Territorialisation de la règle grâce à la concertation, perte de sens pour la règle

Chapitre 3 En France, à l’intersection du projet et de la gestion du risque inondation :

2.2 Territorialisation de la règle grâce à la concertation, perte de sens pour la règle

A travers l’élaboration de la réglementation et de sa mise en application, les services de l’État acquièrent un « pouvoir personnel » (Bourdieu, 1990, p. 89), acceptant de la discuter avec les collectivités locales concernées et envisageant parfois des dérogations (Maccaglia, Morelle, 2013). Cependant, le pouvoir des services de l’État est largement contrecarré par celui des collectivités territoriales et par les enjeux de développement urbain. Ce phénomène est le produit du processus de décentralisation initié depuis les années quatre-vingt et qui s’accentue depuis lors. L’Acte III de la décentralisation qui s’est traduit par la Loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (2014) qui initie le transfert de pouvoirs en matière de risque inondation, en est un exemple très parlant.

Alors que l’Etat définit un cadre général, il revient à ses services déconcentrés de définir les objectifs à atteindre (Lascoumes, 1995) à travers notamment les résultats de la concertation avec les acteurs locaux et plus particulièrement avec les communes concer- nées. Les services déconcentrés de l’Etat qui élaborent le PPRI sont les Directions dépar- tementales territoriales (DDT) qui prennent la forme d’Unités territoriales de l’équipement et de l’aménagement (UTEA) à Paris et dans la petite couronne.

Ces services vont soumettre les différents documents cartographiques (carte des aléas, carte des enjeux et zonage réglementaire), ainsi que la notice de présentation et le rè- glement, aux collectivités locales, c'est-à-dire principalement, voire uniquement, les communes concernées par le projet de plan. Cette concertation est mise en place par la loi et rappelée par les différents guides méthodologiques. Le résultat final dépend de la force des intérêts en présence.

Ainsi, la réglementation en zones inondables n’est pas unilatérale et ne peut être consi- dérée comme simplement une action d’ingérence de l’Etat sur le territoire des communes à travers des prérogatives qui sont normalement les leurs. L’Etat, dans un premier temps, impose une vision rigoureuse, parce que technique, aux communes (Le Bourhis, 2007), mais la concertation rend la carte moins rigoureuse en insérant des considéra- tions politiques. Ceci est une évolution dans la réglementation concernant l’aménage- ment en zones inondables, évolution initiée à la fin des PER soit dans les années quatre- vingt-dix, et pérennisée par la suite avec l’élaboration des PPR (Reliant, 2004). En effet, au temps des PER, l’Etat faisait en sorte que l’expertise soit au cœur de la procédure

181 « afin d’affaiblir les critiques et de générer la confiance » (Bayet, 2000, p.134), toute in- tervention du politique était mise de côté.

Progressivement, la procédure d’élaboration a réintroduit les collectivités locales dans la définition du zonage des risques. La simple analyse technique de l’aléa au regard de la crue de référence centennale ne sera plus placée au cœur de l’élaboration ou en tout cas, elle s’est vue rediscutée avec les acteurs du territoire qui ont une vision du territoire tourné davantage vers le développement économique et la construction de logements. La concertation va avoir pour objectif d’aboutir à une position commune concernant la « désignation du risque comme problème public, la formalisation d’un accord sur la politique du risque, le prolongement de cet accord par la constitution de nouveaux enjeux politiques. » (Bayet, 2000, p.146).

De fait, l’insertion des collectivités locales dans les discussions sur la définition du risque permet à l’Etat de transférer une part de ses responsabilités politiques, à défaut de trans- férer une part de ses responsabilités juridiques (Bayet, 2000). Cependant, les collectivités n’assument pas forcément de participer à ses débats par crainte de participer à l’élabo- ration de mesures qui peuvent être perçues négativement par la population (Bayet, 2000).

La prise en compte du développement de la commune dans les documents réglemen- taires est une caractéristique commune à l’ensemble des politiques publiques en termes de protection de l’environnement. P. Lascoumes (1995) en a fait le constat avec la Loi montagne et la Loi littoral où la protection de l’espace naturel ne doit pas nuire au dé- veloppement de l’activité économique et touristique. L’Etat se voit enclin à discuter de la définition de l’intérêt général avec les collectivités locales. Le PPRI participe ainsi à la constitution d’outils d’action publique qui se traduisent par le développement de connaissance, de délibération et par la suite de décisions. Grâce à ces outils, ces politiques publiques s’en trouvent territorialisées (Lascoumes, Le Bourhis, 1998).

En définitive, le PPRI est un document de compromis entre, d’une part des acteurs favorables à plus de protection du milieu naturel et à la réduction de la construction en zones inondables et d’autre part, ceux favorables au développement d’une commune. On retrouve parmi cette seconde catégorie les élus, architectes, riverains, etc., qui esti- ment que le PPRI va trop loin dans les autorisations sous prescriptions et les interdic- tions de construire, alors que l’on parle d’un risque probabiliste. C’est en effet, le constat

182 qu’a pu faire un membre de l’UTEA du Val-de-Marne (01/2014) qui a participé à l’élabo- ration et à la révision du PPRI : « Pendant la création du PPRI, plusieurs associations de

riverains ont attaqué le PPRI, car ils l’ont jugé trop sévère. Une association de protection de l’environnement en Essonne a attaqué le PPRI, car ils le jugeaient trop laxiste. Tout le monde a perdu. Le but du PPR est d’être médian entre l’aménagement, la commune et la réglementation. Comme le PPR a été attaqué des deux côtés, on a supposé qu’on était dans une position acceptable ».

La concertation va donc traduire les enjeux politiques sur un territoire concerné dans la définition du risque. Comme l’explique un membre de la DRIEE (02/2011) « il faut bien

avoir conscience qu’un PPR c’est un contrat local, localement ça reflète le rapport de force entre l’Etat, les collectivités locales, les projets portés par les élus à un moment donné, et puis il y a souvent de bonnes raisons de ne pas mettre les mêmes prescriptions. ». En effet,

le PPRI va être l’expression des velléités aménageuses d’une commune et des moyens qu’elle veut mettre en place pour se développer. « Typiquement, si vous comparez le PPRI

de la Seine dans le 94 ou dans le 92, vous verrez que le 92 est beaucoup plus sévère que dans le 94. Pourquoi ? Parce que dans le 92, les élus ils n’ont pas envie d’urbaniser. On le sait très bien, ils n’ont pas envie de faire de logements sociaux. Ils sont très bien comme ils sont, donc globalement ils ont mis des règles qui étaient strictes. Le 94 au contraire, ils voulaient urbaniser, ils ont des friches industrielles énormes en bord de Seine, donc ils ont des vrais projets de développement, donc ça justifie que le PPRI ne soit pas plus souple, mais permette des projets. Disons qu’on a fait les choses plus finement dans le 94, dans le 92 on ne s’est pas posé de questions, on s’est dit ‘puisqu’ils ne veulent pas faire de projets et bien on verrouille’. ».

Lors des discussions autour de l’élaboration de la règle PPRI, les collectivités vont hié- rarchiser les enjeux qu’elles cherchent à défendre (logement et développement écono- mique le plus souvent). Cependant, comme nous l’avons vu avec l’exemple des Hauts- de-Seine cela peut être, également, le maintien d’une situation existante.

Dans le cadre du PPRI, le règlement est par essence discutable avec la commune, même si in fine c’est le préfet qui a le dernier mot. La concertation est à la fois un moyen pour les collectivités de reprendre la main sur leurs pouvoirs en matière d’urbanisme, mais aussi une manière pour les services de l’Etat de s’assurer que le PPRI sera respecté. En effet, le document étant par la suite appliqué par le maire, des discussions avec la commune permettent aux services de l’État de s’assurer que le PPR sera effectivement appli- qué. « Tout règlement doit nécessairement prendre en compte les particularités locales

183 afin de pouvoir mettre en œuvre les principes qu’établissent les lois » (Pigeon, 2007, pp27-28).

Avec l’exemple de Villeneuve-le-Roi, nous allons pouvoir montrer les premières interac- tions entre acteurs de l’aménagement autour du risque, et comment chacun à travers ses prérogatives va interpréter différemment le risque et les enjeux concernés. Les acteurs, en s’appuyant sur la réglementation, vont ajuster leurs intérêts au cours de la construction d’une coalition de cause (Sabatier, 2010). De cette coalition de cause, définie par une certaine vision du monde propre à chaque acteur, les acteurs du projet vont construire un projet commun, justifié par l’ajustement de leurs intérêts réciproques. A Ville- neuve-le-Roi, la coalition de projet initiale comprenait la commune et Nexity qui s’est opposée à l’État et à une application stricte du PPRI au nom de l’égalité territoriale et environnementale. Progressivement les différents protagonistes se sont entendus sur une portée de la règle qui correspondent à la fois aux velléités aménageuses de la commune et aux objectifs de gestion du risque défendus par les services de l’Etat.

Ainsi, lors de la révision du PPRI, l’Etat avait l’intention de faire du territoire accueillant le projet de Parc-en-Seine une zone d’expansion de crue, donc inconstructible. Dans les négociations autour du zonage réglementaire, la collectivité territoriale a mis en avant le principe d'équité territoriale, dont l’Etat se doit d’être le garant. En effet, la commune a utilisé cet argument au regard de ce qui est autorisé à Alfortville, commune située sur la rive droite de la Seine en face de Villeneuve-le-Roi. De ce côté, l’urbanisation y est autorisée alors que la ville est inondable sur environ 95% de sa surface. Dans le cadre de Parc-en-Seine, les discussions entre la commune et les services de l’État ont conduit ces derniers à définir la zone du projet comme un espace stratégique, donc constructible avec en plus la possibilité de mener à bien de grandes opérations45_.

On constate dans cet exemple que les discussions autour de la règle peuvent aller jusqu’à un changement de catégorie juridique d’une zone. La commune a réussi à démontrer qu’avec le PPRI, le Plan d’Exposition au Bruit (PEB) et le périmètre SEVESO, les poten- tialités d’aménagement de la commune étaient complètement bloquées. La ville a été jusqu’à menacer les services de l’État d’un contentieux.

45_{« Une grande opération est une opération qui prévoit l’édification sur une unité foncière, d’une ou plu-}

sieurs constructions nouvelles comprenant au total plus de cinq logements ou représentant au total plus de 500m² de SHON », définition extraite du PPRI de la Seine et de la Marne dans le Val-de-Marne.

184 Plusieurs étapes ont été nécessaires pour rendre possible l’aménagement de cette zone. Les discussions avec les services de l’Etat ont marqué l’aboutissement d’un processus réglementaire intense. Dans un premier temps, le périmètre de la ville de Villeneuve-le- Roi est concerné à 80% par le Plan d’Exposition au Bruit (PEB)46_{de l’aéroport d’Orly.}

L’opération de Parc-en-Seine était concernée par la zone C, soit en zone d’exposition modérée de ce plan. A l’origine, il était donc impossible de construire dans cette zone de l’habitat groupé ou des immeubles collectifs. Le développement du projet de Parc- en-Seine était de ce fait impossible à réaliser au regard de cette réglementation. A l’aide de discussions à l’assemblée nationale qui ont aboutis à des amendements successifs, notamment au travers de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, le maire obtient que le périmètre du PEB ne soit pas étendu au sein de la ville et qu’il soit possible de construire de l’habitat collectif dans la zone C du PEB.

Par ailleurs, le périmètre de l’opération était aussi concerné par une zone SEVESO, mais à la suite de révision de calculs de l’aléa, son périmètre a été modifié. L’opération n’était ainsi plus impactée par un Plan de prévention de risques technologiques (PPRT). La commune a démontré aux services de l’Etat qu’au regard des contraintes de son territoire, le périmètre du projet Parc-en-Seine était son unique possibilité de développer des programmes de logements. Cet argument a encore été renforcé par la nécessité de reloger les habitants du quartier d’habitat social Paul Bert dont les logements sont ame- nés à être démolis lors de l’opération de réaménagement dite ANRU.

L’intérêt général ne prend pas ici la forme d’une solidarité territoriale avec un territoire qui serait destiné à offrir des zones d’expansion pour la protection des zones à l’aval mais plutôt d’égalité dans les chances de développement. Le projet pouvait aussi répondre aux objectifs fixés par l’Opération intérêt national (OIN). Les potentialités qui répon- daient au besoin de logements ont pris le pas sur la nécessité de trouver des zones d’expansion de crues en Ile-de-France par souci d’équité territoriale. On ne discute pas seulement de la définition de l’aléa, c’est-à-dire que ce n’est pas seulement un registre technique de définition du risque propre à la règle PPRI qui est utilisé mais bien un registre socio-économique autour du développement et de l’égalité des chances dans des territoires contraints. La coalition de cause a finalement intégré l’État, puisque celui-ci

46_{Le PEB est issu de la Directive européenne 2002/49/CE du 25-06-2002 relative à l'évaluation et à la}

gestion du bruit dans l'environnement a été transposée en droit français dans le code de l’environnement et, s’agissant du bruit aux abords des aérodromes civils, dans le code de l’urbanisme (Article R147-5-1).

185 a accepté d’inclure le projet Parc-en-Seine dans un zonage plus souple pour ce qui concerne les OIN.

P. Pigeon (2007) montre également une situation similaire de transformation de catégo- rie juridique dans deux communes de l’Ain et de l’Isère où des territoires sont passés de non constructibles - puisque caractérisés par un aléa fort grâce à la modélisation - à constructibles, les discussions autour du PPR ayant montré le rôle de ces territoires pour l’aménagement à venir des communes en question. On peut donc dire que l’objet « règle » s’applique à un territoire de par l’adaptation qui en est faite par les acteurs : services de l’État, collectivités territoriales et acteurs de l’aménagement.

Un autre exemple d’adaptation de la règle peut être décrit à Alfortville où le territoire est presque totalement inondable. Cela a conduit les services de l'État à créer une mesure spécifique au Val-de-Marne qui est la règle du duplex. Celle-ci stipule qu'un logement est autorisé en rez-de-chaussée sous condition d'un étage au-dessus des PHEC. D’après P. Pigeon (2007, p.27) les PPR sont « implicitement territorialisés […] malgré leur origine étatique, (ils) incorporent les caractéristiques locales des territoires concernés ». Comme le mentionne l’aménageur de Parc-en-Seine (06/2012) : le PPRI « est un docu-

ment de compromis ». « Les zonages PPR représentent une solution politiquement ac-

ceptable qui contribue à modifier les peuplements locaux » (Pigeon, 2007, p.28). Ces discussions s’appuient généralement sur la définition des cartes d’aléas, des enjeux et surtout sur la définition du zonage réglementaire, mais vont ensuite associer des intérêts politiques. Nous sommes donc loin d’une raison purement instrumentale de l’outil (Las- coumes, Le Gallès, 2005). Les pouvoirs locaux vont parfois être amenés à transformer la question du risque en argument d’opportunité pour s’affirmer face à l’État, tout en refu- sant de porter les responsabilités de cette gestion (Reghezza 2006). La compétition qui existe entre les villes, notamment en Ile-de-France où chaque ville essaie d’attirer de nouvelles populations et de se faire une place face à Paris, accroit ce phénomène. C’est dans ce contexte que les collectivités du Val-de-Marne cherchent à ne pas être trop pé- nalisées face à la présence de Paris situé plus en aval.

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Conclusion

La politique de gestion du risque est foisonnante et principalement maîtrisée par l’Etat qui se pose ainsi en garant de l’intérêt général. Dans cette mission de prévention, de protection et de gestion de crise, il est toutefois relayé par les collectivités territoriales. Ces dernières s’impliquent notamment dans la protection à travers la gestion d’ouvrages hydrauliques. Cependant, dès que l’on s’intéresse à l’échelle du projet urbain, seul l’Etat semble incarner l’intégration du risque inondation dans le processus de construction, à travers le PPRI. Nous avons constaté une certaine forme d’évolution dans la politique de gestion des risques vers l’articulation de différents volets au travers de l’élaboration de la stratégie locale issue de l’application de la Directive inondation. Toutefois, il ne semble pas qu’elle vienne modifier pour l’instant le paysage réglementaire à l’échelle du projet urbain, même si potentiellement des effets de cascade peuvent s’opérer.

La réduction de la vulnérabilité et l’amélioration de la résilience se trouvent traduites de manière minimaliste dans le PPRI. Bien que désormais penser la résilience permet d’éta- blir un lien entre la gestion de crise et l’aménagement, le PPRI ne construit pas ce lien jusqu’au bout. Ainsi pour l’instant, le PPRI peut représenter une forme de blocage à la diffusion des évolutions de la politique de gestion des risques dans le projet urbain. De plus, l’intérêt général garanti par l’Etat se trouve tout de même discuté avec les col- lectivités territoriales qui participent à l’élaboration de la règle. De ce fait, la règle, dé- duite d’une logique hydraulique, est le support d’un processus de négociation qui va aboutir à des arrangements politiques. Les communes, qui interprètent souvent l’intérêt général à travers la nécessité d’assurer un développement local uniforme à l’échelle des territoires, vont accepter un certain degré de contraintes en intégrant la réduction de la vulnérabilité individuelle à l’échelle du bâti et de compenser l’aménagement pour res- pecter la transparence hydraulique.

Malgré les critiques adressées par les acteurs à l’encontre du PPRI et les lacunes qu’il comporte, il apparait comme un garde-fou pour l’intégration du risque dans les projets puisque cela ne semble pas être la priorité des collectivités territoriales dès lors qu’il s’agit de parler aménagement. Au moment de l’élaboration de la règle, les discussions permettent à l’Etat de connaitre un peu mieux le territoire, et aux collectivités de mieux percevoir le risque inondation qui concerne leur territoire. Cette connaissance acquise se répercutera donc au moment où les aménageurs vont devoir se saisir de cette règle pour la transformer en projet urbain.

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Conclusion de la première partie

Dans cette première partie, nous avons pu observer les deux cadres d’action qui se trouvent être conjointement le cœur de cette thèse : celui du projet urbain et celui de la gestion du risque d’inondation. Le projet urbain est un lieu de forte production de connaissance, d’intégration d’une multitude d’acteurs, etc. De par leur taille, ces projets né- cessitent souvent la mise en place de groupes de travail faisant intervenir différents acteurs du territoire. Ils peuvent être également l’occasion pour l’équipe de pilotage du projet de développer des démarches urbaines et environnementales poussées.

De l’autre côté, le développement des politiques publiques en matière de gestion des risques, en général, tend vers une plus grande prise en charge par les autorités locales. L’Etat cherche à laisser plus de place pour les expérimentations locales et moins à une réglementation qui à portée générale (Cartier, 2005). Cependant, d’après ce que l’on a pu observer au croisement des deux cadres d’action, c'est-à-dire lorsque les acteurs de

Dans le document Analyse des formes d’adaptation au risque dans la construction en zones inondables en région parisienne : ce pour quoi l’on décide de donner des gages et ce que l’on choisit d’ignorer (Page 181-196)