les textes pertinents - La participation du public en droit de l'urbanisme et

Nous n’examinerons ci-après que les textes internationaux qui nous semblent les plus importants tant du point de vue de leur champ d’appli-cation qu’au regard de leur force juridique. Nous ne verrons donc, d’une part, que les textes qui ont une portée générale ou transversale et non, par exemple, les directives spécifiquement liées à un domaine particulier du droit de l’environnement¹²⁹ et, d’autre part, que les textes susceptibles d’avoir un degré suffisant de force juridique dans notre ordre juridique interne et non le droit international non contraignant¹³⁰. Dans le même 129. À titre d’exemple, nous n’examinerons pas la directive dite « cadre de l’eau » (directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000, établis-sant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau), malgré les intéressantes dispositions qu’elle contient en rapport avec la participation : voy. par ex.

son considérant 46 ; voy. ég. son article 14, qui impose de soumettre à la consultation du public non seulement le plan de gestion du district hydrographique mais également, plus en amont, un calendrier et un programme de travail pour l’élaboration de ce plan et ce – et c’est également particulièrement original – « trois ans au moins avant le début de la période de référence du plan ». Voy. ég. la directive 2002/49/CE du Parlement et du Conseil du 25 juin 2002 relative à l’évaluation et à la gestion du bruit dans l’envi-ronnement, spéc. son article 8 ; la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil, spéc. son article 9.

130. Voy. par ex. : Charte mondiale de la nature adoptée par l’assemblée générale des Nation Unies le 28 octobre 1982, principe 23 ; Recommandation du Comité des ministres du Conseil de l’Europe du 17 septembre 1987, n^o R.87.16, citée par M. Prieur,

« La Convention d’Aarhus, instrument universel de la démocratie environnementale », Rev. jur. environ., 1999, p. 18 ; Déclaration de la seconde conférence pan-européenne

« Environnement pour l’Europe » adoptée à Lucerne le 30 avril 1993 ; Charte euro-péenne de l’environnement et de la santé, Francfort, 7 et 8 décembre 1989, not. les articles 1^er et 2 des « droits et obligations » ; Agenda 21, chapitre 40 ; Conférence de Sofia du 23 au 26 octobre 1995, qui « va être déterminante pour la promotion d’un texte international sur l’information et la participation » (M. Prieur, « La Convention d’Aarhus, instrument universel de la démocratie environnementale », Rev. jur. environ., 1999, p. 19) ; Résolution 91 (2000) sur la responsabilité citoyenne et la participation à la vie publique, adoptée au cours de la septième session, des 23-25 mai 2000, du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe (Conseil de l’Europe) ; Recommandation (2001) 19 du Comité des ministres aux États membres sur la participation des citoyens à la vie publique au niveau local ; Recommandation 113 (2002) sur les relations entre les citoyens, l’assemblée et l’Exécutif dans la démocratie locale, adoptée au cours de la neuvième session, des 4-6 juin 2002, du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe (Conseil de l’Europe), qui préconise l’usage du référendum « pour des questions importantes d’intérêt général local » (p. 5) et la mise en place et promotion des conseils consultatifs et de quartier, tout en indiquant que les organes exécutifs doivent être responsables devant les assemblées de membres élus au suffrage universel et que c’est l’assemblée représentative qui est appelée à traiter les questions les plus importantes pour la collectivité locale (pp. 6 et 7).

ordre d’idée, nous n’examinerons pas les textes internationaux dont les destinataires sont avant tout¹³¹ les autorités internationales elles-mêmes, comme c’est tout particulièrement le cas des articles 174 et suivants du Traité instituant la Communauté européenne¹³² ou des programmes d’ac-tion visés à l’article 175, § 3, de ce même Traité¹³³.

Depuis la Déclaration de la Conférence des Nations Unies sur l’environnement adoptée à Stockholm le 16 juin 1972¹³⁴, la plupart des grandes conférences et conventions internationales relatives à la protec-tion de l’environnement ont entendu consacrer expressément le droit à la participation et les manifestations des mécanismes qui y sont liés s’y

131. Comp. M. Pâques, « Trois remèdes à l’inexécution du droit communautaire : utilité pour l’environnement », Rev. dr. Intern. comp., 1996, p. 145.

132. Ces textes ne comportent pas de référence expresse à la participation des citoyens mais, si l’on met l’article 174, § 3, de ce Traité en rapport avec l’article 8 de la C.E.D.H., on peut éventuellement y trouver une source juridique de la participation.

133. La participation était quasiment absente du premier programme d’action, où l’on se bornait à indiquer que la protection de l’environnement était l’affaire de tous dans la Communauté et qu’il en découlait que chacun devait y être rendu attentif. Elle apparaît par contre clairement, par exemple, aux articles 2, § 3, 3, 9°, et 10 du sixiè-me programsixiè-me (Décision nô 1600/2002/CE du Parlement européen et du Conseil, du 22 juillet 2002, établissant le sixième programme d’action communautaire pour l’envi-ronnement). En termes de participation, bien d’autres documents peuvent encore être cités, comme la communication de la Commission intitulée « Vers une culture renforcée de consultation et de dialogue – Principes généraux et normes minimales applica-bles aux consultations engagées par la Commission avec les parties intéressées » du 11 décembre 2002, COM(2002) 704 final. Voy. encore la décision de la Commission du 24 février 1997 relative à la création d’un Forum consultatif européen pour l’environ-nement et le développement durable, J.O.L. nô 58 du 27 févr. 1997 ; décision 97/150/CE de la Commission, du 24 février 1997, relative à la création d’un Forum consultatif européen pour l’environnement et le développement durable ; décision 466/2002/CE du Parlement européen et du Conseil, du 1êr mars 2002, établissant un programme d’action communautaire pour la promotion des organisations non gouvernementales actives principalement dans le domaine de la protection de l’environnement ; règle-ment 1049/2001 du Parlerègle-ment européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission.

134. Cette Déclaration ne vise pas à proprement parler la participation. Cepen-dant, son principe 19 fait référence à l’information des citoyens et, à ce titre, marque sans doute le début de l’évolution du droit international vers l’instauration du droit à la participation. J.-F. neuray y voit pour sa part l’expression des conditions d’une

« participation responsable » (J.-F. neuray, Droit de l’environnement, Bruxelles, Bruylant, 2001, p. 172). Voy. ég. la recommandation 97 du plan d’action adopté à l’issue de la conférence, où il est question d’éduquer et d’informer pour participer à la protection de l’environnement. À ce sujet, voy. J.-F. neuray, « Réflexions sur la participation citoyenne aux décisions qui concernent l’environnement », in Développements récents du droit euro-péen de l’environnement – Droits des citoyens et des associations dans le droit euroeuro-péen de l’en-vironnement, E. Story-Scientia, 1998, p. 145 : « la matière étant neuve, il fallait d’abord éduquer (…) ; on a considéré que le public n’était pas “ mûr ” pour être directement associé aux décisions ».

sont faites de plus en plus nombreuses, précises et concrètes¹³⁵. C’est cependant généralement le principe 10 de la Déclaration de Rio qui est considéré comme le texte fondateur de la participation au niveau inter-national, malgré le caractère extrêmement limité de son contenu sur ce point¹³⁶.

Plus concrètement, en droit international, les trois principaux textes relatifs à la participation sont les suivants, dans l’ordre chronolo-gique de leur adoption :

135. Voy. par ex. : Résolution ONU 42/187 du 11 décembre 1987 et article 23 de la Résolution ONU du 28 octobre 1982 (Charte mondiale de la nature), selon laquelle

« toute personne aura la possibilité (…) de participer, individuellement ou avec d’autres personnes, à l’élaboration des décisions qui concernent directement son environne-ment » (cité par A. leBrun, Memento de l’environnement, Diegem, Kluwer, 1999, p. 26) ; Décision-Recommandation du Conseil de l’O.C.D.E. du 8 juillet 1988 concernant la communication d’informations au public et la participation du public au processus de prise de décision visant les mesures de prévention et d’intervention applicables aux accidents liés aux substances dangereuses ; Déclaration de principes, non juridique-ment contraignante mais faisant autorité, pour un consensus mondial sur la gestion, la conservation et l’exploitation écologiquement viable de tous les types de forêts (Assemblée générale de l’ONU, 3-14 juin 1992), préambule, point 2.d) ; Programme des Nations Unies pour le développement et l’examen périodique du droit de l’environne-ment pour les années 1990, adopté le 21 mai 1993, Domaine G ; etc. Sur l’historique de la participation en droit international, voy. D. GrimeauD, « Le droit international et la participation des organisations non gouvernementales à l’élaboration du droit de l’environnement : une participation en voie de formalisation ? », in La protection de l’envi-ronnement au cœur du système international et du droit interne – Acteurs, valeurs et efficacité, Bruxelles, Bruylant, 2003, p. 106. Voy. ég., plus spécifiquement à propos des antécé-dents de la Convention d’Aarhus, United Nations, Economic Commission for Europe,

« The Aarhus Convention : An implementation Guide », http ://www.unece.org/env/

pp/acig.pdf, 2000, p. 86 (document préparé par S. steC et S. Casey-leFtowitZ, en colla-boration avec J. J. JenDroska, pour le Regional Environmental Center for Central and Eastern Europe) ; J. JenDroska et S. steC, « The Aarhus Convention : Towards a New Era in Environmental Democracy », Env. Liability, 2001, p. 145 ; K. Deketelaere et F. sCHram, Milieurechten van het publiek in de participatiedemocratie, Bruges, Vanden Broele, 2002, p. 22.

136. Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement, adoptée le 14 juin 1992 par la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement, principe 10 : « La meilleure façon de traiter les questions d’environnement est d’assurer la participation de tous les citoyens concernés, au niveau qui convient. Au niveau national, chaque individu doit avoir dûment accès aux informations relatives à l’envi-ronnement que détiennent les autorités publiques, y compris aux informations relatives aux substances et activités dangereuses dans leurs collectivités, et avoir la possibilité de participer au processus de prise de décision. Les États doivent faciliter et encourager la sensibilisation et la participation du public en mettant les informations à la disposition de celui-ci. Un accès effectif à des actions judiciaires et administratives, notamment des réparations et des recours, doit être assuré ».

– la Convention de la CEE-ONU sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière, signée à Espoo le 25 février 1991 (ci-après : « Convention d’Espoo »)¹³⁷ ;

– la Convention de la CEE-ONU sur l’accès à l’information, la parti-cipation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, signée à Aarhus le 25 juin 1998 (ci-après :

« Convention d’Aarhus »)¹³⁸ ;

137. À titre principal, elle vise à imposer l’évaluation des incidences sur l’envi-ronnement des décisions portant sur certaines activités limitativement énumérées, susceptibles d’avoir des impacts environnementaux transfrontières. La participation n’y a qu’une place secondaire. Pour l’essentiel, les actes qu’elle vise sont les autorisa-tions administratives. Elle est entrée en vigueur dans l’ordre juridique international le 10 septembre 1997, a été introduite dans l’ordre juridique belge par l’ordonnance bruxelloise du 27 avril 1995 (M.B., 23 juin 1995), le décret du Parlement flamand du 15 juillet 1997 et la loi du 9 juin 1999 et elle ne comporte pas de délai de transposition particulier ni de disposition transitoire.

138. Il s’agit incontestablement du texte le plus important en droit international de la participation. Dès son article 1^er, elle fait obligation aux États de « garantir le droit de participation du public au processus décisionnel en matière d’environnement » et le contenu de ses articles 6, 7 et 8 consacre clairement l’intervention directe du public dans ce processus décisionnel. Ainsi a-t-on pu écrire que « the subject of the Aarhus Convention goes to the heart of the relationship between people and governments » (J. JenDroska et S. steC, « The Aarhus Convention : Towards a New Era in Environmental Democracy », Env. Liability, 2001, p. 148) et, pour M. Prieur, il s’agit de « l’instrument le plus perfectionné au monde en matière d’harmonisation du droit applicable aux procédures administratives non contentieuse et au processus de décision » (M. Prieur,

« La Convention d’Aarhus, instrument universel de la démocratie environnementale », Rev. jur. environ., 1999, p. 20). Comme son titre l’indique, elle n’est pas exclusivement consacrée à la participation. Elle comporte trois « piliers » : l’information sur l’envi-ronnement, la participation du public aux décisions environnementales et l’accès à la justice en matière d’environnement. En ce qui concerne la participation, elle vise non seulement les décisions portant sur des activités particulières – essentiellement les autorisations – mais également les plans, programmes et politiques ainsi que les règles juridiquement contraignantes d’application générale. La Convention a été adoptée dans le cadre de la Commission économique pour l’Europe instituée par les Nations Unies (UNECE), et qui couvre plus de cinquante États, dont la plupart des pays européens, en ce compris la plupart des républiques de l’ancienne U.R.S.S., mais également le Canada, les États-Unis et Israël. Elle a par ailleurs été ratifiée par la Communauté européenne, le 17 février 2005. Elle est entrée en vigueur dans l’ordre juridique inter-national le 30 octobre 2001, compte actuellement trente-six États signataires et a été introduite dans l’ordre juridique belge par les différents législateurs compétents : décret du Parlement wallon du 13 juin 2002 (M.B., 3 juill. 2002) ; ordonnance bruxelloise du 7 novembre 2002 (M.B., 22 nov. 2002) ; décret du Parlement flamand du 6 décembre 2002 (M.B., 7 janv. 2003) ; loi du 17 décembre 2002 (M.B., 24 avril 2003). À l’exception du wallon, chacun de ces textes internes anticipe d’ailleurs les modifications attendues, telles qu’elles seront prochainement apportées aux annexes de la Convention. En effet, en se basant sur la position de la section de législation du Conseil d’État, (voy. par ex.

Doc., Ch., 2001-2002, n^o 1235/1, p. 48), les différents législateurs ont décidé que leur

– le Protocole additionnel à la Convention sur l’évaluation de l’im-pact sur l’environnement dans un contexte transfrontière, relatif à l’évaluation stratégique environnementale, signé à Kiev les 21-23 mai 2003 (ci-après : « Protocole de Kiev »)¹³⁹.

En droit communautaire, comme nous l’avons indiqué ci-dessus, nous ne retiendrons ici que les textes qui ont une portée générale¹⁴⁰ : – la directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 concernant

l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (ci-après : « directive E.I.E. »)¹⁴¹ ;

– la directive 96/61/CE du Conseil du 24 septembre 1996 relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (ci-après :

« directive I.P.P.C. »)¹⁴² ;

– la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement (ci-après : « directive S.E.A. »)¹⁴³ ;

assentiment porterait non seulement sur la Convention mais également sur les modifi-cations futures aux annexes. Enfin, la Convention ne comporte pas de délai de « trans-position » ni de distrans-position transitoire.

139. Il constitue le pendant de la Convention d’Espoo pour les plans et programmes.

La place de la participation n’y est à nouveau que secondaire, en lien avec la procédure d’évaluation des incidences transfrontières. Il entrera en vigueur le nonantième jour qui suit la date du dépôt du seizième instrument de ratification, d’acception, d’approbation ou d’adhésion (article 24). Il n’a pas encore été introduit dans l’ordre juridique belge : aucune des trois régions ni l’État ne l’ont encore ratifié. Il ne comporte pas de délai de transposition particulier ni de disposition transitoire.

140. Compte tenu des dispositions de droit interne que nous avons examinées, il est utile de remarquer ici que la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (ci-après « directive Natura 2000 ») ne consacre en tout état de cause aucune disposition à la participation du public.

141. Son objet principal est l’évaluation des incidences sur l’environnement des autorisations. Secondaire, la participation y trouve cependant une place relativement importante : dans le système mis en place par la directive, elle est jugée faire partie intégrante de l’évaluation des incidences. Modifiée par la directive « participation du public » dont il est question ci-après, la nouvelle version de la directive E.I.E. doit être transposée par les États membres pour le 25 juin 2005.

142. Elle impose une procédure d’autorisation administrative pour certains projets individuels et son principal objet est la prise en compte coordonnée des différents impacts environnementaux d’un même projet. Ceci dit, la participation y apparaît avec force. Modifiée par la directive « participation du public » dont il est question ci-après, la nouvelle version de cette directive doit être transposée par les États membres pour le 25 juin 2005 au plus tard.

143. Elle impose l’évaluation environnementale stratégique, c’est-à-dire un système d’évaluation des incidences sur l’environnement comparable à celui de la direc-tive 85/337 mais applicable aux plans et programmes. La participation y est consacrée

– la directive 2003/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 mai 2003 prévoyant la participation du public lors de l’élabora-tion de certains plans et programmes relatifs à l’environnement, et modifiant, en ce qui concerne la participation du public et l’accès à la justice, les directives 85/337/CEE et 96/61/CE du Conseil (ci-après : « directive participation du public »)¹⁴⁴.

Nous dirons également un mot de la directive 2004/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux¹⁴⁵. Les articles 12 et 13 de cette directive concernent en effet directement notre sujet, plus particulièrement en ce qui concerne les décisions que nous avons qualifiées d’« inclassables ».

La force juridique de ces différents textes n’est pas facile à évaluer, d’autant qu’il est malaisé de synthétiser la doctrine et la jurisprudence rela-tives aux effets internes des dispositions de droit international et commu-nautaire¹⁴⁶. La question est déjà délicate en droit communautaire¹⁴⁷.

de manière relativement précise. Elle doit être transposée par les États membres pour le 20 juillet 2004 au plus tard.

144. Comme son titre l’indique, cette directive poursuit plusieurs objectifs limités, suivant clairement l’idée de « quick fix » défendue par la Commission, sur laquelle nous reviendrons. Elle vise à accroître la traduction des deuxième et troisième piliers de la Convention d’Aarhus en droit communautaire et elle le fait pour l’essentiel par modi-fication des directives E.I.E. et I.P.P.C. mais elle comporte une disposition spécifique relative aux plans et programmes. Elle doit être transposée par les États membres pour le 25 juin 2005 au plus tard.

145. Ci-après « directive responsabilité environnementale ». Elle doit être transposée en droit national pour le 30 avril 2007.

146. Les confusions de terminologie constituent à elles seules un obstacle. On parle tantôt d’application immédiate, tantôt d’applicabilité directe, tantôt d’effet direct, tantôt d’effet immédiat, et, plus récemment, d’invocabilité (d’interprétation conforme, d’exclusion, de réparation et de substitution), sans qu’il existe de certitude quant aux concepts exacts que ces vocables traduisent sous la plume des différents auteurs (comp.

D. simon, Le système juridique communautaire, Paris, P.U.F., 1997, p. 239 ; M.Pâques,

« Trois remèdes à l’inexécution du droit communautaire : utilité pour l’environne-ment », Rev. dr. Intern. comp., 1996, p. 136 ; J. VerHoeVen, Droit de la Communauté euro-péenne, Bruxelles, Larcier, 1996, p. 261 ; H. BriBosia, « Applicabilité directe et primauté des traités internationaux et du droit communautaire – Réflexions générales sur le point de vue de l’ordre juridique belge », R.B.D.I., 1996, p. 34).

147. Voy. not. J.-F. neuray, Droit de l’environnement, Bruxelles, Bruylant, 2001, p. 258 ; J. samBon, « L’invocabilité des directives communautaires dans le contentieux objectif : l’exemple de la directive 85/337/CEE concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement », obs. sous C.J.C.E., 19 sept. 2000, Grand-Duché de Luxembourg c. Berthe Linster, Aloyse Linster et Yvonne Linster, C-287/98, Am.-Env., 2001, pp. 50 et s. ; N. De saDeleer, « La sanction du défaut d’application par les autorités nationales de la directive 85/337/CEE lorsque celle-ci n’est pas transposée en droit interne », note sous C.J.C.E., 11 août 1995, Commission c. Allemagne, C-431/92,

Elle l’est davantage encore en droit international¹⁴⁸. Nous n’appro-Am.-Env., 1995, pp. 238 et s. ; L. kramer, « Le contrôle et la mise en œuvre de la légis-lation communautaire en matière d’environnement », Am.-Env., 1995, pp. 8 et s. ; B. JaDot, « L’effet direct des directives européennes en matière de protection de l’envi-ronnement », in Droit de l’envil’envi-ronnement – Développements récents, E. Story-Scientia, 1989, pp. 245 et s. Pour une décision de synthèse relativement récente, voy. C.J.C.E., 30 juin 2005, Bosphorus Hava Yollari Turizm V^e Ticaret Anonim Sirketi c. Irlande, §§ 92 et s.

148. En ce qui concerne le caractère comminatoire (le « degré de la force normative ») et la précision des dispositions de la Convention d’Aarhus, il n’est pas possible de tirer une conclusion générale. Certes, certaines dispositions à portée générale semblent lui conférer une importante force juridique. Ainsi en va-t-il de l’article 1^er, dont les termes sont impératifs et laissent entendre que la Convention impose des obligations aux États

Dans le document La participation du public en droit de l'urbanisme et (Page 32-42)