Coordination cantonale des procédures

Si la nécessité de coordonner les procédures ne fait plus aucun doute actuellement, trois aspects de la question ne peuvent manquer de susciter un vif intérêt:

Quel est le meilleur moyen de le faire ? Où sont les limites de la coordination ? A quel prix est-elle réalisable ?

Le canton de Berne envisage d'introduire sa propre loi de coordination. En avril 1993, la Direction des travaux publics, des transports et de l'énergie a mis en consultation un projet de texte allant dans ce sensl. En voici quelques extraits:

La loi de coordination contient des dispositions concernant tous les cas qui demandent, pour la réalisation d'un projet, plusieurs autorisations -généralement octroyées par plusieurs autorités. "Autorisation" est utilisé ici au sens large du terme et comprend, outre l'autorisation de police proprement dite, les concessions, les approbations de plans, etc.

Une version remaniée a été arrêtée par le Grand Conseil en mars 1994, en vigueur depuis le 1 er janvier 1995.

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Le présent projet ne fixe que les règles qui président à la coordination de plusieurs procédures et détermine l'effet de cette dernière. Il intervient par contre le moins possible dans les procédures elles-mêmes. La loi du 23 mai 1989 sur la procédure et la juridiction administratives ² ainsi que les dispositions procédurales des textes législatifs spécifiques conservent toute leur importance et leur validité.

La loi de coordination ne crée ni sa propre procédure d'autorisation, ni une nouvelle procédure d'édiction ou d'approbation des plans, etc. Elle vise à harmoniser les procédures existantes.

A cet effet, la procédure qui, la première, permet l'examen global d'un projet est désignée procédure directrice, et l'autorité compétente en la matière, autorité directrice; c'est à elle qu'incombe la coordination.

Par ailleurs, une loi cantonale ne saurait établir des règles d'harmonisation pour les procédures qui sont du ressort d'une autorité fédérale. Dans de tels cas (par exemple lors de demandes de défrichement de surfaces importantes), seules des directives peuvent être adressées à titre d'aide aux autorités du canton.

B. Les modèles de coordination

Dans l'arrêt qu'il a rendu en l'affaire Chrüzlen3, le Tribunal fédéral a précisé que l'application du droit devait être coordonnée quant au fond si la réalisation d'un projet était régie par plusieurs dispositions de droit matériel suffisamment liées entre elles pour ne pas pouvoir être exécutées séparément. Le meilleur moyen d'y parvenir consisterait à conférer la compétence de traiter l'affaire à une autorité unique de première instance.

Si, par contre, des questions nécessitant une coordination relevaient de plusieurs autorités au premier échelon, l'application du droit devait être harmonisée de manière à déboucher sur un résultat coordonné équivalent.

Les discussions menées depuis lors au niveau de la doctrine et de la jurisprudence se sont traduites par deux modèles de base:

Loi sur la procédure et la juridiction administrative (LPJA), RSB 155.2.

ATF 116 Ib 50 ss.

la concentration, principe en vertu duquel les compétences de décision sont conférées à une seule autorité;

la coordination matérielle des procédures, qui se limite à la création de dispositions procédurales relatives à la coordination matérielle des décisions émanant de plusieurs autorités.

Chacune des deux formules présente des avantages et des inconvénients.

La première permet d'assurer qu'une seule autorité a la vue d'ensemble et la responsabilité de la procédure toute entière, ce qui améliore la possibilité de traiter l'interaction et l'interpénétration de différents aspects tout en excluant les décisions contradictoires. Toutefois, cette formule porte atteinte au régime général des compétences et peut remettre en question l'exécution régulière des lois. En outre, elle est génératrice d'insécurité quant à la portée et à l'intensité de l'effet de concentration. Enfin, un tel modèle cantonal se heurte à ses propres limites en ce qui concerne les procédures qui, en vertu du droit fédéral, sont du ressort d'une autorité particulière de la Confédération ou du canton. Par la force des choses, leur coordination ne peut être visée ou réalisée que sur le plan du contenu.

La formule de la coordination matérielle des procédures d'autorisation ne porte pas atteinte au caractère plural des procédures et des autorités. Les organes concernés conservent leur compétence technique et décisionnelle, l'objectif se limitant à l'harmonisation réciproque des décisions sur le plan du fond. Si l'éventualité de contradictions subsiste en la matière, l'obligation de coordonner et de justifier permet au moins de garantir que l'interpénétration et l'interaction des diverses procédures soient en principe connues et puissent être prises en considération lors des décisions.

Des expériences ont déjà pu être réalisées ces dernières années dans un certain domaine, sur le plan de l'harmonisation matérielle des procédures.

Le droit fédéral règle la coordination des procédures les plus importantes pour toutes les installations soumises à une étude d'impact sur l'environnement (EIE). De même que dans l'ensemble, le système de l'autorité et de la procédure directrices a fait ses preuves, de même, la collaboration s'est déroulée globalement sans heurts entre les autorités directrices et l'Office de coordination pour la protection de l'environnement, qui assure l'essentiel des travaux préparatoires des EIE.

Ce service continuera à être en mesure de leur apporter son aide comme par le passé.