Les trajectoires de réponse aux pollutions : la gestion de l’eau et des lacs

L'anthropocène et son lot de menaces est aussi une ère de prise de conscience des impacts de l'Homme sur la nature, de changements profonds de nos rapports aux milieux naturels où s'affrontent la recherche de croissance économique à la nécessaire atténuation des perturbations qu'elle provoque. Cette période voit l’apparition de la protection de la nature

organisée et conduite par les gouvernements, des innovations techniques majeures dans le

champ du diagnostic des contaminants, la lutte contre les pollutions, dans l’assainissement urbain, la collecte de ressources naturelles, la recherche scientifique en environnement. En conséquence, la conservation de l'environnement et la protection de la biodiversité et des ressources naturelles sont également des marques importantes de l'anthropocène.

Cette dernière partie de chapitre explore les trajectoires sociétales de prise en compte des problèmes de pollution à l’échelle nationale et questionne la question de la gestion des lacs et des outils réglementaires existants pour le faire.

❖ Les trajectoires sociales de réponse aux pollutions

Dans le cadre de l’étude de l’évolution du système grand lac – BV – société, nous aurons besoin de nous référer à des cadres d’analyse pour comprendre la succession des étapes de prise en compte et d’action des problématiques de pollutions. En effet, face à une perturbation, différentes phases de réponse sociétale se succèdent : elles sont liées aux niveaux de

Figure 1-6 : Trajectoires de prise en compte des perturbations des grands lacs alpins, depuis leur émergence, l'alerte et mise en place d'actions, puis la restauration

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connaissance sur le phénomène de pollution et sur la prise de conscience de la problématique par les populations locales et parties prenantes de la gestion. Lestel et al. (2017) définissent les différentes étapes de cette construction :

1. La pollution n'est pas perçue par la société : le phénomène se manifeste par des

symptômes précoces non visibles, à moins de disposer de suivis réguliers et de

moyens techniques pouvant identifier le phénomène. Aucune action de gestion ne peut être mise en place pour prévenir des impacts de la pollution.

2. Le problème est identifié par une alerte scientifique (le phénomène est observé ou mesuré scientifiquement) ou profane (des effets visibles de la pollution sur le lac et ses usages sont identifiés). A ce stade, plus l'alerte est précoce, plus l'action sera rapidement mise en place.

3. Un diagnostic scientifique des causes, impacts et remèdes est organisé.

4. Vient ensuite le moment de la prise de conscience sociétale du phénomène de

pollution. Sans prise de conscience, l'action ne peut pas être engagée.

5. Des effets retards dans l'action sont fréquemment causés par un manque de prise de conscience partagée du problème ou un manque de connaissance. D'autres effets retards dans l'action peuvent surgir, liés à la résilience de l'écosystème, à des retards dans la prise de décision (retards politiques, financiers, techniques, de diagnostics) 6. La mise en place des actions de réponse et de lutte contre les problèmes de pollution. Ces étapes de la trajectoire de réponse sociétale sont à prendre en compte dans la planification de la lutte contre les pollutions.

Il convient également de noter que dans le domaine de la conservation, beaucoup d'efforts sont engagés pour tenter de « conserver l'ancien » et obtenir un nouvel état écosystémique identique à l'époque précédent la perturbation. Cependant, l'obtention d'une « restauration

complète » d'un écosystème est vaine : chaque perturbation induit des changements dans un

écosystème qui le font évoluer vers un nouvel état, et il est nécessaire de concentrer la gestion sur le maintien des caractéristiques fondamentales au fonctionnement du système, plutôt que sur la seule protection des ressources. Cela revient à mobiliser des efforts pour conserver les fonctions écosystémiques des lacs : leur structure caractéristique (physique et trophique, sociale et institutionnelle), les interconnexions entre écosystème et société et dans une large mesure, ce qui sous-tend la résilience du territoire lacustre (Moss 2008).

A partir des différentes étapes de prise en compte des problèmes de pollution, Lestel et al. (2017) définissent trois types de trajectoires sociales « perception – action » des phénomènes de pollution à partir de l’histoire des pollutions dans les fleuves (Figure 1-7 – les niveaux de perception figurent en abscisse et les niveaux d’action en ordonnée) :

1. Les trajectoires d'alerte, caractérisées par la mise en place de traitements précoces, parfois avant la mise en place du monitoring et suite à un diagnostic scientifique, un accident majeur et un consensus rapide. Cette trajectoire est représentative des problématiques de micropolluants et métaux lourds.

2. Les trajectoires d'acceptation publique, associées à un changement de vision de l'écosystème qui remet en cause les pratiques d'aménagement ou d'usages passés. Les politiques de restauration des écosystèmes tentent alors de compenser a posteriori les effets provoqués il y a 50 ou 100 ans. Exemple : les PCB

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3. Les trajectoires d'indécision politique, ou de décision par étape, marquée par une perception progressive du phénomène, dans laquelle on retrouve une succession de retards associés à des étapes successives de prises de conscience et de connaissance du phénomène, des problèmes techniques, politiques ou financiers. Il s'agit de la trajectoire typique des problématiques d'eutrophisation.

Ces différents éléments nous montrent que la construction des réponses face aux pollutions se fait généralement par étapes et qu’elle est plus ou moins soumise à différentes formes de retads. Dans le chapitre 6 de cette étude, nous reprendrons les apports de Lestel et al. (2017) pour les appliquer aux cas des grands lacs alpins et comprendre comment ce sont construites les actions de gestion sur nos terrains d’étude.

❖ Evolution de la vision et protection de la qualité de l’eau en France et dans le monde

Les modalités de gestion de l'eau évoluent. Ces évolutions sont les conséquences des changements sociétaux, la diversification des usages de l'eau et la nécessaire prise en compte progressive de la protection des milieux aquatiques. Historiquement, l'eau est principalement gérée de manière communautaire autour des principaux usages que sont l'irrigation, la navigation, l'énergie mécanique et l'alimentation en eau potable. L’eau a d’abord été gérée en tant que ressource et de manière très sectorielle. La prise en compte de la préservation des milieux aquatiques et la coordination des différents usages de l’eau apparaissent tardivement. La prise en compte des lacs, en tant que milieux biophysiques spécifiques est récente et encore peu présente, essentiellement au niveau de la Directive Cadre sur l’eau (DCE), mais qui reste à ce titre critiquable (Bartout and Touchart 2017).

Ce paragraphe présente donc l’évolution de la prise en compte des problématiques de pollution des qualités de l’eau et des milieux de manière générale dans la réglementation sur

Figure 1-7 : Représentation des trajectoires « perception/action » face à différents problèmes environnementaux. A0 à A4 : formes d'actions de gestion, P0 à P4, niveaux de perception et de connaissance des problèmes (Lestel et al. 2017)

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l’eau. Ces informations seront utiles pour cadrer les analyses autour des questions d’assainissement et d’approvisionnement en eau potable.

Au XIXème siècle apparaît l'usage hydroélectrique qui va profondément transformer le paysage de l'eau : d'abord essentiellement produite « au fil de l'eau » avec des petites centrales (l'invention de la turbine en 1827 en France permet l'apparition de « la petite

hydraulique », des centrales de production électrique inférieure à 10 MW), peu à peu

remplacées à partir des années 1930 par les retenues d'eau, grosses turbines, barrages (« la

grande hydraulique », production > 10 MW) et conduites pour acheminer l'eau de l'amont

vers l'aval, endiguement des fleuves et cours d'eau, etc. Les fleuves sont traités comme des objets de production énergétique (Brun 2009) et la gestion de l'eau repose essentiellement sur des questions de quantités et sur une organisation sectorielle de la ressource. A l'issue de la seconde guerre mondiale, le fleuve Rhône par exemple sera l'objet de nombreux investissements (avec 2% du plan Marshall attribué à la France investit dans les infrastructures hydrauliques sur le Rhône - Pflieger and Brethaut 2012) et deviendra un véritable outil de production hydroélectrique participant à l'objectif d'autonomie énergétique de la France (Bossuat 1986).

A partir des années 1970 s'observe une diversification des usages de l'eau, avec l'apparition de nouveaux usages liés à la construction de retenues d'eau (ex: usages touristiques, pêche...) et surtout le développement du nucléaire (Bréhaut and Pflieger 2017). La multifonctionnalité des ressources en eau entraîne une diversification des acteurs, l'apparition de nouveaux besoins et des pressions accrues (Bréhaut and Pflieger 2017). Chaque nouvel usage apporte des modalités d'exploitation, des temporalités d'usages nouvelles et en contrepartie réduit la capacité d'usage des autres utilisateurs (partage de l'eau entre un nombre plus élevés de bénéficiaires ; risques de dégradation accrus de la ressource). Par exemple, la production de la grande hydroélectricité nécessite un stockage de l'eau avec la construction d'infrastructures qui mettent en péril la continuité écologique des cours d'eau, si importante pour la biodiversité aquatique, la reproduction des poissons migrateurs et les activités de pêche (ONEMA 2013). L'eau est donc indispensable et difficilement substituable, ce qui impose un partage de la ressource entre utilisateurs au travers de la réglementation. En conséquence, on observe une complexification de la gestion de l'eau et une remise en cause de son

organisation sectorielle : « comment et à quelle échelle gérer durablement un stock d'eau utilisé par un nombre important d'acteurs, qui répondent à des besoins de quantité, qualité, débits, propriétés de la ressource, etc. différents et parfois contradictoires ? »

Pour répondre à ce dilemme, la loi de 1964 (Loi n°64-1245) relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution crée les agences financières et comités

de bassin, le système des redevances et introduit le principe de « pollueur-payeur » qui vont

profondément transformer la gouvernance de l'eau.

Cette loi introduit le bassin versant comme l'unité de gestion de l'eau en France. Six grands

bassins hydrographiques sont délimités, possédant chacun un organisme consultatif, le comité de bassin et une agence financière (qui deviendront plus tard les agences de l'eau) dédiée à la gestion de l'eau et aux problèmes de qualité de l'eau (Richard and Rieu 2008 ; www.légifrance.gouv.fr). Cette loi inspirera les directives européennes sur l'eau et le BV

s'imposera également dans de nombreux pays au cours du XXème siècle comme une échelle

de gestion permettant de s'affranchir de la compartimentation sectorielle et permettant de réunir tous les acteurs-usagers d'un même stock disponible sur un bassin hydrographique.

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Le périmètre du BV est intéressant à plusieurs titres : il peut être identifié en fonction de l'hydrographie et ne suit pas les frontières des pays ce qui permet de délimiter l’échelle de la gestion de l’eau entre deux Etats limitrophes et dépasser ainsi les cadres légaux qui encadrent la gestion de la ressource en eau (Bréhaut and Pflieger 2017). Cependant, deux critiques peuvent être avancées sur cette échelle : comme précisé plus haut, le BV ne constitue pas une échelle de gestion pertinente de certains usages de l'eau qui dépassent ce périmètre et dans les faits, on observe que les limites de la circonscription administrative du bassin s’étendent aux limites des communes qui composent le BV, et n’épousent donc pas exactement les frontières physiques du BV (Amigues and Chevassus-au-louis 2011)

En 1970, la gestion des services de l'eau est déléguée aux communes et peu à peu en France, la gestion de la ressource évolue d'une gestion centralisée, vers une situation décentralisée, où sont inclus tous les acteurs de l'eau dans les processus de décision (Notte 2013). Par ailleurs, le principe de pollueur-payeur implique que les frais de prévention, de réduction et de lutte contre les pollutions doivent être supportés par le pollueur (Article L110-1 du code d l'environnement). Cette loi marque le début de la reconnaissance de la dimension « eau

milieu » à côté de celle « eau ressource » dans le droit français et amorce un virage des

politiques de l'eau avec la considération des impacts anthropiques sur les ressources

aquatiques (Richard and Rieu 2008).

Plusieurs lois, structures et règlements en faveur de la protection de l'environnement émergent à cette époque (Encadré 1-9).

A partir des années 1990 vont être instaurés dans le droit international de l’eau des outils légaux et principes de la gestion durable des eaux transfrontalières (Convention d’Helsinki de 19922_{). A l’échelle européenne sont spécifiées des dispositions pour gérer les pollutions}

diffuses et ponctuelles (en 1991 la Directive Eaux Résiduaires Urbaines -DERU et la Directive Nitrates Agricoles - DNA). La première directive sera traduite dans le droit français dans la deuxième loi sur l'eau de 1992 (n°92-3) qui oblige les villes à collecter, épurer les eaux usées urbaines, industrielles et à éliminer les boues produites. Cette loi crée des outils pour planifier et programmer les actions : les Schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) à l'échelle des sous-bassins versants et Schémas directeurs d'aménagement et de gestion des

eaux (SDAGE) à l'échelle des six grandes unités hydrographiques délimitées lors de la loi de

1964. Ces documents fixent la réglementation en matière d'usages de l'eau et viennent concrétiser les mesures incitatrices définies dans les contrats de rivières. Ensemble, ces outils priorisent et planifient les actions dans les BV, en cohérence avec les besoins des acteurs et les problématiques locales. Concernant les pollutions diffuses, plusieurs textes de loi, rédigés dans les années 1990, visent à retranscrire la DNA dans le droit français.

2 _{Au niveau des lacs internationaux, la convention d’Helsinki de 1992 vise à cadrer et protéger l’utilisation des}

eaux transfrontalières du point de vue quantitatif et qualitatif par la mise en place d’outils légaux et d’instaurer des principes de gestion durable de la ressource, avec notamment l’obligation pour les Etats concernés de coopérer autour d’organismes interétatiques.

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Les agences de l'eau deviennent alors un acteur global de la gestion de l'eau avec leur

participation dans la coordination de la gestion des pollutions ponctuelles, mais également des pollutions diffuses3_{. A ces enjeux s'ajoute la prise en compte de la qualité écologique des}

eaux et des milieux naturels associés, amorcée par la loi sur l'eau de 1992 et renforcée par la loi Barnier de 1995 (cette loi n° 95 - 101, institue les principes généraux du droit de l'environnement et des dispositions relatives à la prévention des risques naturels) qui permettent une prise en compte de l'importance des habitats naturels, des corridors

écologiques et zones humides situés dans les BV. La gestion de l'eau ne repose plus

3 _{la prise en compte des relations activités agricoles / ressources en eau pose également la question de la gestion}

des quantités d'eau au travers de l'irrigation.

Mesures réglementaires générales de prise en compte de l’environnement dans l’aménagement du territoire :

• 1971 : création du Ministère de l’Environnement

• 1976 : loi sur la protection de la nature (loi n°76-629) qui reconnait la protection des espaces naturels et espèces contre les causes de dégradation qui les menacent comme d'intérêt général

• 1983 : loi Defferre (n°83-8) de décentralisation, relative à la répartition de compétences entre les collectivités territoriales et l'Etat français qui permet à toutes les collectivités territoriales d'intervenir dans l'organisation des services d'eau et d'assainissement

Mesures réglementaires de protection des milieux face à l’urbanisation littorale :

• 1975 : création du Conservatoire du littoral, un établissement public dont la mission est d'acquérir des avoirs fonciers en zone côtière menacés de disparition par l'urbanisation, dégradées ou d’intérêt écologique et patrimonial important (zones humides littorales, dunes, roselières et autres habitats fragiles) pour en faire des sites restaurés, aménagés, accueillants dans le respect des équilibres naturels (Ramade 1993)

• 1986 : loi littoral qui vise à encadrer l'aménagement de la côte et limiter l'urbanisation du littoral et permettre le libre accès aux sentiers littoraux. Sont considérés par cette loi les communes littorales maritime, ainsi qu'en bordure d'un plan d'eau de plus de 1 000 ha, ce qui est le cas grands lacs alpins.

Mesures réglementaires spécifiques aux questions de qualité et quantité d’eau :

• 1980 : directive européenne 80/788 relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine qui incite à la fixation de normes de qualité auxquelles doivent satisfaire les eaux destinées à la consommation humaine

• 1981 : création des contrats de rivière, un outil visant à rassembler tous les acteurs de l'eau sur un territoire hydrographique autour d'un programme d'actions réparties sur 5 ans portant sur la qualité des eaux, l'aménagement et la protection des berges, du lit des rivières, du milieu aquatique et du paysage. Ce dispositif incitatif est devenu un modèle de négociation territoriale, avec la moitié du territoire français couvert par ces contrats.

Encadré 1-9 : Evolution des mesures réglementaires qui interviennent dans la gestion des lacs (www.vie-publique.fr)

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uniquement sur des logiques de solidarité amont-aval autour de la ressource en eau ou la recherche de responsables « pollueurs » et de sanctions juridiques (les « payeurs ») mais intègre désormais les dynamiques entre écosystèmes au sein de cet espace géographique. Et ce faisant, la gestion de l'eau devient plus préventive et adaptée à des mesures de conservation de milieux encore en bon état, ce que certains auteurs résument par le passage du « petit » au « grand » cycle de l'eau. Cette évolution majeure consiste à prendre en compte le cycle naturel de l’eau à l’échelle d’un BV dans la gestion de l’approvisionnement en eau potable et assainissement de l’eau. Cela impose des défis techniques (compétences techniques d’ingénierie écologique, connaissances des écosystèmes et mise en place de diagnostics d’état des milieux naturels ; prise en compte du temps d’évolution des écosystèmes) et organisationnels profonds (définition d’espaces de gestion pertinents tant du point de vue écologique que socio-économique ; associer l’ensemble des acteurs, usagers et citoyens concernés par la problématique de l’eau à l’échelle d’un territoire) pour les acteurs de la gestion de l’eau en France (Amigues and Chevassus-au-louis 2011).

❖ La directive cadre sur l’eau et la prise en compte des plans d’eau

Peu à peu, le droit Européen se « verdit » et va devenir le fondement des législations nationales des Etats membres en matière de gestion de l'eau au travers de la Directive Cadre

Européenne (DCE) (Clarimont 2009). La DCE est le résultat d'un processus de co-construction

entre Etats membres de l'Union Européenne (UE), représentants de secteurs économiques et d'organisations non gouvernementales de protection de l'environnement qui vont chercher à produire un ensemble d'instruments opérationnels pour guider la gestion de l'eau des Etats (Assad 2014). On assiste alors à une évolution vers une gestion globale de la ressource en eau

par bassins hydrographiques, avec l'apparition d'un acteur aujourd'hui incontournable : l'Union Européenne (UE), ainsi qu'un ensemble d'organisations internationales.

La DCE, adoptée en octobre 2000 (transposée dans le droit français en 2004) va poser le cadre politique d'une gestion globale des eaux à l'échelle de toute l'UE, telle qu'elle est développée en France depuis la première loi sur l'eau dans les années 1960 (Notte 2013). Cette directive innovante vise à faire de la ressource en eau un bien commun et à intégrer les principes du développement durable (Barraqué 2011). Cela se traduit par trois principes majeurs : 1/ l'atteinte du bon état écologique de tous les milieux aquatiques en 15 ans, 2/ le financement

par les bénéficiaires des coûts des politiques de l'eau, 3/ la participation des usagers à

l'élaboration de la gestion de la ressource et des milieux aquatiques.

La nouvelle réglementation européenne soumet ainsi les Etats membres au respect de normes strictes et variées de qualité de l'eau, avec de nouvelles catégories d'indicateurs quantitatifs biologiques et d'éléments hydro-morphologiques qui complètent le suivi physico-chimique traditionnel. La directive s'accompagne également d'objectifs de réduction/suppression de rejets de substances dangereuses, d'une interdiction de dégradation supplémentaire des eaux de surface et eaux souterraines et du respect des objectifs de gestion des zones protégées déjà soumises aux règlements communautaires dans le domaine de l'eau. Dans le cadre de la DCE, un calendrier précis est imposé aux Etats membres dans l'atteinte de leurs objectifs de gestion durable de la ressource en eau et des milieux aquatiques fixé à 2015 pour la première