Segundo Farias (2005, p. 44), toda atividade é em princípio privada, sujeitando- se progressivamente à intervenção do Poder Público na medida que seu desenvolvimento manifesta relevante interesse coletivo, podendo chegar a ser exercida apenas pelo próprio Estado ou por quem obtiver o seu consentimento. A partir da década de 1920, infraestrutura aeroportuária tornou-se tema consagrado ao serviço público. Castro e Lamy (1993, p. 1) apontam o Decreto nº 14.050, de 5 de fevereiro de 1920, como o primeiro ato regulamentador do transporte aéreo no Brasil, o qual atribuiu “à Inspetoria Federal de Navegação a fiscalização do tráfego aéreo (embora de fato ainda inexistente)”. Lenildo Tabosa Pessoa, jornalista pernambucano, cita na célebre obra “História da Aviação Comercial Brasileira (1989) que, em janeiro de 1925, os franceses do grupo Latécoère, pretendendo estabelecer
uma ligação regular de transporte de correio e mala postal entre Toulouse, no Sul da França, e Santiago do Chile, iniciaram voos experimentais entre Pernambuco e Buenos Aires, pousando ao anoitecer nas praias do litoral. Castro e Lamy (1993, p. 1) relatam que essa pretensão acelerou a publicação do Decreto Federal nº 16.983, de 22 de junho de 1925, primeiro Código Brasileiro do Ar “de fato”.
Na vigência dessa legislação, ocorreram os primeiros investimentos privados no setor aeroportuário brasileiro. Acerca da matéria, contribui Prazeres (2011, p.26):
Os aeródromos que suportaram a primeira fase de implantação da aviação no Brasil foram, inicialmente, explorados pela iniciativa privada. Ainda que a maioria deles fossem campos de pouso improvisados, com hangares, postos de rádio comunicação e estações meteorológicas, empresas, a exemplo da VARIG e Pan American Ways, investiram na construção de terminais aeroportuários. A primeira empresa implementou a infraestrutura em Pelotas/RS, em 1930, e a segunda, no Rio de Janeiro/RJ, em 1937.
Mesmo com o advento do Decreto-lei nº 483, de 8 de junho de 1938, novo Código Brasileiro do Ar, a temática das outorgas para exploração de aeródromos permaneceu esquecida. Somente com o Decreto-lei nº 32, de 18 de novembro de 1966, é que este cenário foi modificado, passando o novel diploma a prever em seu art. 50:
Art. 50. Os aeródromos públicos serão construídos, mantidos e explorados diretamente pela União, ou mediante concessão ou autorização, obedecidas as condições nelas estabelecidas.
§ 1º Entre as condições de exploração figurará obrigatoriamente, a observância das instruções de natureza administrativa e técnica emanadas de autoridades federais, para assegurar, em território nacional, uniformidade das normas relativas à navegação e aos transportes aéreos.
§ 2º As autorizações previstas neste artigo serão dadas separadamente uma para cada aeroporto, podendo, em casos excepcionais serem outorgadas em conjunto.
Em razão da forte intervenção estatal na economia vivenciada nessa época, a iniciativa privada optou por concentrar seus esforços na infraestrutura aeronáutica,
enquanto o Poder Público se arvorou da responsabilidade em relação à infraestrutura aeroportuária. Na lição de Prazeres (op. cit., p. 28):
Embora já houvesse, nessa época, previsão legal para autorizar a particulares a exploração de aeroportos, os investimentos eram de longa maturação, ou seja, retorno tardio (quando eram economicamente viáveis), de forma que a iniciativa privada, salvo raras exceções, não se interessou pela atividade. O mercado de aviação no Brasil era ainda incipiente, e grande era a demanda de investimentos em infraestrutura para seu desenvolvimento, de forma que a baixa atratividade econômica do negócio e os riscos envolvidos fizeram com que o setor privado deixasse ao governo a responsabilidade de prover os necessários serviços aeroportuários.
Em 1962, quando as estrelas da aviação civil eram o Boeing 707 e o Douglas DC-8, boa parte dos aeroportos brasileiros eram administrados pelo extinto Ministério da Aeronáutica. Nessa época, a necessidade de se modernizar urgentemente a infraestrutura aeroportuária brasileira já era fato inconteste, situação descrita com propriedade pelo Tenente Brigadeiro-do-Ar Joelmir Campos de Araripe Macedo: “Eu sentia que não era o Brasil que estava ingressando na era do jato. Era o jato que entrava por esse Brasil adentro, à revelia do despreparo da sua infraestrutura”.35
Nesse mister, em maio de 1970, sob protestos paulistas foi criada a sociedade de economia mista Aeroportos do Rio de Janeiro S.A. (ARSA). Na busca por um modelo de gestão aeroportuária que pudesse ser estendido a todo o País, por meio da Lei nº 5.862, de 12 de dezembro de 1972, foi criada a Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária – INFRAERO, empresa pública federal consagrada à administração dos principais aeroportos brasileiros, da qual a ARSA passou a ser subsidiária.
Foi entre os anos de 1970 e 1980 que a exploração de aeroportos de forma centralizada e por empresa pública alcançou seu apogeu. Logo após a criação da INFRAERO, as outorgas aeroportuárias foram restringidas exclusivamente ao espectro estatal. Por meio da Lei nº 6.833, de 30 de setembro de 1980, o art. 50 do Código Brasileiro do Ar sofreu profunda modificação, passando a estipular o monopólio da União na construção, manutenção e exploração dos aeródromos públicos.
Art. 50. Os aeródromos públicos e respectiva infraestrutura serão construídos, mantidos e explorados pela União ou através de empresa pública ou suas subsidiárias.
§ 1º A operação de aeroportos e da infraestrutura aeroportuária constitui atividade monopolizada da União, em todo o território nacional, ou da empresa pública ou suas subsidiárias, a que se refere este artigo, dentro das áreas delimitadas nos atos administrativos que lhes atribuírem bens, rendas, instalações e serviços correspondentes.
§ 2º Quando forem os serviços explorados por terceiros, mediante concessão federal, poderá a empresa pública, de que trata este artigo, representar a União no respectivo contrato, que deverá conter cláusula sobre a obrigatoriedade de observância de instruções de natureza administrativa ou técnica, emanadas das autoridades federais para assegurar, no território nacional, a uniformidade das normas relativas à navegação, e ao transporte aéreo.
§ 3º Em qualquer caso, os referidos serviços estão sujeitos as normas e instruções baixadas pela autoridade aeronáutica competente.
Com a revogação do Código Brasileiro do Ar pela Lei nº 7.565 de 19 de dezembro de 1986, atual Código Brasileiro de Aeronáutica (CBA), veio a termo o monopólio estatal na construção, manutenção e exploração de aeródromos públicos. É o que se verifica pela redação do art. 36, do mencionado diploma:
Art. 36. Os aeródromos públicos serão construídos, mantidos e explorados: I - diretamente, pela União;
II - por empresas especializadas da Administração Federal Indireta ou suas subsidiárias, vinculadas ao Ministério da Aeronáutica;
III - mediante convênio com os Estados ou Municípios; IV - por concessão ou autorização. (grifo nosso).
Acerca do tema, inovou a Constituição Federal de 1988, ao incluir a exploração da infraestrutura aeroportuária no rol das competências da União, tal como já ocorria com a navegação aérea desde a Carta de 1934.
Art. 21. Compete à União: (...)
XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão:
(...)
c) a navegação aérea, aeroespacial e a infraestrutura aeroportuária; (BRASIL, 1934, grifo nosso).
Apesar da administração estatal ter desempenhado importante papel na implantação da infraestrutura aeronáutica nacional, passou a representar, por fim, uma barreira ao seu desenvolvimento. A partir da década de 90, em razão de falhas burocráticas, grandes transformações foram alavancadas no setor aeroportuário, principalmente em relação aos aspectos da propriedade e da administração, então afetas ao poder público. Frente às previsões normativas de base constitucional e legal acerca das outras formas de exploração, a possibilidade do repasse de aeroportos ao setor privado pelo caminho da concessão passou a ser considerada uma opção. Nesse desiderato, alguns estados brasileiros, a exemplo da Bahia, Mato Grosso do Sul e Rio de Janeiro, optaram por realizar concessões aeroportuárias à iniciativa privada, ao invés de instituírem empresas públicas ou autarquias para administrarem seus aeródromos. Isto foi possível porque os convênios celebrados entre estados ou municípios com o extinto Ministério da Aeronáutica continham cláusula prevendo a possibilidade dessas entidades federativas transferirem à iniciativa privada, mediante concessão, a exploração comercial dos aeroportos. A Prefeitura de Cabo Frio/RJ foi quem iniciou o processo, mediante a concessão de seu Aeroporto Internacional à operadora Costa do Sol em 2001.