La mise en place d’objectifs de maîtrise des dépenses des opérateurs a précédé la constitution d’outils de suivi fiables et exhaustifs.
1 - Des outils de contrôle des objectifs assignés aux opérateurs à établir
L’État ne s’étant toujours pas pleinement organisé pour contrôler l’application des objectifs fixés aux opérateurs, une appréciation de leur respect reste difficile en 2014, faute d’outils appropriés. La nécessité d’améliorer et de fiabiliser les instruments de pilotage et de suivi perdure.
L’encadrement des ressources et des dépenses des opérateurs Depuis la loi de finances pour 2008, qui prévoyait le respect d’un plafond d’emplois et l’application du mécanisme de norme de dépenses aux impôts et taxes nouvellement affectés, les opérateurs été progressivement associés aux objectifs de maîtrise budgétaire.
Depuis 2012, une partie des ITAF est plafonnée : le produit fiscal dépassant le plafond est reversé au budget de l’État. Les dotations budgétaires aux opérateurs et la fiscalité affectée plafonnée sont incluses dans le périmètre de la norme « 0 valeur ».
La LPFP 2012-2017 a prévu quatre objectifs quantifiés pour maîtriser les dépenses et ressources des opérateurs :
- l'évolution des dotations de l’État aux opérateurs est limitée à une progression de 0,7 % hors CAS Pensions à horizon 2015 ;
- les dépenses d'intervention et de fonctionnement des opérateurs sont contenues sur toute la période de programmation, sans objectif chiffré ; - le plafond des taxes affectées est abaissé d’au moins 265 M€ en 2014 par rapport à celui de la LFI pour 2012 et d’au moins 465 M€ à horizon 2015 ;
- le plafond des autorisations d’emplois, sommé à celui de l’État, doit être stabilisé sur la période, ce qui représente un taux de diminution moyen, hors universités et Pôle emploi, de 0,7 % sur 2013-2017.
Le « Jaune » relatif aux opérateurs de l’État compare, à périmètre constant, les données relatives aux crédits budgétaires et aux plafonds d’emplois (infra, chapitre Régularité) du PLF n au PLF n+1 mais il ne donne aucune information sur l’exécution de leur budget par les opérateurs.
Quatre mois après la clôture de la gestion 2014, les résultats de l’exécution demeurent partiels : les données à périmètre constant ne sont disponibles que pour une partie des opérateurs (23). Cette situation est d’autant plus critiquable que les comptes des principaux opérateurs sont désormais arrêtés plus tôt dans l’année.
Le respect des autorisations parlementaires de la LFI comme des objectifs fixés par la LPFP 2012-2017 ne peut pas être vérifié, pas plus qu’il n’avait été possible de s’assurer du respect des cibles qui figuraient à l’annexe de la LPFP pour 2011-2014117.
Les progrès modestes accomplis pour la production de données d’exécution ne répondent pas à l’enjeu budgétaire que constituent les opérateurs. La direction du budget devrait être en mesure de consolider les données budgétaires et de suivi des plafonds et de schémas d’emplois, à périmètre constant, en cours de gestion comme en exécution, afin d’assurer un pilotage de ces dépenses.
2 - Des données d’exécution partielles peu éclairantes À périmètre courant hors PIA, les dotations budgétaires aux opérateurs ont augmenté ces dernières années, en raison des nombreux changements de périmètre intervenus, notamment les transferts aux établissements d’enseignement supérieur dotés de responsabilités et compétences élargies (de 2010 à 2013).
117Dans la LPFP 2011-2014, la cible du non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux s’était traduite, pour les opérateurs, par un objectif de réduction de 1,5 % par an des effectifs sous plafond (hors universités et organismes de recherche). Les dépenses de fonctionnement devaient être réduites de 10 %.
Tableau n° 42 : le financement des opérateurs en 2014 (hors PIA)
Source : direction du budget
Les crédits consommés en 2014 sont inférieurs de 0,42 Md€ aux crédits ouverts en LFI, notamment en raison d’une annulation de 0,22 Md€ en cours de gestion de crédits destinés à l’agence nationale pour la recherche, l’un des opérateurs gestionnaires des PIA.
Des prélèvements ont été effectués en 2014 sur le fonds de roulement de quatre opérateurs : 210 M€ sur les agences de l’eau, 170 M€ sur les chambres de commerce et d’industrie, 90 M€ sur le Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC) et 11 M€ sur l’Institut national de la propriété industrielle, soit un total de 481 M€118. Ces prélèvements ont été imputés en recettes du budget général.
La consolidation des dépenses exécutées des opérateurs n’est possible qu’à périmètre courant. Les données sont les suivantes : Tableau n° 43 : tableau de consolidation des budgets initiaux (BI) et
comptes financiers (CF) des opérateurs (périmètre courant) En M€ BI 2012 CF 2012 BI 2013 CF 2013 BI 2014 CF 2014
L’augmentation des crédits d’intervention est principalement due à la budgétisation initiale d’une augmentation du soutien aux contrats aidés (+1,1 Md€ en LFI pour 2014).
L’analyse à périmètre constant est disponible pour 23 opérateurs, qui représentent plus de la moitié des crédits totaux versés aux
118 En contrepartie, la taxe affectée au CNC a été déplafonnée en 2013.
En Md€ (CP) Exéc. dont crédits d’intervention 9,62 13,24 13,30 14,33 14,49
opérateurs et un tiers des emplois. Ces données agrègent les dotations budgétaires et les évaluations de taxes affectées (voir annexe 10).
Les financements de l’État à cet échantillon d’opérateurs sont en baisse par rapport à 2013 (de 3,54 Md€, soit 12 %) ainsi que par rapport à 2012 (-2,97 Md€), même si parmi eux, certains ont fait l’objet de mesures prioritaires, comme Pôle emploi. Une grande partie de cette diminution est imputable à l’agence de services et de paiement (-1,89 Md€) et au CEA (-1,39 Md€). Seuls six opérateurs (Agence de financement des infrastructures de transports de France, Fonds de solidarité, Institut français du pétrole-Énergies nouvelles, Musée du Louvre, Office national des forêts et la Société du Grand Paris) ont vu leurs financements augmenter de 2013 à 2014.
3 - Des plafonds d’emplois peu contraignants
Les rapports annuels de performances présentent les données d’exécution pour le plafond d’emplois mais pas celles relatives aux
Tableau n° 44 : les emplois des opérateurs
Emplois (ETP) Exécution risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA) est à l’origine de 3 091 ETP supplémentaires : déduction faite de cette mesure, les emplois sous plafond sont en baisse de 1 621 ETP. En
119 Un emploi peut être compté en dehors du plafond d’emplois voté en LFI lorsqu’il est à durée indéterminée, résulte d’un acte contractuel et est intégralement financé par des ressources propres d’un opérateur.
revanche, les emplois hors plafond des opérateurs ont augmenté de 1 564 ETP.
La LFI pour 2014 fixait un objectif de création de 2 000 nouveaux emplois sous plafond à Pôle emploi et 1 000 dans les universités et supprimait 1 229 emplois chez les autres opérateurs.
Le programme 150 - Formations supérieures et recherche universitaire, avec 183 493 ETPT consommés, présente par exemple une progression globale de 1 032 ETPT (+0,6 %), dont la majorité (820) concerne les emplois hors plafond.
L’objectif de stabilisation de la somme des emplois entre l’État et les opérateurs, porté par la LPFP 2012-2017, est jusqu’ici respecté grâce aux baisses d’effectifs de l’État.
Tableau n° 45 : plafonds d’emplois de l’État et des opérateurs
En ETP Exéc. 2012 Exéc.2013 LFI 2014 Exéc. 2014 LFI 2015 État (BG+BA) 1 908 739 1 883 713 1 906 424 1 877 359 1 901 099 Opérateurs 362 662 370 487 391 874 371 957 392 201 Total 2 271 401 2 254 200 2 298 298 2 249 316 2 293 300 Source : direction du budget
Si l’objectif fixé par la LPFP est respecté, son caractère contraignant reste formel, comme en atteste la sous-exécution récurrente des emplois sous plafond des opérateurs (-21 387 ETP en 2014 par rapport à la LFI) et la hausse constante de leurs effectifs hors plafond (de 1 005 ETP en 2014 par rapport à la LFI et de 1 564 ETP par rapport à l’exécution 2013).