La superposition de plans de redéveloppement indépendants les uns des autres. les uns des autres

Nous commencerons par une étude des facteurs exogènes ayant pour possibilité de fragiliser la stratégie de structuration des industries créatives et donc de repositionnement de

l’économie régionale autour de ce secteur. Depuis la stratégie « Road to Renaissance » portée

par Detroit Renaissance Inc., dont nous avons montré qu’elle accorde une grande importance au développement de l’économie et des industries créatives, mais également à un changement

de culture managériale et économique vers un éthos de l’entrepreneuriat (Vivant, 2012) et de la créativité, une multitude d’autres plans, projets ou stratégies de grandes ou de moindres

envergures ont vu le jour à Detroit et dans sa région. Nous nous attacherons à examiner ces plans, les acteurs qui les proposent et les relations qu’ils entretiennent ou non entre eux. Nous

commencerons par ceux qui nous paraissent les plus importants eu égard à leur contenu, à leur diffusion et à leur gouvernance. Puis nous mentionnerons à la fin de cette section ceux qui,

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dévoilant des intérêts et des ambitions dans la transformation économique et urbaine régionale.

1. 1. La Ville de Detroit : entre ambitions de long terme, réponse à l’appel des sirènes et difficultés de mise en œuvre

Au tournant des années 2010, la Ville de Detroit est considérablement affaiblie. Eclaboussée par des scandales politiques de diverses natures qui conduiront à la mise en examen puis à la condamnation de son ancien maire, Kwame Kilpatrick, puis confrontée à une grave crise fiscale, elle déclare faillite à l’été 2013. Sans doute en raison de cette situation, lors de nos recherches la municipalité nous a parfois paru extérieure aux débats, comme si elle ne pouvait être que spectatrice. A partir de 2012, elle va élaborer son propre document de planification urbaine qui est original, ambitieux et surprend à bien des égards, notamment par la prise en compte du long terme. Puis, à partir de 2014, sous la conduite du

nouveau maire Mike Duggan, d’autres projets de régénération sont annoncés.

1. 1. 1. Detroit Future City et le « Strategic Framework Plan » : présentation et critiques

En décembre 2012 et après deux années de préparation comprenant 30 000 discussions et consultations publiques, 70 000 réponses ou commentaires de la population à des sondages et

un temps de recherche et d’analyse de données, la Ville de Detroit publie un document intitulé

Detroit Future City, « 2012 Detroit Strategic Framework Plan ». Il s’agit d’un livre de grand format qui compte environ 350 pages, organisé en cinq parties dans l’ordre suivant : la croissance économique ; l’aménagement du territoire ; les réseaux et systèmes de la ville ; les quartiers ; et l’atout des bâtiments et terrains vides. Pour le montage administratif, la Ville de Detroit avait désigné deux équipes stratégiques : l’une de court terme (Short term strategy team) et l’autre de long terme (Long term strategy team) placée sous l’obédience de la Detroit

Economic Growth Corporation (DEGC). Le « 2012 Strategic Framework Plan » est le fruit du

travail de cette seconde équipe qui a continué à exister en tant qu’organisation détachée mais dépendante de la DEGC sous l’appellation « Detroit Future City » jusqu’au début de l’année 2016. Depuis mars 2016, Detroit Future City (DFC) est devenue une organisation à but non lucratif, indépendante de la DEGC, financée par la Kresge Foundation – qui fut le principal partenaire de la Ville de Detroit depuis le lancement du projet en 2010 (Victoria Olivier,

183

entretien avec l’auteur, Detroit, 10/02/2016) –, la Erb Family Foundation, la Knight Foundation, l’Americana Foundation et la Michigan State Housing Development Authority126.

Le Detroit Strategic Framework Plan est un plan de long terme qui envisage des objectifs à

l’horizon 2030, voire à l’horizon 2050 (DFC, 2012)127. Plutôt qu’un projet figé proposant des mesures et décisions politiques en termes d’aménagement du territoire ou de priorités

économiques, le plan se veut un « cadre de travail » (framework) flexible et adaptable au fil du temps. Le plan présente toutefois une vision ambitieuse et peu orthodoxe qui, pour la

première fois dans l’histoire de la ville, s’appuie sur un double constat : 1) Detroit ne regagnera jamais sa démographie des années 1950 et doit avoir pour objectif de stabiliser sa population à un niveau compris entre 600 000 et 800 000 habitants, et 2) la ville ne pourra fonctionner en tant que système avec des réseaux de distribution de services (eau, électricité, énergie, transport, routes, éclairage, ramassage des déchets, etc.) que si elle redimensionne (rightsize) ses quartiers résidentiels.

En fait, les quartiers à faible densité, c’est-à-dire ayant un taux élevé de propriétés vacantes, ne peuvent plus fonctionner comme avant et des solutions créatives devraient être

envisagées pour les transformer. Plus précisément, le plan émet l’idée de transformer ces zones en quartiers verts et surtout en espaces verts et en plans d’eau (blue and green infrastructures) comprenant des zones de production (agriculture, pisciculture, bois, énergies renouvelables). La carte 6 (Fig. 10) ci-dessous illustre cette vision pour le futur de Detroit :

Fig. 10. Carte 6 : Le scénario d’aménagement du territoire à un horizon de 50 ans

retenu par Detroit Future City.

126 Source : https://detroitfuturecity.com/about/.

127 Les développements qui suivent s’appuient sur les documents Detroit Future City, « 2012 Strategic Framework Plan » dans leur version PDF publiée en décembre 2012 disponible sur http://detroitfuturecity.com/wp-content/uploads/2014/02/DFC_ExecutiveSummary_2ndEd.pdf et dans leur version papier publiée en mai 2013.

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Source : Detroit Future City, 2012.

A cause de ces constats, le plan et ses parties prenantes ont été qualifiés, abusivement selon nous, de « machine de décroissance » (degrowth machine) (Schindler, 2016), en opposition au concept de « machine de croissance » développé par Molotch (1976) que nous avions décrit

dans le chapitre 2. Bien plus que de suivre une perspective de décroissance, le plan s’inscrit

dans une logique néo-libérale et de nouveau management public qui vise à réduire les dépenses budgétaires (en retirant tous les services publics et réseaux de distribution des quartiers à faible et très faible densité), à privatiser une grande partie des propriétés

appartenant à la ville et des services publics et qui s’appuie sur le marché comme principal critère de définition normative de la politique (Safransky, 2014).

Sur la carte 6 (Fig. 10), nous constatons qu’environ la moitié de la surface de la ville est

appelée à une transformation écologique. Pour toutes les zones résidentielles ayant un taux

185 quartiers pour en faire des « quartiers verts » (green residential)128 en transformant les terrains vagues et maisons abandonnées en parcs, jardins, potagers et agriculture à petite échelle ; et pour toutes les zones résidentielles à taux élevé de propriétés vacantes (29 % de la surface de la ville), le projet consiste à créer des usages innovants des terrains : agriculture, aquaculture, champs de création d’énergies alternatives (solaire et éolien), forêts et parcelles dédiées à la recherche dans ces types d’activité. Le plan considère qu’il est nécessaire de dépeupler ces

quartiers et de trouver des solutions de relogement pour les habitants désireux d’emménager

dans des quartiers plus denses et plus fonctionnels. Bien que le document reconnaisse le droit des habitants qui le souhaitent à rester vivre dans leur maison, cette proposition de

dépeuplement a été vécue comme une menace d’expropriation par bon nombre de résidents, propriétaires ou locataires et vivement critiquée (Schindler, 2016). En témoigne cet échange

lors d’un entretien avec Victoria Olivier, chargé de mission Quartiers à DFC :

Victoria Olivier : « Detroit Future City isn’t saying like “you have to go!” and then…

Simon Renoir: Yes there was a lot of tension and conflicts about it.

VO: Right, and that’s something we still fight years later. But Detroit Future City really looks at it like, this is an existing reality, let’s think about how we strengthen neighborhoods and

provide affordable housing opportunities where… if you do want to go somewhere else, then

great! But we will still support you if you decide to stay129 (Victoria Olivier, entretien avec

l’auteur, Detroit, 10/02/2016).

Certains vont plus loin et affirment que le plan est une façon pernicieuse d’utiliser l’argument de l’éthique environnementale afin de permettre et de justifier la dépossession massive de leurs terres (par l’expropriation) des résidents des classes populaires Africaines

Américaines, et d’aider à la recolonisation du territoire par les classes moyennes et aisées blanches (Safransky, 2014). Sans aller aussi loin car il est encore trop tôt pour savoir s’il y

aura ou non des expropriations, il est vrai que le plan semble bénéficier aux jeunes cadres,

128 En France, nous appellerions probablement ce type de développement des « éco-quartiers ». Mais à notre connaissance, les éco-quartiers français sont souvent extrêmement urbains et denses. Les quartiers de Detroit en question ne sont déjà plus complètement urbains et n’ont guère de densité tant les maisons individuelles sont séparées par des terrains vagues sur lesquels, généralement, la nature a repris ses droits, parfois déjà aménagés en potagers et jardins partagés. Il faut donc imaginer des quartiers dans lesquels la part de vert, c’est-à-dire d’organique est nettement supérieure à la part de bâti.

129 Victoria Olivier : Detroit Future City ne dit pas « Vous devez partir ! » et puis… Simon Renoir : Oui, il y avait beaucoup de tensions et de conflits à ce propos…

VO : Exact, et c’est quelque chose que nous combattons toujours après des années. Mais Detroit Future City voit cela comme une réalité existante, voyons comment nous pouvons renforcer les quartiers et fournir des possibilités abordables de logement là où… si vous voulez aller ailleurs, alors c’est bien ! Mais nous te soutenons quand même si tu décides de rester.

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nouveaux arrivants, qui désirent s’installer dans des quartiers à forte densité urbaine et pourront en plus bénéficier d’un environnement majoritairement vert, végétal et naturel, plutôt qu’aux populations noires installées dans les quartiers depuis plusieurs générations.

Toutefois, entre le moment de son élaboration et aujourd’hui, le plan a déjà connu quelques

évolutions dans la pratique. Par exemple, il y a quelques années les nombreuses pratiques « Do it Yourself» et d’autoapprovisionnement (en particulier l’agriculture urbaine)

développées à petite échelle par les habitants sur des parcelles abandonnées dont ils ne sont pas propriétaires étaient peu reconnues, voire réprimées par la municipalité. Tandis qu’aujourd’hui, DFC distribue aux habitants des guides et des kits donnant des conseils et des indications sur les façons de développer ces pratiques, qu’elle semble vouloir accompagner.

1. 1. 2. Une présence ténue des industries créatives et du projet de modernisation de l’économie régionale

Voilà, dans ses grandes lignes, l’esprit et l’objectif du projet porté par DFC. Voyons à présent son rapport aux industries créatives et au projet de modernisation de l’économie

régionale. Le « Detroit Strategic Framework Plan » réserve-t-il une place aux industries créatives ? Sont-elles considérées dans le plan et dans quelle mesure ? Le travail en amont de la publication du plan commence exactement au moment où le DC3 et le Creative Corridor Incentive Fund sont mis en place et la stratégie « Road to Renaissance » est nécessairement

connue d’une partie au moins des planificateurs et décideurs qui sont à l’initiative du

document. Ce que dit ce document sur les industries créatives devrait montrer si les décideurs politiques – élus et administration locale – se réfèrent ou non à la créativité et s’ils adhèrent

ou non au projet de structuration des industries créatives.

Dans l’onglet « croissance économique » du plan, il est écrit que la ville souhaite s’appuyer

sur quatre piliers qui sont parmi les plus importants secteurs de l’emploi: l’éducation et le

médical (Eds & Meds130), les activités numériques et créatives (digital and creative), l’emploi industriel (pris dans un sens large, voire flou, puisqu’il comprend les technologies traditionnelles et nouvelles et la production à la fois à grande échelle et artisanale) et

l’entrepreneuriat local. Un paragraphe explicatif et de définition est ensuite dédié à chacun de

ces quatre piliers.

130 Regrouper ces activités, c’est-à-dire l’éducation primaire et secondaire, la formation universitaire et le secteur médical (hôpitaux et centres de recherche), en un secteur économique a plus de sens aux Etats-Unis que dans un pays comme la France. Bien que produisant des biens et services publics, ces institutions sont souvent privées ou alors largement financées par des fonds privés ou par les usagers et fonctionnent aux Etats-Unis davantage qu’en France comme un secteur économique. Ces institutions sont souvent appelées des anchor institutions.

187 En ce qui concerne le pilier « numérique et créatif », il « inclut des entreprises des

technologies de l’information, mais plus largement, des entreprises qui utilisent des

technologies et plateformes du web pour fournir des services » 131 (Detroit Future City, 2012 : 55). A la page précédente, un tableau récapitulatif indique que les emplois représentatifs du secteur sont « la programmation, l’ingénierie, le design industriel, la réparation informatique,

les services web, la mode, le graphisme et les arts »132 (ibid. : 54). Ce même tableau récapitulatif dénombre environ 15 000 emplois pour ce secteur « numérique et créatif », ce

qui en fait d’assez loin le plus petit des quatre secteurs prioritaires d’emploi. De plus, sa

croissance attendue entre 2011 et 2020 est estimée à 9 %, alors que pour la même période les

trois autres secteurs bénéficieraient d’une croissance estimée à 13 %.

L’identification d’un secteur « numérique et créatif » dans le « Detroit Strategic Framework Plan » signifie donc qu’il existe une certaine cohérence et une prise en compte du projet de structuration des industries créatives tel qu’il était ressorti quelques années

auparavant de la stratégie de redéveloppement économique de Detroit Renaissance Inc. Toutefois, la définition de ce secteur économique faite par ce nouveau plan ne s’inspire pas particulièrement des travaux du DC3 ni de sa définition de l’époque. A nos yeux, elle semble correspondre davantage à la vision de la DEGC à l’égard du Creative Corridor Incentive Fund

que nous avons décrite au chapitre précédent. Ceci semble d’ailleurs logique dans la mesure où l’équipe de planification de long terme de Detroit Future City était placée sous l’égide de la DEGC, d’abord pendant les deux années de réflexion préliminaire, puis à nouveau de 2013

à début 2016 pendant les premières années de mis en œuvre du projet. Cette dernière a probablement eu de l’influence dans la rédaction du document, d’autant plus pour ses aspects

économiques.

Par ailleurs, ces quatre secteurs d’emploi identifiés comme piliers économiques sont mis

en relation avec sept zones ou districts prioritaires d’emploi. Southwest et Mount Elliott

concentreront les emplois industriels, Dequindre/Eastern Market et Corktown accueilleront également des activités industrielles mais aussi, respectivement, des activités créatives et de

l’entrepreneuriat, le Downtown sera le centre des emplois numériques et créatifs, Midtown aura à la fois des emplois dans l’éducation, le médical, et le secteur numérique et créatif, et

enfin, McNichols sera principalement un district d’emplois dans l’éducation et le médical,

mais aussi subsidiairement dans les activités créatives.

131 « DIGITAL/CREATIVE includes companies in Information Technology (IT) but more broadly, companies that use web-based technologies and platforms to deliver service ».

188

Fig. 11. Carte 7 : Les sept districts d’emploi identifiés par Detroit Future City.

Source : Detroit Future City, 2012.

Le territoire idéal d’implantation des activités numériques et créatives selon DFC

correspond donc plus ou moins au Creative Corridor délimité par la stratégie « Road to Renaissance » puis par le DC3, bien qu’il en déborde. Il est naturelqu’il en déborde puisque,

tant dans le cas de la stratégie « Road to Renaissance » que dans celle de Detroit Future City,

les acteurs ont avant tout regardé la réalité de la situation et particulièrement de l’implantation

des activités déjà existantes. Or les activités numériques et créatives à Detroit, dans la réalité, se trouvent surtout à Downtown et Midtown – même s’il existe également des clusters à McNichols, Eastern Market et Corktown.

Nous constatons donc qu’il y a une prise en compte des prémisses de la structuration des

189 organisations. Néanmoins, cela reste à nuancer. Dans les 364 pages du document « Detroit Strategic Framework Plan », il est fait mention une unique fois du Creative Corridor en tant

que zone géographique, et deux fois du DC3 en tant qu’organisation. Les définitions du secteur d’activité ne concordent pas d’une organisation à l’autre et, de manière plus générale,

le bureau de DFC ne se préoccupe pas vraiment de l’aspect développement économique.

Lorsque nous demandons au bureau de DFC des précisions sur les raisons pour lesquelles le secteur « numérique et créatif » a été vu comme prioritaire, on nous répond : « So I would say that our office at this point is probably the weakest with the economic growth chapter because when we were partnered with the Detroit Economic Growth Corporation, we kind of decided like “this is what you guys are gonna take on, and we are gonna do the rest”. Because we are more focused on land and looking at city systems »133 (Victoria Olivier,

entretien avec l’auteur, Detroit, 10/02/2016). La compétence économique reste donc plutôt du ressort de la DEGC qui, de son côté, semble avant tout poursuivre ses objectifs propres en

termes de développement économique, bien qu’elle reconnaisse l’existence et l’importance de

DFC.

1. 1. 3. L’Innovation District : pièce du puzzle qui ne prend pas ?

Le « Detroit Strategic Framework Plan » et la création de DFC en tant que cellule de planification urbaine à long terme furent des initiatives de Dave Bing, maire Démocrate entre

mai 2009 et la fin de l’année 2013. Un nouveau maire, Mike Duggan (Démocrate) est arrivé à

la tête de la municipalité en 2014. Celui-ci n’a presque jamais parlé de DFC, même si quelques-uns de ses collaborateurs affirment dans la presse que l’administration inscrit son action à l’intérieur du cadre défini par le « Detroit Strategic Framework Plan ». C’est le cas de

Thomas Lewand, directeur des affaires économiques et de Maurice Cox, directeur de

l’urbanisme à la Ville134.

En parallèle, en juin 2014, le nouveau maire a déclaré son intention de rejoindre l’initiative

des « Districts de l’Innovation» lancée par le Brookings Institute. Il s’agirait d’un partenariat

entre la Ville de Detroit, la New Economy Initiative et le Brookings Institute, géré par un

133 « Je dirais que notre bureau, à cet instant, est probablement le plus faible sur la question de la croissance économique parce que quand nous étions en partenariat avec la Detroit Economic Growth Corporation, nous avons décidé : « vous allez vous occuper de ça, et nous nous occupons du reste ». Parce que nous nous concentrons plutôt sur l’aménagement du territoire et les réseaux/systèmes de la ville ».

134 Sources : http://www.mlive.com/news/detroit/index.ssf/2015/08/redesigning_detroit_the_mayors.html, consulté le 30 janvier 2017 ; http://www.deadlinedetroit.com/articles/8331/mayor_duggan_s_development_chief_ %20says_the_detroit_ %20future_city_plan_is_his_bible#.WI88uX-B6XA, consulté le 30 janvier 2017.

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Comité directeur de 17 membres, présidé par Nancy Schlichting, directrice de Henry Ford

Health Systems. Au sein de ce comité, nous retrouvons des représentants d’un grand nombre

d’organisations ou d’institutions clé de Detroit : Rip Rapson, le Président de la Kresge

Foundation, David Egner, l’ancien président et directeur de la Hudson-Webber Foundation et de la New Economy Initiative, désormais Président de la Ralph C. Wilson Foundation, Susan Mosey, la présidente de Midtown Detroit Inc., Thomas Lewand pour la Ville de Detroit, et des représentants de TechTown, de Wayne State University, de Michigan State University, de la MEDC, et de Rock Ventures (la firme parapluie du milliardaire et investisseur privé Dan