Syndical d'Améliorations foncières (AF) en vue du remaniement parcellaire

Un syndicat AF s'est constitué le 30 juillet 1989 en vue du remaniement parcellaire, la construction des chemins et des ouvrages nécessaires à l'assainissement et à l'amélioration du sol sur le territoire des communes de Terreblanche, Sournaix et Artaux, portant sur une surface d'environ 860 hectares.

Une demande de défrichement est requise pour une surface de 12'000 m ². Le canton concerné par le remaniement parcellaire s'adresse à la Confédération pour obtenir une subvention.

Dans ce deuxième cas, nous nous trouvons également face à une procédure principale de compétence cantonale (approbation du projet d'amélioration foncière) flanquée de deux procédures fédérales (défrichement et

subventions), sans parler des autres procédures cantonales.

A la différence du cas précédent, l'OFEFP intervient ici à deux titres différents dans la procédure principale: directement en donnant son avis liant au sens de l'article 21 OEIE en ce qui concerne le défrichement, et indirectement en livrant son appréciation à l'autorité fédérale compétente en matière de subventions, si cette dernière autorité la requiert, l'OFEFP agissant alors en tant que service spécialisé de la Confédération vis-à-vis du Service fédéral des améliorations foncières (dans la mesure où l'octroi de subventions fédérales est une tâche de la Confédération au sens de l'article 2 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du ler juillet 1966 [LPNP]). Nous avons affaire ici à un problème de coordination interne à la Confédération qui devrait donner à l'autorité cantonale compétente deux avis cohérents. Si l'OFEFP -est l'organe spécialisé de la protection de la nature et du paysage au niveau fédéral, et donc à la disposition des autorités compétentes pour les conseiller dans l'accomplissement des tâches de la Confédération qui leur incombent, le Service fédéral des améliorations foncières (SFAF) n'est pas tenu de consulter l'OFEFP avant de donner son avis en matière de subventions à

46

l'autorité cantonale compétente. Mais le SFAF est en revanche obligé de tenir compte de l'ensemble des intérêts de l'environnement dans son appréciation. Dans la pratique, ledit service consulte l'OFEFP dans les cas importants et de principe.

Le Département fédéral de l'intérieur (DFI) a l'intention de proposer de compléter l'article 22 OEIE, afin de prévoir une meilleure coordination entre les procédures principales et celles de subventionnement. La nouvelle réglementation correspondrait à celle en vigueur actuellement et qui a fait ses preuves, celle de la coordination matérielle prévue à l'article 21 OEIE.

Le projet ne ferait en réalité que concrétiser la pratique du Tribunal fédéral en la matière, qui exige que l'autorité compétente dans la procédure principale consulte l'autorité fédérale de subventions avant sa décision ².

Que cette dernière consulte au préalable l'OFEFP, cela correspond à la pratique du Conseil fédéral, dans la mesure où son examen des conditions

de l'octroi d'une subvention implique presque nécessairement la consultation de l'organe spécialisé de la Confédération en matière de protection du paysage et de la nature.

Comme dans le premier exemple, le modèle de la concentration de toutes les procédures en mains d'une seule autorité, en général cantonale, se trouve confronté au problème incontournable de la répartition des compétences entre les cantons et la Confédération.

3. Ligne à haute tension entre Moix et Toha

Une entreprise électrique souhaite obtenir de l'autorité compétente l'approbation des plans pour une nouvelle ligne aérienne à haute tension pour 380 kV entre Moix et Toha. L'implantation des pylônes nécessite, outre diverses autorisations cantonales, une autorisation de défricher une surface de 8'700 m2.

Dans le cas de l'approbation des lignes aériennes à haute tension, on a affaire à une procédure principale de compétence fédérale. C'est l'Inspection fédérale des installations à courant fort (IFICF) qui est l'autorité de première instance. C'est à elle que revient la tâche de

2 Cf. ATF 117 Ib 48.

47

coordonner les procédures nécessaires à la construction d'une ligne électrique à haute tension.

Là également, l'OFEFP intervient à deux titres: d'une part, il évaluera, en tant que service spécialisé, le rapport d'impact sur l'environnement, et d'autre part, il donnera un avis liant au sens de l'article 21 OEIE en ce qui concerne le défrichement. La prise de position et l'avis liant devront être coordonnés pour éviter d'éventuelles contradictions. La difficulté réside dans le fait que d'une part l'OFEFP évalue le rapport d'impact sur l'environnement en examinant tous les aspects environnementaux en signalant à 1'IFICF (autorité compétente pour apprécier la compatibilité du projet avec l'environnement) les lacunes du rapport d'impact et en proposant les conditions ou charges à imposer au requérant dans la décision principale pour rendre le projet compatible avec les exigences légales. D'autre part, l'OFEFP donne son avis relatif à l'octroi postérieur de l'autorisation de défricher. Cet avis est le résultat d'une pesée globale de tous les intérêts en jeu dont font partie ceux de l'environnement au sens large. Si, à première vue, il semble que l'OFEFP fasse deux fois le même travail, à y regarder d'un peu plus près, cette première impression est à relativiser et à nuancer. Dans son évaluation du rapport d'impact, l'OFEFP peut se permettre d'aller relativement loin en formulant des exigences visant à protéger, les hommes, les animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes, des atteintes nuisibles ou incommodantes par des mesures préventives adéquates. Ce même office doit tenir compte de l'environnement d'une manière plus réservée dans son avis en matière de défrichement puisque la loi sur les forêts pose comme condition entre autres que le défrichement ne doit pas présenter de sérieux dangers pour l'environnement (cf. article 5 al. 2 let. c 1-For). Par cette formulation, le législateur a voulu qu'on tienne mieux compte de l'environnement dans une décision de défrichement, en effectuant une pesée globale des intérêts en présence au sens de la loi sur les forêts.

Si la prise de position de l'OFEFP sur le rapport de l'étude d'impact sur l'environnement (EIE) est un des éléments d'appréciation pour l'autorité compétente qui doit décider si le - projet est compatible avec l'environnement, l'avis (21 OEIE) relatif au défrichement est contraignant, d'où l'importance, pour l'autorité qui le délivre.

La complexité des affaires résulte autant de la matière, du droit que de l'organisation administrative. Face à cette situation et profitant de la vague de "déréglementation" très à la mode actuellement dans certains milieux, diverses propositions d'amélioration et de simplification des procédures ont été faites. Les cantons et la Confédération ont déjà édicté des actes normatifs visant à coordonner le plus possible les procédures. Par exemple, sauf erreur, les cantons de Vaud et du Valais ont choisi le modèle de la concentration des procédures. Ce que la Confédération a également fait en édictant un arrêté fédéral urgent sur la procédure d'approbation des plans pour les grands projets de chemin de fer le 21 juin 19913. Cet arrêté prévoit en son article 17 que "si la réalisation du projet nécessite des autorisations supplémentaires en vertu d'autres actes législatifs fédéraux, les plans ne peuvent être approuvés que si les autorités compétentes pour ces autorisations ont donné leur accord. En outre, la décision d'approbation des plans rend superflues les autres autorisations prévues par la législation fédérale".

Cette concentration de la procédure en mains d'une seule autorité compétente est assortie d'un quasi droit de veto pour les autorités compétentes en vertu d'autres actes législatifs fédéraux. Dans son ordonnance sur la procédure d'approbation des projets d'installations à courant fort du 26 juin 1991 (OPIC)⁴, le Conseil fédéral est allé moins loin en reprenant le système de la coordination matérielle prévu par l'article 21 OEIE.

Le 7 avril 1993, le Conseil fédéral a chargé le Contrôle administratif du Conseil fédéral (CCF, en allemand VKB) de réaliser le projet

"Coordination des procédures de décision". Le modèle préféré par le Conseil fédéral est celui de la concentration des procédures, avec l'accord des autorités spéciales, semblable à la solution mise en vigueur avec l'arrêté fédéral urgent du 21 juin 1991 cité ci-dessus.

Différents groupes de travail viennent d'être mis sur pied et les résultats devraient être connus dans le courant de l'année 1994.

43 RS 742.100.1.

RS 734.25.

A l'heure actuelle, une majorité d'offices fédéraux se prononcent en faveur du modèle de la concentration. Lors d'une interview accordée dans le cadre du mandat confié au professeur de droit et sénateur ZIMMERLI d'étudier la faisabilité d'un projet de meilleure coordination des procédures de décision, l'OFEFP s'était prononcé, en mai 1992, en faveur du modèle de la coordination matérielle des procédures basé sur le modèle préconisé par l'article 21 OEIE, dans la mesure où il permet de mieux prendre en compte les lois environnementales spéciales que le modèle de la concentration. Ce dernier modèle comporte le risque que l'autorité compétente dans la procédure décisive "banalise" les intérêts de la protection de l'environnement, soit par ignorance, soit délibérément pour des raisons soi-disant d'efficacité. Or, les exigences de la protection de l'environnement prennent de plus en plus d'importance dans notre monde contemporain.

Toutes nos actions seront mesurées à l'aune de leurs effets sur l'environnement. Aussi, est-il primordial de renforcer l'application stricte des normes en la matière. Comme la matière devient de plus en plus complexe au gré des développements scientifiques, une simplification des procédures ne visant qu'à accélérer le traitement des dossiers, au mépris d'un examen sérieux des différents intérêts en jeu, irait à l'encontre même du but recherché, à savoir une meilleure efficacité du traitement des dossiers administratifs et judiciaires.

Nous restons persuadés que le modèle de la coordination matérielle des procédures selon l'article 21 OEIE reste le meilleur en l'état actuel de la législation, et qu'il est possible de l'améliorer pour le rendre encore plus performant. Le modèle de la concentration "pure", à savoir celui où une autorité prend une seule décision dans tous les domaines, sur préavis des spécialistes, pourrait conduire à une surcharge de l'autorité compétente et à une démotivation des autorités spécialisées qui perdraient une partie de

"leur pouvoir". Quant au modèle de la concentration avec droit de veto des autorités spécialisées, il revient pratiquement au même que celui de la coordination matérielle, dans la mesure où l'autorité spécialisée préparerait, en cas de décision positive, la décision et la transmettrait à l'autorité principale qui l'incorporerait dans la décision principale. En cas de décision négative (veto), on peut imaginer plusieurs hypothèses:

les départements concernés tentent de s'entendre et modifient le projet pour le rendre conforme aux prescriptions de la législation spéciale, sous l'arbitrage éventuel du Conseil fédéral;

49

50

dans la pire des hypothèses, il appartiendrait aux autorités judiciaires de trancher la question préjudicielle du défrichement, par exemple, avant de poursuivre ou non la procédure principale, ce qui ne changerait pas beaucoup de la situation actuelle.

On pourrait aussi imaginer un système de concentration des décisions par une autorité compétente qui aurait en son sein un juriste spécialisé en matière d'environnement (formé par l'OFEFP ?). Cette dernière solution aurait pour immense avantage d'assurer une application uniforme du droit fédéral en la matière (unité de doctrine).

Reconnaissant que les procédures multiples nécessaires à la réalisation d'un projet doivent être coordonnées, raccourcies et simplifiées là où cela est possible sans porter atteinte à l'application du droit matériel de l'environnement, nous préconisons les mesures suivantes:

• Les services spécialisés dans la protection de l'environnement au sens large doivent être radicalement renforcés. Ils seront intégrés le plus tôt possible dans les procédures.

• Les autorisations dites spéciales au sens de l'article 21 OEIE qui assurent une application correcte du droit fédéral de l'environnement doivent être absolument conservées. On maintiendra également la répartition des compétences entre les cantons et la Confédération.

• Le droit de recours des organisations pour la protection de l'environnement et de celles pour la protection de la nature et du paysage sera maintenu. Ces organisations devront pouvoir intervenir le plus tôt possible dans les procédures.

• On assurera un contrôle judiciaire de l'application du droit de l'environnement.

• Afin de pouvoir accélérer le traitement des dossiers, les autorités compétentes mettront à la disposition des intéressés des check-lists, dans le but d'une présentation correcte et complète des demandes.

• L'autorité compétente devrait imposer des délais de traitement des dossiers aux instances consultées.

D. Résumé

51

Pour des raisons de répartition des tâches entre les cantons et la Confédération, le modèle de la concentration des procédures est envisageable, lorsque toutes les procédures sont de compétence cantonale.

En cas de procédure de défrichement de compétence fédérale, ledit modèle présuppose une modification législative de la loi fédérale sur les forêts, ce qui nous paraît politiquement peu probable, vu la modification toute récente de cette loi.

Le Conseil fédéral a chargé récemment un de ses organes de réaliser le projet "Coordination des procédures de décision" où le modèle de la concentration des procédures devra être étudié. Ce modèle a déjà pris la forme d'une arrêté fédéral urgent sur la procédure d'approbation des plans pour les grands projets de chemin de fer le 21 juin 1991.

En l'état actuel de la législation, le modèle de la coordination matérielle des procédures selon l'article 21 OEIE nous paraît être le moyen le plus approprié pour assurer le respect des exigences multiples de la protection de l'environnement.

Si une simplification des procédures ne paraît pas être possible sans révision législative importante, une accélération du traitement des dossiers nécessite un renforcement substantiel en personnes des services spécialisés de la protection de l'environnement.