Si la dépense a été contenue, c’est grâce à l’importance des économies de constatation enregistrées au cours de l’année plus qu’aux effets de mesures structurelles d’économies. De plus, les crédits de paiement reportés sur 2015 ont crû, comme les risques de reports de charges sur les gestions suivantes.
1 - Des annulations de crédits essentiellement de constatation Les annulations de crédits ont été effectuées d’abord par la loi de finances rectificative (LFR 1) du 8 août 2014 puis, en fin de gestion, par le décret d’avance du 2 décembre 2014 et la loi de finances rectificative du 29 décembre 2014 (LFR 2).
a) D’importantes économies de constatation
En 2014, les annulations de crédits (hors remboursements et dégrèvements) se sont élevées au total à 8,74 Md€ en AE et 7,73 Md€
en CP, montant en CP supérieur à celui de 2013 (6,32 Md€).
Source : Cour des comptes
Les économies de constatation sur la charge de la dette représentent 3,4 Md€ en 2014, soit 44 % du total des annulations.
Comme le montre le graphique ci-dessous, les annulations de CP nettes de la charge de la dette sont comparables en 2014 à celles de 2013.
44% (3,4)
11% (0,8) 42% (3,2)
3% (0,3)
Graphique n° 14 : décomposition des 7,73 Md€ de CP annulés en 2014
Annulations de constatation - Dette Annulations -redéploiements PIA Annulations de CP mis en réserve
Autres annulations
Source : Cour des comptes
Les redéploiements de crédits du PIA ont représenté 0,81 Md€
d’annulations en AE=CP, soit 11 %. À titre plus accessoire, peuvent être considérés comme annulations de constatation des crédits de titre 2 annulés en raison d’une moindre charge d’indexation des pensions (136 M€).
Les annulations qui, in fine, ne correspondent pas à ces économies de constatation s’élèvent à 3,52 Md€ en 2014, dont 3,20 Md€ (soit 42 % du total) de crédits mis en réserve.
Tableau n° 34 : crédits mis en réserve et annulés depuis 2011
En Md€ 2011 2012 2013 2014
Comme le montre le tableau ci-dessus, depuis 2011, en dépit de la hausse constante des montants mis en réserve, les crédits de paiement annulés sur la réserve de précaution représentent au mieux un tiers du total.
La hausse des montants de crédits mis en réserve, si elle est un gage efficace de mise sous tension des gestionnaires, ne préjuge en rien du montant de crédits annulés et ne garantit pas à elle seule des économies budgétaires.
b) Des mesures d’économies structurelles difficilement identifiables Même si la notion d’économies structurelles n’est pas définie
Graphique n° 15 : analyse des annulations de crédits de paiement depuis 2012
permettent d’actionner : la réduction durable du périmètre d’un dispositif existant, la recherche d’un meilleur ciblage de la dépense ou la rationalisation de l’organisation d’une entité.
Le projet de loi de finances pour 2014 prévoyait à ce titre plusieurs mesures : la réforme des primes d’apprentissage (économie attendue de 550 M€), la réforme du dispositif bonus/malus automobile (230 M€), la réforme des cotisations patronales outre-mer (90 M€), la réduction des dépenses de fonctionnement des ministères économiques et financiers (47 M€) ou encore la réforme des frais de justice (45 M€).
La mise en œuvre de ces mesures s’est révélée inégale.
La réforme des cotisations patronales outre-mer (recentrage sur les bas salaires des dispositifs d’exonération) s’est effectivement traduite par une baisse des crédits de paiement du programme 138 - Emploi outre-mer, à hauteur de 7,2 % (soit 87,5 M€).
D’autres mesures n’ont pas eu d’impact sur le budget de 2014.
Le nouveau dispositif retenu pour les primes d’apprentissage va éteindre les dépenses à la charge de l’État sur le programme 103 de la mission Travail et emploi (264 M€ en 2014) mais l’affectation aux régions d’une fraction supplémentaire de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) pour compenser la charge de ces financements réduit d’autant les recettes de l’État.
Alors que les reports de crédits de la mission Justice ont été multipliés par trois par rapport à la gestion précédente, les retards pris dans la mise en œuvre de la plateforme nationale des interceptions judiciaires n’ont pas permis la réduction des frais de justice, dépenses qui ont excédé la prévision initiale. Le montant des frais de justice81 est en effet supérieur aux dotations de la LFI (455 M€) et atteint 469 M€ en 2014, soit un niveau légèrement inférieur à celui de 2013 (473 M€).
Les mesures d’économies structurelles ne sont pas assez documentées dans la programmation budgétaire, tant pour la réduction des dépenses de fonctionnement que pour le schéma d’emploi.
Ainsi, la réduction des dépenses de fonctionnement des ministères économiques et financiers en 2014 est difficile à apprécier : alors qu’il avait bénéficié en 2013 de la création de 300 emplois pour la mise en place de la taxe poids lourds, on ne trouve pas trace, dans le
81 Les frais de justice ont fait l’objet d’un rapport de la Cour à la demande de la commission chargée des finances de l’Assemblée nationale, en application de l’article 58°2 de la LOLF, rendu public le 28 octobre 2014.
budget de la Douane (mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines), des économies rendues possibles par la suppression de cette taxe en 201482. Pour le CAS Pensions, aucun gain de productivité n’est prévu pour l’indicateur du coût de gestion des pensions par ressortissant, en dépit de la réforme destinée à rationaliser leur gestion, engagée par le SRE depuis 2010.
Ces exemples confirment l’insuffisance du lien entre la budgétisation initiale et la mise en œuvre d’économies structurelles (cf. infra, chapitre sur la démarche de performance).
2 - Des reports sur la gestion de 2015 en augmentation a) Les reports de crédits atteignent un montant supérieur aux années
précédentes
Une circulaire de la direction du budget du 19 septembre 2014 a formalisé la pratique des « conférences de fin de gestion » et la définition, au niveau d’un ministère, d’une « cible ministérielle » d’exécution budgétaire de fin de gestion.
Les crédits excédant cette cible de dépense ont été intégralement gelés. En contrepartie, une augmentation des reports de crédits pour 2015 a été consentie par la direction du budget. En conséquence, la liste des programmes pouvant bénéficier de majorations des plafonds de reports de crédits de paiement en 2015 a été élargie à 28 programmes par un article de la loi de finances pour 201583. Le caractère de plus en plus systématique d’une telle utilisation des reports de crédits, certes possible dans la limite de 3 % des crédits initiaux (article 15 de la LOLF), constitue néanmoins un point de vigilance pour l’avenir.
L’analyse des arrêtés de report de crédits depuis 2010 montre que les reports d’AE sont en baisse depuis 2010 mais augmentent en CP.
Les reports de CP de 2014 sur 2015 s’élèvent à 2,35 Md€, soit le montant le plus élevé au moins depuis l’exécution de 2010, marquée par un contexte économique très difficile et le lancement du premier PIA. Si cette situation n’est pas en soi critiquable et porte sur des montants modestes au regard du budget général, elle introduit toutefois le risque d’une dynamique difficile à poursuivre à long terme.
82 Les emplois économisés à la suite de la suppression des taxes sur les spectacles et les appareils automatiques ne sont pas non plus documentés dans le budget 2015.
83 Article 58 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015.
Source : Cour des comptes
Les crédits reportés (hors crédits reportables de droit) sont en hausse sensible, notamment sur les missions Culture (+117 % en AE et +48 % en CP) et Justice (dépenses d’investissement immobilier notamment). Pour la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines, le niveau des reports « garantis » sur 2015 est tel (101,6 M€ en AE et 97,7 M€ en CP) qu’il ne pourra être entièrement consommé sur la seule gestion 2015.
Les conférences de fin de gestion 2014 ont fortement encadré la dépense, aucune mission n’ayant dépassé sa cible de dépenses, mais ont eu pour effet de repousser des charges sur les gestions suivantes.
10,91
19,07
31,29
16,33
13,40
10,39 14,08
26,90
12,19 10,28
0,52 4,99 4,39 4,14 3,12
2010 sur 2011 2011 sur 2012 2012 sur 2013 2013 sur 2014 2014 sur 2015
Graphique n° 16 : reports (AE) en Md€
Tous reports AE
Budget général hors fonds de concours AE Fonds de concours rattachés au BG AE
2,04 1,99 1,95
1,44
2,35
1,45 1,42 1,42
0,90
1,57
0,60 0,57 0,53 0,54 0,77
2010 sur 2011 2011 sur 2012 2012 sur 2013 2013 sur 2014 2014 sur 2015
Graphique n° 17 : reports (CP) en Md€
Tous reports CP
Budget général hors fonds de concours CP Fonds de concours rattachés au BG CP
b) Les reports de charges sur l’avenir : de nouveaux décalages de paiement
À la fin de 2014, l’État a constitué des dettes à l’égard d’entités tierces, qui vont peser sur 2015 et sur les gestions suivantes. C’est notablement le cas pour la dette totale constituée par l’État à l’égard de la sécurité sociale, dont le montant a augmenté de près de 50 % en 2014, pour atteindre 368 M€ (infra). L’État est également débiteur de nombreuses entités.
Tableau n° 35 : nouveaux exemples de dettes de l’État constituées en 2014
Mission Montant Créditeur Objet
Économie 61,5 M€ Collectivités
financiers de l’État 50,5 M€ Crédit foncier de France
Ces dettes contractées au-delà de la gestion 2014 constituent des situations nouvelles qui n’étaient pas identifiées l’année dernière. S’il n’est pas possible de les quantifier avec exactitude, ces cas inédits de reports de dette accréditent l’existence de points de fuite de la dépense publique par rapport au cadre annuel.
Ces décalages sont parfois susceptibles de remettre en cause des calendriers d’investissement et leur coût, comme pour la mission Défense. En incluant, dans les dépenses obligatoires, les avances dues et non payées, le ministère de la défense indique que le report de charges atteint 3,50 Md€ fin 2014 (contre 3,45 Md€ fin 2013) pour son budget.
L’exécution de la loi de programmation militaire s’en trouve affectée.
*
* *
L’instauration d’une cible ministérielle de dépenses de fin de gestion a permis de contraindre la dépense en 2014 à un double prix : des reports de crédits et des reports de charges substantiels sur 2015 et au-delà.
Cette cible présente, de surcroît, une assiette étroite et n’aborde la maîtrise budgétaire que sous l’angle des dotations budgétaires : elle ne prend en compte ni les décaissements au titre des PIA, ni les impôts et taxes affectées, ni les dépenses fiscales dont l’ensemble constitue les moyens d’intervention de l’État, approche pourtant développée dans le cadre des conférences fiscales lors de la préparation des lois de finances.
Les normes de dépenses « 0 valeur » et « 0 volume », outils indispensables de la maîtrise de la dépense, présentent la même lacune : si les plafonds des impôts et taxes affectées sont compris dans leur champ, les décaissements au titre des PIA comme les dépenses fiscales en sont exclus, même si ces dernières font elles-mêmes l’objet d’un plafond. Ainsi, le recours à telle ou telle modalité d’intervention permet à l’État de piloter le niveau de sa dépense normée et, dans une certaine mesure, celui de son solde budgétaire.