de l’hexagone reliant la capitale aux territoires et les territoires entre eux : favoriser le désenclavement, le développement et la cohésion des territoires ; faciliter la combinaison des usages dans les pôles urbains ;

- objectif 3 : un maillon central du réseau transeuropéen : fluidifier et assurer la continuité des trajets de transit et de longue distance des personnes et des biens.

Le réseau routier national qui a vocation à être transféré aux départements et aux métropoles recouvre les éléments suivants :

- les parties de réseaux routiers dont le transfert était prévu lors de l’acte de décentralisation de 2004, mais qui n’ont pas été transférés en raison d’une forte opposition des collectivités concernées ;

- les parties de réseaux routiers qui désormais ne sont plus nécessaires dans l’aménagement du territoire ;

- les parties de réseaux routiers dont les caractéristiques et fonctionnalités ont un rôle important pour les échanges régionaux ou départementaux mais dont le transfert ne remettrait pas en cause le maillage du territoire par le réseau routier national restant.

L’ensemble de ces éléments pourrait représenter entre 1000 et 4000 km de voies potentiellement transférables.

1.1.2. Les bénéficiaires du transfert

L’article L. 111-1 du CVR définit le domaine public routier comme « l'ensemble des biens du domaine public de l'État, des départements et des communes affectés aux besoins de la circulation terrestre, à l'exception des voies ferrées ». L’article L. 2111-14 du CG3P retient un champ personnel plus large qui avait déjà été reconnu par la jurisprudence en disposant que

« le domaine public routier comprend l'ensemble des biens appartenant à une personne publique mentionnée à l'article L. 1 et affectés aux besoins de la circulation terrestre, à l'exception des voies ferrées ». L’article L. 1 du CG3P vise l’État, les collectivités territoriales et leurs groupements et les établissements publics. Par sa formulation générale, l'article L. 2111-14 précité consacre la possibilité toute collectivité territoriale ou tout EPCI d'être propriétaire du domaine public routier.

La longueur du réseau routier des collectivités représente 98% du réseau routier français, un pourcentage plus élevé que dans les autres pays européens, partagé entre les départements (35%) et le bloc communal (63%).

Les bénéficiaires du transfert prévu par le présent article sont les personnes publiques qui aujourd’hui disposent, d’une part, d’une assise territoriale suffisante propre à accueillir des portions cohérentes de routes et, d’autre part, d’une expérience avérée du domaine routier. Il s’agit des départements, avec une spécificité pour la Guyane, et de la métropole de Lyon pour les collectivités territoriales ainsi que des métropoles.

A - Les collectivités territoriales : le département et la métropole de Lyon Le département dispose d'une compétence de droit commun en matière de voirie sur les voies lui appartenant. Les dispositions encadrant la voirie départementale figurent aux articles L. 131-1 à L. 131-8 et R. 131-1 à R. 131-11 du CVR. Le département assume, en application de l'article L. 131-2 de ce code, les dépenses relatives à la construction, à l'aménagement et à l'entretien des routes départementales. Le président du conseil départemental y exerce les pouvoirs de police, notamment celui de la circulation (article L. 131-3 du CVR), sous réserve des attributions dévolues aux maires et au représentant de l'Etat.

Les départements sont responsables de plus de 377 000 km de routes, hors transfert aux métropoles. Depuis la décentralisation routière de 2004, les départements ont pris en charge les personnels, environ 30 000 agents des directions départementales de l’équipement devenus

agents départementaux, soit 8 à 12% des effectifs des départements. Les dépenses de voirie représentent en moyenne 27% de leurs dépenses d’investissement. En hausse de 14% en 2019, elles s’élèvent à 3,2 Md d’euros, ce qui représente 6 000 euros / km hors grands travaux.

Il n’y a plus de voies nationales dans les départements et régions d’outre-mer (DROM), à l’exception de Mayotte et de la Guyane. Lors du transfert des routes nationales aux départements en 2004, l’article L. 4433-24-2 du CGCT qui a été abrogé désignait d’office le département de Guyane, avant sa fusion avec la région dans le cadre de la Collectivité territoriale de Guyane, comme bénéficiaire du transfert. En conséquence, il est prévu au V du projet d’article que le transfert des voies nationales sera possible au profit de la collectivité territoriale de Guyane.

La métropole de Lyon est devenue propriétaire du domaine public routier de l'ancienne communauté urbaine et du département du Rhône depuis le 1^er janvier 2015 en vertu de l’article L. 3651-2 du CGCT. Cela représente 3 500 km de chaussées dont 100 km de voies rapides, comprenant près de 2 000 ouvrages d’art dont 723 ponts. La métropole gère, entretient et exploite elle-même ces voies.

B - Les métropoles

Le transfert des routes nationales aux métropoles s’inscrit dans leur compétence plus générale d’organisation du service public des transports, même s’il faut souligner le caractère propre de l’exploitation de l’infrastructure de voirie de la politique de mobilité. Aux termes de l'article L. 5217-2 du CGCT, en matière d'aménagement de l'espace métropolitain, la métropole exerce, en lieu et place des communes membres, l'organisation de la mobilité ainsi que la création, l'aménagement et l'entretien de la voirie.

Seules les métropoles et les communautés urbaines sont devenues obligatoirement propriétaires de la voirie qui leur a été transférée au titre de leur compétence. Les articles L. 5217-5 pour les métropoles et L. 5215-28 du CGCT pour les communautés urbaines organisent un transfert des biens à titre gratuit dans l’année qui a suivi le transfert de la compétence. Par contraste, en principe, les communautés de communes et les communautés d’agglomération bénéficient d’une mise à disposition des biens de la commune qui reste propriétaire de la voirie. Les communautés de communes (article L. 5214-16 du CGCT) et les communautés d’agglomération (article L. 5216-5 du CGCT) ne sont propriétaires que des voies qu'elles ont créées.

En outre, depuis la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 dite MAPTAM organisant des transferts de compétences des départements aux EPCI, les métropoles ont bénéficié de transferts du domaine public routier de départements. Le 9° du IV de l'article L. 5217-2 du CGCT énonce que par convention passée avec le département, la métropole exerce à l'intérieur de son périmètre, par transfert, en lieu et place du département, ou par délégation, au nom et pour le compte du département, la gestion des routes classées dans le domaine public routier

départemental ainsi que de leurs dépendances et accessoires. Ce transfert est constaté par arrêté du représentant de l'État dans le département. Cet arrêté emporte le transfert à la métropole des servitudes, droits et obligations correspondants ainsi que le classement des routes transférées dans le domaine public de la métropole.

Dans ce mouvement, le présent projet d’article prévoit logiquement un droit de priorité aux métropoles et à la métropole de Lyon sur les départements pour le transfert des routes nationales.

1.1.3. Le mécanisme juridique du transfert

A - Un transfert de propriété entre personnes publiques à titre gratuit Le transfert des routes nationales aux collectivités et aux métropoles s’inscrit dans les principes du droit commun de la circulation des biens entre personnes publiques.

L'article L. 3112-1 du CG3P autorise par dérogation au principe d’inaliénabilité du domaine public, les cessions de propriétés publiques relevant du domaine public entre personnes publiques, sans déclassement préalable, lorsque les biens sont destinés à l'exercice des compétences de la personne publique acquéreur.

En outre, aux termes de l’article L. 1321-1 du CGCT, « le transfert d'une compétence entraîne de plein droit la mise à la disposition de la collectivité bénéficiaire des biens meubles et immeubles utilisés, à la date de ce transfert, pour l'exercice de cette compétence ». Cette mise à disposition, sans transfert de propriété, a lieu à titre gratuit (article L. 1321-2 du CGCT).

L'article L. 1321-4 du CGCT indique que les modalités de l'éventuel transfert de propriété qui suit la mise à disposition, sont déterminées par le législateur. C'est dans ce cadre qu’ont été adoptées les dispositions spéciales précitées des articles L. 5215-28 pour les communautés de communes et L. 5217-5 pour les métropoles.

Comme pour le transfert des routes nationales aux départements en 2004 et récemment à la communauté européenne d’Alsace et à l’Eurométropole de Strasbourg en 2019¹⁶, le présent projet prévoit une cession à titre gratuit.

B - Un transfert financièrement équilibré

Le principe constitutionnel de compensation financière énoncé quatrième alinéa de l’article 72-2 de la Constitution selon lequel « tout transfert de compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice » implique que la compensation présente les caractères suivants :

16 Loi n° 2019-816 du 2 août 2019 relative aux compétences de la Collectivité européenne d'Alsace.

- intégrale : les ressources transférées sont équivalentes aux dépenses (directes ou indirectes) effectuées par l’État au titre des compétences transférées ;

- concomitante : le transfert des ressources doit être concomitant au transfert des charges aux collectivités ;

- garantie : dans le temps au niveau du coût arrêté lors du transfert de la compétence ; - contrôlée : la compensation financière fait l’objet d’un arrêté interministériel, après

avis de la commission consultative sur l’évaluation des charges (CCEC) ; - conforme à l’objectif d’autonomie financière.

Ce transfert, dont les modalités sont présentées ci-après dans l’étude d’impact de l’article relatif aux modalités de compensation financière du transfert de compétences et de personnels, serait dans toute la mesure du possible neutre pour les collectivités territoriales.

En effet, les transferts des charges seront accompagnés par un transfert des ressources correspondant afin d’aboutir à un accord financier équilibré pour les collectivités et l’État.

Le projet envisagé de transfert n’exclut pas que selon l’étendue du linéaire concerné, le mécanisme retenu pour que la collectivité reprenne la propriété et la gestion de portions du réseau routier national soit la voie du déclassement de droit commun. Dans le cas de tronçons de longueurs très réduites, les compensations en terme de ressources pourraient paraître inadaptées pour la collectivité concernée, notamment si la faible longueur de l’itinéraire aboutit à un transfert sans personnels et à un droit à compensation très faible, cas pour lequel un déclassement permettant la remise en état des chaussées peut être jugé plus avantageux.

C - Un transfert volontaire

Les départements pourront solliciter un transfert sur la base d’une liste établie par l’État des routes ou portions de routes nationales pouvant faire l’objet d’un transfert. L’État devra ensuite donner son accord définitif sur le transfert. Le Gouvernement ne souhaite pas imposer un transfert tout en conservant une marge d’appréciation et de décision en fonction des circonstances locales et des enjeux globaux des routes.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Le transfert des routes nationales ne présente pas a priori de risques d’inconstitutionnalité.

Le Conseil constitutionnel a validé en 2004 le transfert obligatoire aux départements des routes nationales ayant une vocation locale (CC, déc. n° 2004-503 DC du 12 août 2004). Il s’est prononcé uniquement sur les exigences constitutionnelles de clarté et d'intelligibilité de la loi en relevant que la loi « met en œuvre de façon précise le transfert » et prévoit que l’Etat réalisera « une étude exhaustive portant sur l'état de l'infrastructure (…) ainsi que sur les investissements prévisibles » (cons.30). Il ressort implicitement de cette décision que le législateur est habilité à transférer des routes nationales dès lors qu’il établit de manière transparente et objective les routes concernées et la charge financière afférente à ce transfert afin de déterminer le droit à compensation des départements.

Ce droit à compensation financière est reconnu aux collectivités territoriales au quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution précité au point 1.1.3.2. S’agissant de l'article 121 de la loi du 13 août 2004 prévoyant la compensation financière des départements due au transfert de routes nationales, le Conseil d’État a refusé de transmette une question prioritaire de constitutionnalité visant l'atteinte portée au principe de la libre administration des collectivités territoriales et au principe de la compensation financière des transferts de compétence, en ce que la compensation ne prévoyait pas les charges résultant du développement du domaine routier transféré (CE, 29 oct. 2010, n°342072). En citant les décisions n° 2003-489 DC du 29 décembre 2003 et n° 2004-509 DC du 13 janvier 2005 du Conseil constitutionnel, le Conseil d’État a considéré qu’en prenant en compte, pour le calcul de la compensation financière, les dépenses de fonctionnement et les dépenses d'investissement liées à la gestion de ce domaine routier, soit les crédits que l'État consacrait à l'exercice de cette compétence à la date du transfert, le législateur a retenu l'intégralité des charges afférentes au domaine public transféré sans qu’il soit besoin d’englober les crédits nécessaires au développement et à la modernisation du réseau.

Cette jurisprudence vient confirmer que l’article 43 du présent projet de loi prévoyant une complète compensation financière liée à l’entretien et l’exploitation des routes nationales garantit aussi bien le principe de libre administration des collectivités territoriales que l’alinéa 4 de l’article 72-2 de la Constitution. Il y a lieu également de relever que l’article 43 est une disposition similaire aux articles 91 de la loi du 27 janvier 2014 MAPTAM et 123 de la loi du 7 août 2015 NOTRe que le Conseil constitutionnel n’a pas relevé d’office lorsqu’il a été saisi de certaines dispositions de ces lois.

On mentionnera enfin que le Conseil d’État a rejeté le recours contre le décret n° 2005-1499 du 5 décembre 2005 relatif à la consistance du réseau routier national, lequel a défini par la négative les anciennes routes nationales transférées aux départements en 2004. Sur l’absence d’accord des départements, il a considéré « qu’aucune disposition législative ni aucun principe général du droit n’impose que la consultation des départements revête un caractère contradictoire », dès lors les routes nationales transférées avaient bel et bien un caractère local (CE, 23 mai 2007, n° 288378). Le présent projet prévoyant l’accord des collectivités territoriales et des métropoles pour le transfert des routes nationales s’inscrit ainsi d’autant plus dans le respect de libre administration des collectivités territoriales.

Il ressort de ces éléments que la combinaison des articles 6 et 43 du projet de loi est conforme à la Constitution.

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

Il n’existe pas de convention dont l’objet serait d’appréhender la mise en œuvre du transfert des routes nationales dans le domaine public d’autres personnes publiques.

Le présent projet prend en considération la directive 2008/96/CE concernant la gestion de la sécurité des infrastructures routières en prévoyant, sans y être contraint, que les routes

nationales transférées garderont leur statut actuel de route d’importance européenne au sens de la directive et de l’article L. 118-6 du CVR. Cet aspect est développé au point 4.1.

« Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne ».

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Premièrement, le cadre réglementaire relatif au déclassement des routes nationales est inadapté au projet du transfert volontaire des routes nationales. En effet, le recours à un déclassement préalable des routes nationales, puis à leur reclassement dans le domaine public d’une collectivité présente de nombreux inconvénients.

La procédure de déclassement s’applique par route ou section de route qui ne réponde pas aux critères de l’article L. 121-1 du CVR précité prenant en compte la fonction des routes et la cohérence des itinéraires dans la perspective de caractériser un intérêt national ou européen.

Le reclassement est prononcé par l'autorité administrative lorsque la collectivité intéressée, consultée, n'a pas dans un délai de cinq mois donné un avis défavorable. En cas d’avis défavorable, le reclassement peut être prononcé par décret en Conseil d'État. Le reclassement donne droit à une compensation financière correspondant aux coûts des travaux nécessaires à la remise en état de la route ou section de route nationale, hors accotements en agglomération.

Ces coûts sont évalués contradictoirement, à la date du reclassement, entre l'État et la collectivité ou, à défaut d'accord, fixés par décret en Conseil d'État. Il s’agit donc d’une procédure qui, même si elle associe les collectivités concernées, demeure verticale et ne répond pas au partenariat souhaité par le Gouvernement.

En outre, cette approche atomisée ne permet pas de redessiner la carte des routes nationales.

Pour ce faire, le Gouvernement a besoin de connaître en amont l’ensemble des linéaires concernés pour porter une appréciation globale sur ce qu’il est possible de transférer au regard de l’impératif de préserver les grands axes routiers. Une approche inter-individuelle avec chaque collectivité rend également difficile la mise en place de critères de décision homogènes, avec le risque d’un traitement différencié des collectivités.

Enfin, la compensation financière n’est pas de celle protégée par l’article 72-2 alinéa 4 de la constitution. Le Conseil d’État a considéré que ne pouvait être qualifié de transfert de compétences au sens de la Constitution, le transfert par déclassement d’une autoroute au domaine public routier départemental (CE, 21 déc. 2018, n° 420652).

Deuxièmement, des mesures particulières doivent être adoptées pour le transfert des personnels d’exploitation. Le présent article renvoie à l’article du projet de loi fixant les règles applicables aux personnels en cas de transfert de compétence, qui prévoit, par référence à la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, que doit être conclue dans les trois mois à compter de la date du transfert une convention entre l’Etat et la collectivité concernée, afin de fixer la liste des