Delimitar o significado da terminologia “privatização” não é uma empresa fácil, sobretudo no âmbito aeroportuário, visto poder contemplar desde a mera gestão até a transferência de propriedade estatal para o para o setor privado. Robert Poole (1994, p.2) simplifica o tema indicando três formas básicas: contratos de gestão, contratos de locação a longo prazo e a venda, propriamente dita.
Segundo o autor, os contratos de gestão seriam contratos de curto prazo (de no máximo cinco anos), onde o orçamento de funcionamento é proposto pelo empreiteiro e aprovado pelo governo. Os fundos necessários para os itens orçados são adquiridos pelo governo e repassados ao contratado. Os funcionários e gerentes do estabelecimento privatizado trabalham para o empreiteiro e não para o governo. As taxas e os encargos são pagos pelos usuários às agências governamentais que repassam ao contratado uma comissão baseada parcialmente em seu desempenho gerencial. Poole argumenta que esses contratos podem ser aplicados em aeroportos de todos os tamanhos e condições econômicas, embora sejam mais indicados aos aeroportos deficitários. O desafio dessa modalidade reside na redução de custos e no aumento de receitas, promovendo a redução do défice aeroportuário.
O contrato de locação a longo prazo é o modelo adequado a situações que demandam um grande investimento preliminar em infraestrutura. Seu objetivo é transferir parte significativa do risco do empreendimento dos usuários para o locatário. O prazo do arrendamento é muitas vezes relacionado com o período de tempo necessário para o operador privado recuperar seu investimento nas novas
instalações. Nesse modelo, diferente dos contratos de gestão, ocorre a transferência das operações aeroportuárias ao locatário. Os usuários pagam as taxas e encargos diretamente a ele, visando a cobertura dos custos operacionais e de sua parcela de lucro. Como típica locação, o pagamento ao governo é baseado, em parte, num percentual da receita bruta do aeroporto, o que o incentiva a trabalhar em cooperação com o locatário.
A venda constitui o modo mais comum de privatização de aeroportos ao redor do mundo, sendo a alienação completa o modelo mais adequado para aeroportos superavitários. Geralmente os governos adotam este caminho dentro de um programa global de desestatização, visando a obtenção de recursos para redução de dívida existente ou para investimentos necessários em outras infraestruturas. Poole exemplifica o modelo citando a privatização da Autoridade Aeroportuária Britânica em 1987, bem como a venda planejada dos aeroportos pertencentes à Companhia dos Aeroportos Federais da Austrália. Informa ainda o autor que, a exemplo do ocorrido em Liverpool, os governos podem vender apenas uma participação majoritária, conservando alguma fração da propriedade, mantendo sua voz ativa na gestão do aeroporto.
Com base nas formatações adotadas por diversos países (que contemplam desde uma parceria público-privada até a privatização total), Anne Graham elenca cinco categorias destatizantes na seara aeroportuária: venda de ações, vendas comerciais, concessões, project finance e contratos de gestão (2014, p. 21).
Quadro 11: Modelos de desestatização aeroportuária - Anne Graham
(continua)
Share Flotation (Venda de Ações)
• A empresa aeroportuária compartilha seu capital social emitindo ações a serem vendidas no mercado. Nesse caso o proprietário governamental deixa de ter propriedade total ou parcial e transfere os riscos econômicos e controle efetivo para os novos acionistas.
• Mesmo no caso de privatização total, um certo grau de influência pode teoricamente ser mantido por meio da emissão de ações preferenciais para o governo, de tal forma que os interesses nacionais possam ser protegidos.
• Como exemplos podem ser citadas as privatizações dos aeroportos de Viena, Veneza, Pisa, Florença, Copenhague, Zurique, os da Malásia e os da Tailândia.
Trade Sale (Venda Comercial)
• O aeroporto é repassado, no todo ou em parte, a um parceiro comercial ou consórcio de investidores, geralmente especialistas em gestão aeroportuária, bancos nacionais e estrangeiros, e empresas de engenharia e construção, cuja experiência combinada se torne um forte atrativo ao capital privado.
• Como exemplos podem ser citadas as privatizações dos aeroportos de Liverpol, Bristol, Nápoles, Hanover, os da África do Sul e da Austrália.
Concession (Concessão)
• O consórcio ou empresa aeroportuária administradora arrenda o aeroporto por determinado período de tempo, normalmente de vinte a trinta anos.
• Os termos financeiros e os tipos de arrendamento variam, mas tipicamente essa opção envolverá um pagamento inicial e um nível de garantia de investimento e/ou pagamento de uma parcela anual.
• Geralmente, a concessionária arcará com risco econômico integral e será responsável por todas as operações e investimentos futuros.
• Uma vez que o aeroporto privatizado será gerido apenas por um período fixo de tempo, o governo tem maior grau de controle do que com uma venda completa.
• Como exemplos podem ser citadas privatizações de aeroportos da América do Sul, tais como os de La Paz, Cochabamba, Santa Cruz e Lima.
Project Finance
• Uma empresa constrói ou remodela o aeroporto, passando a operá- lo total ou parcialmente (apenas o terminal de passageiros, por exemplo) por um certo período de tempo. Ao término deste, o controle retorna para o Estado.
• Geralmente esta forma não requer qualquer pagamento direto, mas a empresa arcará com todos os custos da construção e desenvolvimento da infraestrutura. Concluída a construção, terá que cobrir os custos operacionais, mas também reterá todas as receitas, até que a infraestrutura seja devolvida. Assim, a empresa suportará o risco totalmente para realização de investimento e de operações.
• Como exemplos podem ser citadas as privatizações dos aeroportos de Atenas, na Grécia e de Ankara, na Turquia.
Quadro 11: Modelos de desestatização aeroportuária - Anne Graham
(continuação)
Management Contract (Contrato de Gestão)
• Opção menos radical de privatização, onde a propriedade permanece com o governo e os contratados têm a responsabilidade pela operação diária do aeroporto.
• Sua duração vai de cinco a dez anos.
• O governo paga uma comissão anual ao contratado, normalmente relacionada com o desempenho da gestão.
• Normalmente os investimentos permanecem a cargo do governo, havendo assim uma divisão do risco económico global com o contratado.
• Como exemplos podem ser citadas as privatizações dos aeroportos do Egito, Madagascar, Arábia Saudita e Camboja.
Leciona ainda a autora, que a seleção do tipo mais apropriado de privatização aeroportuária envolve um processo decisório complexo, que depende, em última análise, dos objetivos almejados pelo governo com a privatização, visto que o grau de influência de um governo sobre um aeroporto privatizado está diretamente relacionado ao modelo escolhido. Se, por exemplo, optar por um contrato de gestão, o governo poderá ter maior controle. O mesmo não ocorreria no caso da venda de ações ou venda comercial. Nesses casos, inclusive, poderia ocorrer o surgimento de um monopólio privado.
Graham também analisa a escolha de se privatizar aeroportos em grupos ou individualmente, com a participação de diferentes empresas. Segundo ela, em tese, a venda de unidades individualizadas favorece a competição, mas pode prejudicar seriamente as atividades dos aeroportos pequenos que, natural e obrigatoriamente, são deficitários. Ao mesmo tempo, caso a privatização ocorra em blocos (sistema aeroportuário ou aeroportos adjacentes), envolvendo aeroportos maiores e menores, há possibilidade de viabilizar os aeroportos menores forçando a manutenção de uma